KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 17. mail 2018(1)
Kohtuasi C‑239/17
Gert Teglgaard
Fløjstrupgård I/S
versus
Fødevareministeriets Klagecenter
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani))
Ühine põllumajanduspoliitika – Põllumajandustootjate toetuskavad – Nõuetele vastavus – Nõukogu määrus (EÜ) nr 1782/2003 – Nõukogu määrus (EÜ) nr 73/2009 – Komisjoni määrus (EÜ) nr 796/2004 – Komisjoni määrus (EÜ) nr 1122/2009 – Otsetoetuste vähendamine – Nõukogu direktiivi 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest rakendavate riigisiseste õigusnormide rikkumised – Asjakohane aasta otsetoetuste vähendamise arvutamiseks
1. Østre Landsreti (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani) menetluses on praegu 173 liidetud kohtuasja, mis käsitlevad otsetoetuskavade alusel toetuste maksmist põllumajandustootjatele ning toetuste vähendamisi karistusena nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise eest. Euroopa Kohtult palutakse juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada reegleid, millega määratakse kindlaks aasta, mille alusel arvutada selliste rikkumiste karistamisel kasutatav toetuse protsentuaalse vähendamise summa. Vajalik on lühike selgitus nende reeglite kohaldamise kohta, et mõista konteksti, milles need kohtuasjad on algatatud.
2. Põllumajandustootjad, kes soovivad saada toetust otsetoetuskavadest peavad vastama reale rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele, mis on seotud muu hulgas haritavana deklareeritud maa ja selle kasutamisega. Rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidega seotud rikkumisi karistatakse selle toetuse vähendamisega, millele põllumajandustootjal oleks muidu õigus olnud, või toetuse tühistamisega.
3. Lisaks rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele, mis on tingimuseks asjaomase teotuse saamise õiguse tekkimisele, kehtivad otsetoetuskavadest toetust saavate põllumajandustootjate suhtes ka nõuetele vastavuse tingimused. Üks selline tingimus on seotud väetiste kasutamise piirangutega. Toetuse saamise õigus ei sõltu nende tingimuste järgimisest, ent nende järgimata jätmist karistatakse samamoodi asjaomasele põllumajandustootjale antud toetuse vähendamisega (või äärmuslikel juhtudel toetuse tühistamisega).
4. Nõuetele vastavuse tingimused ning nende järgimata jätmise eest määratavate karistuste eesmärk on motiveerida põllumajandustootjaid austama nende tegevust puudutavaid liidu õigusnorme.
Liidu õigus
Määrus nr 1782/2003
5. Nõukogu määrusega (EÜ) nr 1782/2003(2) kehtestati ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühised eeskirjad. Selle määruse põhjendus 2 kõlas järgmiselt:
„Otsetoetuse täielik maksmine tuleks siduda põllumajandusmaa ning põllumajandusliku tootmise ja tegevusega seotud eeskirjade järgimisega. […] Kui neid põhistandardeid ei järgita, peaksid liikmesriigid otsetoetuse maksmise täielikult või osaliselt tühistama, lähtudes kriteeriumidest, mis oleksid proportsionaalsed, objektiivsed ja järkjärgulised. Sellised tühistamised ei tohiks piirata ühenduse või siseriiklike õigusaktide alusel praegu sätestatud või tulevikus sätestatavate karistuste kohaldamist.“
6. Artikkel 6 kandis pealkirja „Toetuse vähendamine või tühistamine“. Selle esimene lõik oli algselt sõnastatud:
„Kui konkreetsele põllumajandustootjale omistatava tegevuse või tegevusetuse tulemusel on rikutud kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi, vähendataksesellel kalendriaastal makstavate otsetoetuste kogusummat, mil tingimusi ei täidetud, või tühistatakse see summa vastavalt artiklis 7 sätestatud üksikasjalikele eeskirjadele, pärast artiklite 10 ja 11 kohaldamist“ (kohtujuristi kursiiv).
7. Artikli 6 lõiget 1 muudeti nõukogu määrusega (EÜ) nr 146/2008(3) alates 1. aprillist 2008. Pärast muudatust kõlas see järgmiselt:
„Kui kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi on teatava kalendriaasta (edaspidi „asjaomane kalendriaasta“) kestel rikutud ning see rikkumine on asjaomasel kalendriaastal toetusetaotluse esitanud põllumajandustootja tegemise või tegematajätmise otsene tagajärg, siis vähendatakse kõnealusele põllumajandustootjale pärast artiklite 10 ja 11 kohaldamist makstavate otsetoetuste kogusummat või tühistatakse see summa vastavalt artiklis 7 sätestatud üksikasjalikele eeskirjadele.
Esimest lõiku kohaldatakse ka juhul, kui kõnealune rikkumine on selle isiku, kellele põllumajandusmaa üle kanti või kes selle üle kandis, tegemise või tegematajätmise otsene tagajärg.
Esimese ja teise lõigu kohaldamisel 2008. aasta suhtes vastab kalendriaastale ajavahemik 1. aprill – 31. detsember 2008.
[…]“ (kohtujuristi kursiiv).
8. Artikkel 7 kandis pealkirja „Vähendamise või tühistamise üksikasjalikud eeskirjad“ (4) ja selles oli sätestatud:
„1. Artiklis 6 osutatud vähendamiste ja väljaarvamiste üksikasjalikud eeskirjad sätestatakse artikli 144 lõikes 2 osutatud korras.[(5)] Sellega seoses võetakse arvesse tuvastatud rikkumiste tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust ning käesoleva artikli lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud kriteeriume.
[…]“
Komisjoni määrus nr 796/2004
9. Määruse nr 1782/2003 rakendamiseks kehtestati kohaselt üksikasjalikud eeskirjad komisjoni määrusega nr 796/2004.(6) Selle määruse põhjendustes 55–57 oli märgitud:
„(55) [Liidu] finantshuvide tõhusaks kaitsmiseks tuleks võtta asjakohased meetmed, et võidelda eeskirjade eiramise ja pettuste vastu. […]
(56) Määruses (EÜ) nr 1782/2003 kavandatud vähendamiste ja väljaarvamiste süsteemil on aga tingimuste täitmise kohustustega seoses hoopis muu eesmärk, nimelt motiveerida talupidajaid austama tingimuste täitmise valdkonnas juba olemasolevaid õigusakte.
