T‑306/12. sz. ügy
Darius Nicolai Spirlea
és
Mihaela Spirlea
kontra
Európai Bizottság
„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A 4. cikk (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése – EU Pilot eljárás keretében a Bizottság által Németországhoz intézett információ iránti kérelmek – A hozzáférés megtagadása – Konkrét és egyedi vizsgálat kötelezettsége – Nyomós közérdek – Részleges hozzáférés – Indokolási kötelezettség”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (nyolcadik tanács), 2014. szeptember 25.
1. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A hozzáférés megtagadása – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Korlátok
(EUSZ 11. cikk, EUMSZ 15. cikk, (3) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, (2) bekezdés)
2. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – EU Pilot eljárással kapcsolatos dokumentumokra való alkalmazás – A hozzáféréshez való jog alóli kivétel alkalmazásának általános vélelme – Megengedhetőség
(EUMSZ 258. cikk; 1049/2001 parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés)
3. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A Bizottság keresetindítási joga – EU Pilot eljárás létesítése az uniós jog esetleges megsértésének észlelése céljából – Megengedhetőség – Kifejezett jogalap szükségessége – Hiány
(EUMSZ 258. cikk)
4. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – A kivétel kért dokumentumokra történő alkalmazásának általános vélelmére való hivatkozás – Megdönthető jelleg
(1049/2001 parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés)
5. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Fogalom – Bizonyítási teher
(1049/2001 parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)
6. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Fogalom – Szerződésen kívüli felelősség megállapítása iránti keresetindítás – Kizártság – Ezen érdek magánjellege
(1049/2001 parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)
7. Megsemmisítés iránti kereset – A jogszerűség vizsgálata – Szempontok – Kizárólag a vitatott jogi aktus elfogadása idején fennálló ténybeli és jogi elemek figyelembevétele
(EUMSZ 263. cikk)
8. Bírósági eljárás – Keresetlevél – Alaki követelmények – A jogvita tárgyának megjelölése – A felhozott jogalapok rövid ismertetése – Absztrakt említés – Elfogadhatatlanság
(A Bíróság alapokmánya, 21. cikk, első bekezdés és 53. cikk, első bekezdés; a Törvényszék eljárási szabályzata, 44. cikk, 1. §, c) pont)
9. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Indokolási kötelezettség – Terjedelem
(EUMSZ 296. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk)
10. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Valamely intézménynek a dokumentumokhoz való hozzáférést az 1049/2001 rendelet alapján megtagadó határozata elleni kereset – A közösségi jog megsértése tekintetében a panaszossal való viszonyról szóló bizottsági közlemény megsértésére alapított jogalap – Hatástalan jogalap
(EUMSZ 263. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet; 2002/C 244/03 bizottsági közlemény)
1. Az uniós intézmények kivételes esetekben alapíthatják álláspontjukat az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján hozzáférhetővé tenni kért dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre. nem elhanyagolható az egyes dokumentumoknak a hozzáférésük megtagadása előtti egyenkénti és konkrét vizsgálata helyett a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való hivatkozás lehetősége. Az említett vélelmek nemcsak keretet biztosítanak az átláthatóság EUSZ 11. cikkben, EUMSZ 15. cikkben és 1049/2001 rendeletben foglalt alapvető elvének, hanem egyúttal korlátozzák is a gyakorlatban a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférést. Következésképpen az ehhez hasonló vélelmek alkalmazásának szilárd és meggyőző indokokon kell alapulniuk.
Így azon uniós intézménynek, amely általános vélelmekre kíván hivatkozni, minden egyes esetben ellenőriznie kell, hogy a valamely meghatározott dokumentumtípusra szokásosan alkalmazandó általános megfontolások ténylegesen alkalmazandók‑e azon dokumentumra, amelyre a hozzáférés iránti kérelem vonatkozik. E tekintetben az annak ellenőrzésére vonatkozó követelményt, hogy a szóban forgó általános vélelem ténylegesen alkalmazandó‑e, nem lehet akként értelmezni, hogy az érintett intézménynek az adott ügyben kért valamennyi dokumentumot egyenként kellene megvizsgálnia. Egy ehhez hasonló követelmény megfosztaná ezt az általános vélelmet hatékony érvényesülésétől, azaz attól, hogy az érintett intézmény valamely hozzáférés iránti kérelemre általánosságban reagálhasson.
(vö. 48., 52., 82., 83. pont)
2. Amennyiben valamely intézmény a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem elbírálásakor az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében írt, a vizsgálati eljárásokkal kapcsolatos kivételre hivatkozik, támaszkodhat egy általános vélelemre annak érdekében, hogy megtagadja az EU Pilot eljárással – mint az EUMSZ 258. cikk szerinti, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás esetleges formális megindítását megelőző szakasszal – kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférést. Az EU Pilot eljárás és az EUMSZ 258. cikk szerinti, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás között fennálló hasonlóságok ugyanis ennek elismerése mellett szólnak.
Egyrészt az általános vélelmet lényegében az EU Pilot eljárás helyes működése biztosításának, továbbá annak garantálásának szükségessége követeli meg, hogy ezen eljárás céljai ne kerüljenek veszélybe. Márpedig ezen eljárás keretében a Bizottság és az érintett tagállam között a kölcsönös bizalom légkörének kell uralkodnia, amely a vita békés rendezése érdekében lehetővé teszi számukra a tárgyalási folyamat megkezdését és egyezség elérését anélkül, hogy az EUMSZ 258. cikk szerinti, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást kellene indítani, amely a Bíróság előtti esetleges peres eljáráshoz vezethet.
