T‑307/12. és T‑408/13. sz. egyesített ügyek
Adib Mayaleh
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Közös kül‑ és biztonságpolitika – Szíriával szemben hozott korlátozó intézkedések – A pénzeszközök befagyasztása – A Szíriai Központi Bank vezetőjének feladatai – Megsemmisítés iránti kereset – Korlátozó intézkedésekre vonatkozó jogi aktus közlése – Keresetindítási határidő – Elfogadhatóság – Védelemhez való jog – Tisztességes eljárás – Indokolási kötelezettség – Bizonyítási teher – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Arányosság – A tulajdonhoz való jog – A magán‑ és családi élethez való jog – Valamely tagállami állampolgár tekintetében belépési korlátozások alkalmazása – Az uniós polgárok szabad mozgása”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (kibővített kilencedik tanács), 2014. november 5.
1. Bírósági eljárás – A megtámadott aktus helyébe az eljárás folyamán lépő határozat vagy rendelet – Új elem – Új kereseti kérelmek megengedhetősége
(EUMSZ 263. cikk, hatodik bekezdés; a Törvényszék eljárási szabályzata, 48. cikk, 2. §; 2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat)
2. Bírósági eljárás – A megtámadott jogi aktusokat az eljárás során hatályon kívül helyező, és azokat felváltó jogi aktusok – Megsemmisítésre irányuló kereseti kérelmek módosítása iránti, az eljárás során előterjesztett kérelem – Az ilyen kérelem benyújtására irányadó határidő – Kezdet – Az új jogi aktus érdekeltekkel való közlésének időpontja – Közlési kötelezettség, még új indokok hiányában is
(EUMSZ 263. cikk, hatodik bekezdés; 36/2012 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) és (2) bekezdés és 363/2013 tanácsi rendelet)
3. Megsemmisítés iránti kereset – Határidők – Kezdet – Valamely személlyel vagy szervezettel szemben korlátozó intézkedéseket maga után vonó jogi aktus – Közzétett és a címzettekkel közölt jogi aktus – A jogi aktus közlésének időpontja – Az érdekelttel az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzététel útján történő közlés – Megengedhetőség – Feltételek – A Tanács számára a közlés lehetetlensége
(EUMSZ 263. cikk, hatodik bekezdés és EUMSZ 275. cikk, második bekezdés; a Törvényszék eljárási szabályzata, 102. cikk, 1. §; 36/2012 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) és (2) bekezdés és 363/2013 tanácsi rendelet)
4. Megsemmisítés iránti kereset – Határidők – Kezdet – Kézbesítés – Fogalom – A felperes képviselőjének való kézbesítés – Feltétel
(EUMSZ 263. cikk, hatodik bekezdés)
5. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – Az indokolásnak az érdekelttel a számára sérelmet okozó jogi aktus elfogadásával egyidejűleg, vagy azt követően minél hamarabb történő közlésére vonatkozó kötelezettség – Az indokolási kötelezettség megsértésének a peres eljárás során való helyrehozatala – Megengedhetetlenség
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés; 2011/782/KKBP, 2012/256/KKBP, 2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat; 36/2012, 410/2012 és 363/2013 tanácsi rendelet)
6. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – Az indokolásnak az érdekelttel a számára sérelmet okozó jogi aktus elfogadásával egyidejűleg, vagy azt követően minél hamarabb történő közlésére vonatkozó kötelezettség – Korlátok – Az Unió és tagállamai biztonsága vagy nemzetközi kapcsolataik fenntartása – Az érintett előtt ismert olyan összefüggésben meghozott határozat, amely lehetővé teszi számára a vele szemben hozott intézkedés jelentőségének megértését – Rövidített indokolás megengedhetősége
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés; 2011/782/KKBP, 2012/256/KKBP, 2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat; 36/2012, 410/2012 és 363/2013 tanácsi rendelet)
7. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Az indokolás hiánya vagy elégtelensége – Az érdemi jogszerűségre vonatkozó jogalaptól elkülönülő jogalap
(EUMSZ 263. cikk és EUMSZ 296. cikk)
8. Európai uniós jog – Elvek – Védelemhez való jog – A meghallgatáshoz való jog – A tisztességes eljáráshoz való jog és a hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A terhelő bizonyítékok közlésének hiánya, és az említett személyek és szervezetek meghallgatásának hiánya – Megengedhetőség
