Cauzele conexate T‑307/12 și T‑408/13

Adib Mayaleh

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor – Funcția de guvernator al Băncii Centrale a Siriei – Acțiune în anulare – Comunicarea unui act privind măsuri restrictive – Termen de introducere a acțiunii – Admisibilitate – Dreptul la apărare – Proces echitabil – Obligația de motivare – Sarcina probei – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Proporționalitate – Drept de proprietate – Dreptul la respectarea vieții private și de familie – Aplicarea de restricții privind admisia unui resortisant al unui stat membru – Libera circulație a cetățenilor Uniunii”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 5 noiembrie 2014

1.      Procedură jurisdicțională – Decizie sau regulament care înlocuiește în cursul procedurii actul atacat – Element nou – Admisibilitatea unor concluzii noi

[art. 263 al șaselea paragraf TFUE; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 48 alin. (2); Deciziile 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului]

2.      Procedură jurisdicțională – Acte care abrogă și înlocuiesc în cursul procedurii actele atacate – Cerere de adaptare a concluziilor de anulare formulată în cursul procedurii – Termen pentru formularea unei astfel de cereri – Momentul de la care începe să curgă termenul – Data comunicării noului act persoanelor interesate – Obligație de comunicare chiar și în lipsa unor motive noi

[art. 263 al șaselea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 32 alin. (1) și (2), și Regulamentul nr. 363/2013 al Consiliului]

3.      Acțiune în anulare – Termene – Momentul de la care începe să curgă termenul – Act prin care se impun măsuri restrictive în privința unei persoane sau a unei entități – Act publicat și comunicat destinatarilor – Data comunicării actului – Comunicare către persoana interesată prin intermediul unei publicări în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene – Admisibilitate – Condiții – Imposibilitatea Consiliului de a proceda la o notificare

[art. 263 al șaselea paragraf TFUE și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 102 alin. (1); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 32 alin. (1) și (2), și Regulamentul nr. 363/2013 al Consiliului]

4.      Acțiune în anulare – Termene – Momentul de la care începe să curgă termenul – Notificare – Noțiune – Notificare adresată reprezentantului reclamantului – Condiție

(art. 263 al șaselea paragraf TFUE)

5.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Obligația de a comunica persoanei interesate motivarea în același timp cu sau imediat după adoptarea actului cauzator de prejudiciu – Înlăturarea unui viciu de motivare în cursul procedurii contencioase – Inadmisibilitate

(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Deciziile 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 36/2012, nr. 410/2012 și nr. 363/2013 ale Consiliului)

6.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Obligația de a comunica persoanei interesate motivarea în același timp cu sau imediat după adoptarea actului cauzator de prejudiciu – Limite – Securitatea Uniunii și a statelor sale membre ori modul de desfășurare a relațiilor lor internaționale – Decizie care intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare

(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Deciziile 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 36/2012, nr. 410/2012 și nr. 363/2013 ale Consiliului)

7.      Acțiune în anulare – Motive – Nemotivare sau insuficiența motivării – Motiv distinct de cel al legalității pe fond

(art. 263 TFUE și 296 TFUE)

8.      Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi ascultat – Dreptul la un proces echitabil și la o protecție jurisdicțională efectivă – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile în Siria – Lipsa comunicării elementelor incriminatoare și lipsa ascultării persoanelor și entităților menționate – Admisibilitate

[art. 6 alin. (1) TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și art. 47, Deciziile 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 36/2012 și nr. 410/2012 ale Consiliului]

9.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Dreptul la apărare – Comunicarea elementelor incriminatoare – Decizie ulterioară prin care numele reclamantului este menținut pe lista persoanelor care fac obiectul acestor măsuri – Lipsa unor motive noi – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Lipsă

(Deciziile 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; Regulamentul nr. 363/2013 al Consiliului)

10.    Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei în cadrul luptei contra represiunii violente împotriva populației civile – Act prin care se adoptă sau se mențin astfel de măsuri – Lipsa comunicării către reclamant – Irelevanță, cu excepția demonstrării unei încălcări a drepturilor reclamantului

