SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 17. Mai 2018(1)
Rechtssache C‑239/17
Gert Teglgaard,
Fløjstrupgård I/S
gegen
Fødevareministeriets Klagecenter
(Vorabentscheidungsersuchen des Østre Landsret [Landgericht der Region Ost, Dänemark])
„Gemeinsame Agrarpolitik – Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe – Cross-Compliance – Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates – Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates – Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission – Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission – Kürzungen von Direktzahlungen – Verstöße gegen nationale Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen – Für die Berechnung der Kürzung von Direktzahlungen maßgebliches Jahr“
1. Vor dem Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) ist derzeit ein 173 Rechtssachen umfassender Verfahrenskomplex anhängig, in dem es um Beihilfen in der Form von Direktzahlungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und Kürzungen solcher Beihilfen wegen der Nichteinhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen geht. Der Gerichtshof wird um Hinweise zur Auslegung der Regelungen ersucht, die das Jahr festlegen, auf dessen Grundlage die prozentuale Kürzung der Beihilfen zur Ahndung solcher Verstöße zu berechnen ist. Eine kurze Darstellung der Funktionsweise dieser Regelungen ist geboten, um den Zusammenhang zu verstehen, in dem diese Rechtssachen anhängig gemacht wurden.
2. Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, die Direktzahlungen erhalten möchten, müssen eine Reihe von Förderkriterien erfüllen, die sich u. a. auf die als bewirtschaftet angemeldeten Flächen und deren Nutzung beziehen. Die Förderkriterien betreffende Unregelmäßigkeiten werden durch Kürzungen oder Ausschlüsse von den Beihilfen geahndet, auf die die Betriebsinhaber ansonsten Anspruch hätten.
3. Zusätzlich zu den Förderkriterien, die Voraussetzung für einen Anspruch auf die fragliche Beihilfe sind, müssen die Betriebsinhaber, die Beihilfen in Form von Direktzahlungen erhalten, auch anderweitige Verpflichtungen (sogenannte „Cross-Compliance-Verpflichtungen“)erfüllen. Eine dieser Verpflichtungen bezieht sich auf Beschränkungen des Einsatzes von Düngemitteln. Die Einhaltung solcher Verpflichtungen ist zwar keine Voraussetzung für den Anspruch auf die Beihilfe, aber ihre Nichteinhaltung kann ebenfalls durch Kürzungen der den fraglichen Betriebsinhabern zustehenden Beihilfe (oder in Extremfällen durch den Ausschluss von der Beihilfe) geahndet werden.
4. Die Cross-Compliance-Verpflichtungen und die bei ihrer Nichteinhaltung verhängten Sanktionen sollen die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe dazu bewegen, die ihre Tätigkeiten betreffenden unionsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten.
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1782/2003
5. Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates(2) enthielt gemeinsame Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik. Im zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung hieß es:
„Die volle Zahlung von Direktbeihilfen sollte an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit gebunden sein. … Werden diese Anforderungen nicht erfüllt, so sollten die Beihilfen von den Mitgliedstaaten nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien ganz oder teilweise entzogen werden. Diese Entziehung sollte bisher oder künftig geltende Sanktionen nach anderen Gemeinschafts- oder einzelstaatlichen Vorschriften unberührt lassen.“
6. Art. 6 („Kürzung oder Ausschluss von Direktzahlungen“) sah in seiner ursprünglichen Fassung in Abs. 1 vor:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr nach Anwendung der Artikel 10 und 11 zu gewährenden Direktzahlungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder ausgeschlossen“(Hervorhebung nur hier).
7. Art. 6 Abs. 1 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates(3) mit Wirkung vom 1. April 2008 geändert. Nach der Änderung lautete er wie folgt:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr (im Folgenden als ‚betreffendes Kalenderjahr‘ bezeichnet) zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, so wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Artikel 10 und 11 diesem Betriebsinhaber zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder gestrichen.
Unterabsatz 1 findet auch in den Fällen Anwendung, in denen der betreffende Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar der Person anzulasten ist, an die oder von der die landwirtschaftlichen Flächen übertragen wurden.
Für die Zwecke der Anwendung der Unterabsätze 1 und 2 im Jahr 2008 entspricht das Kalenderjahr dem Zeitraum 1. April bis 31. Dezember 2008.
…“ (Hervorhebung nur hier).
8. Art. 7 („Durchführungsbestimmungen zu Kürzungen und Ausschlüssen“)(4) sah vor:
„(1) Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Artikel 6 werden nach dem in Artikel 144 Absatz 2 genannten Verfahren erlassen[(5)]. Dabei werden Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 des vorliegenden Artikels berücksichtigt.
…“
Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission
9. Einzelheiten zur Durchführung der Verordnung Nr. 1782/2003 wurden in der Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission(6) festgelegt. In den Erwägungsgründen 55 bis 57 dieser Verordnung hieß es:
„(55) Um die finanziellen Interessen der [Union] wirksam zu schützen, sind geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen. …
(56) Das in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehene System von Kürzungen und Ausschlüssen im Zusammenhang mit den einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen verfolgt jedoch ein anderes Ziel, indem es für die Betriebsinhaber insbesondere einen Anreiz schaffen soll, die bereits bestehenden Rechtsvorschriften in den verschiedenen Bereichen der anderweitigen Verpflichtungen einzuhalten.
(57) Kürzungen und Ausschlüsse sollten unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips … festgelegt werden. Im Zusammenhang mit den anderweitigen Verpflichtungen dürfen die Kürzungen und Ausschlüsse nur dann angewendet werden, wenn der Betriebsinhaber fahrlässig oder vorsätzlich gehandelt hat. Die Kürzungen und Ausschlüsse sollten je nach Schwere der festgestellten Unregelmäßigkeit gestaffelt sein und bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen während eines bestimmten Zeitraums reichen. …“
10. Der 70. Erwägungsgrund lautete:
„Es sind spezifische und ausführliche Vorschriften festzulegen, um eine gerechte Anwendung mehrerer Kürzungen zu gewährleisten, die bei einem oder mehreren Beihilfeanträgen desselben Betriebsinhabers vorzunehmen sind. Die Kürzungen und Ausschlüsse gemäß dieser Verordnung sollten außerdem unbeschadet weiterer Sanktionen im Rahmen anderer [unionsrechtlicher] oder einzelstaatlicher Rechtsvorschriften angewendet werden.“
11. Kapitel II („Feststellungen in Bezug auf die anderweitigen Verpflichtungen“) in Teil II Titel IV umfasste die Art. 65 bis 67. Art. 65 („Allgemeine Grundsätze und Definitionen“) sah, soweit hier relevant, vor:
„…
2. Im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist eine Handlung oder Unterlassung unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreiben, wenn er die Nichteinhaltung selbst begangen hat und zum Zeitpunkt der Feststellung des Verstoßes für den Betrieb, die betreffende Fläche, die Produktionseinheit oder das Tier verantwortlich ist. …
…
4. Nichteinhaltungen gelten als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind.“
12. In Art. 66 („Anwendung von Kürzungen bei Fahrlässigkeit“) hieß es:
„1. Ist die festgestellte Nichteinhaltung auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird … eine Kürzung des Gesamtbetrags der Direktzahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d) der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vorgenommen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird. Diese Kürzung beträgt in der Regel 3 % des Gesamtbetrags.
