Gevoegde zaken T‑307/12 en T‑408/13
Adib Mayaleh
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden – Functie van gouverneur van de centrale bank van Syrië – Beroep tot nietigverklaring – Mededeling van een handeling houdende beperkende maatregelen – Beroepstermijn – Ontvankelijkheid – Rechten van de verdediging – Eerlijk proces – Motiveringsplicht – Bewijslast – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Evenredigheid – Recht op eigendom – Recht op een privéleven en een gezins‑ en familieleven – Toepassing van toegangsbeperkingen op een onderdaan van een lidstaat – Vrij verkeer van burgers van de Unie”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 5 november 2014
1. Gerechtelijke procedure – Besluit of verordening waarbij de bestreden handeling in de loop van het geding wordt vervangen – Nieuw gegeven – Toelaatbaarheid van nieuwe vorderingen
(Art. 263, zesde alinea, VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 48, lid 2; besluiten 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad)
2. Gerechtelijke procedure – Handelingen die in de loop van het geding de bestreden handelingen intrekken en vervangen – In de loop van het geding ingediend verzoek om aanpassing van de conclusies strekkende tot nietigverklaring – Termijn voor het indienen van een dergelijk verzoek – Aanvang – Datum van mededeling van de nieuwe handeling aan de betrokkenen – Verplichting tot mededeling ook bij ontbreken van nieuwe gronden
(Art. 263, zesde alinea, VWEU; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, art. 32, leden 1 en 2, en nr. 363/2013)
3. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Aanvang – Handeling die beperkende maatregelen ten aanzien van een persoon of entiteit met zich brengt – Bekendgemaakte en aan de adressaten meegedeelde handeling – Datum van mededeling van de handeling – Kennisgeving aan de betrokkene door bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Onmogelijkheid voor de Raad om kennis te geven
(Art. 263, zesde alinea, VWEU en 275, tweede alinea, VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 102, lid 1; verordeningen van de Raad nr. 36/2012, art. 32, leden 1 en 2, en nr. 363/2013)
4. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Aanvang – Kennisgeving – Begrip – Kennisgeving aan de vertegenwoordiger van een verzoeker – Voorwaarde
(Art. 263, zesde alinea, VWEU)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Verplichting tot mededeling van de motivering aan de betrokkene tegelijk met of onmiddellijk na de vaststelling van de voor hem bezwarende handeling – Regularisering van een motiveringsgebrek tijdens de gerechtelijke procedure – Ontoelaatbaarheid
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; besluiten 2011/782/GBVB, 2012/256/GBVB, 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad; verordeningen nr. 36/2012, nr. 410/2012 en nr. 363/2013 van de Raad)
6. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Verplichting tot mededeling van de motivering aan de betrokkene tegelijk met of onmiddellijk na de vaststelling van de voor hem bezwarende handeling – Grenzen – Veiligheid van de Unie en de lidstaten of het voeren van hun internationale betrekkingen – Besluit dat tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; besluiten 2011/782/GBVB, 2012/256/GBVB, 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad; verordeningen nr. 36/2012, nr. 410/2012 en nr. 363/2013 van de Raad)
7. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Ander middel dan het middel betreffende de materiële wettigheid
(Art. 263 VWEU en 296 VWEU)
8. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Recht op een eerlijk proces en op effectieve rechterlijke bescherming – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de Syrische burgerbevolking –Geen mededeling van de bezwarende elementen en niet-horen van deze personen en entiteiten – Toelaatbaarheid
(Art. 6, lid 1, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, sub a, en 47; besluiten 2011/782/GBVB, 2012/256/GBVB, 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad; verordeningen nr. 36/2012 en nr. 410/2012 van de Raad)
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Rechten van de verdediging – Mededeling van de bezwarende elementen – Later besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van de personen waarvoor deze maatregelen gelden – Geen nieuwe gronden – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
(Besluiten 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad; verordening nr. 363/2013 van de Raad)
10. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Beperkende maatregelen tegen Syrië in het kader van de bestrijding van de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Handeling tot vaststelling of handhaving van dergelijke maatregelen – Geen mededeling aan de verzoeker – Geen invloed tenzij wordt aangetoond dat de rechten van de verzoeker zijn geschonden