Másrészt az EU Pilot eljárások és az EUMSZ 258. cikk szerinti, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás – különösen annak a pert megelőző szakasza – olyan hasonlóságokat mutat, amelyek igazolják a közös megközelítésmód alkalmazását a két esetben. Először is, mind az EU Pilot eljárás, mind pedig a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásnak a pert megelőző szakasza lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy jobban ellássa az EUM‑Szerződés őrekénti szerepét. A két eljárás célja az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítása, megadva az érintett tagállam számára azon ehetőséget, hogy előadhassa a védekezését, és ha lehetséges, elkerülje a bírósági eljárás alkalmazását. E két esetben a Bizottság feladata – ha úgy ítéli meg, hogy valamely tagállam megszegte kötelezettségeit –, hogy a tagállammal szembeni keresetindítás célszerűségét mérlegelje. Továbbá az EU Pilot eljárás, ahogyan a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás pert megelőző szakasza is, jellegét tekintve kétoldalú, azaz a Bizottság és az érintett tagállam között zajlik. Végül, noha az EU Pilot eljárás nem minden szempontból egyenértékű a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással, ugyanakkor bírósági eljárást is eredményezhet, mivel a Bizottság annak végén a felszólító levél útján formálisan kezdeményezheti a jogsértés vizsgálatát, és adott esetben a Bírósághoz fordulhat azzal a céllal, hogy a Bíróság állapítsa meg a Bizottság által az érintett tagállamnak felrótt kötelezettségszegést.
(vö. 56., 57., 59–63. pont)
3. Noha az EU Pilot eljárás nem szerepel kifejezetten a Szerződésben, ez nem jelentheti azt, hogy nincsen jogalapja. Ugyanis egyrészt az EU Pilot eljárást úgy kell tekinteni, mint amely azon lehetőségekből ered, amelyek a Bizottságnak az uniós jog tagállamok általi tiszteletben tartásának ellenőrzésére irányuló kötelezettségével függnek össze (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben hozott ítélet 60. pontját). Így mindig létezett a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását megelőző, információcserére irányuló mechanizmus vagy eljárás, és az elkerülhetetlen az első ténybeli ellenőrzések elvégzése és az uniós jog esetleges megsértésére utaló első valószínűsítő körülmények megtalálása céljából. Másrészt az EU Pilot eljárásnak pontosan az a célja, hogy formalizálja a Bizottság és a tagállamok közötti első, az uniós jog lehetséges megsértéseire vonatkozó információcserét. E körülmények között, még ha az EU Pilot eljárás nem is az EUMSZ 258. cikken alapul, rendszerezi azon lépéseket, amelyeket a Bizottság rendszerint alkalmazott, amikor panaszt kapott, vagy amikor a saját kezdeményezésére járt el.
(vö. 66. pont)
4. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga alóli, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében írt, az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmére alapított kivételről szólva: még abban az esetben is, amikor az intézmény általános vélelemre támaszkodik a kért dokumentumokhoz való hozzáférés e rendelkezés alapján történő megtagadása céljából, az érdekeltek, ha kívánják, bizonyíthatják azt, hogy nem vonatkozik az említett általános vélelem egy adott dokumentumra, amelynek hozzáférhetővé tételét kérik, illetve hogy e rendelkezés utolsó tagmondatának megfelelően annak hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek áll fenn.
(vö. 70., 90. pont)
5. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga alóli, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében írt, az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmére alapított kivételről szólva: noha e kivétel alkalmazásakor a bizonyítási teher azon intézményt terheli, amely az említett kivételre hivatkozik, ami viszont az említett rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondatát illeti, annak kell bizonyítania az említett rendelkezés utolsó tagmondata értelmében vett nyomós közérdek fennállását, aki arra hivatkozik.
Annak kell konkrétan hivatkoznia az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló körülményekre, aki azt állítja, hogy az e rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében írt nyomós közérdek fennáll. Pusztán általános jellegű megfontolások kifejtése nem elegendő annak megállapításához, hogy valamely nyomós közérdek az e 4. cikk (2) bekezdésének utolsó tagmondata alapján megelőzi a kérdéses dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló indokokat. A valamely dokumentum hozzáférhetővé tételének igazolására alkalmas nyomós közérdeknek továbbá nem kell szükségszerűen különböznie az e rendelet alapjául szolgáló elvektől.
(vö. 91–93., 97. pont)
6. A nemzeti bíróság előtt indított, felelősség megállapítása iránti keresetet alátámasztó bizonyító okiratok beszerzésének lehetőségéhez fűződő érdek nem minősül az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondata értelmében vett nyomós közérdeknek, hanem magánérdeknek tekintendő.
(vö. 99. pont)
7. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 100. pont)
8. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 107., 108. pont)
9. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 114–116. pont)
10. Továbbá a közösségi jog megsértése tekintetében a panaszossal való viszonyról szóló 2002/C 244/03 bizottsági közlemény nem képezhet olyan jogi alapot, amely lehetővé teszi a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján megtagadó határozat jogszerűségének értékelését. E közlemény ugyanis egyetlen olyan szabályt sem határoz meg, amely a dokumentumokhoz a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban, vagy akár az EU Pilot eljárásban való hozzáférést szabályozza, és nem biztosít a panaszosok számára ezzel kapcsolatban semmilyen jogot. Éppen ellenkezőleg, annak kijelentésére szorítkozik, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás vonatkozásában a dokumentumokhoz való hozzáférést az 1049/2001 rendeletnek megfelelően kell biztosítani. E körülmények között e közleménynek nem lehet semmilyen hatása a dokumentumokhoz az 1049/2001 rendelet alapján történő hozzáférés iránti kérelem értékelésére.
(vö. 130. pont)