NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 3. marca 2011 (1)
Vec C‑506/08 P
Švédske kráľovstvo,
ktoré v konaní podporujú:
Dánske kráľovstvo,
Holandské kráľovstvo
a Fínska republika,
proti
Európskej komisii,
ktorú v konaní podporujú:
Spolková republika Nemecko,
Francúzska republika
a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska
„Odvolanie – Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súdneho konania a právneho poradenstva – Prevažujúci verejný záujem na zverejnení – Dokumenty týkajúce sa rozhodnutí Komisie v oblasti koncentrácií – Koncentrácia spoločností First Choice plc a Airtours plc“
I – Úvod
1. Druhý pododsek článku 1 ZEÚ a článok 10 ods. 3 ZEÚ uvádzajú, že v Európskej únii sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom. Z tohto dôvodu je v článku 15 ods. 3 ZFEÚ (predtým článok 255 ES), článku 42 Charty základných práv a v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie(2) zakotvené právo na prístup k dokumentom.
2. Je však Komisia povinná sprístupniť vnútorné porady týkajúce sa dôsledkov neúspechu v konaní na súdoch Európskej únie vo veci Airtours(3)? Alebo by takáto transparentnosť narúšala rozhodovací proces Komisie? Táto otázka vznikla v rámci odvolania podaného proti rozsudku vo veci T‑403/05(4).
3. Komisia, ktorú v konaní podporujú Nemecko, Francúzsko a Spojené kráľovstvo, sa pri odôvodnení dôvernej povahy týchto porád odvoláva na ochranu interných rokovaní a na ochranu právneho poradenstva. Na druhej strane Švédsko spolu s Dánskom, Holandskom a Fínskom chcú povoliť výnimku zo zásady transparentnosti, iba ak sa preukáže, že tieto záujmy sú špecificky narušené.
II – Právny rámec
4. Nariadenie č. 1049/2001 stanovuje pravidlá, podmienky a obmedzenia práva na prístup k dokumentom inštitúcií Európskej únie stanovené v článku 255 ES.
5. Článok 2 ods. 1 tohto nariadenia znie:
„Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov [inštitúcií – neoficiálny preklad] v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.“
6. Článok 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 znie:
„2. Orgány [Inštitúcie – neoficiálny preklad] odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
– …
– súdneho konania a právneho poradenstva,
– účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
3. Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval [inštitúcia vypracovala – neoficiálny preklad] pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal [inštitúcia dostala – neoficiálny preklad], vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol [inštitúcia nerozhodla – neoficiálny preklad], bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu [inštitúcie – neoficiálny preklad], pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne [dotknutej inštitúcii – neoficiálny preklad], bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu [inštitúcie – neoficiálny preklad], pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
7. Treba tiež poukázať na procesné právo týkajúce sa kontroly koncentrácií. Článok 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 139/2004 z 20. januára 2004 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi(5) zakotvuje právo na prístup k spisu.
„Komisia založí svoje rozhodnutie iba na námietkach, ku ktorým mali strany [možnosť – neoficiálny preklad] predložiť svoje pripomienky. V konaní sa plne uznáva právo na obhajobu. Nahliadnuť do spisu sa umožňuje aspoň priamo zúčastneným stranám, pričom sa zohľadňuje oprávnený záujem podnikov na ochrane ich obchodného tajomstva.“
8. Článok 17 ods. 3 nariadenia Komisie (ES) č. 802/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa vykonáva nariadenie Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi(6), však z práva na prístup k spisu vylučuje vnútorné dokumenty Komisie.