…“ (Hervorhebung nur hier).
13. Art. 67 („Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen bei Vorsatz“) bestimmte:
„1. Ist der festgestellte Verstoß vom Betriebsinhaber vorsätzlich begangen worden, so beläuft sich … die vorzunehmende Kürzung des in Artikel 66 Absatz 1 Unterabsatz 1 genannten Gesamtbetrags in der Regel auf 20 % dieses Betrags.
…“
14. Gemäß Art. 81 trat die Verordnung Nr. 796/2004 am 7. Mai 2004 in Kraft.
Verordnung Nr. 73/2009
15. Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates(7) aufgehoben und ersetzt, und zwar – soweit hier von Belang – mit Wirkung vom 1. Januar 2009(8). Im dritten Erwägungsgrund hieß es:
„Mit der Verordnung Nr. 1782/2003 wurde der Grundsatz festgelegt, dass die Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, die bestimmte Anforderungen im Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, der Umwelt und des Tierschutzes nicht erfüllen, gekürzt bzw. die Betriebsinhaber davon ausgeschlossen werden. Diese Regelung der ‚Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen‘ (‚Cross-Compliance‘) ist integraler Bestandteil der gemeinschaftlichen Unterstützung in Form von Direktzahlungen und sollte daher beibehalten werden. …“
16. Der 53. Erwägungsgrund sah vor:
„… [D]iese Verordnung [sollte] ab 1. Januar 2009 gelten. Jedoch sollten diejenigen Vorschriften, die gegebenenfalls die Ansprüche der Betriebsinhaber schmälern oder die neue Verpflichtungen schaffen, unter anderem die Cross-Compliance-Regelung, der die Betriebsinhaber das ganze Jahr über nachkommen müssen, erst ab 2010 gelten …“
17. Art. 23 („Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen“) sah in Abs. 1 vor:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr (nachstehend ‚betreffendes Kalenderjahr‘ genannt) zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, so wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der … diesem Betriebsinhaber gewährt wurde oder zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 24 gekürzt oder gestrichen.
…“ (Hervorhebung nur hier).
18. Art. 24 Abs. 1 sah vor, dass Durchführungsbestimmungen zu Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Art. 23 in einer gesonderten Durchführungsverordnung festgelegt werden sollten. In diesem Zusammenhang sollten u. a. die Schwere, das Ausmaß, die Dauer und die Häufigkeit der Verstöße berücksichtigt werden.
Verordnung Nr. 1122/2009 der Kommission
19. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission(9) wurde die Verordnung Nr. 796/2004 mit Wirkung vom 1. Januar 2010(10) aufgehoben und ersetzt. Art. 70 („Allgemeine Grundsätze und Definitionen“) sah, soweit hier relevant, vor:
„…
(4) Verstöße gelten als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind.
…
(8) Zur Anwendung der Kürzungen wird der Kürzungsprozentsatz auf folgende Gesamtbeträge angewandt:
a) den Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird …
…“ (Hervorhebung nur hier).
20. Art. 71 („Anwendung von Kürzungen bei Fahrlässigkeit“) bestimmte in Abs. 1:
„Ist der festgestellte Verstoß auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird … eine Kürzung vorgenommen. Diese Kürzung beläuft sich im Allgemeinen auf 3 % des Gesamtbetrags im Sinne von Artikel 70 Absatz 8.
Die Zahlstelle kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts gemäß Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c[(11)] beschließen, den genannten Prozentsatz entweder auf 1 % des Gesamtbetrags zu vermindern oder ihn auf 5 % zu erhöhen oder aber in den in Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c genannten Fällen überhaupt keine Kürzung zu verhängen.“
21. Art. 72 („Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen bei Vorsatz“) Abs. 1 sah vor:
„Ist der festgestellte Verstoß vom Betriebsinhaber vorsätzlich begangen worden, so beläuft sich die vorzunehmende Kürzung des in Artikel 70 Absatz 8 genannten Gesamtbetrags … in der Regel auf 20 % dieses Betrags.“
22. In Art. 86 Abs. 1 hieß es:
„Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 wird ab dem 1. Januar 2010 aufgehoben.
Sie gilt jedoch weiter für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.“
Richtlinie 91/676
23. Zu den Rechtsvorschriften, die zum fraglichen Zeitraum anderweitige Verpflichtungen begründeten, gehörte die Richtlinie 91/676/EWG(12) des Rates. Nach ihrem Art. 1 hat diese Richtlinie zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
Nationales Recht
24. Die Richtlinie 91/676 wurde in Dänemark, soweit hier von Belang, durch das Gødningsanvendelseslov (Gesetz über die Verwendung von Düngemitteln) umgesetzt.
25. Die Unionsvorschriften über die Einhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen wurden in Dänemark durch eine Reihe nationaler Verordnungen umgesetzt. Dem vorlegenden Gericht zufolge waren sämtliche zum relevanten Zeitpunkt gültigen Fassungen dieser Verordnungen so formuliert, dass die Kürzungen der zu zahlenden Beihilfen auf der Grundlage des Jahres zu berechnen waren, in dem der Verstoß festgestellt wurde (im Folgenden: Jahr der Feststellung)(13).
Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
26. Die beiden für diese Vorlage exemplarisch ausgewählten Fälle betreffen Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, bei denen festgestellt wurde, dass sie ihre anderweitigen Verpflichtungen nicht eingehalten hatten, weil sie ihre Felder in den Jahren 2006/2007 und 2007/2008 (Herr Teglgaard) bzw. 2006/2007 und 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S) überdüngt hatten.
27. Die Verstöße von Herrn Teglgaard und Fløjstrupgård wurden entdeckt, nachdem die Polizei die Räumlichkeiten eines Düngemittelimporteurs durchsucht und dort Unterlagen beschlagnahmt hatte, der zahlreichen landwirtschaftlichen Betrieben Düngemittel verkauft hatte, ohne dies dem Plantedirektorat (Pflanzenbaudirektion) mitzuteilen. Die fraglichen Düngemittel waren in den Düngerkonten der Betriebe nicht erfasst worden. Die Durchsuchung und Beschlagnahme erfolgten im November 2009.
28. Am 4. Januar 2011 versandte das Plantedirektorat Auskunftsersuchen. Dieses Datum wird von den dänischen Behörden als Zeitpunkt der „Feststellung“ des Verstoßes angesehen.
29. Zunächst erließ die für die Zahlung von landwirtschaftlichen Beihilfen zuständige Stelle (zum fraglichen Zeitpunkt die NaturErhvervsstyrelse [Landwirtschafts- und Fischereibehörde, auch unter der englischen Bezeichnung AgriFish Agency bekannt]) in den Jahren 2011 und 2012 Entscheidungen über Kürzungen der an die betroffenen Betriebsinhaber einschließlich Herrn Teglgaard und Fløjstrupgård zu zahlenden Beihilfen. Die in diesen ursprünglichen Entscheidungen verhängten Beihilfekürzungen beruhten auf den jeweils für die Jahre, in denen der Verstoß gegen die anderweitigen Verpflichtungen tatsächlich stattgefunden hatte (im Folgenden: Jahr des Verstoßes), zu zahlenden Beihilfen – d. h. für Herrn Teglgaard auf den Beihilfejahren 2007 und 2008 und für Fløjstrupgård auf den Beihilfejahren 2007 und 2009(14).
