Zadeva C‑551/21
Evropska komisija
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 9. aprila 2024
„Ničnostna tožba – Sklep (EU) 2021/1117 – Protokol o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) – Podpis v imenu Unije – Institucija, ki je pristojna za imenovanje osebe, pooblaščene za podpis – Člen 13(2) PEU – Dolžnost vsake institucije Unije, da spoštuje meje pristojnosti, ki so ji dodeljene – Lojalno sodelovanje med institucijami Unije – Člen 16(1) in (6) PEU – Pristojnost Sveta Evropske unije za oblikovanje politik in zunanjega delovanja Unije – Člen 17(1) PEU – Pristojnost Evropske komisije za zagotavljanje zastopanja Unije navzven – Člen 218 PDEU“
1. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Obseg – Razglasitev delne ničnosti akta prava Unije – Zahteva – Možnost ločitve delov izpodbijanega akta, ki se lahko razglasijo za nične – Sklep Sveta o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma – Vprašanje imenovanja podpisnika brez vpliva na odločitev Sveta o odobritvi sporazuma in odreditvi njegove začasne uporabe – Ločljivost
(člen 263 PDEU)
(Glej točko 29.)
2. Ničnostna tožba – Predmet – Razglasitev delne ničnosti – Zahteva – Ločljivost izpodbijanih določb – Objektivno merilo – Neobstoj spremembe vsebine izpodbijanega akta – Izpolnjen pogoj – Dopustnost
(člen 263 PDEU; Sklep Sveta 2021/1117, členi od 1 do 4)
(Glej točke od 30 do 35.)
3. Ničnostna tožba – Pogoji dopustnosti – Tožba zoper avtorja izpodbijanega akta – Predlog za razglasitev ničnosti sklepa Sveta o odobritvi podpisa in začasni uporabi mednarodnega sporazuma – Sprejetje tega sklepa le s strani Sveta – Dopustnost
(člena 263(1) in (2) PDEU)
(Glej točki 36 in 41.)
4. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Označitev predmeta spora – Predlogi za razglasitev ničnosti akta institucije – Akt, ki je del v celoto povezanih aktov – Dopustnost
(Statut Sodišča, člen 21; Poslovnik Sodišča, člen 120(c))
(Glej točki 39 in 41.)
5. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Pogajanja in sklenitev – Sklep Sveta o podpisu v imenu Evropske unije in začasni uporabi Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) – Člen 218 PDEU – Delitev pristojnosti – Podelitev določenih pristojnosti različnim institucijam – Pooblastilo, ki ga je izdal Svet, v katerem je imenovana oseba, pooblaščena za podpis sporazuma v imenu Evropske unije – Zastopanje Unije navzven, ki ga zagotavlja Komisija – Združljivost omejitev pristojnosti, ki so podeljene vsaki instituciji – Neobstoj – Razglasitev ničnosti zadevne določbe sklepa Sveta in nadaljnjega akta Sklepa o imenovanju osebe, pooblaščene za podpis sporazuma
(člena 16(1) in (6) ter 17(1) PEU; člen 218(2) in (5) PDEU; Sklep Sveta 2021/1117, člen 2)
(Glej točke 66, 67, 69, od 71 do 73, 77 in 85.)
6. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Razlaga – Pristojnost sodišča Unije – Pogoji – Sporazumi, ki jih ureja mednarodno pravo – Uporaba Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb – Pojem pooblastila za sprejem besedila neke pogodbe ali potrditve njene veljavnosti – Mednarodno običajno pravo
(Glej točke od 74 do 76.)
7. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Pogajanja in sklenitev – Člen 218 PDEU – Delitev pristojnosti – Enoten in splošen postopek – Podpis sporazuma Unije, ki ne spada niti v skupno zunanjo in varnostno politiko niti pod pojem drugih primerov, predvidenih v Pogodbah – Pristojnost Komisije za podpis zadevnega mednarodnega sporazuma
(člen 17(1) PEU; člen 218(5) PDEU)
(Glej točke od 79 do 81.)