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

11.    Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Control jurisdicțional – Întindere – Control restrâns pentru normele generale – Control care se extinde la aprecierea faptelor și la verificarea probelor pentru actele care se aplică unor entități specifice

[art. 29 TUE; art. 215 alin. (2) TFUE; Deciziile 2012/256/PESC, 2012/739/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; (Regulamentele nr. 410/2012 și nr. 363/2013 ale Consiliului)

12.    Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Susținerea regimului – Noțiune – Orice formă de susținere – Funcții care conferă o competență de conducere asupra unei entități vizate de măsuri restrictive – Guvernator al Băncii Centrale a Siriei având în special misiunea de a servi drept bancher pentru guvernul acestei țări – Includere – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

[Decizia 2011/782/PESC a Consiliului, art. 18 alin. (1) și art. 19 alin. (1), Decizia 2012/256/PESC a Consiliului, Decizia 2012/739/PESC a Consiliului, art. 24 alin. (1) și art. 25 alin. (1), și Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, art. 27 alin. (1) și art. 28 alin. (1)]

13.    Dreptul Uniunii Europene – Principii – Proporționalitate – Caracterul proporțional al unei măsuri – Criterii de apreciere

14.    Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Limitarea dreptului de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17; Decizia 2011/739/PESC a Consiliului, art. 19 alin. (3)-(7); Decizia 2012/739/PESC a Consiliului, art. 25 alin. (3)-(11), și Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, art. 28 alin. (3)-(11); Regulamentul nr. 36 al Consiliului, art. 16-18]

15.    Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile – Limitarea dreptului la respectarea vieții private și la liberă circulație în Uniune – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

[art. 21 alin. (1) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7; Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 27, Decizia 2011/782/PESC a Consiliului, art. 18 alin. (2), Decizia 2012/739/PESC a Consiliului, art. 24 alin. (2), și Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, art. 27 alin. (2)]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 47-49)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 56-58)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 59-66)

4.      Atunci când un act trebuie să facă obiectul unei notificări pentru ca termenul de introducere a acțiunii să înceapă să curgă, aceasta trebuie în principiu să fie adresată destinatarului actului respectiv, iar nu avocaților care îl reprezintă. Astfel, notificarea reprezentantului unui reclamant este echivalentă cu notificarea destinatarului numai în cazul în care o astfel de formă de notificare este prevăzută în mod expres de o reglementare sau de un acord între părți.

(a se vedea punctul 74)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 85)

6.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 86-88, 93 și 94)

7.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 96)

8.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 102, 103, 110-113 și 120)

9.      În cadrul adoptării Deciziei 2012/739, a Regulamentului de punere în aplicare nr. 363/2013 și a Deciziei 2013/255 privind măsuri restrictive adoptate împotriva Siriei, prin care numele reclamantului a fost menținut pe listele cu numele persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive, argumentul efectului de surpriză al măsurilor respective nu poate fi în principiu invocat în mod valabil. Totuși, dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea actelor prin care se mențin măsuri restrictive în privința persoanelor vizate deja de acestea presupune că Consiliul a reținut noi elemente împotriva acestor persoane.

În măsura în care, atunci când a menținut numele reclamantului pe listele persoanelor vizate de măsurile restrictive împotriva Siriei, Consiliul nu a reținut elemente noi, care nu au fost aduse la cunoștința persoanei interesate în urma adoptării actelor privind prima sa înscriere pe listele în cauză, iar reclamantul nu a utilizat posibilitatea de a prezenta Consiliului observații, din proprie inițiativă, fără ca acesta să formuleze o nouă invitație expresă înainte de adoptarea fiecărui act ulterior în lipsa elementelor noi reținute în privința sa, reclamantul a avut ocazia timp de mai multe luni să prezinte Consiliului observații și să conteste temeinicia motivelor, astfel cum sunt indicate în mod suficient de clar în actele atacate, care au condus la înscrierea și la menținerea sa pe listele cu persoanele vizate de măsuri restrictive. Prin urmare, nu poate fi stabilită nicio încălcare a dreptului reclamantului de a fi ascultat.