(57) Vähendamiste ja väljaarvamiste määramisel tuleks arvesse võtta proportsionaalsuse põhimõtet […] Nõuetele vastavuse kohustustega seotud vähendamisi ja väljaarvamisi võib kohaldada üksnes siis, kui põllumajandustootja tegutses hoolimatult või tahtlikult. Vähendamised ja väljaarvamised tuleks liigitada vastavalt eeskirjade eiramise tõsidusele ning näha vajaduse korral teatavaks ajaks ette täielik väljaarvamine ühest või mitmest toetuskavast […]“
10. Põhjenduses 70 oli märgitud:
„Tuleb sätestada spetsiifilised ja üksikasjalikud nõuded ühe talupidaja ühele või mitmele abitaotlusele erinevate vähendamiste erapooletu kohaldamise kindlustamiseks. Käesoleva määrusega ettenähtud vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamine ei tohiks piirata muude [liidu] või siseriiklike sätetega kehtestatud täiendavate sanktsioonide kohaldamist.“
11. II osa IV jaotise II peatükk hõlmas artikleid 65–67 ja kandis pealkirja „Leiud seoses nõuetele vastavusega“. Artikkel 65 kandis pealkirja „Üldpõhimõtted ja -mõisted“ ning selles oli käesolevas ettepanekus olulises ulatuses sätestatud:
„[…]
2. Määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 kohaldamiseks seotakse tegevus või tegematajätmine otseselt individuaalse talupidajaga, kes isiklikult rikkus nõudeid ja kes kõnealuse nõude rikkumise kindlaksmääramise ajal vastutab asjaomase majandi, maa-ala, tootmisüksuse või looma eest. […]
[…]
4. Tingimuste rikkumised loetakse kindlaksmääratuks, kui need avastatakse käesoleva määrusega kooskõlas teostatud kontrollide tagajärjel või pärast seda, kui pädev asutus on neist mis tahes muul moel teada saanud.“
12. Artikkel 66 kandis pealkirja „Vähendamiste kohaldamine hooletuse puhul“. Selles oli sätestatud:
„1. […] kui kindlaksmääratud rikkumine tuleneb põllumajandustootja hooletusest, kohaldatakse vähendamist otsetoetuste kogusummale, nagu on määratletud määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 2 punktis d, mis on määratud või määratakse asjaomasele põllumajandustootjale avastamise kalendriaastal esitatud või esitatavate toetustaotluste põhjal. Üldreeglina on vähendamise ulatuseks 3 % kogusummast.
[…]“ (kohtujuristi kursiiv).
13. Artikkel 67 kandis pealkirja „Vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamine tahtliku rikkumise puhul“ ning selles oli sätestatud:
„1. […] kui määratletud rikkumine on olnud põllumajandustootja poolt tahtlik, on artikli 66 lõike 1 esimeses lõigus viidatud kogusummale kohaldatavaks vähendamiseks üldreeglina 20 % sellest kogusummast.
[…]“
14. Artikli 81 kohaselt jõustus määrus nr 796/2004 7. mail 2004.
Määrus nr 73/2009
15. Nõukogu määrusega (EÜ) nr 73/2009(7) tunnistati kehtetuks ja asendati määrus nr 1782/2003 käesoleva ettepaneku suhtes asjakohases osas alates 1. jaanuarist 2009.(8) Selle põhjenduses 3 oli märgitud:
„määrusega (EÜ) nr 1782/2003 kehtestati põhimõte, mille kohaselt jäetakse põllumajandustootjad, kes ei vasta teatavatele tingimustele rahva-, looma- ja taimetervise, keskkonna ja loomade heaolu valdkondades, otsetoetusest ilma või nende otsetoetusi vähendatakse. Nõuetele vastavuse süsteem on ühenduse otsetoetuste lahutamatu osa ja tuleks seega säilitada […]“
16. Põhjenduses 53 oli märgitud:
„[…] käesolevat määrust [tuleks] kohaldada alates 1. jaanuarist 2009. Sätteid, mis võivad piirata põllumajandustootjate õigusi või luua neile uusi kohustusi, muu hulgas kohustuse järgida nõuetele vastavuse kohustusi terve aasta jooksul, tuleks siiski kohaldada alles 2010. aastast […]“
17. Artikkel 23 kandis pealkirja „Toetuste vähendamine ja selle saajate hulgast väljaarvamine nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise korral“. Selle lõikes 1 oli sätestatud:
„Kui kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi on teatava kalendriaasta (edaspidi „asjaomane kalendriaasta“) kestel rikutud ning see rikkumine on asjaomasel kalendriaastal toetusetaotluse esitanud põllumajandustootjale vahetult omistatava tegemise või tegematajätmise tagajärg, vähendatakse […] makstud või makstavate otsetoetuste kogusummat või põllumajandustootja jäetakse toetuse saajate hulgast välja vastavalt artiklis 24 sätestatud üksikasjalikele eeskirjadele.
[…]“ (kohtujuristi kursiiv).
18. Artikli 24 lõikes 1 oli sätestatud, et üksikasjalikud eeskirjad artiklis 23 nimetatud vähendamise ja väljaarvamise kohta nähakse ette eraldi rakendusmääruses. Selles kontekstis tuli arvesse võtta muu hulgas tuvastatud rikkumiste tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust.
Komisjoni määrus nr 1122/2009
19. Komisjoni määrusega (EÜ) nr 1122/2009(9) tunnistati kehtetuks ja asendati komisjoni määrus nr 796/2004 alates 1. jaanuarist 2010.(10) Selle artikkel 70 kandis pealkirja „Üldpõhimõtted ja -mõisted“ ja selles oli käesolevas ettepanekus asjakohases ulatuses sätestatud:
„[…]
4. Rikkumised loetakse „kindlakstehtuks“, kui need avastatakse käesoleva määrusega kooskõlas tehtud kontrolli käigus või kui pädev kontrolliasutus või asjakohastel juhtudel makseasutus on neist mõnel muul viisil teada saanud.
[…]
8. Vähendamiste kohaldamiseks rakendatakse vähendamise protsenti järgmisele kogusummale:
a) otsetoetuste üldsumma, mis on makstud või tuleb maksta asjaomasele põllumajandustootjale pärast tema toetusetaotluse esitamist rikkumise avastamise kalendriaasta jooksul […]
[…]“ (kohtujuristi kursiiv).
20. Artikkel 71 kandis pealkirja „Vähendamise kohaldamine hooletuse puhul“ ja selle esimeses lõikes oli sätestatud:
„[…] kohaldatakse vähendamist juhul, kui kindlakstehtud rikkumine tuleneb põllumajandustootja hooletusest. Vähendamine ulatub üldjuhul 3 %ni artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummast.
Makseasutus võib pädeva kontrolliasutuse poolt protokolli hindamisosas esitatud hinnangu alusel kooskõlas artikli 54 lõike 1 punktiga c[(11)] siiski otsustada kas vähendada seda protsenti 1 %ni või suurendada seda 5 %ni sellest kogusummast või artikli 54 lõike 1 punktis c teises lõigus viidatud juhtudel vähendamisi mitte kohaldada.“
21. Artikkel 72 kandis pealkirja „Vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamine tahtliku rikkumise puhul“. Artikli 72 lõikes 1 oli sätestatud „kui põllumajandustootja kindlaksmääratud rikkumine on tahtlik, kohaldatakse artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummale üldjuhul vähendamist 20 % sellest kogusummast“.
22. Artikli 86 lõikes 1 oli sätestatud:
„Määrus (EÜ) nr 796/2004 tunnistatakse kehtetuks alates 1. jaanuarist 2010.
Seda kohaldatakse siiski jätkuvalt enne 1. jaanuari 2010 algavate turustusaastate või toetusperioodide suhtes esitatavate toetusetaotluste suhtes.“
Direktiiv 91/676
23. Nende õigusaktide hulka, mille suhtes tuli asjakohasel ajal nõuetele vastavust hinnata, kuulus nõukogu direktiiv 91/676/EMÜ.(12) Selle artiklis 1 on sätestatud, et direktiivi eesmärk on vähendada põllumajandusest lähtuvatest nitraatidest põhjustatud või tingitud veereostust ja hoida ära edasine veereostus.
Riigisisene õigus
24. Direktiivi 91/676 rakendati Taanis käesolevas asjas asjakohases osas väetiste kasutamise seadusega (Gødningsanvendelsesloven).