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
11. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Rechterlijke toetsing – Omvang – Beperkte toetsing wat betreft de algemene regels – Toetsing die zich uitstrekt tot een beoordeling van de feiten en een onderzoek van het bewijs wat betreft de handelingen die gelden voor specifieke entiteiten
(Art. 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU; besluiten 2012/256/GBVB, 2012/739/GBVB en 2013/255/GBVB van de Raad; verordeningen nr. 410/2012 en nr. 363/2013 van de Raad)
12. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Steun aan het regime – Begrip – Elke vorm van steun – Leidinggevende functie bij een entiteit waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn – Gouverneur van de centrale bank van Syrië die onder meer als taak heeft om op te treden als bankier voor de regering van dat land – Daaronder begrepen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Besluiten van de Raad 2011/782/GBVB, art. 18, lid 1, en 19, lid 1, 2012/256/GBVB, 2012/739/GBVB, art. 24, lid 1, en 25, lid 1, en 2013/255/GBVB, art. 27, lid 1, en 28, lid 1)
13. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Evenredig karakter van een maatregel – Beoordelingscriteria
14. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Beperking van het recht op eigendom – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17; besluiten van de Raad 2011/782/GBVB, art. 19, leden 3‑7, 2012/739/GBVB, art. 25, leden 3‑11, en 2013/255/GBVB, art. 28, leden 3‑11; verordening nr. 36/2012 van de Raad, art. 16‑18)
15. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in- en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie van de burgerbevolking – Beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven en van het vrije verkeer binnen de Unie – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Art. 21, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, art. 27; besluiten van de Raad 2011/782/GBVB, art. 18, lid 2, 2012/739/GBVB, art. 24, lid 2, en 2013/255/GBVB, art. 27, lid 2)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 47‑49)
2. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 56‑58)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 59‑66)
4. Wanneer van een handeling kennis moet worden gegeven wil de beroepstermijn ingaan, moet deze handeling in beginsel worden meegedeeld aan de adressaat ervan en niet aan de advocaten die hem vertegenwoordigen. De kennisgeving aan de vertegenwoordiger van een verzoeker geldt immers slechts als kennisgeving aan de adressaat indien een dergelijke vorm van kennisgeving uitdrukkelijk is voorgeschreven of door partijen overeengekomen.
(cf. punt 74)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 85)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 86‑88, 93, 94)
7. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 96)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 102, 103, 110‑113, 120)
9. In het kader van de vaststelling van besluit 2012/739, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 2013/255, betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, zijnde handelingen waarbij verzoekers naam is gehandhaafd op de lijst van personen voor wie de beperkende maatregelen gelden, kan het argument van het verrassingseffect in beginsel niet geldig worden ingeroepen. Evenwel veronderstelt het recht om te worden gehoord vóór de vaststelling van handelingen waarbij reeds jegens bepaalde personen getroffen beperkende maatregelen worden gehandhaafd, dat de Raad van nieuwe elementen ten aanzien van deze personen is uitgegaan.
Voor zover de Raad voor de handhaving van de naam van de betrokkene op de lijsten van personen voor wie de beperkende maatregelen tegen Syrië gelden, niet is uitgegaan van nieuwe elementen die niet aan de betrokkene waren meegedeeld naar aanleiding van de vaststelling van de handelingen waarbij zijn naam de eerste maal op de betrokken lijsten werd geplaatst, en de verzoeker geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om op eigen initiatief opmerkingen bij de Raad in te dienen, zonder dat hij daartoe voorafgaand aan de vaststelling van elke vervolghandeling uitdrukkelijk werd uitgenodigd omdat jegens hem geen nieuwe elementen in aanmerking werden genomen, heeft de verzoeker gedurende meerdere maanden de gelegenheid gehad om opmerkingen bij de Raad in te dienen en de gegrondheid te betwisten van de motivering, die voldoende duidelijk uit de bestreden handelingen bleek en die als grondslag heeft gediend voor de plaatsing en handhaving van zijn naam op de lijsten van personen voor wie beperkende maatregelen gelden. Bijgevolg kan geen schending worden vastgesteld van het recht van de verzoeker om te worden gehoord.