(EUSZ 6. cikk, (1) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, a) pont és 47. cikk; 2011/782/KKBP, 2012/256/KKBP, 2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat; 36/2012 és 410/2012 tanácsi rendelet)
9. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – Védelemhez való jog – A terhelő bizonyítékok közlése – A felperes nevét az ezen intézkedésekkel érintett személyek jegyzékében fenntartó későbbi határozat – Új indokok hiánya – A meghallgatáshoz való jog megsértése – Hiány
(2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat; 363/2013 tanácsi rendelet)
10. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – A civil lakossággal szembeni erőszakos elnyomás elleni küzdelem során Szíriával szemben hozott korlátozó intézkedések – Ilyen intézkedéseket elfogadó vagy fenntartó jogi aktusok – A felperessel való közlés hiánya – Hatás hiánya, kivéve a felperes jogai sérelmének bizonyítását
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
11. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – Bírósági felülvizsgálat – Terjedelem – Az általános szabályokra korlátozódó felülvizsgálat – Konkrét jogalanyokra alkalmazandó aktusok tekintetében a tények értékelésére és a bizonyítékok ellenőrzésére kiterjedő felülvizsgálat
(EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk, (2) bekezdés; 2012/256/KKBP, 2012/739/KKBP és 2013/255/KKBP tanácsi határozat; 410/2012 és 363/2013 tanácsi rendelet)
12. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A rezsim támogatása – Fogalom – A támogatás valamennyi formája – A korlátozó intézkedésekkel érintett valamely szervezet tekintetében igazgatósági jogköröket biztosító feladatok – A Szíriai Központi Bank vezetője, aki többek között ezen ország kormánya számára banki feladatokat lát el – Bennfoglaltság – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(2011/782/KKBP tanácsi határozat, 18. cikk, (1) bekezdés és 19. cikk, (1) bekezdés; 2012/256/KKBP, 2012/739/KKBP tanácsi határozat, 24. cikk, (1) bekezdés és 25. cikk, (1) bekezdés és 2013/255/KKBP tanácsi határozat, 27. cikk, (1) bekezdés és 28. cikk, (1) bekezdés)
13. Európai uniós jog – Elvek – Arányosság – Valamely intézkedés arányos jellege – Értékelési szempontok
14. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A tulajdonhoz való jog korlátozása – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk; 2011/782/KKBP tanácsi határozat, 19. cikk, (3)–(7) bekezdés, 2012/739/KKBP tanácsi határozat, 25. cikk, (3)–(11) bekezdés és 2013/255/KKBP tanácsi határozat, 28. cikk, (3)–(11) bekezdés; 36/2012 tanácsi rendelet, 16–18. cikk)
15. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Szíriával szembeni korlátozó intézkedések – Beutazási és átutazási tilalom, valamint a civil lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásért felelős bizonyos személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A magánélet tiszteletben tartásához való jog és az Unión belüli szabad mozgáshoz való jog korlátozása – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(EUMSZ 21. cikk, (1) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 7. cikk; 2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 27. cikk; 2011/782/KKBP tanácsi határozat, 18. cikk, (2) bekezdés, 2012/739/KKBP tanácsi határozat, 24. cikk, (2) bekezdés és 2013/255/KKBP tanácsi határozat, 27. cikk, (2) bekezdés)
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 47–49. pont)
2. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 56–58. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 59–66. pont)
4. Ha a jogi aktust közölni kell ahhoz, hogy a keresetindítási határidő elkezdődjön, a közlést főszabály szerint e jogi aktus címzettjének, nem pedig az őt képviselő ügyvédeknek kell megküldeni. Ugyanis a felperes jogi képviselőjével való közlés csak akkor minősül címzettel történő közlésnek, ha a közlés ilyen formáját valamely szabályozás vagy a felek közötti megállapodás kifejezetten előírja.