25. Liidu eeskirjad nõuetele vastavuse kohta rakendati Taanis rea riigisiseste määrustega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul olid kõik nende asjakohasel ajal kehtinud määruste versioonid sõnastatud nii, et maksmisele kuuluva toetuse vähendamised tuli arvutada selle kalendriaasta alusel, mil asjaomane rikkumine tuvastati (edaspidi „tuvastamisaasta“).(13)
Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
26. Käesoleva eelotsusetaotluse kaks näidisjuhtumit puudutavad põllumajandustootjaid, kelle puhul on tuvastatud nõuetele vastavuse tingimuste rikkumine, mis seisnes nende põldude liigväetamises vastavalt aastatel 2006/2007 ja 2007/2008 (Gert Teglgaard) ning aastatel 2006/2007 ja 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).
27. G. Teglgaardi ja Fløjstrupgårdi rikkumine tuvastati pärast seda, kui politsei oli läbi otsinud ühe väetiseimportija ruumid ja ära võtnud dokumendid, millest nähtus, et asjaomane importija oli müünud väetist suurele hulgale põllumajandustootjatele ilma sellest Plantedirektoratetile (Taimeamet) teatamata. Seda väetist ei registreeritud põllumajandustootjate väetisekontodel. Nimetatud läbiotsimine ja võetus leidis aset novembris 2009.
28. Taimeamet saatis 4. jaanuaril 2011 välja ärakuulamiskirjad. Taani ametivõimud loevad seda kuupäeva rikkumiste „tuvastamise“ ajaks.
29. Algselt tegi põllumajandustoetusi maksev asutus (asjaomasel ajal NaturErhvervsstyrelsen (looduskaitseamet)) 2011. ja 2012. aastal otsused, millega vähendati toetuse väljamakseid asjaomastele põllumajandustootjatele, sealhulgas G. Teglgaardile ja Fløjstrupgårdile. Nende algsete otsuste kohaselt põhines toetuse vähendamine toetuse summadel, mis kuulusid maksmisele igal vastaval aastal, mil põllumajandustootjad tegelikult rikkusid oma nõuetele vastavuse kohustusi (edaspidi „rikkumisaasta“), see tähendab G. Teglgaardi puhul toetusaastatel 2007 ja 2008 ja Fløjstrupgårdi puhul toetusaastatel 2007 ja 2009.(14)
30. Aastal 2012 sai looduskaitseamet teadlikuks järgmisest komisjoni avaldusest Euroopa Kontrollikojale, millega komisjon kommenteeris nimetatud institutsiooni põllumajandusturu ja otsetoetuste „auditi ulatust ja lähenemisviisi“ seoses 2011. eelarveaastat käsitleva aruandega: (15)
„Põllumajandustootjatel, kes ei täida [nõuetele vastavuse tingimusi], on õigus saada oma makseid, kuid neile määratakse sanktsioonid, lähtudes tuvastatud rikkumise tõsidusest, ulatusest, püsivusest ja korduvusest ning asjaomase põllumajandustootja hooletusest või tahtlusest. Seda ilmestab ka asjaolu, et makseid võib teha enne nõuetele vastavuse kontrolli läbiviimist ja et karistusi ei kohaldata maksete puhul, mis tehti kalendriaasta kohta, mil põllumajandusettevõtja nõudeid ei täitnud, vaid maksete puhul, mis tehti kalendriaasta kohta, mil liikmesriigi ametiasutused rikkumise tuvastasid“. (kohtujuristi kursiiv)
31. Järgnenud kirjavahetuses Taani pädeva asutuse ja komisjoni vahel, avaldas komisjon ametlikult 7. veebruari 2013. aasta kirjas, et toetuse vähendamised, millega karistatakse nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise eest, tuleb välja arvutada tuvastamisaastal maksmisele kuuluva toetuse kogusumma alusel.
32. Looduskaitseamet uuendas seejärel toetuse vähendamise asjade varasemat menetlust ning tegi 2013. aastal uued otsused (edaspidi „2013. aasta otsused“), milles ta võttis toetuse vähendamise aluseks toetuse summa, mis maksti välja tuvastamisaastal, st 2011. aastal.
33. Mõnede põllumajandustootjate, sealhulgas G. Teglgaard ja Fløjstrupgårdi jaoks, kes olid rikkumisaasta(te) ja tuvastamisaasta vahel suurendanud oma haritava maa pindala, tähendasid 2013. aasta otsused suuremat toetuse vähendamist. G. Teglgaardi puhul vähendati uue otsusega toetust 1 908 483,02 Taani krooni (DKK) (umbes 256 157 euro) võrra rohkem kui algse otsusega. Fløjstrupgårdi puhul vähendati uue otsusega toetust 105 396,53 Taani krooni (umbes 14 146 euro) võrra rohkem kui algse otsusega.
34. G. Teglgaard ja Fløjstrupgård esitasid 2013. aasta otsuste peale vaided Fødevareministeriets Klagecenterile (keskkonna- ja toiduministeeriumi vaidekeskus), mis jättis vastavalt oma 22. juuni 2015. aasta ja 12. detsembri 2014. aasta otsusega looduskaitseameti 2013. aasta otsused jõusse.
35. G. Teglgaard ja Fløjstrupgård esitasid seejärel 2013. aasta otsuste peale tühistamiskaebused eelotsusetaotluse esitanud kohtusse, mis on oma menetluse peatanud ja esitanud Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas juhul, kui põllumajandustootja ei täida kalendriaasta jooksul kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi ja seetõttu tuleb asjaomase põllumajandustootja otsetoetusi vähendada vastavalt [määruse nr 1782/2003] artikli 6 lõikele 1 koostoimes komisjoni määruse nr 796/2004 artikli 66 lõikega 1, tuleb toetuse vähendamine arvutada põllumajandustootja otsetoetuse alusel:
a) kalendriaastas, mil rikkumine aset leidis, või
b) kalendriaastas (hiljem), mil rikkumine tuvastati?
2. Kas tulemus on sama ka hilisemate eeskirjade kohaselt, mis kehtestati [määruse nr 73/2009] artikli 23 lõikes 1 koostoimes komisjoni määruse nr 1122/2009 artikli 70 lõikega 4 ja lõike 8 punktiga a?
3. Kas juhul, kui põllumajandustootja ei täida kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi aastatel 2007 ja 2008, kuid rikkumine avastatakse alles aastal 2011, kuulub toetuse vähendamise arvutamisel kohaldamisele [määrus nr 1782/2003] koostoimes komisjoni määrusega nr 796/2004 või [määrus nr 73/2009] koostoimes komisjoni määrusega nr 1122/2009?“
36. Kirjalikud märkused on esitanud G. Teglgaard ja Fløjstrupgård, Austria ja Taani valitsus ja Euroopa Komisjon. Peale Austria valitsuse osalesid nimetatud menetlusosalised kohtuistungil 15. märtsil 2018 ja esitasid suulisi seisukohti.
Analüüs
Kolmas küsimus
37. Oma kolmanda küsimusega, mida ma käsitlen kõigepealt, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid selle kohta, milliseid eeskirju tuleks kohaldada, kui põllumajandustootja ei ole järginud aastatel 2007 ja 2008 nõuetele vastavuse tingimusi ning see rikkumine tuvastati aastal 2011, kas: 1) määrust nr 1782/2003 koos komisjoni määrusega nr 796/2004; või 2) määrust nr 73/2009 koos komisjoni määrusega nr 1122/2009.
38. Mis puudutab nõukogu kahte määrust, siis määruse nr 1782/2003 artikli 6 algne redaktsioon kehtis alates 1. jaanuarist 2005 ning artikli 6 muudetud redaktsioon kehtis alates 1. aprillist 2008.(16) Määrus nr 1782/2003 tunnistati kehtetuks määrusega nr 73/2009, mille käesolevas asjas asjakohased sätted kehtisid alates 1. jaanuarist 2009. Selle määruse artikkel 23 kordab sisuliselt määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1.