8. Akti institucij – Postopek sprejetja – Pravila Pogodb – Kogentnost – Praksa institucije pri izvajanje neke pristojnosti – Neupoštevnost glede na pravila Pogodbe
(člen 218 PDEU; Sklep Sveta 2021/1117, člen 2)
(Glej točko 82.)
9. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Omejitev s strani Sodišča – Ohranitev učinkov izpodbijanega akta do njegove nadomestitve v razumnem roku – Utemeljitev iz razlogov pravne varnosti
(člen 264, drugi odstavek, PDEU; Sklep Sveta 2021/1117, člena 1 in 2)
(Glej točke od 86 do 89.)
Povzetek
Sodišče, ki je zasedalo v velikem senatu, je na predlog Evropske komisije za razglasitev ničnosti člena 2 Sklepa 2021/1117 o podpisu v imenu Evropske unije in začasni uporabi Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo(1) in imenovanja osebe, pooblaščene za podpis tega protokola, ki ga je opravil Svet Evropske unije, razveljavilo tako to določbo kot imenovanje, opravljeno na njeni podlagi. Ugotovilo je, da je v členu 218(5) PDEU navedena pristojnost Sveta za odobritev podpisa in začasne uporabe mednarodnega sporazuma, vendar je za imenovanje njegovega podpisnika pristojna Evropska komisija, ki je na podlagi člena 17(1), šesti stavek, PEU(2) pristojna za zagotovitev podpisa tega sporazuma.
Svet je na predlog Komisije 22. oktobra 2015 sprejel sklep, s katerim jo je pooblastil, da se v imenu Unije pogaja z Gabonsko republiko za obnovitev Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Evropsko unijo in Gabonsko republiko za obdobje od leta 2021 do leta 2026. V členu 2 Sklepa Sveta o podpisu in začasni uporabi Protokola o izvajanju sporazuma, ki ga je predlagala Komisija, je bilo pojasnjeno, da je generalni sekretariat Sveta pripravil „pooblastilo za podpis navedenega protokola s pridržkom njegove sklenitve za osebo, ki jo določi Komisija“. Člen 2 Sklepa 2021/1117 določa, da je „[p]redsednik Sveta […] pooblaščen, da imenuje osebo(-e), pooblaščeno(-e) za podpis Protokola v imenu Unije“. Portugalska republika je takrat po načelu rotacije predsedovala Svetu, zato je Svet na koncu za osebo, pristojno za podpis Protokola v imenu Unije, imenoval stalnega predstavnika te države članice pri Evropski uniji.(3)
Komisija je Sodišču predlagala razglasitev ničnosti člena 2 Sklepa 2021/111 zlasti zaradi kršitve člena 17(1) PDEU v povezavi s členom 13(1) in (2) PEU.(4)
Presoja Sodišča
Sodišče je na prvem mestu spomnilo, da je v skladu z razdelitvijo pristojnosti, določeno v členu 17(1) PEU in členu 218(2) in (5) PDEU, Svet tisti, ki na predlog pogajalca odobri podpis mednarodnega sporazuma v imenu Unije, pri čemer gre za akt, s katerim se oblikujeta politika in zunanje delovanje Unije v smislu člena 16(1), drugi stavek, in (6), tretji pododstavek, PEU. Vendar sklep o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma ne vključuje poznejšega akta podpisa tega sporazuma. Po tej odobritvi je namreč treba ta podpis opraviti po tem, ko so bili sprejeti vsi potrebni ukrepi, zlasti v zvezi z zadevno tretjo državo. Med te ukrepe spada izdaja pooblastila, v katerem je imenovana oseba, pooblaščena za podpis sporazuma v imenu Unije. Sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da za to imenovanje ni treba opraviti presoje, ki spada na področje „oblikovanja politik“ Unije ali nalog „usklajevanja“ ali njenega „oblikovanja zunanjega delovanja“ v smislu člena 16(1) in (6) PEU, in da pri njem ne gre za politično presojo, v okviru katere je bil ta sklep sprejet in na podlagi katere je ta institucija soglašala s pravnimi učinki, ki jih bo imel podpis v skladu z upoštevnimi pravili mednarodnega prava.
