Spojeni predmeti T‑307/12 i T‑408/13
Adib Mayaleh
protiv
Vijeća Europske unije
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zamrzavanje sredstava – Funkcija guvernera Sirijske središnje banke – Tužba za poništenje – Obavijest o aktu koji sadržava mjere ograničavanja – Rok za podnošenje tužbe – Dopuštenost – Pravo na obranu – Pravično suđenje – Obveza obrazlaganja – Teret dokazivanja – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Proporcionalnost – Pravo vlasništva – Pravo na zaštitu privatnog i obiteljskog života – Primjena mjera ograničavanja u području ulaska državljanina države članice – Sloboda kretanja državljana Unije“
Sažetak – Presuda Općeg suda (deveto prošireno vijeće) od 5. studenoga 2014.
1. Sudski postupak – Odluka ili uredba koja tijekom postupka zamjenjuje pobijani akt – Novi element – Dopuštenost novog tužbenog zahtjeva
(čl. 263. st. 6. UFEU‑a; Poslovnik Suda, čl. 48. st. 2.; odluke Vijeća 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP)
2. Sudski postupak – Akti kojima se tijekom postupka stavljaju izvan snage i ukidaju pobijani akti – Zahtjev za preinaku tužbenih zahtjeva za poništenje postavljen tijekom postupka – Rok za podnošenje takvog zahtjeva – Dan od kojega rok počinje teći – Datum obavijesti o novom aktu zainteresiranim stranama – Obveza obavijesti o istome u nedostatku novih razloga
(čl. 263. st. 6. UFEU‑a; uredbe Vijeća br. 36/2012, čl. 32. st. 1. i 2. i br. 363/2013)
3. Tužba za poništenje – Rokovi – Dan od kojega rok počinje teći – Akt koji sadržava mjere ograničavanja u pogledu neke osobe ili subjekta – Akt koji je objavljen i dostavljen adresatima – Datum obavijesti o aktu – Obavijest zainteresiranoj osobi putem objave u Službenom listu Europske unije – Dopuštenost – Pretpostavke – Nemogućnost Vijeća da provede obavješćivanje
(čl. 263. st. 6. UFEU‑a i čl. 275. st. 2. UFEU‑a; Poslovnik Općeg suda, čl. 102. st. 1.; uredbe Vijeća br. 36/2012, čl. 32. st. 1.i 2. i br. 363/2013)
4. Tužba za poništenje – Rokovi – Dan od kojega rok počinje teći – Obavijest – Pojam – Obavješćivanje zastupnika tužitelja – Uvjet
(čl. 263. st. 6. UFEU‑a)
5. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Opseg – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Obveza da se zainteresiranu osobu obavijesti o razlozima u isto vrijeme kada je donesen akt koji na nju negativno utječe ili neposredno nakon toga – Otklanjanje nedostatka obrazloženja tijekom sudskog postupka – Nedopuštenost
(čl. 296. st. 2. UFEU‑a; odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, 2012/256/ZVSP, 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP; uredbe Vijeća br. 36/2012, br. 410/2012 i br. 363/2013)
6. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Opseg – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Obveza da se zainteresiranu osobu obavijesti o razlozima u isto vrijeme kada je donesen akt koji na nju negativno utječe ili neposredno nakon toga – Granice – Sigurnost Unije i država članica i vođenje njihovih međunarodnih odnosa – Odluka koja je dio konteksta koji je poznat zainteresiranoj osobi koja mu omogućava da shvati opseg mjere donesene protiv njega – Dopuštenost sažetog obrazloženja
(čl. 296. st. 2. UFEU‑a; odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, 2012/256/ZVSP, 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP; uredbe Vijeća br. 36/2012, br. 410/2012 i br. 363/2013)
7. Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onoga koji se odnosi na materijalnu zakonitost
(čl. 263. UFEU‑a i čl. 296. UFEU‑a)
8. Pravo Europske unije – Načela – Pravo na obranu – Pravo na saslušanje – Pravo na pravičan postupak i djelotvornu sudsku zaštitu – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva u Siriji – Izostanak davanja obavijesti o inkriminirajućim dokazima i saslušanja navedenih osoba i subjekata – Dopuštenost
(čl. 6. st. 1. UEU‑a; Povelja o temeljnim pravima Europske unije, čl. 41. st. 2. t. (a) i čl. 47.; odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, 2012/256/ZVSP, 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP; uredbe Vijeća br. 36/2012 i br. 410/2012)
9. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Pravo na obranu – Obavijest o inkriminirajućim dokazima – Kasnija odluka kojom se zadržava tužiteljevo ime na popisu osoba koje su obuhvaćene tim mjerama – Nepostojanje novih razloga – Povreda prava na saslušanje – Nepostojanje
(odluke Vijeća 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP; Uredba Vijeća br. 363/2013)
10. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Mjere ograničavanja protiv Sirije s ciljem borbe protiv nasilne represije protiv civilnog stanovništva – Akt kojim se takve mjere donose ili zadržavaju – Nepostojanje obavijesti tužitelju – Nepostojanje utjecaja kojim bi došlo do povrede pravâ tužitelja
(čl. 263. st. 4. UFEU‑a)
11. Europska unija – Sudska kontrola zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Sudski nadzor – Opseg – Ograničeni nadzor za opća pravila – Nadzor koji se proširuje na ocjenu činjenica i provjeru dokaza za akte koji se primjenjuju na posebne subjekte
(čl. 29. UEU‑a; čl. 215. st. 2. UFEU‑a; odluke Vijeća 2012/256/ZVSP, 2012/739/ZVSP i 2013/255/ZVSP; uredbe Vijeća br. 410/2012 i br. 363/2013)
12. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Potpora režimu – Pojam – Svaki oblik potpore – Funkcije koje daju ovlast upravljanja subjektom koji je obuhvaćen mjerama ograničavanja – Misija guvernera Sirijske središnje banke da služi osobito kao bankar vladi te države – Uključenost – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, čl. 18. st. 1. i čl. 19. st. 1., 2012/256/ZVSP, 2012/739/ZVSP, čl. 24. st. 1. i čl. 25. st. 1., i 2013/255/ZVSP, čl. 27. st. 1. i čl. 28. st. 1.)
13. Pravo Europske unije – Načela – Proporcionalnost – Proporcionalni karakter mjere – Kriteriji za ocjenu
14. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Ograničenja prava vlasništva – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Povelja o temeljnim pravima Europske unije, čl. 17.; odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, čl. 19. st. 3. do 7., 2012/739/ZVSP, čl. 25. st. 3. do 11., i 2013/255/ZVSP, čl. 28. st. 3. do 11.; Uredba Vijeća br. 36/2012, čl. 16. do 18.)
15. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zabrana ulaska ili prolaska kao i zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva – Ograničenje prava na poštovanje privatnog života i slobode kretanja u Uniji – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(čl. 21. st. 1. UFEU‑a; Povelja o temeljnim pravima Europske unije, čl. 7.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/38, čl. 27.; odluke Vijeća 2011/782/ZVSP, čl. 18. st. 2., 2012/739/ZVSP, čl. 24. st. 2., i 2013/255/ZVSP, čl. 27. st. 2.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 47.‑49.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 56.‑58.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 59.‑66.)
4. Kada akt mora biti predmet obavijesti kako bi počeo teći rok za podnošenje tužbe, taj akt načelno treba biti upućen svojem adresatu, a ne odvjetnicima koji ga zastupaju. Naime, prema sudskoj praksi, obavješćivanje zastupnika tužitelja znači obavješćivanje adresata samo kada je takav oblik obavješćivanja izričito predviđen propisima ili sporazumom stranaka.
(t. 74.)
5. Vidjeti tekst odluke.
(t. 85.)
6. Vidjeti tekst odluke.
(t. 86.‑88., 93., 94.)
7. Vidjeti tekst odluke.
(t. 96.)
8. Vidjeti tekst odluke.
(t. 102., 103., 110.‑113., 120.)
9. Prilikom donošenja Odluke 2012/739, Provedbene uredbe br. 363/2013 i Odluke 2013/255 o mjerama ograničavanja protiv Sirije, kojima je tužitelj zadržan na popisima osoba protiv kojih se primjenjuju mjere ograničavanja, ne može se načelno valjano pozivati na argument učinka iznenađenja tih mjera. Međutim, pravo na saslušanje prije donošenja akata kojima se zadržavaju na snazi mjere ograničavanja protiv osoba na koje se iste već primjenjuju postoji samo ako je Vijeće steklo nove elemente protiv tih osoba.