30. 2012 gelangte der AgriFish Agency die folgende Stellungnahme der Kommission zur Kenntnis, die diese gegenüber dem Rechnungshof zum „Prüfungsumfang und Prüfungsansatz“ dieses Organs bei der Prüfung der Marktstützung und Direktzahlungen im Bereich Landwirtschaft im Jahresbericht für das Wirtschaftsjahr 2011(15) abgegeben hatte:
„Landwirte, die diese [Cross-Compliance‑]Verpflichtungen nicht einhalten, haben Anspruch auf Zahlungen, werden aber je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der festgestellten Nichteinhaltung sowie nach Fahrlässigkeit oder Vorsatz des betreffenden Landwirts mit Sanktionen belegt. Dies ergibt sich auch daraus, dass Zahlungen erfolgen können, bevor die Kontrollen auf Einhaltung der Cross-Compliance-Verpflichtungen abgeschlossen sind, und dass Sanktionen nicht auf die Zahlungen für das Kalenderjahr, in dem der Landwirt gegen die Verpflichtungen verstoßen hat, sondern vielmehr auf die Zahlungen für das Kalenderjahr, in dem dieser Verstoß durch die nationalen Behörden festgestellt wird, angewendet werden“ (Hervorhebung nur hier).
31. In einem anschließenden Schriftwechsel mit den zuständigen dänischen Behörden bestätigte die Kommission förmlich in einem Brief vom 7. Februar 2013, dass Beihilfekürzungen zur Ahndung von Cross-Compliance-Verstößen auf der Grundlage des Gesamtbetrags der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfen zu berechnen seien.
32. Die AgriFish Agency nahm daraufhin die Verfahren über die Beihilfekürzungen wieder auf und erließ im Jahr 2013 neue Entscheidungen (im Folgenden: Entscheidungen von 2013), bei denen die Beihilfekürzungen auf den Beihilfebeträgen des Jahres der Feststellung (2011) beruhten.
33. Für einige Betriebsinhaber wie Herrn Teglgaard und Fløjstrupgård, die ihre bewirtschafteten Flächen zwischen dem Jahr des Verstoßes und dem Jahr der Feststellung vergrößert hatten, führte dies zu höheren Beihilfekürzungen. Bei Herrn Teglgaard führte die neue Entscheidung zu einer Beihilfekürzung, die um 1 908 483,02 dänische Kronen (DKK) (etwa 256 157 Euro) höher war als nach der ursprünglichen Entscheidung. Bei Fløjstrupgård ergab sich durch die neue Entscheidung eine um 105 396,53 DKK (etwa 14 146 Euro) höhere Beihilfekürzung als nach der ursprünglichen Entscheidung.
34. Herr Teglgaard und Fløjstrupgård fochten die Entscheidungen von 2013 vor dem Fødevareministeriets Klagecenter (Rechtsbehelfsstelle des Ministeriums für Umwelt und Ernährung) an, das diese Entscheidungen der AgriFish Agency am 22. Juni 2015 bzw. am 12. Dezember 2014 bestätigte.
35. Daraufhin erhoben Herr Teglgaard und Fløjstrupgård Klagen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidungen von 2013 bei dem vorlegenden Gericht, das die Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen gemäß Art. 267 AEUV zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:
1. Ist im Fall einer Nichterfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung oder des Kriteriums des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands durch einen Betriebsinhaber in einem bestimmten Kalenderjahr und der daher nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 vorzunehmenden Kürzung der Direktzahlungen an den Betriebsinhaber abzustellen auf
a) das Kalenderjahr der Nichterfüllung oder
b) das (spätere) Kalenderjahr, in dem diese Nichterfüllung festgestellt wird?
2. Ist das Ergebnis dasselbe im Hinblick auf die später erlassenen Bestimmungen in Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 in Verbindung mit Art. 70 Abs. 4 und Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009?
3. Ist im Fall einer Nichterfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung oder des Kriteriums des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands durch einen Betriebsinhaber in den Jahren 2007 und 2008, die aber erst im Jahr 2011 festgestellt wird, für die Festsetzung der Kürzung der Beihilfe die Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 796/2004 oder die Verordnung Nr. 73/2009 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1122/2009 anzuwenden?
36. Herr Teglgaard und Fløjstrupgård, die österreichische und die dänische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der österreichischen Regierung haben diese Beteiligten an der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2018 teilgenommen und verhandelt.
Würdigung
Zur dritten Frage
37. Mit der dritten Frage, die ich zuerst behandeln werde, möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Regelungen anzuwenden sind, wenn der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs in den Jahren 2007 und 2008 Cross-Compliance-Verpflichtungen nicht eingehalten hat und dies 2011 entdeckt wurde: i) die Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 796/2004 oder ii) die Verordnung Nr. 73/2009 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1122/2009.
38. Was die beiden Verordnungen des Rates anbelangt, galt die ursprüngliche Fassung von Art. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 und die geänderte Fassung ab dem 1. April 2008(16). Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung Nr. 73/2009 aufgehoben, die, soweit es die hier einschlägigen Bestimmungen angeht, ab dem 1. Januar 2009 anzuwenden war. Art. 23 dieser Verordnung stimmte im Wesentlichen mit der geänderten Fassung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 überein.
39. Gemäß Art. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 73/2009 (deren Wortlaut nahezu übereinstimmt), sind „Zahlungen in einem bestimmten Kalenderjahr“ „die für das betreffende Jahr/die betreffenden Jahre gewährten oder zu gewährenden Zahlungen einschließlich sämtlicher Zahlungen für andere Zeiträume, die in dem betreffenden Kalenderjahr/den betreffenden Kalenderjahren beginnen“.
40. Die geänderte Fassung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht in Unterabs. 3 vor, dass das Kalenderjahr 2008, soweit es die beiden vorstehenden Unterabsätze von Art. 6 Abs. 1 betrifft, dem Zeitraum 1. April bis 31. Dezember 2008 entspricht.
41. Folglich ist die ursprüngliche Fassung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 diejenige Fassung, die auf für das Kalenderjahr 2007 gewährte Zahlungen einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die in diesem Jahr begannen, anzuwenden ist.
42. Für das Kalenderjahr 2008 galt die ursprüngliche Fassung von Art. 6 Abs. 1 für Beihilfen, die für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. März 2008 gewährt wurden, einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die innerhalb dieses Dreimonatszeitraums begannen, der insoweit als besonderer Zeitraum oder als gesondertes „Kalenderjahr“ zu betrachten ist(17).
43. Auf für den Zeitraum vom 1. April bis 31. Dezember 2008 gewährte Zahlungen einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die innerhalb dieses neunmonatigen Zeitraums begannen, ist die geänderte Fassung von Art. 6 Abs. 1 anzuwenden.