39. Vastavalt määruse nr 1782/2003 artikli 2 punktile e ja määruse nr 73/2009 artikli 2 punktile e (mis on sõnastatud peaaegu identselt ja millel on sama tähendus üheteistkümnes algses keeleversioonis), on „toetused asjaomasel kalendriaastal“ määratletud kui „asjaomase aasta/asjaomaste aastate puhul antud või antavad toetused, sealhulgas kõik toetused muudeks ajavahemikeks, mis algavad kõnealusel aastal/kõnealustel aastatel“.
40. Määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu muudetud redaktsioonis oli sätestatud, et kahe eelneva lõigu kohaldamisel 2008. aasta suhtes vastab kalendriaastale ajavahemik 1. aprill – 31. detsember 2008.
41. Järelikult on kalendriaastal 2007 tehtud maksete, sealhulgas sel aastal alanud muude perioodide maksete suhtes kohaldatav määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 algne redaktsioon.
42. Kalendriaasta 2008 osas kehtis artikli 6 lõike 1 algne redaktsioon toetusele, mida maksti seoses perioodiga alates 1. jaanuarist kuni 31. märtsini 2008, sealhulgas seoses muude perioodidega, mis algasid sellel kolmekuulisel perioodil, mida tuleks käsitada kui eriperioodi või eraldi „kalendriaastat“.(17)
43. Maksete suhtes, mis tehti seoses perioodiga 1. aprillist kuni 31. detsembrini 2008, sealhulgas seoses muude perioodidega, mis algasid sellel üheksakuulisel perioodil, on kohaldatav artikli 6 lõike 1 muudetud redaktsioon.
44. Mis puudutab komisjoni määrusi, siis määruse nr 796/2004 artiklis 81 on sätestatud, et seda kohaldatakse „2005. aasta 1. jaanuaril algavate turustusaastate või toetuseperioodidega seotud abitaotluste suhtes“. Määrusega nr 1122/2009 tunnistati määrus nr 796/2004 kehtetuks. Määruse nr 1122/2009 artiklis 86 on konkreetselt sätestatud:
„1. Määrus (EÜ) nr 796/2004 tunnistatakse kehtetuks alates 1. jaanuarist 2010.
Seda kohaldatakse siiski jätkuvalt enne 1. jaanuari 2010 algavate turustusaastate või toetusperioodide suhtes esitatavate toetusetaotluste suhtes.“
45. Komisjoni määruse nr 1122/2009 artikli 2 punktis 25 on „toetusperiood“ määratletud kui „toetusetaotlustega hõlmatud ajavahemik olenemata taotluse esitamise ajast“.
46. Seega reguleerib vastavalt asjaomaste sätete sõnastustele põhikohtuasjades vaidluse all olevaid toetuse vähendamisi, mis on seotud pärast 1. jaanuarit 2005 ja enne 1. jaanuarit 2010 algavate turustusaastate või toetuseperioodidega, komisjoni määrus nr 796/2004.
Esimene küsimus
47. Oma esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust selle kohta, kuidas on õige tõlgendada määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 ja seda sätet rakendavaid komisjoni määruse nr 796/2004 sätteid. Konkreetsemalt küsib ta, kas artikli 6 lõiget 1 tuleks tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel tuleb toetuste vähendamine arvutada rikkumisaastal või tuvastamisaastal maksmisele kuuluvate otsetoetuste kogusumma alusel.
48. Käsitlen kõigepealt nõukogu määruse nr 1782/2003 algset redaktsiooni. Seejärel kaalun, kas olukorda muutis selle määruse artikli 6 lõike 1 muutmine määrusega nr 146/2008, enne kui võtan vaatluse alla komisjoni kehtestatud üksikasjalikud rakenduseeskirjad (määrus nr 796/2004). Selline analüüsi järjestus järgib nõukogu määruse ja komisjoni rakendusmääruse hierarhilist suhet.
Määrus nr 1782/2003
49. Enne selle muutmist oli määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 algsest üheteistkümnest keeleversioonist(18) kümne kohaselt ilmne, et rikkumise puhul tuleb mahaarvamist kohaldada rikkumisaastale. Nii oli näiteks ingliskeelses versioonis sätestatud, et vähendamise aluseks on „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs“. Taani-, hollandi-, soome-, kreeka-, itaalia-, portugali-, hispaania- ja rootsikeelses versioonis on sõnaselgelt sätestatud samamoodi,(19) mis ilmneb ka, ehkki veidi kaudsemalt, saksakeelsest versioonist (loogiliselt seondub „betreffenden Kalenderjahr“ ajaga, mil vastav tegu või tegevusetus põhjustab asjaomase rikkumise). (20)
50. Ainult ühest artikli 6 lõike 1 keeleversioonist – prantsuskeelsest – võib vastupidi välja lugeda, et vähendamist tuleb kohaldada tuvastamisaastale.(21)
51. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa ühes keeleversioonis kasutatud liidu õiguse sätte sõnastus olla selle sätte tõlgendamise ainsaks aluseks ja olla tõlgendamisel muude keeleversioonide ees eelistatud, kuna niisugune lähenemine oleks vastuolus liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudega.(22)
52. Käesolevas asjas on selge, et prantsuskeelne versioon on vastuolus kõikide teiste algsete keeleversioonidega. Sel põhjusel ei saa seda kasutada (nagu komisjon näis kohtuistungil soovivat) artikli 6 lõike 1 tõlgendamise ainsa alusena. Ent kui eeldada, et prantsuskeelse versiooni puhul ei ole tegemist pelgalt tõlkeveaga, siis tähendab lahkneva sõnastuse olemasolu, et pelk selle sätte sõnasõnaline tõlgendus 10 keeleversiooni alusel ei saa sellisena olla otsustav. Kui Euroopa Liidu õigusakti keeleversioonides on erinevusi, tuleb asjaomast sätet tõlgendada, lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa see säte moodustab.(23) Samuti tuleb kohaselt arvesse võtta kõiki piiranguid, mis tulenevad vajadusest järgida liidu õiguse üldpõhimõtteid, eelkõige võrdsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet.(24) Kaalun neid olulisi piiranguid käesolevas ettepanekus edaspidi.(25)
Eesmärk
53. Määruse nr 1782/2003 põhjenduses 2 on sätestatud, et „otsetoetuse täielik maksmine tuleks siduda põllumajandusmaa ning põllumajandusliku tootmise ja tegevusega seotud eeskirjade järgimisega“ ning et nende standardite järgimata jätmisel „peaksid liikmesriigid otsetoetuse maksmise täielikult või osaliselt tühistama, lähtudes kriteeriumidest, mis oleksid proportsionaalsed, objektiivsed ja järkjärgulised“. Artikli 6 lõige 1 ise nõuab, et vähendamiste kohaldamiseks peab rikkumine olema otseselt „konkreetsele põllumajandustootjale omistatav“.
54. Seega oli määruse nr 1782/2003 asjaomaste sätete eesmärk nende algselt kehtestatud kujul näha ette eeskirjad, mille kohaselt pidi eksisteerima otsene seos rikkumise ja maksmisele kuuluva toetuse vähendamise vahel.(26)
55. Kas seda eesmärki järgitakse kõige paremini siis, kui rikkumise eest määratav karistus arvutatakse välja rikkumisaastal või tuvastamisaastal maksmisele kuulunud toetussumma alusel?