(cf. punten 114‑119, 123)
10. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 122)
11. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 127‑129)
12. Wat betreft de beperkende maatregelen tegen personen die steun verlenen aan het Syrische regime, wordt het begrip „steun verlenen aan het regime” weliswaar niet gedefinieerd in de relevante bepalingen, te weten de artikelen 18, lid 1, en 19, lid 1, van besluit 2011/782, de artikelen 24, lid 1, en 25, lid 1, van besluit 2012/739 en de artikelen 27, lid 1, en 28, lid 1, van besluit 2013/255, maar is er geen reden om aan te nemen dat deze maatregelen enkel betrekking kunnen hebben op personen die steun verlenen aan het Syrische regime met het precieze oogmerk om dit in staat te stellen zijn repressieve daden tegen de burgerbevolking voort te zetten. Aangezien de Raad immers niet kon nagaan waarvoor de aan dat regime verstrekte middelen worden gebruikt, moesten maatregelen worden vastgesteld die elke vorm van steun beogen.
In dat verband kan van een persoon in een leidinggevende functie bij een entiteit waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, in het algemeen worden aangenomen dat hijzelf betrokken is bij de activiteiten die hebben geleid tot de vaststelling van de beperkende maatregelen jegens de betrokken entiteit.
De Raad kon zich dus, zonder het evenredigheidsbeginsel te schenden, baseren op de functie van een persoon, in casu die van gouverneur van de centrale bank van Syrië, die onder meer als taak heeft om op te treden als bankier voor de regering van dat land, om te oordelen dat deze een positie bekleedde waarin hij zeggenschap en invloed had inzake de financiële steun die de centrale bank van Syrië aan het Syrische regime verleende en bijgevolg redelijkerwijze aannemen dat de vaststelling van beperkende maatregelen jegens deze persoon kon bijdragen tot de druk op dat regime om de repressie tegen de burgerbevolking te beëindigen of te verminderen.
De beperkende maatregelen tegen Syrië zijn immers ingesteld als reactie op de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking door de overheid van dat land en indien de betrokken beperkende maatregelen slechts zouden gelden voor de leiders van het Syrische regime en niet voor de personen die steun verlenen aan dat regime, zou de verwezenlijking van de doelstellingen van de Raad kunnen worden ondermijnd, aangezien die leiders de vereiste steun om de repressie voort te zetten – met name de financiële – gemakkelijk kunnen krijgen via andere personen in hoge leidinggevende functies bij de voornaamste Syrische staatsinstellingen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met het belang dat de Unie hecht aan de doelstelling om de vrede en internationale veiligheid te bewaren en de burgerbevolking te beschermen.
(cf. punten 135‑137, 143, 147, 148)
13. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 146)
14. De in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid opgelegde maatregelen houdende bevriezing van tegoeden, financiële activa en andere economische middelen van de personen die worden geacht het Syrische regime te ondersteunen, zijn weliswaar bewarende maatregelen die niet worden geacht de betrokkenen hun eigendom te ontnemen, maar zij hebben ontegenzeglijk een beperking van het recht op eigendom tot gevolg.
In de eerste plaats zijn deze maatregelen echter bij wet gesteld, aangezien zij zijn vastgesteld bij handelingen met een voornamelijk algemene strekking en met een duidelijke rechtsgrondslag in het Unierecht, en aangezien zij voldoende precies zijn geformuleerd wat betreft hun strekking en de redenen waarom zij op de verzoeker worden toegepast. In de tweede plaats, aangaande de vraag of deze maatregelen geschikt zijn, kunnen zij als zodanig, gelet op een voor de internationale gemeenschap zo fundamenteel algemeen doel als de bescherming van de burgerbevolking en het bewaren van de vrede en de internationale veiligheid, niet voor ongeschikt worden gehouden. In de derde plaats, wat de noodzaak van de maatregelen betreft, kan het nagestreefde doel, namelijk het uitoefenen van druk op de ondersteuners van het Syrische regime, niet even doeltreffend worden bereikt met alternatieve en minder dwingende maatregelen, zoals een stelsel van voorafgaande machtiging of een verplichting om a posteriori te verantwoorden waarvoor de uitgekeerde tegoeden zijn gebruikt, in het bijzonder gelet op de mogelijkheid om de opgelegde beperkingen te omzeilen.