(vö. 74. pont)
5. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 85. pont)
6. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 86–88., 93., 94. pont)
7. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 96. pont)
8. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 102., 103., 110–113., 120. pont)
9. A Szíriával szembeni korlátozó intézkedésekről szóló 2012/739 határozat, 363/2013 végrehajtási rendelet és 2013/255 határozat – amelyek fenntartották a felperes nevét a korlátozó intézkedések hatálya alatt álló személyek nevét tartalmazó jegyzékekben – elfogadásának keretében a meglepetésszerű hatásra vonatkozó érvre főszabály szerint nem lehet érvényesen hivatkozni. Mindazonáltal a korlátozó intézkedésekkel már érintett személyekkel szembeni ezen intézkedéseket fenntartó jogi aktusok elfogadását megelőzően történő meghallgatáshoz való jog feltételezi, hogy a Tanács új bizonyítékokat vett figyelembe e személyekkel szemben.
Amennyiben a Tanács az érdekelt nevének a Szíriával szembeni korlátozó intézkedésekkel érintett személyek jegyzékeiben történt fenntartásakor nem vett figyelembe olyan új bizonyítékokat, amelyeket a szóban forgó jegyzékekbe történt első felvételére vonatkozó jogi aktusok elfogadását követően ne hoztak volna az érdekelt tudomására, és a felperes nem élt azzal a lehetőséggel, hogy saját kezdeményezésére – a minden egyes későbbi jogi aktus elfogadását megelőző kifejezett új felhívás nélkül – benyújtsa észrevételeit a Tanácsnak a vele szemben felhozott új bizonyítékok hiányában, a felperesnek több hónapon keresztül lehetősége volt arra, hogy benyújtsa észrevételeit a Tanácsnak, valamint arra, hogy vitassa a megtámadott jogi aktusokban kellően egyértelműen megjelölt, a korlátozó intézkedésekkel érintett személyek jegyzékeibe történt felvételéhez és az azokban való fenntartásához vezető indokok megalapozottságát. Következésképpen a felperes meghallgatáshoz való jogának sérelme nem bizonyítható.
(vö. 114–119., 123. pont)
10. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 122. pont)
11. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 127–129. pont)
12. Ami a szíriai rezsimet támogató személyekkel szemben hozott korlátozó intézkedéseket illeti, noha a „támogatás[...] [...] a [...] rezsim[...] [számára]” fogalmának meghatározása nem található meg releváns rendelkezésekben, azaz a 2011/782 határozat 18. cikkének (1) bekezdésében, és 19. cikkének (1) bekezdésében, a 2012/739 határozat 24. cikkének (1) bekezdésében és 25. cikkének (1) bekezdésében, valamint a 2013/255 határozat 27. cikkének (1) bekezdésében és 28. cikkének (1) bekezdésében, semmi nem enged arra következtetni, hogy a korlátozó intézkedések kizárólag a szíriai rezsimet azzal a konkrét céllal támogató személyekre vonatkozhatnak, hogy a rezsim folytathassa a polgári lakossággal szembeni elnyomással kapcsolatos tevékenységeit. Tekintettel ugyanis annak a lehetetlenségére, hogy a Tanács ellenőrizze, hogy milyen célokra használják az e rezsimnek szolgáltatott erőforrásokat, a támogatás valamennyi formáját sújtó intézkedések elfogadása volt szükséges.
E tekintetben az olyan feladatokat ellátó személy, amelyek a korlátozó intézkedésekkel érintett valamely szervezet tekintetében igazgatósági jogköröket biztosítanak számára, főszabály szerint tekinthető úgy, hogy a kérdéses szervezetet érintő korlátozó intézkedések elfogadását igazoló tevékenységekben vesz részt.