(a se vedea punctele 114-119 și 123)

10.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 122)

11.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele127-129)

12.    În ceea ce privește măsurile restrictive adoptate împotriva persoanelor care susțin regimul sirian, deși noțiunea „susținerea regimului” nu este definită la articolul 18 alineatul (1) și la articolul 19 alineatul (1) din Decizia 2011/782, la articolul 24 alineatul (1) și la articolul 25 alineatul (1) din Decizia 2012/739, precum și la articolul 27 alineatul (1) și, respectiv, la articolul 28 alineatul (1) din Decizia 2013/255, nimic nu permite să se concluzioneze că pot fi vizate de măsuri restrictive numai persoanele care susțin regimul sirian cu scopul precis de a‑i permite să continue activitățile sale de represiune împotriva populației civile. Astfel, având în vedere imposibilitatea Consiliului de a controla în ce scopuri sunt utilizate resursele furnizate acestui regim, era necesar să se adopte măsuri care să afecteze orice formă de sprijin.

În această privință, o persoană care exercită funcțiile care îi conferă o competență de conducere asupra unei entități vizate de măsuri restrictive poate, ca regulă generală, să fie ea însăși considerată ca fiind implicată în activitățile care au justificat adoptarea măsurilor restrictive vizând entitatea în discuție.

Astfel, Consiliul putea, fără să încalce principiul proporționalității, să se întemeieze pe funcția deținută de o persoană, în speță aceea de guvernator al Băncii Centrale a Siriei având în special misiunea de a servi drept bancher pentru guvernul acestei țări, pentru a considera că această persoană se afla într‑o poziție de putere și de influență în ceea ce privește susținerea financiară a regimului sirian furnizată de Banca Centrală a Siriei și, în consecință, putea să estimeze în mod legitim că adoptarea unor măsuri represive împotriva respectivei persoane era de natură să contribuie la exercitarea unei presiuni asupra acestui regim susceptibile să determine încetarea sau să atenueze represiunea împotriva populației civile.

Astfel, măsuri restrictive împotriva Siriei au fost instituite ca reacție la represiunea violentă exercitată de autoritățile acestei țări împotriva populației civile și, deși măsurile restrictive în cauză vizau numai conducătorii regimului sirian, iar nu și persoanele care susțineau acest regim, realizarea obiectivelor urmărite de Consiliu ar fi putut fi împiedicată, întrucât acești conducători puteau să obțină ușor sprijinul, în special financiar, de care aveau nevoie pentru continuarea represiunii menționate, prin intermediul altor persoane care ocupau funcții înalte în cadrul principalelor instituții ale statului sirian. Pe de altă parte, trebuie să se țină seama de importanța pentru Uniune a obiectivului menținerii păcii și securității internaționale, precum și al protejării populației civile.

(a se vedea punctele 135-137, 143, 147 și 148)

13.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 146)

14.    Deși măsurile de înghețare a fondurilor, a activelor financiare și a altor resurse economice ale persoanelor identificate ca susținând regimul sirian impuse în cadrul politicii externe și de securitate comune au un caracter de protecție și nu sunt menite să priveze persoanele vizate de proprietatea lor, totuși, aceste măsuri dau naștere în mod incontestabil unei limitări a dreptului de proprietate.

Cu toate acestea, în primul rând, aceste măsuri sunt prevăzute de lege, ținând seama de faptul că sunt enunțate în acte având, printre altele, un caracter general și o bază juridică clară în dreptul Uniunii, precum și de faptul că sunt formulate în termeni suficient de preciși în ceea ce privește atât întinderea lor, cât și motivele care justifică aplicarea lor reclamantului. În al doilea rând, în ceea ce privește caracterul adecvat al măsurilor în cauză, din perspectiva unui obiectiv de interes general fundamental pentru comunitatea internațională precum protecția populației civile și menținerea păcii și securității internaționale, aceste măsuri nu pot, prin ele însele, să fie considerate inadecvate. În al treilea rând, în ceea ce privește caracterul lor necesar, măsurile alternative și mai puțin restrictive precum un sistem de autorizare prealabilă sau o obligație de a justifica a posteriori utilizarea fondurilor plătite nu permit atingerea într‑o manieră la fel de eficientă a obiectivului urmărit, și anume exercitarea unei presiuni asupra susținătorilor regimului sirian, în special în privința posibilității de a eluda restricțiile impuse.