56. Toetuse protsentuaalse vähendamise korral säilib silmas peetud vahetu seos karistatava rikkumisega ainult siis, kui toetuse protsentuaalse vähendamise summa arvutatakse selle toetussumma alusel, mis oleks muidu kuulunud väljamaksmisele rikkumise aastal. Kui toetuse protsentuaalset vähendamist kohaldataks hoopis tuvastamisaastale ja see aasta ei ole sama mis rikkumisaasta, siis oleks karistuseks endiselt (näiteks) 3 % suurune toetuse vähendamine ainult siis, kui juhtumisi oleks tuvastamisaastal maksmisele kuuluv toetussumma identne toetussummaga, mis kuulus maksmisele rikkumisaastal. Sellise karistuse kohta ei saaks usutavalt väita, et see on arvutatud, „lähtudes kriteeriumidest, mis [on] proportsionaalsed, objektiivsed ja järkjärgulised“.(27)
57. Kõnealustele eeskirjadele laiemalt lähenedes on nõuetele vastavuse tingimuste ja rikkumiste puhul kohaldatavate karistuste eesmärk sundida otsetoetuskavade alusel toetust saavaid põllumajandustootjaid aasta-aastalt järgima põllumajandusmaa ning põllumajandusliku tootmise ja tegevusega seotud eeskirju.(28) See eesmärk saavutatakse minu meelest kõige paremini siis, kui karistus on otseselt ja selgelt seotud rikkumisaastaga.
58. Siin on tähtis mõista, et tuvastamisaasta on mõneti meelevaldne. Nõustun muidugi sellega, et kui tehakse kohapealseid kontrolle, siis avastatakse rikkumised tihti rikkumisega samal aastal. Kui see on nii, siis on toetuse protsentuaalse vähendamise summa arvutamise tulemus täpselt sama, võetagu arvutamise aluseks siis rikkumisaastal või hoopis tuvastamisaastal maksmisele kuulunud otsetoetused. Need kaks on identsed. Ent kui rikkumine saab ilmsiks mõne muu kontrolli tulemusel (nagu on olukord käesolevates põhikohtuasjades), siis on tuvastamisaasta näol tegemist aastaga, mil pädev asutus juhtumisi avastab, et rikkumine on aset leidnud. Ei näi olevat mingit loogilist alust väita, et kui vähendatakse X % võrra otsetoetust, mis muidu kuuluks maksmisele järgmisel aastal ja millel ei ole otsest seost rikkumisaastaga, siis on rikkumise ja karistuse vahel endiselt „proportsionaalne, objektiivne ja järkjärguline“ seos.
59. Komisjon soovis väita, et kui kasutada alusena rikkumisaastat, siis tekivad raskused, sest kui tuvastamisaasta on rikkumisaastast hiljem, siis on toetus juba välja makstud.
60. Siin on oluline teha vahet vähendamise summa väljaarvutamise ja selle summa mahaarvamise vahel põllumajandustootjale maksmisele kuuluvast toetusest. Riigisisestel pädevatel asutustel on olemas varasemate maksete andmed ning tänapäeval tavaliselt arvutisüsteemides. Nagu komisjon kohtuistungil vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele möönis, on täiesti võimalik vähendamise summa välja arvutada rikkumisaastal saadud otsetoetuste alusel ning seejärel see summa mahaarvata järgmisest toetuse väljamaksest. Seda seisukohta saab illustreerida lihtsa näitega, mis toob välja selle kasutamise eelistatuse.
61. Kujutagem ette, et esimesel aastal taotleb ja saab põllumajandustootja A 10 000 eurot otsetoetust. Teisel aastal suurendab ta oma põllumajandusmaad ning sellest tulenevalt taotleb ja saab 20 000 eurot otsetoetust. Seejärel kolmandal aastal tuvastatakse, et ta on esimesel aastal rikkunud nõuetele vastavuse tingimusi. Selle tuvastamise ajaks on põllumajandustootja A esitanud menetlusse taotluse (kolmanda aasta otsetoetuste saamiseks) – seekord summas 30 000 eurot, kuna ta on oma põllumajandusmaad veelgi suurendanud.
62. Komisjoni üksikasjalikud rakenduseeskirjad näevad ette maksmisele kuuluvate toetuste 3 % suuruse vähendamise karistusena nõuetele vastavuse kohustuste rikkumise eest hooletuse tõttu (komisjoni määruse nr 796/2004 artikkel 66). Ilmselgelt ei saa seda vähendamist maha arvata esimese aasta otsetoetustest, kuna põllumajandustootja on need toetused juba kätte saanud. Samas ei takista miski karistuse summa arvutamist esimese aasta otsetoetuste alusel (mille tulemusel oleks karistuse summa 300 eurot – st 3 % 10 000 eurost) ning seejärel arvatasee maha otsetoetuste maksest, mis põllumajandustootjal on veel kolmandal aastal saamata. Seega saab põllumajandustootja A kolmandal aastal 30 000 eurot miinus 300 eurot, st 29 700 eurot.
63. Sellisel viisil karistatakse põllumajandustootjat A õigesti toetuse 3protsendilise vähendamisega hooletu käitumise eest esimesel aastal. Kui see karistus arvutataks kolmandal aasta maksmisele kuuluvate otsetoetuste alusel ja arvataks maha sellel aastal makstavast toetussummast, siis oleks tulemuseks karistus (arvutatuna 3 %na 30 000 eurost, mis teeb 900 eurot), mis ei vasta 3 %-le otsetoetustest, mis kuulusid maksmisele aastal, mil nõuetele vastavuse tingimuste rikkumine hooletusest toime pandi. Selle asemel karistatakse seda hooletust hoopis 9 % suuruse määraga.
64. Olen seetõttu seisukohal, et algselt kehtestatud kujul tuleb määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise eest vähendatava toetuse summa tuleb arvutada nende otsetoetuste alusel, mis kuulusid maksmisele rikkumise kalendriaastal.
Määrus nr 146/2008
65. Määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 muudeti määrusega nr 146/2008 alates 1. aprillist 2008. Pärast muudatust kõlas eestikeelne versioon järgmiselt:
„Kui kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi on teatava kalendriaasta (edaspidi „asjaomane kalendriaasta“) kestel rikutud ning see rikkumine on asjaomasel kalendriaastal toetusetaotluse esitanud põllumajandustootja tegemise või tegematajätmise otsene tagajärg, siis vähendatakse kõnealusele põllumajandustootjale […] makstavate otsetoetuste kogusummat või tühistatakse see summa […]“.
66. Tuvastamisaastale ei viidata sõnaselgelt üheski muudetud redaktsiooni 11 algsest keeleversioonist ning enne muudatust valitsenud keeleline lahknevus prantsuskeelse versiooni ja ülejäänud kümne keeleversiooni vahel näib olevat kõrvaldatud.
67. Määruse nr 146/2008 (ja ka hiljem määruse nr 1782/2003 kehtetuks tunnistanud ja asendanud määruse nr 73/2009) põhjendustes puuduvad viited sellele, et oleks tahtlikult muudetud nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise eest otsetoetuste vähendamise korda.
68. Komisjon viitas sellele asjaolule(29) ning väitis sõnaselgelt, et määruse nr 1782/2003 artiklil 6 oli seega sama tähendus nii enne kui ka pärast selle muutmist määrusega nr 146/2008.