Bovendien kan op basis van artikel 19, leden 3 tot en met 7, van besluit 2011/782, artikel 25, leden 3 tot en met 11, van besluit 2012/739, artikel 28, leden 3 tot en met 11, van besluit 2013/255 en de artikelen 16 tot en met 18 van verordening nr. 36/2012, betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, worden toegestaan dat bevroren tegoeden worden gebruikt om in essentiële behoeften te voorzien of bepaalde verplichtingen na te komen, en kunnen specifieke machtigingen worden verleend om bevroren tegoeden, andere financiële activa of andere economische middelen vrij te geven. Tot slot wordt de handhaving van de naam van de verzoeker op de lijsten in de bijlagen bij de bestreden handelingen periodiek geëvalueerd, teneinde te waarborgen dat de personen en entiteiten die niet meer beantwoorden aan de criteria om op de litigieuze lijst te staan, van die lijst worden geschrapt.
(cf. punten 172, 175‑181)
15. Wat betreft de vermeende schending van het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezins- en familieleven en de beperking van de toegang tot het grondgebied van de lidstaat waarvan de verzoeker onderdaan is en van het vrije verkeer binnen de Unie, wordt met de bijzondere bepalingen inzake onderdanen, te weten artikel 18, lid 2, van besluit 2011/782, artikel 24, lid 2, van besluit 2012/739 en artikel 27, lid 2, van besluit 2013/255, betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, erkend dat de lidstaten exclusief bevoegd zijn wat betreft de toepassing van de betrokken beperkingen op hun eigen onderdanen. Het Unierecht verplicht de autoriteiten van een lidstaat dus niet om een persoon die naast de Syrische ook de nationaliteit van die lidstaat heeft, de toegang tot het grondgebied van die lidstaat te weigeren.
Een burger van een lidstaat – en dus ook van de Unie – van wie de naam is opgenomen op de lijsten van personen voor wie de bepalingen inzake toegangsbeperkingen gelden, valt daarentegen binnen de werkingssfeer van die bepalingen voor zover betrekking hebbend op andere lidstaten dan die waarvan hij de nationaliteit heeft. Deze lidstaten zijn verplicht om ten aanzien van die burgers de betrokken beperkingen toe te passen op hun eigen grondgebied. De bepalingen inzake onderdanen gelden immers slechts voor het grondgebied van de lidstaat waarvan de betrokkene onderdaan is. Daarnaast is het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie niet onvoorwaardelijk. Volgens het voorbehoud in het tweede deel van artikel 21, lid 1, VWEU kon de Raad immers in beginsel het recht van de verzoeker op vrij verkeer binnen de Unie beperken met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel door handelingen vast te stellen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waarbij de overwegingen over de geschiktheid, noodzaak en beperkte duur van de maatregelen houdende bevriezing van tegoeden naar analogie gelden voor de bepalingen inzake toegangsbeperkingen.
Voorts moeten de bepalingen inzake toegangsbeperkingen, voor zover zij van toepassing zijn op burgers van de Unie, worden beschouwd als een lex specialis ten opzichte van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 en 93/96, zodat zij voorrang hebben op die richtlijn in de gevallen die zij specifiek beogen te regelen. Voor het overige doet die lex specialis niet meer dan op gemeenschappelijk niveau en in een bijzondere context de beperkingen van het vrije verkeer weerspiegelen die de lidstaten uti singuli overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2004/38 op bepaalde personen kunnen toepassen. Die richtlijn kent de burgers van de Unie immers geen onvoorwaardelijk recht op vrij verkeer binnen de Unie toe, maar biedt de lidstaten de mogelijkheid om – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – die vrijheid te beperken om redenen van met name openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
(cf. punten 172, 185, 186, 190, 191, 194‑199)