Zaak T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

en

Mihaela Spirlea

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Artikel 4, lid 2, derde streepje – Door de Commissie aan Duitsland in het kader van een EU-pilot-procedure gerichte verzoeken om informatie – Weigering van toegang – Verplichting van concreet en individueel onderzoek – Hoger openbaar belang – Gedeeltelijke toegang – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 25 september 2014

1.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Grenzen

(Art. 11 VEU; art. 15, lid 3, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Toepassing op documenten betreffende een EU-pilot-procedure – Algemene aanname van toepassing van de uitzondering op het recht van toegang – Toelaatbaarheid

(Art. 258 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)

3.      Beroep wegens niet-nakoming – Recht van beroep van de Commissie – Invoering van EU-pilot om eventuele inbreuken op het Unierecht op te sporen – Toelaatbaarheid – Noodzaak van een uitdrukkelijke rechtsgrondslag – Geen

(Art. 258 VWEU)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Beroep op een algemene aanname van toepassing van de uitzondering op de gevraagde documenten – Weerlegbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Bewijslast

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

6.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip –Vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid – Daarvan uitgesloten – Privébelang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

7.      Beroep tot nietigverklaring – Wettigheidscontrole – Criteria – Loutere inaanmerkingneming van de gegevens feitelijk en rechtens die bestonden op de datum van vaststelling van de litigieuze handeling

(Art. 263 VWEU)

8.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Abstracte vermelding – Niet-ontvankelijkheid

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Motiveringsplicht – Omvang

(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

10.    Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Beroep tegen een beslissing van een instelling tot weigering van toegang tot documenten krachtens verordening nr. 1049/2001 – Middel ontleend aan schending van een mededeling van de Commissie betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het Gemeenschapsrecht – Falend middel

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad; mededeling 2002/C 244/03 van de Commissie)

1.      De instellingen van de Unie mogen zich in uitzonderlijke gevallen baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten waarvan om openbaarmaking is verzocht krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De mogelijkheid om bij bepaalde categorieën documenten gebruik te maken van algemene aannames, in plaats van elk document concreet en individueel te onderzoeken alvorens de toegang tot het document te weigeren, is niet onbeduidend. Die aannames bieden niet alleen een kader voor het fundamentele transparantiebeginsel dat is neergelegd in artikel 11 VEU, artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001, maar leiden in de praktijk tevens tot een beperking van de toegang tot de betrokken documenten. Dergelijke aannames moeten derhalve worden gebruikt op basis van zeer goede en overtuigende gronden.

De instelling van de Unie die zich op een algemene aanname wil baseren, moet bijgevolg van geval tot geval nagaan of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type documenten van toepassing zijn, inderdaad van toepassing zijn op het document waarvan om openbaarmaking is verzocht. In dat verband kan de eis tot verificatie of de betrokken algemene aanname werkelijk van toepassing is, niet aldus worden uitgelegd dat de betrokken instelling alle in casu gevraagde documenten individueel moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou die algemene aanname haar nuttige werking ontnemen, te weten de betrokken instelling in staat te stellen een verzoek om toegang volledig te beantwoorden.

(cf. punten 48, 52, 82, 83)

2.      Wanneer een instelling waarbij een verzoek om toegang tot documenten is ingediend de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde uitzondering betreffende onderzoeksprocedures inroept, mag zij zich baseren op een algemene aanname om de toegang te weigeren tot documenten betreffende de EU-pilot-procedure, als een fase die voorafgaat aan de eventuele formele instelling van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU. De gelijkenissen tussen de EU-pilot-procedure en de niet-nakomingsprocedure pleiten immers voor een dergelijke erkenning.

In de eerste plaats wordt een algemene aanname hoofdzakelijk ingegeven door de noodzaak het goede verloop van de EU-pilot-procedure te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet in het gedrang komen. Een dergelijke procedure moet in een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat plaatsvinden zodat kan worden onderhandeld en naar compromissen kan worden gezocht met het oog op de minnelijke regeling van het geschil, zonder dat een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU hoeft te worden ingesteld, die tot een eventuele procedure voor het Hof kan leiden.