69. Nõustun selle väitega, et algsel ja muudetud redaktsioonil on sama tähendus. Mulle näib, et muudetud teksti grammatiline tõlgendus viitab jällegi otsesele seosele, mis peab eksisteerima rikkumise ja sellele järgneva karistuse vahel. Nagu Austria valitsus oma kirjalikes seisukohtades seoses esimese küsimusega õigesti rõhutas, võib selle otsese seose tagada vaid siis, kui arvutada rikkumise toime pannud põllumajandustootjale muidu maksmisele kuuluvate otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa rikkumisaastal maksmisele kuuluvate toetuste alusel. Grammatiline ega ka teleoloogiline tõlgendus ei viita teistsugusele tõlgendusele, mida komisjoni eelistaks.
70. Olen seetõttu seisukohal, et artikli 6 lõike 1 muudetud redaktsiooni tuleb samamoodi nagu ka algset redaktsiooni tõlgendada nii, et selle kohaselt peab nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise eest karistamiseks ette nähtud otsetoetuste vähendamised välja arvutama rikkumisaastal maksmisele kuuluvate otsetoetuste kogusumma alusel.
71. Eeltoodut arvestades asun nüüd analüüsima komisjoni rakendusmääruse asjakohaseid sätteid.
Komisjoni määrus nr 796/2004
72. Komisjoni määruse nr 796/2004 artiklis 66 on kõigis üheteistkümnes algses keeleversioonis sätestatud, et nõuetele vastavuse tingimuste hooletusest põhjustatud rikkumise korral kohaldatakse vähendamist rikkumise tuvastamise aasta otsetoetuste kogusummale.
73. Selle õigusnormi alusel kutsub komisjon Euroopa Kohut üles tõlgendama määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 vastavalt komisjoni sõnastusele tema rakendusmääruses ning vastavalt tema kavatsustele seda normi niiviisi sõnastades.
74. Samas on Euroopa Kohus olnud järjekindlalt seisukohal, et nõukogu määruses (teisese õiguse akt) sisalduva volitusnormi alusel vastu võetud rakendusmäärus (kolmanda taseme õigusakt) ei või kõrvale kalduda nõukogu määruse sätetest, mille suhtes ta on madalama taseme akt.(30) Komisjoni määruse nr 796/2004 asjaomased osad kehtestati määruse nr 1782/2003 artiklite 7 ja 144 alusel. Seetõttu olid määruse nr 1782/2003 sätted – sealhulgas ka selle artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõte – komisjonile siduvad, kui ta võttis kõnealuse põhimõtte jõustamiseks vastu üksikasjalikud eeskirjad. Ta ei või õiguspäraselt kehtestada eeskirju, mis on määrusega nr 1782/2003 vastuolus. Tema vires (delegeeritud volitused) kehtestada kolmanda taseme määrusega õigusnorme on piiratud nõukogu vastu võetud (hierarhiliselt ülimuslike) teisese õiguse aktidega.
75. Olen juba märkinud, et minu arvates on määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõikes 1 kindlaks määratud, et rikkumise eest karistamiseks tuleb otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa välja arvutada rikkumisaasta alusel. Kui komisjoni määruse nr 796/2004 artikli 66 lõike 1 teksti arusaamisega lugeda, siis võib selle tähendust kindlasti pidada kõnealuse tingimusega kooskõlas olevaks.
76. Olen käesoleva ettepaneku punktis 60 juba juhtinud tähelepanu olulisele erinevusele arvutamise ja mahaarvamise vahel. Artikli 66 lõikes 1 on sätestatud, et „[…] vähendamist [kohaldatakse] otsetoetuste kogusummale […] mis on määratud või määratakse asjaomasele põllumajandustootjale avastamise kalendriaastal esitatud või esitatavate toetustaotluste põhjal“ (kohtujuristi kursiiv). Komisjon palub Euroopa Kohtul mõista sõna „kohaldatakse“ nii, et see tähendab nii „välja arvutatud“ kui ka „maha arvatud“. Ent vähemalt minu meelest puuduvad keelelised põhjused, miks seda peaks nii tõlgendama. „Kohaldama“ on üsna abstraktne ja üldine sõna. Seda võib mõista (millega ma nõustun) nii, et see tähendab „välja arvutama“ (samas tähenduses, mis „arvutama millegi alusel“), ning just nii komisjon soovibki seda mõista. Ent vähendamise „kohaldamist“ võib samahästi mõista ka kui „millestki maha arvamist“ (pärast erineval alusel „välja arvutamist“). Ning minu arvates puudub hea põhjus väitmaks, et „kohaldatakse“ peab tingimata tähendama nii „välja arvutatud“ kui ka „maha arvatud“, kui see on vastuolus asjaomase meetme soovitava tagajärjega (millega oleks aga tegemist juhul, kui siinkohal nõustuda taolise kombineeritud tõlgendusega).
77. On tõsi, et artikli 66 lõike 1 esimese lõigu viimased sõnad on „3 % kogusummast“, mis näib viitavat rikkumise tuvastamise kalendriaastal maksmisele kuuluvale summale. Arvestades (hierarhiliselt esimusliku) nõukogu määruse minu meelest õiget tõlgendust näib mulle, et minu poolt kursiivi pandud sõna peab selle ees taganema.
78. Kuna komisjon kaitses kohtuistungil Euroopa Kohtu küsimustele vastates kindlalt oma tõlgendust kõnealuste õigusnormide kohta, on oluline, et ma analüüsiksin hoolikalt täiendavaid põhjendusi, mida komisjon oma tõlgenduse toetuseks esitas.
79. Komisjon väidab esiteks, et nõuetele vastavuse kohapealsed kontrollid on kohustuslikud, samas kui halduskontroll (nagu see, mis oli aluseks eelotsuse ajendiks olevatele põhikohtuasjadele) on valikuline.(31) Sel põhjusel langevad rikkumisaasta ja tuvastamisaasta tavaliselt kokku.
80. Taani valitsus vaidles vastu komisjoni faktiväidetele ja esitas olulise väite, et need kaks aastat ei pruugi alati kokku langeda.
81. On ilmne, et kui rikkumisaasta ja tuvastamisaasta on samad, siis ei ole oluline, kumb neist võetakse nõuetele vastavuse kohustuse rikkumise karistamisel aluseks toetuse protsentuaalse vähendamise summa arvutamisele. Aga kui need kaks aastat ei lange kokku, siis võib arvutamise aluseks olev aasta omada suurt tähtsust.(32) Komisjoni argument ei ole seega asjakohane.
82. Teiseks viitab komisjon haldusmugavusele. Heasoovlikult võttes on tema väide, et kõige hõlpsam on võtta vähendamise summa väljaarvutamise aluseks sama aasta ja selleks aastaks ajavahemik, mille toetusest see summa maha arvatakse.
83. Ent vastates kohtuistungil Euroopa Kohtu küsimustele möönis komisjon, et liikmesriikide pädevatel asutustel on olemas varasemate aastate maksete andmed, tõenäoliselt masintöödeldavas formaadis, ning et ei oleks kuigi raske arvutada toetuse vähendamise summa välja rikkumisaasta alusel ja siis arvata see maha tuvastamisaasta toetustest. Samuti nõustus komisjon, et kui tuvastamisaastal ei ole toetuse taotlust esitatud (näiteks seetõttu, et rikkumise eest vastutav isik on vahepeal loobunud põllumajandusega tegelemisest), võib olla vägagi võimalik arvutada vähendamise summa rikkumisaasta alusel ning seejärel nõuda nimetatud aastal enammakstud toetuse tagastamist kui pädevale asutusele võlgnetavat summat. See lükkab minu meelest ümber komisjoni argumendi haldusmugavuse kohta.