44. Zu den Verordnungen der Kommission: Nach Art. 81 der Verordnung Nr. 796/2004 gilt diese für „Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen“. Mit der Verordnung Nr. 1122/2009 wurde die Verordnung Nr. 796/2004 aufgehoben. In Art. 86 der Verordnung Nr. 1122/2009 heißt es ausdrücklich:
„(1) Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 wird ab dem 1. Januar 2010 aufgehoben.
Sie gilt jedoch weiter für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.“
45. Nach Art. 2 Nr. 25 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist unter „Prämienzeitraum“ der „Zeitraum, auf den sich Beihilfeanträge beziehen, unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Einreichung“ zu verstehen.
46. Daher ergibt sich aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen, dass für die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfekürzungen, die sich auf Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen, die nach dem 1. Januar 2005 und vor dem 1. Januar 2010 begannen, die Verordnung Nr. 796/2004 gilt.
Zur ersten Frage
47. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, wie Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 und die Durchführungsbestimmungen der Verordnung Nr. 796/2004 zu dieser Vorschrift auszulegen sind. Genauer gesagt möchte es wissen, ob Art. 6 Abs. 1 dahin auszulegen ist, dass Beihilfekürzungen wegen Nichteinhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Gesamtbetrags der Direktzahlungen für das Jahr des Verstoßes oder für das Jahr der Feststellung zu berechnen sind.
48. Zuerst werde ich die ursprüngliche Fassung der Verordnung Nr. 1782/2003 betrachten. Danach werde ich untersuchen, ob sich die Rechtslage durch die mit der Verordnung Nr. 146/2008 eingeführte Änderung von Art. 6 Abs. 1 geändert hat, bevor ich mich den von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen (Verordnung Nr. 796/2004) zuwende. Diese Prüfungsreihenfolge wahrt das hierarchische Verhältnis zwischen der Verordnung des Rates und der Durchführungsverordnung der Kommission.
Verordnung Nr. 1782/2003
49. In zehn der elf ursprünglichen Sprachfassungen(18) von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 – vor seiner Änderung – wird deutlich, dass die Kürzung wegen der Nichteinhaltung von Verpflichtungen auf das Jahr des Verstoßes angewendet werden soll. So sieht beispielsweise die englische Sprachfassung vor, dass die Kürzung auf „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs“ (den Gesamtbetrag der Direktzahlungen, die in dem Kalenderjahr zu gewähren sind, in dem die Nichterfüllung stattfindet) anzuwenden ist. In der dänischen, niederländischen, finnischen, griechischen, italienischen, portugiesischen, spanischen und schwedischen Fassung(19) ist dies ebenfalls ausdrücklich vorgesehen, und es ergibt sich, wenn auch nicht ganz so ausdrücklich, auch aus der deutschen Sprachfassung(20) (logischerweise kann sich das „betreffende Kalenderjahr“ nur auf den Zeitraum beziehen, in dem eine bestimmte Handlung oder Unterlassung die fragliche Nichterfüllung verursacht).
50. Nur eine Sprachfassung von Art. 6 Abs. 1 – die französische – enthält eine gegenteilige Formulierung dahin gehend, dass die Kürzung auf das Jahr der Feststellung anzuwenden sein soll(21).
51. Nach ständiger Rechtsprechung kann die in einer der Sprachfassungen einer unionsrechtlichen Vorschrift verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen oder ihr Vorrang vor den anderen Sprachfassungen eingeräumt werden, da eine solche Vorgehensweise mit dem Erfordernis einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts unvereinbar wäre(22).
52. Hier ist eindeutig, dass die französische Sprachfassung allen anderen ursprünglichen Sprachfassungen widerspricht. Deshalb kann sie nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 herangezogen werden (wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorzuschlagen schien). Allerdings zeigt das Vorhandensein dieses abweichenden Textes – einmal angenommen, es handelt sich bei der französischen Fassung nicht um einen bloßen Übersetzungsfehler –, dass eine nur am Wortlaut orientierte Auslegung dieser Bestimmung auf der Grundlage der übrigen zehn Sprachfassungen für sich genommen nicht maßgeblich sein kann. Weichen die Sprachfassungen eines unionsrechtlichen Textes voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach dem Zusammenhang und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört(23). Außerdem sind mögliche Grenzen der Auslegung zu berücksichtigen, die sich aus dem Gebot ergeben, die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit, zu wahren(24). Diese wichtigen Grenzen werde ich an anderer Stelle in diesen Schlussanträgen betrachten(25).
Zweck
53. Im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1782/2003 heißt es, dass die „volle Zahlung von Direktbeihilfen … an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit gebunden sein“ sollte, und falls diese Anforderungen nicht erfüllt werden, „die Beihilfen von den Mitgliedstaaten nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien ganz oder teilweise entzogen werden“ sollten. Art. 6 Abs. 1 selbst bestimmt, dass Kürzungen nur vorgenommen werden, wenn die Nichterfüllung aufgrund einer „unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung“ eintritt.
54. Der Zweck der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer ursprünglichen Fassung war also, ein Regelwerk zu schaffen, bei dem die Kürzung der zu zahlenden Beihilfe unmittelbar an die Nichteinhaltung von Verpflichtungen anknüpft(26).
55. Kann dieser Zweck am besten dadurch erreicht werden, dass die Sanktion für einen Verstoß auf der Grundlage der für das Jahr des Verstoßes zu zahlenden Beihilfe berechnet wird, oder auf der Grundlage der Beihilfe für das Jahr der Feststellung?
56. Die Anwendung prozentualer Kürzungen knüpft nur dann – wie beabsichtigt – unmittelbar an den zu ahndenden Verstoß an, wenn diese Kürzungen auf der Grundlage der Beihilfezahlungen berechnet werden, die ansonsten für das Jahr gewährt werden würden, in dem der Verstoß stattfand. Wird die Kürzung stattdessen auf der Grundlage des Jahres der Feststellung vorgenommen und weicht dieses Jahr von dem Jahr des Verstoßes ab, so bleibt die Sanktion nur dann (z. B.) eine 3%ige Beihilfekürzung, wenn die für das Jahr der Feststellung zu zahlende Beihilfe zufällig genauso hoch ist wie die für das Jahr des Verstoßes zu zahlende Beihilfe. Es lässt sich wohl kaum behaupten, dass eine derartige Sanktion als „nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien“ berechnet anzusehen wäre(27).
57. Etwas allgemeiner betrachtet, besteht der Zweck der Cross-Compliance-Verpflichtungen und der bei Verstößen anzuwendenden Sanktionen darin, Betriebsinhaber, die Beihilfen in Form von Direktzahlungen erhalten, dazu zu zwingen, Jahr für Jahr die geltenden Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, Erzeugung und Tätigkeit einzuhalten(28). Dieser Zweck kann meiner Ansicht nach am besten erreicht werden, indem die Sanktion unmittelbar und eindeutig an das Jahr des Verstoßes anknüpft.
