Cause riunite T‑307/12 e T‑408/13
Adib Mayaleh
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Funzioni di governatore della Banca centrale siriana – Ricorso di annullamento – Comunicazione di un atto recante misure restrittive – Termine di ricorso – Ricevibilità – Diritti della difesa – Processo equo – Obbligo di motivazione – Onere della prova – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Proporzionalità – Diritto di proprietà – Diritto alla vita privata e familiare – Applicazione di restrizioni in materia di ammissione a un cittadino di uno Stato membro – Libera circolazione dei cittadini dell’Unione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 5 novembre 2014
1. Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di giudizio l’atto impugnato – Elemento nuovo – Ammissibilità di nuove conclusioni
(Art. 263, comma 6, TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, art. 48 § 2; decisioni del Consiglio 2012/739/PESC e 2013/255/PESC)
2. Procedimento giurisdizionale – Atti che abrogano e sostituiscono, in corso di causa, gli atti impugnati – Domanda di adeguamento delle conclusioni dirette all’annullamento formulata in corso di causa – Termine per la presentazione di una domanda siffatta – Dies a quo – Data di comunicazione del nuovo atto agli interessati – Obbligo di comunicazione anche in mancanza di nuovi motivi
(Art. 263, comma 6, TFUE; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, art. 32, §§ 1 e 2, e n. 363/2013)
3. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Atto che comporta misure restrittive ai danni di una persona o di un’entità – Atto pubblicato e comunicato ai destinatari – Data di comunicazione dell’atto – Comunicazione all’interessato attraverso una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Ammissibilità – Presupposti – Impossibilità per il Consiglio di procedere ad una notifica
(Artt. 263, comma 6, TFUE e 275, comma 2, TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, art. 102, § 1; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, art. 32, §§ 1 e 2, e n. 363/2013)
4. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Notifica – Nozione – Notifica al rappresentante di un ricorrente – Presupposto
(Art. 263, comma 6, TFUE)
5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Obbligo di comunicare la motivazione all’interessato contestualmente all’adozione dell’atto che gli arreca pregiudizio o in un momento immediatamente successivo – Regolarizzazione di un difetto di motivazione nel corso del procedimento contenzioso – Inammissibilità
(Art. 296, comma 2, TFUE; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, n. 410/2012 e n. 363/2013)
6. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Obbligo di comunicare la motivazione all’interessato contestualmente all’adozione dell’atto che gli arreca pregiudizio o in un momento immediatamente successivo – Limiti – Sicurezza dell’Unione e degli Stati membri o conduzione delle loro relazioni internazionali – Decisione adottata in un contesto noto all’interessato che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296, comma 2, TFUE; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, n. 410/2012 e n. 363/2013)
7. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
8. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto al contraddittorio – Diritto ad un ricorso equo e ad una tutela giurisdizionale effettiva – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile in Siria – Mancata comunicazione degli elementi a carico e mancata audizione di dette persone ed entità – Ammissibilità
[Art. 6, § 1, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 47; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; regolamento del Consiglio n. 36/2012 e n. 410/2012]
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone interessate da tali misure – Assenza di nuovi motivi – Violazione del diritto al contraddittorio – Insussistenza
(Decisioni del Consiglio 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; regolamento del Consiglio n. 363/2013)
10. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria nell’ambito della lotta contro la violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Atto che adotta o mantiene tali misure – Mancata comunicazione al ricorrente – Irrilevanza salvo che sia provato un pregiudizio ai diritti del ricorrente
(Art. 263, comma 4, TFUE)
11. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Sindacato giurisdizionale – Portata – Sindacato limitato alle regole generali – Sindacato esteso alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove per gli atti che si applicano ad entità specifiche
(Art. 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; decisioni del Consiglio 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; regolamenti del Consiglio n. 410/2012 e n. 363/2013)
12. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Sostegno al regime – Nozione – Qualsiasi forma di sostegno – Funzioni che conferiscono un potere di direzione su un’entità colpita da misure restrittive – Governatore della Banca centrale siriana avente in particolare il compito di fungere da banchiere per il governo siriano – Inclusione – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, artt. 18, § 1, e 19, § 1, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC, artt. 24, § 1, e 25, § 1, e 2013/255/PESC, artt. 27, § 1, e 28, § 1)
13. Diritto dell’Unione europea – Principi – Proporzionalità – Proporzionalità di un provvedimento – Criteri di valutazione
14. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Limitazione del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, art. 19, §§ 3‑7, 2012/739/PESC, art. 25, §§ 3‑11, e 2013/255/PESC, art. 28, §§ 3‑11; regolamento del Consiglio n. 36/2012, artt. 16‑18)
15. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata e della libera circolazione all’interno dell’Unione – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Art. 21, § 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 7; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 27; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, art. 18, § 2, 2012/739/PESC, art. 24, § 2, e 2013/255/PESC, art. 27, § 2)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 47‑49)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 56‑58)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 59‑66)
4. Qualora un atto debba essere oggetto di una notifica, affinché il termine di ricorso cominci a decorrere, la suddetta deve essere indirizzata, in linea di principio, al destinatario di tale atto e non ai legali che lo rappresentano. Infatti, la notifica al rappresentante del ricorrente ha valore di notifica al destinatario solo nei casi in cui una tale forma di notifica è espressamente prevista da una normativa o da un accordo fra le parti.