84. Kolmandaks tugines komisjon kavatsusele, mis tal oli, koostades rakendusmääruse juhisena määruse nr 1782/2003 tõlgendamise kohta. Olen seda põhjendust juba arutanud ja selle tagasi lükanud.(33)
85. Järeldan, et need argumendid ei sisalda olulisi põhjuseid asuda nõukogu määruse (ja sellest tulenevalt ka komisjoni rakendusmääruse) tõlgendamisel teistsugusele seisukohale.
86. Lisaks eksisteerib ka suurem ja põhimõttelisem vastuväide komisjoni positsioonile.
Võrdsuse põhimõte
87. ELTL artikli 40 lõike 2 teises lõigus on sätestatud, et põllumajandusturu ühine korraldus „välistab liidu piires igasuguse tootjate või tarbijate diskrimineerimise“. Selline sõnastus keelab selgelt sama toote eri tootjate diskrimineerimise. Ent ta ei viita sama selgelt selle toetuse vähendamise arvutamisele, mida põllumajandustootjatele makstakse määruse nr 1782/2003 alusel. Seega on aluslepingus sätestatud diskrimineerimise keeld vaid üks liidu õiguse üheks aluspõhimõtteks oleva võrdsuse (või võrdse kohtlemise) üldpõhimõtte konkreetseid väljendusi. Nimetatud põhimõte nõuab, et võrdväärseid olukordi ei koheldaks erinevalt, välja arvatud siis, kui erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(34)
88. Kas komisjoni eelistatud määruse nr 1782/2003 tõlgendus, mida ta kasutas oma määruses nr 796/2004 ja 7. veebruari 2013. aasta kirjas looduskaitseametile sisaldunud juhistes ning mille kohaselt tuleb toetuse vähendamise summa välja arvutada tuvastamisaasta toetussumma alusel, vastab võrdsuse põhimõttele?
89. Minu arvates tuleb sellele küsimusele anda kindlalt eitav vastus. Illustreerin seda järgmise näitega.
90. Eeldagem, et põllumajandustootjatel A, B ja C on identsed põllumajandusettevõtted ning igaühel on õigus saada esimesel aastal 10 000 eurot otsetoetust. Nad panevad kõik esimesel aastal toime täpselt sama nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise, ent rikkumised jäävad sel aastal avastamata.
91. Teisel aastal lõpetab põllumajandustootja A tegevuse ning annab oma põllumajandusettevõtte üle teisele põllumajandustootjale. Põllumajandustootja B jätkab sama maa harimist ning taotleb samas summas (10 000 eurot) otsetoetust. Põllumajandustootja C suurendab oma põllumajandusmaa pindala ning hakkab sellest tulenevalt taotlema rohkem otsetoetusi.
92. Kolmandal aastal rikkumised avastatakse. Pädev riigisisene asutus „määrab“ rikkumised nõuetekohaselt „kindlaks“ ja teeb vastavad otsused, vähendades iga põllumajandustootja otsetoetust 3 % võrra, mis arvutatakse – komisjoni soovitu kohaselt – igale põllumajandustootjale kolmandal aastal maksmisele kuuluvate otsetoetuste alusel.
93. Selle tulemusel võrdub põllumajandustootja A (kes ei taotle kolmandal aastal otsetoetust, kuna ta on oma põllumajandusliku tegevuse lõpetanud) puhul otsetoetuste vähendamine 3 % võrra nulliga. Ta jääb karistuseta. Põllumajandustootja B puhul, kes harib endiselt sama pindalaga põllumajandusmaad nagu esimesel aastal ja kellel on õigus saada kolmandal aastal 10 000 eurot otsetoetusi, vähendatakse tema otsetoetust 3 % võrra 10 000 eurost, st 300 euro võrra. Talle määratud karistus on õnnekombel sama, mis see oleks olnud siis kui see 3protsendiline vähendamine oleks arvutatud rikkumisaasta alusel. (Ütlen „õnnekombel“, kuna juhtumisi on tema põllumajandusmaa suurus ja õigus saada otsetoetusi kolmandal aastal samad mis esimesel aastal.) Põllumajandustootja C on oma põllumajandusmaad väga oluliselt suurendanud ning tal on õigus kolmandal aastal saada 100 000 eurot otsetoetusi. Selle tagajärjel on tema karistus esimesel aastal toime pandud rikkumise eest 3000 euro mahaarvamine tema otsetoetustest kolmandal aastal.
94. Sellest nähtub, et komisjoni metoodika tagajärjeks on äärmiselt erinevate karistuste määramine põllumajandustootjatele A, B ja C (vastavalt 0 eurot, 300 eurot ja 3000 eurot) täpselt sama nõuetele vastavuse tingimusterikkumise eest esimesel aastal. Komisjon ei ole esitanud ühtegi kõnealuste õigusaktide eesmärkidele vastavat põhjust, mis võiksid sellist tagajärge põhjendada. Pigem karistatakse identset käitumist väga erinevalt põhjustel, millel ei ole midagi pistmist tegeliku rikkumisega ning mis ei ole samuti kuidagi seotud jõustatavate õigusaktide eesmärkidega.
95. Komisjon, olles teadlik neist raskustest, viitab selliselt tekitatud ebaõigluse põhjendamiseks proportsionaalsuse põhimõttele. Käsitlen seetõttu nüüd argumenti, mille ta selle põhimõtte alusel esitas.
Proportsionaalsuse põhimõte
96. Liidu õigusnormidega rakendatavad meetmed peavad olema sobivad taotletavate eesmärkide saavutamiseks ega või minna kaugemale nende saavutamiseks vajalikust.(35) Nagu on ilmne äsja esitatud näitest, ei vasta sellele tingimusele karistus, mille puhul toetuse protsentuaalse vähendamise summa arvutatakse tuvastamisaastal maksmisele kuuluvate otsetoetustee alusel. See ei ole „sobiv [komisjoni määrusega nr 796/2004] taotletud eesmärkide saavutamiseks“. Sellega ei karistata rikkumist juhul, kui põllumajandustootja ei taotle kõnealusel aastal otsetoetuskavast toetust (minu näites põllumajandustootja A). Seevastu karistatakse sellega teatavaid rikkumisi rangemalt vajalikust (ning näib, et ka rangemalt kavatsetust) (minu näites põllumajandustootja C). Ainult siis, kui rikkumise ja selle tuvastamise aasta juhtuvad kokku langema, säilib selle metoodika puhul soovitud otsene seos nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise ja selle eest määratava karistuse vahel.
97. Komisjon nõustub oma kirjalikes seisukohtades, et proportsionaalsuse põhimõtet võidakse sellises olukorras riivata. Lahenduseks soovitab ta kasutada arvutamise alusena neil piiratud juhtudel tuvastamisaasta asemel rikkumisaastat. Ma saan sellest aru nii, et komisjoni arvates on õige metoodika kasutada karistuse arvutamise alusena tuvastamisaastat, ent kui selle üldreegli tulemusel tekiks ilmselt ebaõige tagajärg, siis võib olukorra parandamiseks appi võtta proportsionaalsuse põhimõtte.
98. Kui temalt kohtuistungil selle kohta küsiti, ei suutnud komisjon viidata Euroopa Kohtu lahenditele, milles Euroopa Kohus oleks toetanud proportsionaalsuse põhimõtte kasutamist teatava metoodika valikust põhjustatud struktuurse puuduse parandamiseks. Samuti ei ole ma teadlik ühestki juhust, mis toetas sellist uudset ettepanekut.