„Právo prístupu k spisu sa nesmie vzťahovať na dôverné informácie alebo interné dokumenty Komisie alebo príslušných orgánov členských štátov. Právo prístupu k spisu sa rovnako nesmie vzťahovať na korešpondenciu medzi Komisiou a príslušnými orgánmi členských štátov alebo medzi neskôr uvedenými.“
9. Predchádzajúce ustanovenie uplatniteľné vo veci Airtours/First Choice, článok 17 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 447/98 z 1. marca 1998 o oznámeniach, lehotách a vypočutí dotknutých osôb ustanovených v nariadení Rady (EHS) č. 4064/89 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi(7), malo podobné znenie:
„Informácie vrátane dokumentov nesmú byť zverejnené alebo sprístupnené, pokiaľ obsahujú obchodné tajomstvá akejkoľvek osoby alebo podniku, vrátane oznamujúcich strán, ostatných zúčastnených strán, alebo iné dôverné informácie, ktorých zverejnenie nie je Komisiou považované za potrebné pre účely postupu, alebo pokiaľ ide o interné dokumenty daných orgánov.“
III – Skutkové okolnosti prípadu
10. Z rozsudku Súdu prvého stupňa (teraz „Všeobecný súd“) sú zrejmé tieto skutkové okolnosti prípadu.
11. Rozsudkom vo veci Airtours/Komisia, T‑342/99(8), Súd prvého stupňa zrušil rozhodnutie Komisie, kontrolného orgánu koncentrácií, ktoré zakazovalo cestovnej kancelárii Airtours plc, teraz MyTravel Group plc (ďalej len „MyTravel“), koncentráciu s konkurenčným podnikom First Choice.
12. Po vyhlásení rozsudku vo veci Airtours vytvorila Komisia pracovnú skupinu pozostávajúcu z úradníkov Generálneho riaditeľstva pre hospodársku súťaž (ďalej len „GR pre hospodársku súťaž“) a z právneho servisu s cieľom preskúmať, či je vhodné podať proti tomuto rozsudku odvolanie a posúdiť dosah tohto rozsudku na konania vzťahujúce sa na kontrolu koncentrácií alebo iné oblasti. Správa pracovnej skupiny bola predložená členovi Komisie poverenému otázkami hospodárskej súťaže 25. júla 2002, t. j. pred uplynutím lehoty stanovenej na podanie odvolania. Odvolanie podané nebolo.
13. Dňa 18. júna 2003 podala MyTravel neúspešnú(9) žalobu o náhradu škody, ktorou sa domáhala náhrady škody, ktorá jej údajne vznikla z dôvodu postupu a posúdenia Komisie v súvislosti s koncentráciou medzi Airtours a First Choice.
14. Listom z 23. mája 2005, hoci konanie ešte stále prebiehalo, požiadal žalobca Komisiu v zmysle nariadenia č. 1049/2001 o prístup k viacerým dokumentom. Dokumenty, ktorých sa žiadosť týkala, boli správa pracovnej skupiny (ďalej len „správa“), dokumenty týkajúce sa prípravy tejto správy (ďalej len „pracovné dokumenty“), ako aj dokumenty obsiahnuté v spise veci Airtours/First Choice, na ktorých sa správa zakladala alebo boli v nej citované (ďalej len „iné vnútorné dokumenty“).
15. Listom z 5. septembra 2005 [D(2005) 8461] (ďalej len „prvé rozhodnutie“) Komisia rozhodla o prístupe k správe, ako aj k pracovným dokumentom a listom z 12. októbra 2005 (D(2005) 9763) (ďalej len „druhé rozhodnutie“) o prístupe k iným vnútorným dokumentom.
16. V prvom rozhodnutí sa Komisia pri odôvodnení zamietnutia prístupu k celej správe a k niektorým pracovným dokumentom (body I.3, II a príloha nazvaná „Zoznam ‚pracovných dokumentov‘“) okrem iného odvolávala na článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001. Spresňovala, že správa je vnútorným dokumentom odrážajúcim posúdenie, ktoré jej služby uskutočnili v súvislosti s možnosťou podať proti rozsudku vo veci Airtours odvolanie a znova preskúmať vyšetrovanie v súvislosti s koncentráciou. Podľa Komisie by zverejnenie tejto správy mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces, keďže sloboda názoru autorov takýchto dokumentov by bola ohrozená, ak by počas vypracovávania uvedených dokumentov museli zohľadňovať možnosť, že ich úsudky budú zverejnené, a to aj po tom, ako bolo prijaté rozhodnutie, ktoré tieto úsudky odráža.