Budući da Vijeće, kad je tužiteljevo ime zadržano na popisima osoba na koje se odnose mjere ograničavanja protiv Sirije, nije steklo nove elemente, o kojima nije obavijestilo tužitelja nakon donošenja akata koji se odnose na njegovo prvo uvrštavanje na predmetne popise, i da tužitelj nije iskoristio mogućnost, na vlastitu inicijativu, podnijeti Vijeću svoja očitovanja prije usvajanja svakog kasnijeg akta, kada protiv njega nema novih elemenata, tužitelj je tijekom više mjeseci imao mogućnost podnijeti svoja očitovanja Vijeću i pobijati osnovanost njegovih razloga, koji su dovoljno jasno navedeni u pobijanim aktima, a koji su doveli do njegova uvrštavanja i zadržavanja na popisu osoba na koje se odnose mjere ograničavanja. Stoga treba zaključiti da ne može biti utvrđena nikakva povreda tužiteljeva prava na saslušanje.
(t. 114.‑119., 123.)
10. Vidjeti tekst odluke.
(t. 122.)
11. Vidjeti tekst odluke.
(t. 127.‑129.)
12. Kada se radi o mjerama ograničavanja protiv osoba koje podupiru sirijski režim, ako pojam „potpore režimu“ nije definiran u relevantnim odredbama, odnosno u članku 18. stavku 1. i članku 19. stavku 1. Odluke 2011/782, članku 24. stavku 1. i članku 25. stavku 1. Odluke 2012/739, kao i članku 27. stavku 1. i članku 28. stavku 1. Odluke 2013/255, ništa ne omogućuje zaključak da se mjere ograničavanja mogu odnositi samo na osobe koje podupiru sirijski režim sa svrhom da mu upravo omoguće nastavak njegovih aktivnosti represije protiv civilnog stanovništva. Naime, imajući u vidu nemogućnost da Vijeće kontrolira u koje se svrhe koriste financijska sredstva koja se isporučuju režimu, bilo je nužno donijeti mjere koje pogađaju sve vrste podrške.
Glede toga, za samu osobu koja izvršava funkcije kojima joj je povjerena ovlast upravljanja subjektom na koji se odnose mjere ograničavanja može se općenito smatrati da sudjeluje u aktivnostima koje opravdavaju donošenje mjera ograničavanja koje se odnose na predmetni subjekt.
Tako se Vijeće moglo, a da ne povrijedi načelo proporcionalnosti, zasnivati na tužiteljevim funkcijama kako bi utvrdilo da je on na položaju na kojem ima moć i utjecaj što se tiče financijske podrške sirijskom režimu koju provodi preko Sirijske središnje banke i sukladno tome legitimno procijeniti da je donošenje mjera ograničavanja protiv navedene osobe takve naravi da pridonosi pritisku na taj režim, a koji bi mogao prekinuti ili ograničiti represiju protiv civilnog stanovništva.
Naime, mjere ograničavanja protiv Sirije donesene su kao reakcija na nasilnu represiju koju vlasti te države provode protiv civilnog stanovništva i, ako bi predmetne mjere ograničavanja obuhvaćale samo dužnosnike sirijskog režima, a ne i osobe koje ga podržavaju, ostvarenje ciljeva kojima teži Vijeće moglo bi biti ugroženo jer bi ti dužnosnici mogli lako dobiti potporu koju trebaju za provođenje navedene represije, osobito financijsku, putem drugih osoba koje su na visokim upravnim funkcijama u okviru glavnih institucija sirijske države. Naposljetku, treba voditi računa i o važnosti koju za Uniju imaju ciljevi održavanja mira i međunarodne sigurnosti kao i zaštite civilnog stanovništva.
(t. 135.‑137., 143., 147., 148.)
13. Vidjeti tekst odluke.
(t. 146.)
14. Iako mjere zamrzavanja sredstava, financijske imovine i drugih gospodarskih izvora osoba za koje je utvrđeno da podupiru sirijski režim, a koje su određene u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike, imaju zaštitnu prirodu i nije im svrha oduzeti predmetnim osobama njihovu imovinu, te mjere nedvojbeno dovode do ograničenja korištenja prava vlasništva.