Így a Tanács az arányosság elvének megsértése nélkül támaszkodhatott valamely személy – a jelen esetben a Szíriai Központi Bank vezetője, aki többek között ezen ország kormánya számára banki feladatokat lát el – feladataira annak megállapítása érdekében, hogy utóbbi a Szíriai Központi Bank által a szíriai rezsimnek nyújtott pénzügyi támogatás tekintetében hatalmi és befolyással bíró helyzetben volt, következésképpen a Tanács jogosan vélhette úgy, hogy az említett személlyel szembeni korlátozó intézkedések elfogadása hozzájárul az e rezsimre történő nyomásgyakorláshoz, amely alkalmas a polgári lakossággal szembeni elnyomás befejezéséhez vagy enyhítéséhez.
Ugyanis a Szíriával szembeni korlátozó intézkedéseket az ezen ország hatóságai által a polgári lakossággal szemben gyakorolt erőszakos elnyomásra válaszul vezetették be, és amennyiben a szóban forgó korlátozó intézkedések csak a szíriai rezsim vezetőit – és nem az e rezsimet támogató személyeket is – érintenék, a Tanács által követett célok megvalósítása kudarcba fulladhatott volna, mivel e vezetők a szíriai állam fő intézményeiben magas igazgatási feladatokat betöltő egyéb személyek segítségével könnyen szerezhetnek a számukra az említett elnyomás folytatásához szükséges – különösen pénzügyi – segítséget. Másfelől figyelembe kell venni a nemzetközi béke és biztonság fenntartására, valamint a polgári lakosság védelmére vonatkozó célkitűzés Unió számára való fontosságát.
(vö. 135–137., 143., 147., 148. pont)
13. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 146. pont)
14. Jóllehet a közös kül‑ és biztonságpolitika keretében előírt, a szíriai rezsimet támogatóként azonosított személyek pénzeszközeinek, vagyoni értékeinek és egyéb gazdasági erőforrásainak a befagyasztására vonatkozó intézkedések biztosítási jellegűek, és nem céljuk az érintett személyeknek a tulajdonuktól való megfosztása, ezen intézkedések vitathatatlanul a tulajdonhoz való jog gyakorlásának korlátozásával járnak.
Ezen intézkedések azonban először is törvény által előírtak, tekintettel arra, hogy azok különösen az általános hatályú és az uniós jogban egyértelmű jogalappal rendelkező jogi aktusokban kerültek rögzítésre, valamint arra a tényre, hogy hatályukat és a felperesre való alkalmazásukat igazoló indokok tekintetében kellően pontos kifejezésekkel fogalmazták meg azokat. Másodszor a szóban forgó intézkedések megfelelő jellegét tekintve – a nemzetközi közösség számára olyan alapvető közérdekű célkitűzésre tekintettel, mint a civil lakosság védelme, valamint a nemzetközi béke és biztonság fenntartása – azok ilyenként nem lehetnek nem megfelelőek. Harmadszor, ami ezen intézkedések szükséges jellegét illeti, az alternatív és kevésbé korlátozó intézkedések, mint az előzetes engedélyezési rendszer vagy a folyósított pénzeszközök felhasználásának utólagos igazolására vonatkozó kötelezettség nem teszi lehetővé a kitűzött cél ugyanolyan hatékony elérését, vagyis a civil lakosságot üldöző szíriai rezsim támogatóira történő nyomásgyakorlást, tekintettel különösen az előírt korlátozások megkerülésének lehetőségére.
Ezenkívül a Szíriával szembeni korlátozó intézkedésekről szóló 2011/782 határozat 19. cikkének (3)–(7) bekezdése, 2012/739 határozat 25. cikkének (3)–(11) bekezdése, 2013/255 határozat 28. cikkének (3)–(11) bekezdése és 36/2012 rendelet 16–18. cikke rendelkezik arról a lehetőségről egyrészt, hogy engedélyezzék a befagyasztott pénzeszközök felhasználását alapvető szükségletek fedezésére vagy bizonyos kötelezettségvállalások teljesítésére, másrészt pedig hogy különleges jogosítványokat biztosítsanak pénzeszközök, egyéb vagyoni értékek vagy egyéb gazdasági erőforrások befagyasztásának feloldására. Végül a felperes nevének a megtámadott jogi aktusokhoz mellékelt jegyzékekben történő további szerepeltetése időszakos felülvizsgálat tárgyát képezi annak biztosítása érdekében, hogy azokat a személyeket és szervezeteket, akik, illetve amelyek már nem felelnek meg a szóban forgó listán való szereplés feltételeinek, töröljék arról.