17. V druhom rozhodnutí sa Komisia odvolávala na článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001 a článok 4 ods. 2 tretiu zarážku tohto nariadenia na účely odôvodnenia zamietnutia sprístupniť tieto dokumenty:
– návrhy rozhodnutia prijatého na základe článku 6 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 4064/89, vyhlásenie o námietkach a konečné rozhodnutie vo veci Airtours/First Choice (ďalej len „návrhy znenia“) (bod II.6 druhého rozhodnutia a dokumenty uvedené v oddiele 6 prvej prílohy tohto rozhodnutia), keďže ide o prípravné vnútorné dokumenty, ktorých sprístupnenie by vážne narušilo rozhodovací proces v oblasti kontroly koncentrácií,
– poznámky adresované generálnym riaditeľom GR pre hospodársku súťaž členovi Komisie poverenému otázkami hospodárskej súťaže (ďalej len „poznámky pre člena Komisie“) (bod II.1 druhého rozhodnutia a dokumenty s referenčnými číslami 1.1 až 1.8 v prvej prílohe tohto rozhodnutia), keďže obsahovali stanoviská pre vnútornú potrebu určené na prípravu rozhodnutia vo veci Airtours/First Choice a keďže ich sprístupnenie by mohlo obmedziť schopnosť GR pre hospodársku súťaž vyjadriť svoj postoj, ako aj schopnosť členov Komisie prijať riadne odôvodnené rozhodnutie. Komisia poukazovala na to, že táto analýza nie je spochybnená skutočnosťou, že rozhodnutie už bolo prijaté, pretože sprístupnenie týchto dokumentov by stále mohlo ovplyvniť jej rozhodovací proces v súvislosti s podobnými vecami (napríklad odmietnutie sprístupniť vyhlásenie o námietkach vo veci EMI/Time Warner umožnilo Komisii vyhnúť sa vonkajším tlakom, keď sa zaoberala vecou BMG/Sony, ktorá sa týkala tej istej oblasti),
– poznámky adresované zo strany GR pre hospodársku súťaž iným službám Komisie vrátane právneho servisu s cieľom predložiť návrhy znenia adresátom a požiadať o ich stanovisko v súvislosti s týmito návrhmi (ďalej len „poznámky pre iné služby“). Komisia v tejto súvislosti rozlišuje medzi kópiami týchto poznámok, ktoré boli adresované právnemu servisu (dokumenty s referenčnými číslami 2.1 až 2.5), a kópiami adresovanými iným službám Komisie (dokumenty s referenčnými číslami 4.1 až 4.5). Pokiaľ ide o kópie adresované právnemu servisu, Komisia uvádza, že ide o dokumenty, ktoré majú úzku väzbu s následne vypracovanými právnymi stanoviskami a ich zverejnenie by malo za následok odhalenie podstatných častí týchto stanovísk, čo by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces (bod II.2 druhého rozhodnutia). Pokiaľ ide o kópie adresované iným službám Komisie, Komisia tvrdila, že uvedené dokumenty boli vypracované na účely interných porád a ilustrujú kolektívnu povahu rozhodovacieho procesu. Komisia zdôraznila, že je preto potrebné tento rozhodovací proces chrániť pred akýmkoľvek vážnym narušením vyplývajúcim zo zverejnenia týchto informácií (bod II.4 druhého rozhodnutia),
– poznámky iných služieb Komisie, ktoré boli odpoveďami na päť vyššie uvedených poznámok GR pre hospodársku súťaž a boli vypracované s cieľom predstaviť názory na návrhy znenia zo strany týchto služieb (ďalej len „poznámky ako odpoveď iných služieb než právneho servisu“) (dokumenty s referenčnými číslami 5.1 až 5.10). Komisia poukazuje na to, že tieto poznámky pochádzajú z porady uskutočnenej medzi službami a v rámci nich, teda z porady vlastnej jej rozhodovaciemu procesu. Zdôrazňuje, že schopnosť týchto služieb vyjadriť svoj názor je v oblasti kontroly koncentrácií neodmysliteľná a bola by obmedzená, ak by pri vypracovávaní tohto typu poznámok museli dotknuté služby zohľadňovať možnosť, že ich názor môže byť zverejnený, hoci aj po uzavretí veci (bod II.5 druhého rozhodnutia).