58. In diesem Zusammenhang muss man sich bewusst machen, dass das Jahr der Feststellung in gewisser Weise willkürlich festgelegt wird. Zwar werden, wenn es Vor-Ort-Kontrollen gegeben hat, Unregelmäßigkeiten häufig in demselben Jahr festgestellt, in dem auch der Verstoß stattgefunden hat. In diesen Fällen gelangt man bei der Berechnung der prozentualen Kürzung natürlich zu demselben Ergebnis, egal ob man die Direktzahlungen im Jahr des Verstoßes oder im Jahr der Feststellung zugrunde legt. Beide sind identisch. Kommen die Unregelmäßigkeiten allerdings erst nach einer anderen Art der Kontrolle ans Tageslicht (wie in den hier zugrunde liegenden Fällen), so ist das Jahr der Feststellung das Jahr, in dem die zuständigen Stellen zufällig entdecken, dass ein Verstoß stattgefunden hat. Die Annahme, dass bei einer Kürzung in Höhe von x % der Direktbeihilfe, die ansonsten in einem Folgejahr zu zahlen wäre, das keinerlei unmittelbaren Bezug zum Jahr des Verstoßes aufweist, eine „verhältnismäßige, objektive und abgestufte“ Verknüpfung zwischen dem Verstoß und der Sanktion gewahrt wird, scheint mir unlogisch.
59. Die Kommission hat vorgetragen, das Jahr des Verstoßes als Berechnungsgrundlage zu verwenden, bringe das Problem mit sich, dass die Beihilfe, wenn das Jahr der Feststellung nach dem Jahr des Verstoßes liege, bereits ausgezahlt worden sei.
60. Hier ist es wichtig, zwischen der Berechnung einer Kürzung und deren Verrechnung mit einer Beihilfezahlung, die der Betriebsinhaber ansonsten erhalten würde, zu unterscheiden. Die Informationen über in der Vergangenheit an landwirtschaftliche Betriebe erfolgte Zahlungen werden von den zuständigen Stellen aufgezeichnet; heutzutage üblicherweise mittels EDV. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Gerichtshofs einräumte, ist es daher ohne Weiteres möglich, die Berechnung der Kürzung auf der Grundlage des Anspruchs auf Direktzahlungen im bereits zurückliegenden Jahr des Verstoßes vorzunehmen und diese Kürzung dann mit dem nächsten noch nicht ausgezahlten Beihilfeanspruch zu verrechnen. Ein einfaches Beispiel verdeutlicht dies und zeigt, dass es wünschenswert wäre, so vorzugehen.
61. Nehmen wir an, Betriebsinhaber A hat im Jahr 1 Direktzahlungen in Höhe von 10 000 Euro beantragt und auch erhalten. Im Jahr 2 erweitert er seine Flächen und beantragt und erhält daher Direktzahlungen in Höhe von 20 000 Euro. Dann wird im Jahr 3 festgestellt, dass er im Jahr 1 einen fahrlässigen Verstoß gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen begangen hat. Zum Zeitpunkt dieser Feststellung hat Betriebsinhaber A Direktbeihilfen (für das Jahr 3) beantragt – diesmal in Höhe von 30 000 Euro, weil er seine Flächen nochmals erweitert hat.
62. In den Durchführungsbestimmungen der Kommission ist eine Kürzung der zu gewährenden Beihilfe in Höhe von 3 % als Sanktion für einen fahrlässigen Verstoß gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen vorgesehen (Art. 66 der Verordnung Nr. 796/2004). Natürlich kann diese Sanktion nicht mit den Direktzahlungen für das Jahr 1 verrechnet werden, weil der Betriebsinhaber diese Beihilfe bereits erhalten hat. Sie lässt sich jedoch ohne Weiteres auf der Grundlage der für das Jahr 1 gewährten Direktbeihilfen berechnen (was eine Sanktion in Höhe von 300 Euro ergibt – 3 % von 10 000 Euro) und dann mit den Direktzahlungen, die der Betriebsinhaber für das Jahr 3 noch erhalten soll, verrechnen. Betriebsinhaber A erhält im Jahr 3 also 30 000 Euro minus 300 Euro, also 29 700 Euro.
63. Diese Vorgehensweise sanktioniert das fahrlässige Verhalten von Betriebsinhaber A im Jahr 1 vorschriftsgemäß mit einer Kürzung um 3 %. Würde die Sanktion auf der Grundlage der im Jahr 3 zu zahlenden Direktbeihilfe berechnet und mit ihr verrechnet, würde eine Sanktion (in Höhe von 3 % von 30 000 Euro, was 900 Euro entspricht) verhängt, die nicht 3 % der Direktzahlungen im Jahr des fahrlässigen Verstoßes gegen die Cross-Compliance-Verpflichtungen beträgt. Vielmehr würde das fahrlässige Verhalten mit einer Sanktion in Höhe von 9 % geahndet.
64. Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner ursprünglichen Fassung dahin auszulegen ist, dass Beihilfekürzungen wegen der Nichteinhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der Direktzahlungen für das Kalenderjahr zu berechnen sind, in dem die Nichteinhaltung stattfand.
Verordnung Nr. 146/2008
65. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung Nr. 146/2008 mit Wirkung vom 1. April 2008 geändert. Nach der Änderung lautete die englische Sprachfassung:
„Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ‚the calendar year concerned‘), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted … to that farmer, shall be reduced or cancelled …“
66. In der geänderten Fassung wird in keiner der elf ursprünglichen Sprachfassungen, die ich untersucht habe, ausdrücklich auf das Jahr der Feststellung Bezug genommen, und die vor der Änderung bestehenden sprachlichen Abweichungen zwischen der französischen Sprachfassung und den übrigen zehn Sprachfassungen scheinen behoben.
67. Es gibt weder in den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 146/2008 (noch in denen der Verordnung Nr. 73/2009, durch die die geänderte Fassung der Verordnung Nr. 1782/2003 später aufgehoben und ersetzt wurde) irgendeinen Hinweis darauf, dass eine Änderung der Berechnungsweise der Kürzungen von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen beabsichtigt war.
68. Die Kommission bestätigt dies(29) und trägt ausdrücklich vor, dass Art. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 deshalb vor und nach seiner Änderung durch die Verordnung Nr. 146/2008 die gleiche Bedeutung beizumessen sei.
69. Ich stimme der Auffassung zu, dass die ursprüngliche und die geänderte Fassung dieselbe Bedeutung haben. Meiner Ansicht nach deutet eine unvoreingenommene Lektüre der geänderten Fassung wiederum auf den unmittelbaren Zusammenhang hin, der zwischen der Nichteinhaltung und der daraus folgenden Sanktion bestehen sollte. Wie die österreichische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen zur ersten Vorlagefrage zu Recht betont, lässt sich dieser unmittelbare Zusammenhang nur sicherstellen, wenn die prozentuale Kürzung der Direktzahlungen, die der säumige Betriebsinhaber ansonsten erhalten würde, auf der Grundlage der im Jahr des Verstoßes zu gewährenden Beihilfe berechnet wird. Weder der Wortlaut noch der Sinn und Zweck stützen die von der Kommission favorisierte andere Auslegung.
70. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die geänderte Fassung von Art. 6 Abs. 1 ebenso wie die ursprüngliche Fassung dahin auszulegen ist, dass Kürzungen von Direktbeihilfen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Gesamtbetrags der Direktzahlungen im Jahr des Verstoßes zu berechnen sind.
71. Vor diesem Hintergrund werde ich nun die einschlägigen Vorschriften der Durchführungsverordnung der Kommission prüfen.
Verordnung Nr. 796/2004 der Kommission
72. Art. 66 der Verordnung Nr. 796/2004 sieht in allen elf ursprünglichen Sprachfassungen vor, dass die Kürzung von Direktzahlungen wegen fahrlässiger Nichteinhaltung der Cross-Compliance-Verpflichtungen im Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung vorgenommen wird.
73. Gestützt auf diese Fassungen schlägt die Kommission dem Gerichtshof vor, Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 im Licht des Wortlauts auszulegen, den sie für ihre Durchführungsverordnung gewählt hat, und im Licht ihrer damit verfolgten Absichten.
74. Allerdings darf nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Durchführungsverordnung (tertiäres Recht), die aufgrund einer Ermächtigung in einer Verordnung des Rates (sekundäres Recht) erlassen wurde, von den Bestimmungen der Verordnung des Rates, von der sie abgeleitet ist, nicht abweichen(30). Die betreffenden Vorschriften der Verordnung Nr. 796/2004 wurden auf der Grundlage von Art. 7 und Art. 144 der Verordnung Nr. 1782/2003 erlassen. Die Kommission war daher an die Vorschriften der Verordnung Nr. 1782/2003 – insbesondere an den in deren Art. 6 Abs. 1 niedergelegten Grundsatz – gebunden, als sie die Durchführungsbestimmungen erließ, die die Umsetzung dieses Grundsatzes regeln sollten. Sie durfte keine Regelung erlassen, die der Verordnung Nr. 1782/2003 widersprach. Die ihr übertragenen vires (abgeleiteten Befugnisse) zum Erlass tertiärer Rechtsvorschriften waren durch die Vorgaben in der (übergeordneten) sekundären Regelung begrenzt, die vom Rat verabschiedet worden war.
75. Ich habe bereits ausgeführt, dass Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 meines Erachtens vorschreibt, dass der Berechnung der prozentualen Kürzung von Direktbeihilfen wegen eines Verstoßes das Jahr dieses Verstoßes zugrunde zu legen ist. Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 lässt sich bei verständiger Lektüre durchaus so auslegen, dass er mit dieser Vorgabe vereinbar ist.
76. Oben in Nr. 60 habe ich bereits auf den entscheidenden Unterschied zwischen Berechnung und Verrechnung hingewiesen. Art. 66 Abs. 1 bestimmt, dass „eine Kürzung des Gesamtbetrags der Direktzahlungen … vorgenommen [wird], der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird“ (Hervorhebung nur hier). Die Kommission trägt vor, dass unter „vorgenommen“ sowohl„berechnet“als auch„verrechnet“ zu verstehen sei. Soweit ersichtlich, besteht jedoch kein linguistischer Grund, der zu dieser Auslegung zwingt. „Vorgenommen“ ist ein ziemlich abstraktes und allgemeines Wort. Es kann (das will ich gern einräumen) „berechnet“ bedeuten (synonym zu „auf der Grundlage von … errechnet“), und so möchte die Kommission es eindeutig verstanden wissen. „Vorgenommen“ kann aber ebenso gut einfach „verrechnet“ bedeuten (nachdem die Kürzung auf einer anderen Grundlage „berechnet“ oder „errechnet“ worden ist). Und meines Erachtens gibt es keinen überzeugenden Grund anzunehmen, dass „vorgenommen“ zwingend sowohl „berechnet“ als auch „verrechnet“ bedeuten muss, wenn dies dem widerspricht, was mit der Maßnahme erreicht werden sollte (was allerdings der Fall wäre, wenn diese doppelte Bedeutung hier angenommen würde).
77. Richtig ist, dass in Art. 66 Abs. 1 Unterabs. 1 am Ende von „3 % des Gesamtbetrags“ die Rede ist, was sich auf die für das Kalenderjahr der Feststellung zu gewährenden Zahlungen zu beziehen scheint. Angesichts des meiner Ansicht nach richtigen Verständnisses der (übergeordneten) Verordnung des Rates scheint mir, dass die Worte, die ich kursiv hervorgehoben habe, wegfallen müssten.
78. Da die Kommission die von ihr bevorzugte Auslegung der fraglichen Bestimmungen auf Nachfrage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung vehement verteidigt hat, halte ich es für geboten, die weiteren Argumente, die die Kommission zur Rechtfertigung ihrer Auslegung vorgetragen hat, sorgfältig zu untersuchen.
79. Die Kommission macht erstens geltend, Vor-Ort-Kontrollen von Cross-Compliance-Verpflichtungen seien zwingend vorgeschrieben, während Verwaltungskontrollen (wie die in den Ausgangsverfahren durchgeführten Kontrollen) fakultativ seien(31). Deshalb sei das Jahr des Verstoßes normalerweise auch das Jahr der Feststellung.
80. Die dänische Regierung tritt den Tatsachenausführungen der Kommission entgegen und legt Unterlagen vor, aus denen sich ergibt, dass diese beiden Jahre nicht immer unbedingt zusammenfallen.
81. Natürlich kommt es, wenn das Jahr des Verstoßes und das Jahr der Feststellung dasselbe sind, nicht darauf an, welches dieser beiden der Berechnung der prozentualen Kürzung der Beihilfen wegen des Verstoßes gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen zugrunde gelegt wird. Stimmen die beiden Jahre aber nicht überein, kann sich die Wahl des Jahres, auf dessen Grundlage die Berechnung erfolgt, durchaus gravierend auswirken(32). Dieses Argument der Kommission liegt daher neben der Sache.
82. Zweitens führt die Kommission verwaltungstechnische Gründe an. Freundlich formuliert, argumentiert sie, es sei am einfachsten, wenn bei der Berechnung der vorzunehmenden Kürzung dasselbe Jahr zugrunde gelegt werde und dieses Jahr der Zeitraum sei, für den diese Kürzung dann verrechnet werden solle.
83. Auf Nachfrage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission allerdings eingeräumt, dass die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten Aufzeichnungen über die Beihilfezahlungen führen, wahrscheinlich in elektronischer Form, und dass es nicht allzu schwierig wäre, die Kürzung auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und sie dann mit den Zahlungen für das Jahr der Feststellung zu verrechnen. Die Kommission hat auch eingeräumt, dass es durchaus möglich wäre, in Fällen, in denen im Jahr der Feststellung keine Beihilfeanträge mehr anhängig sind (z. B. weil der für den Verstoß Verantwortliche zwischenzeitlich die landwirtschaftliche Tätigkeit aufgegeben hat), die Kürzung auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann die Rückzahlung der in diesem Jahr zu viel gezahlten Beihilfe als Verbindlichkeit des Betriebsinhabers gegenüber der zuständigen Stelle zu verlangen. Damit scheint mir das von der Kommission vorgebrachte Argument der verwaltungstechnischen Gründe entkräftet.