(v. punto 74)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 85)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 86‑88, 93, 94)
7. V. il testo della decisione.
(v. punto 96)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 102, 103, 110‑113, 120)
9. Nell’ambito dell’adozione della decisione 2012/379, del regolamento di esecuzione n. 363/2013 e della decisione 2013/255, relativi a misure restrittive nei confronti della Siria, che hanno mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco contenente i nomi delle persone oggetto delle misure restrittive, l’argomento dell’effetto sorpresa non può essere, in linea di principio, legittimamente invocato. Tuttavia, il diritto ad essere sentiti prima dell’adozione di atti che mantengono misure restrittive nei confronti delle persone già colpite dalle stesse presuppone che il Consiglio abbia accolto nuovi elementi a carico di tali persone.
Posto che il Consiglio, quando ha mantenuto il nome dell’interessato negli elenchi delle persone colpite dalle misure restrittive nei confronti della Siria, non ha accolto alcun elemento nuovo che non fosse già stato comunicato all’interessato in seguito all’adozione degli atti comportanti il suo inserimento iniziale negli elenchi in questione, e che il ricorrente non si è avvalso della possibilità, su propria iniziativa, di presentare al Consiglio le proprie osservazioni senza che venisse formulato un nuovo invito esplicito prima dell’adozione di ogni atto successivo, in assenza di nuovi elementi accolti a suo carico, il ricorrente ha avuto l’occasione, per diversi mesi, di presentare al Consiglio le proprie osservazioni e di contestare la fondatezza dei motivi, indicati in maniera sufficientemente chiara negli atti impugnati, che hanno portato al suo inserimento e mantenimento nell’elenco delle persone colpite da misure restrittive. Pertanto, non può essere rilevata alcuna violazione del diritto del ricorrente ad essere sentito.
(v. punti 114‑119, 123)
10. V. il testo della decisione.
(v. punto 122)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 127‑129)
12. Per quanto riguarda le misure restrittive nei confronti di persone che sostengono il regime siriano, sebbene la nozione di «sostegno al regime» non venga definita dalle disposizioni pertinenti, vale a dire dall’articolo 18, paragrafo 1, e dall’articolo 19, paragrafo 1, della decisione 2011/782, dall’articolo 24, paragrafo 1, e dall’articolo 25, paragrafo 1, della decisione 2012/739, nonché dall’articolo 27, paragrafo 1, e dall’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, nulla permette di concludere che solo le persone che sostengono il regime siriano con il preciso obiettivo di consentirgli di svolgere le sue attività di repressione contro la popolazione civile possano essere colpite. Infatti, vista l’impossibilità per il Consiglio di verificare a quali fini vengano utilizzate le risorse fornite al regime, è risultato necessario adottare misure intese a scoraggiare qualsiasi forma di sostegno.
A tal proposito, una persona che esercita funzioni che le conferiscono un potere di direzione su un’entità colpita da misure restrittive può, in linea generale, essere considerata essa stessa implicata nelle attività che hanno giustificato l’adozione delle misure restrittive riguardanti l’entità in questione.
Il Consiglio poteva quindi, senza violare il principio di proporzionalità, basarsi sulle funzioni di una persona, nel caso di specie quella di governatore della Banca centrale siriana, avente in particolare il compito di fungere da banchiere per il governo siriano, per decidere che tale persona si trovava in una posizione di potere e di influenza per quanto riguarda il sostegno finanziario del regime siriano fornito dalla Banca centrale siriana e, di conseguenza, legittimamente ritenere che l’adozione di misure restrittive nei confronti di detta persona fosse di natura tale da contribuire a esercitare su tale regime una pressione suscettibile di porre fine alla repressione contro la popolazione civile o di attenuarla.
Infatti, le misure restrittive nei confronti della Siria sono state adottate in risposta alla violenta repressione da parte delle autorità di tale paese nei confronti della popolazione civile e se le misure restrittive di cui trattasi avessero riguardato esclusivamente i dirigenti del regime siriano, e non parimenti le persone che sostengono tale regime, la realizzazione degli obiettivi perseguiti dal Consiglio avrebbe potuto essere compromessa, dal momento che detti dirigenti avrebbero potuto facilmente ottenere il sostegno, in primo luogo finanziario, di cui necessitano per continuare a reprimere la popolazione, tramite altre persone titolari di alte cariche dirigenziali presso le principali istituzioni dello stato siriano. Bisogna inoltre tener conto dell’importanza che l’obiettivo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, nonché di proteggere la popolazione civile, riveste per l’Unione.