(vö. 172., 175–181. pont)
15. Ami a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jog, valamint a felperes állampolgársága szerinti tagállam területére való belépési korlátozás, továbbá az Unión belüli szabad mozgáshoz való jog állítólagos megsértését illeti, az állampolgárokra vonatkozó különös rendelkezések, azaz a Szíriával szembeni korlátozó intézkedésekről szóló 2011/782 határozat 18. cikkének (1) bekezdése, a 2012/739 határozat 24. cikkének (1) bekezdése, valamint a 2013/255 határozat 27. cikkének (1) bekezdése elismeri a tagállamoknak a szóban forgó korlátozások saját állampolgáraikra történő alkalmazására vonatkozó kizárólagos hatáskörét. Ebből az következik, hogy az olyan személy esetében, aki a szír állampolgárságon kívül valamely tagállamnak is állampolgára, az uniós jog nem írja elő az említett tagállam hatóságainak az ország területére való belépésének a megtiltását.
Ellenben az olyan tagállami állampolgár – tehát egyaránt uniós polgár –, akinek a neve szerepel a belépési korlátozásokra vonatkozó rendelkezésekkel érintett személyek jegyzékeiben, ez utóbbi rendelkezések hatálya alá tartozik az állampolgársága szerinti tagállamtól eltérő tagállamok esetében. Ezen polgárok tekintetében az említett tagállamok kötelesek alkalmazni a kérdéses korlátozásokat a területükön. Az állampolgárokra vonatkozó rendelkezések ugyanis csak azon tagállam területén alkalmazandók, amelynek az ilyen személy állampolgára. Egyébiránt az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga nem feltétlen. Ugyanis az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésének második tagmondatában megfogalmazott fenntartás szerint a Tanács a közös kül‑ és biztonságpolitika hatálya alá tartozó jogi aktusok elfogadásával főszabály szerint az arányosság elvének a tiszteletben tartásával korlátozhatta a felperes Unión belüli szabad mozgáshoz való jogát, mivel a pénzeszközök befagyasztására vonatkozó intézkedések megfelelő, szükséges és időben korlátozott jellegével kapcsolatos megfontolások analógia útján alkalmazandók a belépési korlátozásokra vonatkozó rendelkezésekre.
Másfelől a belépési korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket – amennyiben azok az uniós polgárokra alkalmazandók, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68 rendelet módosításáról, továbbá a 64/221, a 68/360, a 72/194, a 73/148, a 75/34, a 75/35, a 90/364, a 90/365 és a 93/96 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2004/38 irányelvvel összehasonlítva lex specialisként kell tekinteni, így e rendelkezések megelőzik ezen irányelvet azokban a helyzetekben, amelyeket e rendelkezések sajátosan szabályoznak. Egyébként pedig e lex specialis csak tükrözi egy közös szinten és sajátos összefüggésben a szabad mozgás azon korlátozásait, amelyeket a tagállamok a 2004/38 irányelv 27. cikkének megfelelően uti singuli bizonyos személyekre alkalmazhatnak. Ezen irányelv ugyanis nem biztosítja az uniós polgárok számára az Unión belüli szabad mozgáshoz való feltétel nélküli jogot, hanem lehetővé teszi a tagállamok számára e szabadság korlátozását többek között közrendi vagy közbiztonsági okokból az arányosság elvének a tiszteletben tartásával.
(vö. 172., 185., 186., 190., 191., 194–199. pont)