84. Drittens beruft sich die Kommission darauf, dass sie die Durchführungsverordnung so formuliert habe, dass sie Hinweise darauf gebe, wie die Verordnung Nr. 1782/2003 auszulegen sei. Dieses Argument habe ich bereits erörtert und verworfen(33).
85. Ich komme zu dem Ergebnis, dass diese Argumente keinen überzeugenden Grund dafür liefern, bezüglich der Frage, wie die Verordnung des Rates (und damit zwingend auch die Durchführungsverordnung der Kommission) auszulegen ist, eine andere Auffassung zu vertreten.
86. Zudem gibt es noch einen bedeutenderen und grundlegenderen Einwand gegen den Standpunkt der Kommission.
Gleichheitsgrundsatz
87. Nach Art. 40 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV hat die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte „jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Union auszuschließen“. Diese Vorschrift verbietet unmissverständlich eine Diskriminierung zwischen Erzeugern desselben Produkts. Sie zielt jedoch nicht mit der gleichen Deutlichkeit auch auf die Berechnung der Kürzung von den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe gewährten Beihilfen gemäß der Verordnung Nr. 1782/2003. Allerdings ist das im Vertrag ausgesprochene Diskriminierungsverbot nur der spezifische Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes (oder Gleichbehandlungsgrundsatzes), der zu den Grundprinzipien des Unionsrechts gehört. Nach diesem Grundsatz dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, dass eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre(34).
88. Steht die von der Kommission in der Verordnung Nr. 796/2004 und in den schriftlichen Hinweisen an die AgriFish Agency im Schreiben vom 7. Februar 2013 vertretene Auslegung der Verordnung Nr. 1782/2003, nach der die Beihilfekürzungen auf der Grundlage der Beihilfezahlungen für das Jahr der Feststellung zu berechnen sind, in Einklang mit dem Gleichheitsgrundsatz?
89. Meines Erachtens ist diese Frage eindeutig zu verneinen. Dies möchte ich anhand des folgenden Beispiels ausführen.
90. A, B und C sind Inhaber identischer landwirtschaftlicher Betriebe, und jedem stehen für das Jahr 1 Direktbeihilfen in Höhe von 10 000 Euro zu. Jeder von ihnen begeht im Jahr 1 genau denselben Verstoß gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen, aber die Verstöße werden in diesem Jahr nicht entdeckt.
91. Im Jahr 2 stellt Betriebsinhaber A seine landwirtschaftliche Tätigkeit ein und überträgt sein Land auf einen anderen Landwirt. Betriebsinhaber B bewirtschaftet weiterhin dieselben Flächen und beantragt denselben Betrag an Direktbeihilfen (10 000 Euro). Betriebsinhaber C hingegen erweitert seine Flächen und beantragt daher für die Zukunft höhere Direktbeihilfen.
92. Im Jahr 3 werden die Verstöße entdeckt. Die zuständigen nationalen Stellen treffen „Feststellungen“ zur Nichteinhaltung und erlassen Entscheidungen über die Kürzung der Direktbeihilfen für jeden der Betriebsinhaber in Höhe von 3 %, berechnet – wie die Kommission verlangt – auf der Grundlage des Gesamtbetrags der Ansprüche auf Direktbeihilfen der jeweiligen Betriebsinhaber für das Jahr 3.
93. Folglich unterliegt Betriebsinhaber A (der keinen Anspruch auf Direktbeihilfen für das dritte Jahr hat, weil er seine landwirtschaftliche Tätigkeit aufgegeben hat) einer Kürzung der Direktzahlungen von 3 % x 0 Euro. Er kommt ungeschoren davon. Betriebsinhaber B, der immer noch dieselben Flächen bewirtschaftet wie im Jahr 1 und damit Anspruch auf Direktzahlungen in Höhe von 10 000 Euro für das Jahr 3 hat, unterliegt einer Kürzung seiner Direktzahlungen von 3 % x 10 000 Euro, also 300 Euro. Die gegen ihn verhängte Sanktion ist zufällig genauso hoch, wie sie wäre, wenn bei der Berechnung der 3%igen Beihilfekürzung das Jahr des Verstoßes zugrunde gelegt worden wäre. (Ich sage „zufällig“, weil es reiner Zufall ist, dass die Größe seiner Flächen und sein Anspruch auf Direktbeihilfen im Jahr 3 denen im Jahr 1 entsprechen.) Betriebsinhaber C hat seine Flächen ganz erheblich vergrößert und hat nun Anspruch auf Direktzahlungen in Höhe von 100 000 Euro für das Jahr 3. Damit entspricht die gegen ihn wegen des Verstoßes im Jahr 1 verhängte Sanktion einer Kürzung um 3 000 Euro, die von seinen Direktzahlungen für das Jahr 3 abgezogen werden.
94. Es wird deutlich, dass die Methode der Kommission im Ergebnis dazu führt, dass gegen die drei Betriebsinhaber A, B und C sehr unterschiedliche Sanktionen (0 Euro, 300 Euro und 3 000 Euro) wegen genau desselben Verstoßes gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen im Jahr 1 verhängt werden. Die Kommission hat keine mit den Zielen der Vorschriften vereinbaren Gründe vorgetragen, die dieses Ergebnis auch nur im Ansatz rechtfertigen könnten. Vielmehr wird ein und dasselbe Verhalten aus Gründen unterschiedlich sanktioniert, die mit dem Verstoß als solchem gar nichts zu tun haben und auch keinen Bezug zu den Zwecken der durchzuführenden Rechtsvorschriften aufweisen.
95. Die Kommission, die sich dieses Problems bewusst ist, beruft sich auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, um die dadurch entstehende Ungerechtigkeit zu beheben. Ich untersuche daher jetzt ihr Vorbringen zu diesem Grundsatz.
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
96. Maßnahmen zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften sollten zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sein und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen(35). Wie das angeführte Beispiel vor Augen führt, genügt die Methode, die prozentuale Kürzung auf der Grundlage der für das Jahr der Feststellung zu zahlenden Direktbeihilfen zu berechnen, diesen Anforderungen nicht. Sie ist nicht „zur Erreichung“ der mit der Verordnung Nr. 796/2004 „angestrebten Ziele“ geeignet. Ein Verstoß bleibt folgenlos, wenn der Betriebsinhaber in diesem späteren Jahr keinen Anspruch auf Beihilfen in Form von Direktzahlungen hat (wie in meinem Beispiel Betriebsinhaber A). Im Gegensatz dazu werden bestimmte Fälle der Nichteinhaltung schwerer bestraft als erforderlich (und offenbar auch als beabsichtigt) (wie in meinem Beispiel bei Betriebsinhaber C). Nur wenn das Jahr des Verstoßes und das Jahr der Feststellung zufällig zusammenfallen, bewahrt diese Methode den angestrebten unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem Verstoß gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen und der dafür verhängten Sanktion.