In de tweede plaats vertonen EU-pilot-procedures en niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 258 VWEU, met name de precontentieuze fase ervan, gelijkenissen die rechtvaardigen dat beide gevallen gelijk worden behandeld. Om te beginnen is het aan de hand van de EU-pilot-procedure en de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure dat de Commissie haar rol als hoedster van het VWEU het best kan waarnemen. Beide procedures hebben tot doel te waarborgen dat het Unierecht wordt geëerbiedigd door de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen verweer te voeren en, waar mogelijk, te vermijden dat een procedure in rechte wordt ingesteld. In beide gevallen moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, nagaan of tegen die lidstaat moet worden opgetreden. Vervolgens is de EU-pilot-procedure, net als de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure, een bilaterale procedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Ten slotte kan de EU-pilot-procedure, ofschoon zij niet op alle punten overeenstemt met een niet-nakomingsprocedure, echter wel daartoe leiden, aangezien de Commissie aan het einde van de EU-pilot-procedure formeel via een aanmaning een inbreukprocedure kan inleiden en zich eventueel tot het Hof kan wenden opdat dit de niet-nakoming vaststelt die zij de betrokken lidstaat verwijt.

(cf. punten 56, 57, 59‑63)

3.      Dat de precontentieuze EU-pilot-procedure niet uitdrukkelijk in het Verdrag is opgenomen, betekent daarom nog niet dat die procedure geen rechtsgrondslag heeft. Ten eerste ligt de EU-pilot-procedure namelijk besloten in de bevoegdheden die de Commissie ontleent aan haar verplichting te controleren of de lidstaten het Unierecht eerbiedigen. Aan de niet-nakomingsprocedure is altijd al een mechanisme of een procedure voor de uitwisseling van informatie vooraf gegaan en dit is noodzakelijk om de eerste feitelijke vaststellingen te doen en de eerste aanwijzingen te vinden die duiden op een mogelijke schending van het Unierecht. Ten tweede heeft de EU-pilot-procedure juist tot doel een kader te bieden voor de eerste informatie-uitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaten over mogelijke schendingen van Unierecht. In die omstandigheden biedt de EU-pilot-procedure, ondanks het feit dat zij niet op artikel 258 VWEU is gebaseerd, een kader voor de stappen die de Commissie vanouds ondernam wanneer zij een klacht ontving of ambtshalve optrad.

(cf. punt 66)

4.      Zelfs wanneer een instelling zich baseert op een algemene aanname om op grond van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde uitzondering op het recht van toegang van het publiek tot documenten betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audit, de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren, kunnen de belanghebbenden, indien zij dat wensen, aantonen dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt op grond van de laatste zinsnede van die bepaling.

(cf. punten 70, 90)

5.      Ofschoon de instelling die zich op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde uitzondering op het recht van toegang van het publiek tot documenten betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audit beroept, daarvan het bewijs moet leveren, rust de bewijslast daarentegen, wat artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van die verordening betreft, op degenen die een hoger openbaar belang in de zin van de laatste zinsnede van die bepaling aanvoeren.

Bovendien moet degene die zich erop beroept dat er een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van die verordening bestaat, concreet de omstandigheden aanvoeren die de openbaarmaking van de betrokken documenten gebieden. In dat verband volstaan louter algemene overwegingen niet om aan te tonen dat er een hoger openbaar belang bestaat dat voorrang heeft boven de redenen voor weigering van openbaarmaking van de documenten krachtens genoemd artikel 4, lid 2, laatste zinsnede. Voorts hoeft het hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van een document kan gebieden, niet noodzakelijkerwijze te worden onderscheiden van de aan die verordening ten grondslag liggende beginselen.

(cf. punten 91‑93, 97)

6.      Het belang dat bestaat in de mogelijkheid om bewijsstukken te verkrijgen ter staving van een aansprakelijkheidsvordering voor een nationale rechterlijke instantie kan niet worden beschouwd als een „hoger openbaar belang” in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, doch moet als een privébelang worden beschouwd.

(cf. punt 99)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 100)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 107, 108)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 114‑116)

10.    Mededeling 2002/C 244/03 van de Commissie betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het Gemeenschapsrecht kan geen rechtsgrondslag vormen op grond waarvan de rechtmatigheid van een beslissing van een instelling tot weigering om krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie toegang te verlenen tot documenten betreffende de EU-pilot-procedure kan worden beoordeeld. Die mededeling legt namelijk geen regels vast voor de toegang tot documenten in het kader van een niet-nakomingsprocedure, of van de EU-pilot-procedure en verleent de klagers in dat verband geen rechten. Integendeel, in de mededeling wordt daarentegen enkel vermeld dat de toegang tot documenten in niet-nakomingsprocedures overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 dient te gebeuren. In die omstandigheden kan die mededeling geen invloed hebben op de beoordeling van verzoeken om toegang tot documenten overeenkomstig verordening nr. 1049/2001.

(cf. punt 130)