Sodišče je na drugem mestu v zvezi z vprašanjem, ali je imenovanje podpisnika dejanje „zagotavljanja zastopanja Unije navzven“ v smislu člena 17(1), šesti stavek, PEU, ugotovilo, da pravni pojem „zastopanje“ glede na njegov običajni pomen vključuje dejanje, ki se v imenu zastopanega izvede v razmerju do tretje osebe, tako dejanje pa je lahko izraz volje zastopanega v razmerju do te tretje osebe. To, da oseba, ki je bila imenovana za to, podpiše mednarodni sporazum v imenu Unije, pa izraža prav voljo Unije, kot jo je opredelil Svet, v razmerju do tretje države, s katero je bil sklenjen ta sporazum. Besedilo člena 17(1), šesti stavek, PEU, v skladu s katerim Komisija „zagotavlja zastopanje Unije navzven“, torej določa, da je Komisiji s to določbo Komisiji podeljeno pooblastilo, da – zunaj skupne zunanje in varnostne politike (v nadaljevanju: SZVP) in razen če Pogodbi v zvezi s tem ne določata drugačne razdelitve pristojnosti – sprejme vse ukrepe, s katerimi zagotovi, da se ta podpis po sklepu Sveta o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma v imenu Unije opravi.
Sodišče je na tretjem mestu ugotovilo, da je jezikovna razlaga člena 17(1), šesti stavek, PEU v skladu z mednarodnim običajnim pravom,(5) v skladu s katerim je treba vsako osebo, ki je v listini, ki jo izda pristojni organ države ali pristojni organ mednarodne organizacije, določena za izvedbo dejanja podpisa, z vidika tega pooblastila šteti za osebo, ki predstavlja to državo ali to mednarodno organizacijo. Podpis mednarodnega sporazuma, ki ga ta oseba opravi v imenu Unije, torej z vidika pravil mednarodnega običajnega prava spada pod „predstavljanje“ Unije. Zato je treba ob upoštevanju člena 17(1), šesti stavek, PEU šteti, da ukrepi, potrebni za podpis mednarodnega sporazuma po tem, ko je Svet ta podpis odobril, med katerimi je ukrep imenovanja podpisnika, zunaj SZVP spadajo v pristojnost Komisije, da „zagotavlja zastopanje Unije navzven“, razen če organizacija tega podpisa s Pogodbo EU ali Pogodbo DEU ni dodeljena drugi instituciji Unije.
Sodišče je pojasnilo, da je v členu 218(5) PDEU – v nasprotju s členom 218(3) PDEU, ki v zvezi s pogajanjem mednarodnih sporazumov Svetu podeljuje ne le pristojnost za odobritev začetka pogajanj, ampak tudi za imenovanje pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije – navedena pristojnost Sveta za odobritev podpisa in začasne uporabe mednarodnega sporazuma, ne pa pristojnost za imenovanje njegovega podpisnika, zato v zadnjenavedeni določbi ni odstopanja od člena 17(1), šesti stavek, PEU. Iz tega sledi, da je v primeru, v katerem je Svet odobril podpis mednarodnega sporazuma, ki ne spada na področje SZVP ali med „drug[e] primer[e], predviden[e] v Pogodbah“, Komisija tista, ki mora v skladu s členom 17(1), šesti stavek, PEU zagotoviti dejanski podpis tega sporazuma. Sodišče je v zvezi s tem navedlo, da – ne glede na to, da je Svet po tem, ko sta pogodbi EU in DEU začeli veljati, še vedno opravljal imenovanja podpisnikov mednarodnih sporazumov – se s prakso, čeprav ustaljeno, ne morejo spremeniti pravila Pogodb, ki jih morajo institucije spoštovati.
Sodišče je na četrtem in zadnjem mestu opozorilo, da mora Komisija v skladu s členom 17(1), prvi stavek, PEU svojo pristojnost v zvezi s podpisom mednarodnih sporazumov izvajati v splošnem interesu Unije in mora spoštovati obveznost lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU.