Predmet T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

i

Mihaela Spirlea

protiv

Europske komisije

„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 2. treća alineja – Zahtjevi za pružanje informacija koje je Komisija uputila Njemačkoj u okviru postupka EU Pilot – Uskrata pristupa – Obveza provođenja konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Prevladavajući javni interes – Djelomični pristup – Obveza obrazlaganja“

Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 25. rujna 2014.

1.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje pristupa – Obveza institucije da izvrši konkretnu i individualnu provjeru dokumenata – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice

(čl. 11. UEU‑a; čl. 15. st. 3. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

2.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Primjena na dokumente koji se odnose na postupak EU Pilot – Opća pretpostavka primjene izuzeća od prava na pristup – Dopuštenost

(čl. 258. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. al. 3.)

3.      Tužba zbog povrede obveze – Pravo Komisije na podnošenje tužbe – Uspostavljanje EU Pilot mehanizma kako bi se otkrile eventualne povrede prava Unije – Dopuštenost – Nužnost postojanja izričite pravne osnove – Nepostojanje

(čl. 258. UFEU‑a)

4.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Pozivanje na opću pretpostavku primjene izuzeća na zatražene dokumente – Oborivost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. al. 3.)

5.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Teret dokazivanja

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

6.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Podnošenje tužbe zbog izvanugovorne odgovornosti – Isključenje – Privatna narav takvog interesa

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

7.      Tužba za poništenje – Kontrola zakonitosti – Kriteriji – Uzimanje u obzir samo onih činjeničnih i pravnih elemenata koji su postojali u vrijeme donošenja spornog akta

(čl. 263. UFEU‑a)

8.      Sudski postupak – Akt kojim se pokreće postupak – Formalni zahtjevi – Određivanje predmeta spora – Sažeti prikaz iznesenih razloga – Apstraktno navođenje – Nedopuštenost

(Statut Suda, čl. 21. st. 1. i čl. 53. st. 1.; Poslovnik Općeg suda, čl. 44. st. 1. t. (c))

9.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza obrazlaganja – Opseg

(čl. 296. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)

10.    Tužba za poništenje – Razlozi – Tužba protiv odluke institucije kojom se odbija pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001 – Razlog koji se temelji na povredi Komunikacije Komisije o odnosima s podnositeljem pritužbe u pogledu kršenja prava Zajednice – Bespredmetan razlog

(čl. 263. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001; Komunikacija Komisije 2002/C 244/03)

1.      Institucije Unije u iznimnim slučajevima svoju odluku mogu utemeljiti na općoj pretpostavci primjenjivoj na određene kategorije dokumenata čije se otkrivanje zahtijeva na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije. Mogućnost pozivanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, umjesto ispitivanja svakog dokumenta pojedinačno i konkretno prije nego što im se uskrati pristup, nije od male važnosti. Navedene pretpostavke ne samo da ograničavaju temeljno načelo transparentnosti sadržano u članku 11. UEU‑a, članku 15. UFEU‑a i Uredbi br. 1049/2001, već također u praksi ograničavaju pristup predmetnim dokumentima. Primjena tih pretpostavki stoga se mora temeljiti na čvrstim i uvjerljivim razlozima.

Slijedom toga, institucija Unije koja se namjerava osloniti na opću pretpostavku u skladu sa sudskom praksom mora na pojedinačnoj osnovi ispitati jesu li opća razmatranja koja obično vrijede za određenu vrstu dokumenata doista primjenjiva na dokument čije se otkrivanje zahtijeva. U tom pogledu zahtjev da se ispita je li opća pretpostavka u pitanju doista primjenjiva nije moguće tumačiti u smislu da institucija u pitanju treba pojedinačno ispitati sve dokumente koji se u predmetnom slučaju traže. Takav bi zahtjev tu opću pretpostavku lišio njezina korisnog učinka, a taj je da se instituciji u pitanju omogući da na zahtjev za pristup odgovori na sveobuhvatan način.

(t. 48., 52., 82., 83.)

2.      Kada se institucija kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentima pozove na izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije, koje se odnosi na istražne postupke, ona se može osloniti na opću pretpostavku kako bi uskratila pristup dokumentima povezanima s postupkom EU Pilot, kao fazom koja prethodi eventualnom formalnom pokretanju postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. Naime, sličnosti koje postoje između postupka EU Pilot i postupka zbog povrede obveze govore u prilog takvoj primjeni.

Kao prvo, opća pretpostavka u biti se temelji na potrebi osiguranja pravilnog provođenja postupka EU Pilot kao i potrebi osiguranja da ne budu ugroženi njegovi ciljevi. U okviru takvog postupka mora postojati uzajamno povjerenje između Komisije i države članice u pitanju koje im omogućava da započnu proces pregovaranja i kompromisa u svrhu sporazumnog rješavanja spora, a da pritom ne bude potrebno pokrenuti postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, koji bi mogao dovesti do spora pred Sudom.

Kao drugo, između postupaka EU Pilot i postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, osobito njegove predsudske faze, postoje sličnosti koje opravdavaju primjenu zajedničkog pristupa u obama slučajevima. Na prvom mjestu, i postupak EU Pilot i predsudska faza postupka zbog povrede obveze omogućavaju Komisiji da bolje obavlja svoju ulogu zaštitnika UFEU‑a. Oba postupka imaju za cilj osigurati poštovanje prava Unije tako da se državi članici u pitanju pruži mogućnost da iznese svoju obranu i da se, ako je to moguće, izbjegne pokretanje sudskog postupka. U obama slučajevima Komisija mora, ako smatra da je država članica povrijedila svoje obveze, ocijeniti prikladnost pokretanja postupka protiv te države. Nadalje, postupak EU Pilot je dvostran, kao i predsudska faza postupka zbog povrede obveze, to jest odvija se između Komisije i države članice u pitanju. Konačno, iako postupak EU Pilot nije u svim aspektima istovjetan postupku zbog povrede obveze, on može dovesti do njegova pokretanja jer Komisija nakon njegova završetka može pismom opomene formalno otvoriti istragu i pokrenuti postupak pred Sudom radi utvrđivanja povrede obveze koju stavlja na teret državi članici u pitanju.

(t. 56., 57., 59.‑63.)

3.      Iako predsudski postupak EU Pilot nije izričito predviđen Ugovorom, to ne znači da on nema pravni temelj. Naime, s jedne strane, postupak EU Pilot treba shvatiti na način da on proizlazi iz ovlasti koje su nerazdvojivi dio Komisijine dužnosti da nadzire poštuju li države članice pravo Unije. Mehanizam ili postupak razmjene informacija koji prethodi pokretanju postupka zbog povrede obveze uvijek je postojao i nužan je za obavljanje prvih činjeničnih provjera i utvrđivanje prvih indicija za povredu prava Unije. S druge strane, svrha postupka EU Pilot upravo je formalizirati prve razmjene informacija između Komisije i država članica o mogućim povredama prava Unije. U tim okolnostima postupak EU Pilot, premda nije utemeljen na članku 258. UFEU‑a, daje strukturu mjerama koje je Komisija redovito poduzimala u slučaju primanja pritužbe ili kada bi postupala na vlastitu inicijativu.

(t. 66.)

4.      Što se tiče izuzeća od prava javnog pristupa dokumentima koje se temelji na zaštiti svrhe inspekcija, istraga i revizija, predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije, čak i ako se institucija osloni na opću pretpostavku kako bi na temelju tog izuzeća uskratila pristup zatraženim dokumentima, zainteresirane stranke mogu, ako to žele, dokazivati da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom ili da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tih dokumenata na temelju zadnjeg dijela rečenice spomenute odredbe.

(t. 70., 90.)

5.      Što se tiče izuzeća od prava javnog pristupa dokumentima koje se temelji na zaštiti svrhe inspekcija, istraga i revizija, predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije, iako je prilikom primjene tog izuzeća teret dokazivanja na instituciji koja se na njega poziva, kada je riječ o zadnjem dijelu rečenice članka 4. stavka 2. navedene uredbe, teret dokazivanja snose osobe koje se pozivaju na postojanje prevladavajućeg javnog interesa u smislu zadnjeg dijela rečenice te odredbe.

Osim toga, osoba koja se poziva na postojanje prevladavajućeg javnog interesa u smislu odredaba članka 4. stavka 2. spomenute uredbe mora navesti konkretne okolnosti koje opravdavaju otkrivanje dokumenata u pitanju. U tom pogledu, navođenje samo općih razmatranja ne može biti dovoljno za utvrđenje da javni interes prevladava nad razlozima koji opravdavaju uskratu otkrivanja dokumenata na temelju spomenutog zadnjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Isto tako, prevladavajući javni interes na osnovi kojeg se može opravdati otkrivanje dokumenta ne mora se nužno razlikovati od načela na kojima je utemeljena spomenuta uredba.

(t. 91.‑93., 97.)

6.      Interes koji se odnosi na pribavljanje dokaznih dokumenata u prilog tužbi radi utvrđenja odgovornosti podnesenoj nacionalnom sudom ne može se smatrati „prevladavajućim javnim interesom“ u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, već ga treba smatrati privatnim interesom.

(t. 99.)

7.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 100.)

8.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 107., 108.)

9.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 114.‑116.)

10.    Komunikacija Komisije 2002/C 244/03 o odnosima s podnositeljem pritužbe u pogledu kršenja prava Zajednice ne može biti pravna osnova na temelju koje bi se mogla ocijeniti zakonitost odluke institucije o uskrati pristupa, na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, dokumentima povezanima s EU postupkom. Naime, spomenutom se komunikacijom ne utvrđuje nijedno pravilo koje bi uređivalo pristup dokumentima u okviru postupka zbog povrede obveze ili pak postupka EU Pilot te se podnositeljima pritužbe ne dodjeljuje nijedno pravo u tom smislu. Naprotiv, ona se ograničava na navođenje da, kada je riječ o postupku zbog povrede obveze, pristup dokumentima treba izvršiti u skladu s Uredbom br. 1049/2001. U tim okolnostima, spomenuta komunikacija ne može utjecati na ocjenu zahtjeva za pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001.

(t. 130.)