În plus, articolul 19 alineatele (3)-(7) din Decizia 2011/782, articolul 25 alineatele (3)-(11) din Decizia 2012/739, articolul 28 alineatele (3)-(11) din Decizia 2013/255 și articolele 16-18 din Regulamentul nr. 36/2012 privind măsurile restrictive adoptate împotriva Siriei prevăd posibilitatea, pe de o parte, a autorizării utilizării fondurilor înghețate pentru necesități esențiale sau pentru îndeplinirea anumitor angajamente și, pe de altă parte, posibilitatea acordării unor autorizări specifice de dezghețare a fondurilor, a altor active financiare sau a altor resurse economice. În sfârșit, menținerea numelui reclamantului pe listele anexate la actele atacate face obiectul unei reexaminări periodice pentru a se asigura că persoanele și entitățile care nu mai îndeplinesc criteriile pentru a figura pe lista în cauză sunt radiate din aceasta.

(a se vedea punctele 172 și 175-181)

15.    Cu privire la pretinsa încălcare a dreptului la respectarea vieții private și de familie, precum și la restricționarea accesului pe teritoriul statului membru al cărui resortisant este reclamantul, și la libera circulație în Uniune, dispozițiile speciale privind resortisanții, și anume articolul 18 alineatul (2) din Decizia 2011/782, articolul 24 alineatul (2) din Decizia 2012/739 și articolului 27 alineatul (2) din Decizia 2013/255 privind măsurile restrictive împotriva Siriei, recunosc competența exclusivă a statelor membre cu privire la aplicarea restricțiilor în cauză propriilor resortisanți. În consecință, în ceea ce privește o persoană care are, pe lângă cetățenia siriană, și cetățenia unui stat membru, dreptul Uniunii nu obligă autoritățile respectivului stat să îi interzică accesul pe teritoriul său.

În schimb, un cetățean al unui stat membru și, prin urmare, și al Uniunii, al cărui nume figurează pe listele cu persoane vizate de dispozițiile referitoare la restricțiile privind admisia, intră în domeniul de aplicare al acestora în ceea ce privește celelalte state membre decât cel a cărui cetățenie o are. În privința acestor cetățeni, statele membre menționate sunt obligate să aplice pe teritoriul lor restricțiile în cauză. Astfel, dispozițiile cu privire la resortisanți nu se aplică decât teritoriului statului membru al cărui resortisant este o astfel de persoană. Pe de altă parte, dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu este necondiționat. Astfel, potrivit rezervei formulate în a doua parte a tezei de la articolul 21 alineatul (1) TFUE prin adoptarea de acte care țin de politica externă și de securitate comună, Consiliul putea în principiu să limiteze dreptul la liberă circulație în Uniune conferit reclamantului, cu respectarea principiului proporționalității, considerațiile cu privire la caracterul adecvat, necesar și limitat în timp al măsurilor privind înghețarea fondurilor reclamantului fiind aplicabile prin analogie dispozițiilor referitoare la restricțiile privind admisia.

Pe de altă parte, dispozițiile referitoare la restricțiile privind admisia, în măsura în care se aplică cetățenilor Uniunii, trebuie să fie considerate drept o lex specialis în raport cu Directiva 2004/38 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 și 93/96, astfel încât aceste dispoziții primează față de directivă în situațiile pe care urmăresc să le reglementeze în mod specific. În plus, această lex specialis nu face decât să reflecte, pe un plan comun și într‑un context special, restricțiile la libera circulație pe care statele membre pot, uti singuli, să le aplice anumitor persoane, conform articolului 27 din Directiva 2004/38. Astfel, aceasta din urmă nu acordă cetățenilor Uniunii un drept necondiționat la liberă circulație în Uniune, ci permite statelor membre să restrângă această libertate în special pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică, cu respectarea principiului proporționalității.

(a se vedea punctele 172, 185, 186, 190, 191 și 194-199)