Međutim, kao prvo, te su mjere propisane zakonom, s obzirom na to da su propisane u aktima koji imaju ponajprije opći opseg i imaju jasan pravni temelj u pravu Unije, kao i s obzirom na to da su navedene dovoljno preciznim riječima što se tiče kako njihova dosega tako i razloga koji opravdavaju njihovu primjenu na tužitelja. Kao drugo, kada je riječ primjerenosti predmetnih mjera s obzirom na cilj od općeg interesa koji je od temeljnog značenja za međunarodnu zajednicu, poput zaštite civilnog stanovništva i održavanja međunarodnog mira i sigurnosti, one se same po sebi ne mogu smatrati neprimjerenima. Kao treće, kada je riječ o njihovoj nužnosti, alternativne i manje obvezujuće mjere, kao što je sustav prethodne dozvole i naknadnog obrazlaganja o korištenju uplaćenih sredstava, ne omogućuju tako učinkovito postizanje cilja, odnosno provođenje pritiska na podržavatelje sirijskog režima, osobito u odnosu na mogućnost zaobilaženja ograničenja koja su određena.
Uz to, članak 19. stavci 3. do 7. Odluke 2011/782, članak 25. stavci 3. do 11. Odluke 2012/739, članak 28. stavci 3. do 11. Odluke 2013/255 i članci 16. do 18. Uredbe br. 36/2012 o mjerama ograničavanja protiv Sirije propisuju mogućnost da se, s jedne strane, dopusti uporaba zamrznutih sredstava za zadovoljenje osnovnih potreba ili ispunjenje određenih obveza i, s druge strane, dodijele posebna odobrenja koja omogućuju odmrzavanje sredstava, druge financijske imovine i drugih gospodarskih izvora. Naposljetku, zadržavanje tužiteljeva imena na popisima koji su priloženi pobijanim aktima predmet je periodičnog preispitivanja kako bi se osiguralo da se izbrišu osobe i subjekti koji više ne udovoljavaju kriterijima za pojavljivanje na predmetnom popisu.
(t. 172., 175.‑181.)
15. Kada se radi o navodnoj povredi prava na privatni i obiteljski život, kao i ograničavanju ulaska na državno područje države članice čiji je tužitelj državljanin i povredi slobode kretanja u Uniji, posebne odredbe koje se odnose na državljane država članica, odnosno članak 18. stavak 2. Odluke 2011/782, članak 24. stavak 2. Odluke 2012/739 i članak 27. stavak 2. Odluke 2013/255 o mjerama ograničavanja protiv Sirije, priznaju isključivu nadležnost država članica u vezi s primjenom predmetnih ograničenja na svoje vlastite državljane. Iz toga slijedi da, kada je riječ o osobi koja uz sirijsko ima i državljanstvo države članice, pravo Unije ne određuje vlastima navedene države da joj zabrane ulazak na svoje državno područje.
Suprotno tomu, građanin države članice, dakle i Unije, čije se ime nalazi na popisu osoba na koje se odnose odredbe o ograničenjima na području ulaska spada u njihovo područje primjene u dijelu u kojem se one odnose na sve države članice osim one čiji je on državljanin. U pogledu tih građana, navedene države članice dužne su i prema njima primijeniti predmetna ograničenja kada je riječ o njihovim državnim područjima. Naime, odredbe koje se odnose na državljane primjenjuju se samo na državnom području države članice čiji je državljanin ta osoba. Osim toga, pravo na slobodu kretanja građana Unije nije bezuvjetno. Naime, prema pridržaju iz drugog dijela rečenice članka 21. stavka 1. UFEU‑a, donošenjem odgovarajućeg akta zajedničke vanjske i sigurnosne politike Vijeće načelno može ograničiti pravo na slobodu kretanja u Uniji tužitelju poštujući načelo proporcionalnosti u vezi s prikladnom i nužnom, vremenski ograničenom naravi mjera o zamrzavanju sredstava analogno primjenjivih na ograničenja u području ulaska.
Osim toga, odredbe o ograničenju u području ulaska, u dijelu u kojem se primjenjuju na građane Unije, treba smatrati kao lex specialis u odnosu na Direktivu 2004/38 o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, na način da te odredbe imaju prednost u odnosu na tu direktivu u situacijama koje one posebno uređuju. Osim toga, taj lex specialis samo odražava, na općem planu i u posebnom kontekstu, ograničenja slobode kretanja koja države članice mogu, uti singuli, primijeniti na određene osobe, u skladu s člankom 27. Direktive 2004/38. Naime, potonja direktiva građanima Unije ne daje bezuvjetno pravo na slobodu kretanja unutar Unije, već omogućuje državama članicama da ograniče tu slobodu, osobito iz razloga zaštite javnog reda ili javne sigurnosti, uz poštovanje načela proporcionalnosti.
(t. 172., 185., 186., 190., 191., 194.‑199.)