99. Kohtuistungil rõhutas Taani valitsus – minu arvates õigesti – et karistuse arvutamise metoodika peab ennekõike vastama kahele kriteeriumile. See peab olema selge, nii et pädevad riigisisesed asutused saaksid seda hõlpsasti kohaldada väga suurele hulgale üksikjuhtudele, ning see peab tagama õiguskindluse nii üksikule põllumajandustootjale kui riigisisesele haldusorganile. On raske ette kujutada süsteemi, mis oleks nende kahe eesmärgi suhtes vastupidisem kui see, milles standardse metoodika „piisava“ vastuvõetamatuse (mida iganes see peaks täpselt tähendama) puhul peaks asjaomast abikava haldav niigi hõivatud haldusorgan hakkama kaalutlusõigust rakendades kogu arvutamise alust muutma.
100. Lõpuks tuleb samuti ära märkida komisjoni argument, et eeskirjade tahtliku rikkumise korral ei olegi tingimata vaja teha korrektiive proportsionaalsuse põhimõtte alusel, kuna eeskirjade rikkumise puhul ei ole see põhjendatud (fraus omnia corrumpit). Ent liidu seadusandja on kehtestanud hooletusest toime pandud rikkumistega võrreldes eraldi (kõrgema) protsendi tahtlike rikkumiste eest karistamiseks.(36) Seda arvestades on mul raske komisjoni argumenti mõista ja igal juhul on see ebaveenev.
101. Seetõttu soovitan tungivalt Euroopa Kohtul mitte tugineda sellele – minu arvates küsitavale – proportsionaalsuse põhimõtte kasutusele lahendamaks raskusi, mida komisjoni poolt eelistatud metoodika ilmselt põhjustab, vaid lähtuda sellisest määruse nr 1782/2003 ja komisjoni määruse nr 796/2004 tõlgendusest, mille puhul ei saa selliseid raskusi üldse tekkidagi.
Vastus esimesele küsimusele
102. Järeldan seetõttu, et määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 tuleb nii selle algses kui ka määrusega nr 146/2008 muudetud redaktsioonis tõlgendada nii, et selle kohaselt tuleb nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel arvutada otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa välja rikkumise aastal maksmisele kuulunud otsetoetuste alusel. Komisjoni määruse nr 796/2004 artikli 66 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel tuleb otsetoetuste vähendamise summa välja arvutada rikkumisaasta alusel ning see seejärel maha arvata tuvastamisaastal maksmisele kuulunud toetusest.
Teine küsimus
103. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas vastus, mille Euroopa Kohus annab esimesele küsimusele, kehtib ka seoses määruse nr 73/2009 artikli 23 lõikega 1 ning komisjoni määruse nr 1122/2009 artikli 70 lõikega 4 ja artikli 70 lõike 8 punktiga a. Võin seda küsimust lühidalt käsitleda.
104. Määruse nr 73/2009 artiklis 23 korratakse peaaegu sõna sõnalt määrusega nr 146/2008 muudetud määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 sõnastust. Määruse nr 73/2009 põhjendustest ei nähtu seadusandja kavatsust muuta määruse nr 1782/2003 artikli 6 muudetud redaktsioonis sätestatud põhimõtet seoses nimetatud sätte asendamisega määruse nr 73/2009 artikliga 23.
105. Eespool esitatud analüüs määruse nr 1782/2003 artikli 6 kohta nii selle algses kui ka muudetud redaktsioonis kehtib seetõttu ka määruse nr 73/2009 artikli 23 puhul.
Komisjoni määrus nr 1122/2009
106. Komisjoni määruse nr 1122/2009 artikli 70 „Üldpõhimõtted ja -mõisted“ lõikes 4 on sätestatud, et „rikkumised loetakse „kindlakstehtuks“, kui need avastatakse käesoleva määrusega kooskõlas tehtud kontrolli käigus või kui pädev kontrolliasutus või asjakohastel juhtudel makseasutus on neist mõnel muul viisil teada saanud“, ning lõikes 8, et „vähendamise protsenti [rakendatakse] järgmisele kogusummale: […] otsetoetuste üldsumma, mis on makstud või tuleb maksta asjaomasele põllumajandustootjale pärast tema toetusetaotluse esitamist rikkumise avastamise kalendriaasta jooksul […]“.
107. Käesoleva ettepaneku punktides 74–101 seoses vastava reegliga määruse nr 796/2004 artikli 66 lõikes 1 esitatud põhjustel tuleb selleks, et komisjoni määruse nr 1122/2009 artikkel 70 vastaks määruse nr 73/2009 artiklis 23 sätestatud põhimõttele, tõlgendada seda sätet nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel kasutatav otsetoetuste vähendamise summa tuleb välja arvutada rikkumisaasta alusel ning seejärel arvata see summa maha tuvastamisaastal maksmisele kuulunud toetusest.
108. Seetõttu tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et määruse nr 73/2009 artiklit 23 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel kasutatav otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa tuleb välja arvutada rikkumise kalendriaastal maksmisele kuulunud otsetoetuste alusel. Komisjoni määruse nr 1122/2009 artiklit 70 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel kasutatav otsetoetuste väljamaksete vähendamise summa tuleb välja arvutada rikkumisaasta alusel ning see seejärel maha arvata tuvastamisaastal maksmisele kuuluvast toetusest.
Ettepanek
109. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes olen arvamusel, et Euroopa Kohus peaks vastama Østre Landsreti (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani) küsimustele järgmiselt:
Kolmas küsimus:
Kalendriaastal 2007 antud toetuste, sealhulgas sellel aastal alanud muude perioodide toetuste suhtes kohaldatakse nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, artikli 6 lõiget 1 selle algses redaktsioonis.
Perioodil 1. jaanuarist kuni 31. märtsini 2008 antud toetuste, sealhulgas sellel kolmekuulisel perioodil alanud muude perioodide toetuste suhtes kohaldatakse määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1.
Perioodil 1. aprillist kuni 31. detsembrini 2008 antud toetuste, sealhulgas sellel üheksakuulisel perioodil alanud muude perioodide toetuste suhtes kohaldatakse määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 nõukogu 14. veebruari 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 146/2008 muudetud redaktsiooni.
Komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga, artiklist 86 tulenevalt kohaldatakse komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määrust (EÜ) nr 796/2004 enne 1. jaanuari 2010 algavate turustusaastate või toetusperioodide suhtes esitatavate toetusetaotluste suhtes.
Esimene küsimus:
Määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõiget 1 tuleb nii selle algses kui ka määrusega nr 146/2008 muudetud redaktsioonis tõlgendada nii, et selle kohaselt tuleb nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel arvutada otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa välja rikkumise aastal maksmisele kuulunud otsetoetuste alusel. Komisjoni määruse nr 796/2004 artikli 66 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel tuleb otsetoetuste vähendamise summa välja arvutada rikkumisaasta alusel ning see seejärel maha arvata tuvastamisaastal maksmisele kuuluvast toetusest.
Teine küsimus:
Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003, artiklit 23 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel kasutatav otsetoetuste protsentuaalse vähendamise summa tuleb välja arvutada rikkumise kalendriaastal maksmisele kuulunud otsetoetuste alusel. Komisjoni määruse nr 1122/2009 artiklit 70 tuleb tõlgendada nii, et nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise karistamisel kasutatav otsetoetuste vähendamise summa tuleb välja arvutada rikkumisaasta alusel ning see seejärel maha arvata tuvastamisaastal maksmisele kuuluvast toetusest.