(v. punti 135‑137, 143, 147, 148)
13. V. il testo della decisione.
(v. punto 146)
14. Sebbene le misure di congelamento di capitali, proventi finanziari e altre risorse economiche appartenenti a persone identificate come sostenitrici del regime siriano imposte nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune siano a carattere cautelare e non intese a privare tali persone della loro proprietà, tali misure implicano comunque incontestabilmente una restrizione dell’esercizio del diritto di proprietà.
Tuttavia, in primo luogo, tali misure sono previste dalla legge, considerato che si trovano indicate in atti che rivestono una portata segnatamente generale e dispongono di un fondamento giuridico chiaro nel diritto dell’Unione, oltre a essere formulate in termini sufficientemente precisi per quel che riguarda sia la portata che le ragioni che ne giustificano l’applicazione al ricorrente. In secondo luogo, per quanto concerne l’adeguatezza delle misure in esame rispetto ad un obiettivo generale così fondamentale per la comunità internazionale quale la tutela dei civili e la salvaguardia della pace e della sicurezza internazionali, esse non possono, di per se stesse, essere considerate inadeguate. In terzo luogo, con riferimento alla loro necessità, le misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di previa autorizzazione o un obbligo di giustificazione a posteriori dell’uso dei capitali versati, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, ossia l’esercizio di una pressione sui sostenitori del regime siriano, in particolare alla luce della possibilità di eludere le restrizioni imposte.
Inoltre, l’articolo 19, paragrafi da 3 a 7, della decisione 2011/782, l’articolo 25, paragrafi da 3 a 11, della decisione 2012/739, l’articolo 28, paragrafi da 3 a 11, della decisione 2013/255 e gli articoli da 16 a 18 del regolamento n. 36/2012, relativi a misure restrittive nei confronti della Siria, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso dei capitali congelati per soddisfare bisogni fondamentali o taluni obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di sbloccare i capitali, altri proventi finanziari o altre risorse economiche. Infine, il mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi allegati agli atti impugnati costituisce l’oggetto di un riesame periodico diretto a garantire che le persone e gli enti che non rispondono più ai criteri per comparire nell’elenco in parola ne siano cancellati.
(v. punti 172, 175‑181)
15. Per quanto riguarda la presunta violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, nonché la limitazione di accesso al territorio dello Stato membro di cui il ricorrente è cittadino, e la restrizione della libera circolazione all’interno dell’Unione, le disposizioni speciali relative ai cittadini, ossia l’articolo 18, paragrafo 2, della decisione 2011/782, l’articolo 24, paragrafo 2, della decisione 2012/739 e l’articolo 27, paragrafo 2, della decisione 2013/255, relative a misure restrittive nei confronti della Siria, riconoscono l’esclusiva competenza degli Stati membri per quanto riguarda l’applicazione delle restrizioni in parola ai loro cittadini. Ne consegue che, nel caso di una persona che ha, oltre alla nazionalità siriana, anche quella di uno Stato membro, il diritto dell’Unione non impone alle autorità di detto Stato di impedirle l’accesso al suo territorio.
Un cittadino di uno Stato membro, e dunque altresì dell’Unione, il cui nome compaia negli elenchi delle persone colpite dalle disposizioni sulle restrizioni di ammissione, rientra invece nel campo di applicazione delle suddette per quanto riguarda gli Stati membri diversi da quello di cui ha la cittadinanza. Nei confronti di tali cittadini, i suddetti Stati membri sono tenuti ad applicare le restrizioni in questione riguardo ai rispettivi territori. Infatti, le disposizioni riguardanti i cittadini si applicano unicamente al territorio dello Stato membro di cui tale persona è cittadina. Peraltro, il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione non è incondizionato. Infatti, secondo la riserva formulata nella seconda locuzione dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, tramite l’adozione di atti che rientrano nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio poteva in linea di principio limitare il diritto alla libera circolazione nell’Unione del ricorrente nel rispetto del principio di proporzionalità, atteso che le considerazioni in merito al carattere appropriato, necessario e limitato nel tempo delle misure comportanti il congelamento dei capitali erano applicabili per analogia alle disposizioni sulle restrizioni di ammissione.
Inoltre, le disposizioni sulle restrizioni di ammissione, nella misura in cui esse si applicano ai cittadini dell’Unione, devono essere considerate alla stregua di una lex specialis rispetto alla direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei membri delle loro famiglie di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento n. 1612/68 e abroga le direttive 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 e 93/96, di modo che dette disposizioni prevalgono sulla suddetta nelle situazioni che mirano a disciplinare. Del resto, tale lex specialis non fa che rispecchiare, su un piano comune e in un particolare contesto, le restrizioni alla libera circolazione che gli Stati membri possono, uti singuli, applicare a determinate persone, conformemente all’articolo 27 della direttiva 2004/38. Infatti, quest’ultima non accorda ai cittadini dell’Unione un diritto incondizionato alla libera circolazione nell’Unione stessa, ma consente agli Stati membri di limitare tale libertà per ragioni, in particolare, di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, nel rispetto del principio di proporzionalità.
(v. punti 172, 185, 186, 190, 191, 194‑199)