97. In ihren schriftlichen Erklärungen räumt die Kommission ein, dass in solchen Fällen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sein könnte. Als Lösung schlägt sie vor, in diesen begrenzten Fällen bei der Berechnung doch auf die Direktzahlungen für das Jahr des Verstoßes abzustellen. So wie ich es verstehe, ist die Kommission also der Ansicht, dass die richtige Methode sei, bei der Berechnung der Sanktion das Jahr der Feststellung zugrunde zu legen, dass aber dann, wenn diese allgemeine Regel zu einem offensichtlich falschen Ergebnis führe, auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zurückgegriffen werden könne, um Abhilfe zu schaffen.
98. Auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung konnte die Kommission kein Beispiel aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs benennen, in dem der Gerichtshof die Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zur Behebung eines aus der Wahl einer bestimmten Methode resultierenden strukturellen Fehlers gebilligt hätte. Mir selbst ist auch kein Fall bekannt, der diesen neuen Vorschlag stützen würde.
99. In der mündlichen Verhandlung hat die dänische Regierung – in meinen Augen zu Recht – darauf hingewiesen, dass die Methode zur Berechnung der Sanktion vor allem zwei Kriterien erfüllen müsse. Sie müsse eindeutig sein, damit sie von den zuständigen nationalen Stellen auf eine Vielzahl von Einzelfällen angewendet werden könne, und sie müsse sowohl dem einzelnen Betriebsinhaber als auch der nationalen Verwaltung Rechtssicherheit bieten. Eine diesen beiden Zielen abträglichere Lösung als die, im Fall eines bei Anwendung der Standardmethode „hinreichend“ untragbaren Ergebnisses (was immer das genau heißen mag) die gesamte Berechnungsgrundlage nach dem Ermessen der mit der Durchführung der Regelung vielbeschäftigten Stellen zu ändern, ist kaum vorstellbar.
100. Schließlich möchte ich auch noch das Argument der Kommission erwähnen, wonach es wegen des Rechtssatzes fraus omnia corrumpit bei einer vorsätzlichen Nichteinhaltung der Vorschriften nicht erforderlich sei, auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Korrektiv zurückzugreifen. Der Unionsgesetzgeber hat jedoch für die Fälle eines vorsätzlichen Verstoßes bereits einen anderen (höheren) Prozentsatz als Sanktion festgelegt als den bei Fahrlässigkeit anzuwendenden Satz(36). Vor diesem Hintergrund ist das Argument der Kommission schwer nachvollziehbar und in jedem Fall nicht überzeugend.
101. Ich möchte dem Gerichtshof daher nachdrücklich davon abraten, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf diese – in meinen Augen fragwürdige – Art und Weise einzusetzen, um die Schwierigkeiten auszuräumen, die eindeutig auf die von der Kommission bevorzugte Berechnungsmethode zurückzuführen sind; vielmehr sollte einer Auslegung der Verordnung Nr. 1782/2003 und der Verordnung Nr. 796/2004 der Vorzug gegeben werden, die diese Schwierigkeiten von vornherein vermeidet.
Antwort auf die erste Vorlagefrage
102. Nach alledem ist Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sowohl in der ursprünglichen als auch in der durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass die prozentualen Kürzungen von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der Direktzahlungen für das Kalenderjahr, in dem der Verstoß stattfand, zu berechnen sind. Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 ist dahin auszulegen, dass die Kürzung von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann mit der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfe zu verrechnen – d. h. bei ihr vorzunehmen – ist.
Zur zweiten Frage
103. Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Antwort des Gerichtshofs auf die erste Frage auch für Fälle gilt, die unter Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 und Art. 70 Abs. 4 und Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009 fallen. Insoweit kann ich mich kurzfassen.
104. Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 gibt Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung fast wortgetreu wieder. Aus den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 73/2009 ergibt sich kein Hinweis auf eine Absicht des Gesetzgebers, mit der Einführung von Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 etwas an dem in der geänderten Fassung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 niedergelegten Grundsatz zu ändern.
105. Die vorstehende Würdigung von Art. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 sowohl in der ursprünglichen als auch in der geänderten Fassung lässt sich daher auf Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 übertragen.
Verordnung Nr. 1122/2009 der Kommission
106. Art. 70 („Allgemeine Grundsätze und Definitionen“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sah in Abs. 4 vor, dass „Verstöße … als festgestellt [gelten], sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind“, und in Abs. 8, dass der „Kürzungsprozentsatz auf folgende Gesamtbeträge angewandt [wird]: … den Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird“.
107. Aus den oben in den Nrn. 74 bis 101 im Hinblick auf die entsprechende Regelung in Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 dargelegten Gründen sollte Art. 70 der Verordnung Nr. 1122/2009, um mit dem in Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 niedergelegten Grundsatz vereinbar zu sein, dahin ausgelegt werden, dass die Kürzung von Direktzahlungen zur Ahndung fahrlässiger Verstöße gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann mit der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfe zu verrechnen – d. h. bei ihr vorzunehmen – ist.
108. Die Antwort auf die zweite Vorlagefrage sollte daher lauten, dass Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 dahin auszulegen ist, dass die prozentualen Kürzungen von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der Direktzahlungen für das Kalenderjahr, in dem der Verstoß stattfand, zu berechnen sind. Art. 70 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist dahin auszulegen, dass die Kürzung von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann mit der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfe zu verrechnen – d. h. bei ihr vorzunehmen – ist.
Ergebnis
109. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
Frage 3:
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in seiner ursprünglichen Fassung ist auf Zahlungen für das Kalenderjahr 2007 einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die in diesem Jahr begannen, anzuwenden.
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner ursprünglichen Fassung ist auf für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. März 2008 gewährte Zahlungen einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die innerhalb dieses Dreimonatszeitraums begannen, anwendbar.
Auf für den Zeitraum vom 1. April bis 31. Dezember 2008 gewährte Zahlungen einschließlich Zahlungen für andere Zeiträume, die innerhalb dieses neunmonatigen Zeitraums begannen, ist Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates vom 14. Februar 2008 geänderten Fassung anzuwenden.
Gemäß Art. 86 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung ist die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 auf Beihilfeanträge anwendbar, die sich auf vor dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.
Frage 1:
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist sowohl in der ursprünglichen als auch in der durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass die prozentualen Kürzungen von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der Direktzahlungen für das Kalenderjahr, in dem der Verstoß stattfand, zu berechnen sind. Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 ist dahin auszulegen, dass die Kürzung von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann mit der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfe zu verrechnen – d. h. bei ihr vorzunehmen – ist.
Frage 2:
Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ist dahin auszulegen, dass die prozentualen Kürzungen von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage der Direktzahlungen für das Kalenderjahr, in dem der Verstoß stattfand, zu berechnen sind. Art. 70 der Verordnung Nr. 1122/2009 ist dahin auszulegen, dass die Kürzung von Direktzahlungen zur Ahndung von Verstößen gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen auf der Grundlage des Jahres des Verstoßes zu berechnen und dann mit der im Jahr der Feststellung zu zahlenden Beihilfe zu verrechnen – d. h. bei ihr vorzunehmen – ist.