18. Aj v druhom rozhodnutí sa Komisia odvolávala na uplatnenie článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 v súvislosti s piatimi poznámkami predloženými zo strany právneho servisu v odpovedi na päť už vyššie uvedených poznámok GR pre hospodársku súťaž (ďalej len „poznámky ako odpovede právneho servisu“) (bod II.3 a dokumenty s referenčnými číslami 3.1 až 3.5). Prístup k týmto dokumentom Komisia zamietla, pretože odhaľovali analýzu právneho servisu v súvislosti s návrhmi znenia. Komisia uvádza, že zverejnenie tohto právneho poradenstva by mohlo viesť k neistote v súvislosti so zákonnosťou rozhodnutí v oblasti kontroly koncentrácií, čo by malo negatívny vplyv na stabilitu právneho poriadku Spoločenstva a riadne fungovanie Komisie.(10) Spresňuje, že každá poznámka ako odpoveď právneho servisu je predmetom individuálneho preskúmania a že skutočnosť, že nebolo možné povoliť čiastočný prístup, neznamená, že ochrana právneho poradenstva bola použitá ako všeobecná výnimka.
19. Komisia okrem toho v druhom rozhodnutí poukazuje na osobitnú situáciu určitých interných dokumentov, v súvislosti s ktorými nebol umožnený čiastočný ani plný prístup. Ide najmä o správu úradníka povereného vypočutím v súvislosti s vecou Airtours/First Choice, poznámku GR pre hospodársku súťaž adresovanú poradnému výboru a poznámku v spise týkajúcu sa návštevy v priestoroch First Choice.
20. Komisia napokon uviedla, že vyššie uvedené výnimky sa uplatňujú, pokiaľ nepreváži verejný záujem na zverejnení dotknutého dokumentu. Zdôrazňuje, že v prejednávanom prípade MyTravel nepredložila žiadne tvrdenie, ktoré by mohlo preukázať prevažujúci verejný záujem. Podľa Komisie spočíva prevažujúci záujem v tejto veci skôr v ochrane jej rozhodovacieho procesu v podobných veciach, ako aj v ochrane právneho poradenstva.
21. MyTravel podala proti týmto rozhodnutiam žalobu. Napadnutým rozsudkom Súd prvého stupňa vyhovel žalobe, pokiaľ ide o jeden dokument (bod 1 výroku), ale zamietol žalobu v zostávajúcej časti (bod 2 výroku). Komisia sa teda mohla odvolávať na ochranu interných porád a ochranu právneho poradenstva.
22. Švédske kráľovstvo podalo proti rozsudku Súdu prvého stupňa toto odvolanie. Tento členský štát navrhuje Súdnemu dvoru:
1. zrušiť bod 2 výroku rozsudku Súdu prvého stupňa z 9. septembra 2008 vo veci T‑403/05;
2. zrušiť rozhodnutie Komisie z 5. septembra 2005 [D(2005) 8461], v súlade s návrhom MyTravel Group plc na Súde prvého stupňa, v rozsahu, v akom sa týka zamietnutia prístupu k správe Komisie a k ostatným pracovným dokumentom;
3. zrušiť rozhodnutie Komisie z 12. októbra 2005 [D(2005) 9763] v súlade s návrhom MyTravel Group plc na Súde prvého stupňa v rozsahu, v akom sa týka zamietnutia prístupu k iným interným dokumentom Komisie, a
4. zaviazať Komisiu na náhradu trov konania vynaložených Švédskym kráľovstvom v konaní pred Súdnym dvorom.
23. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
1. zamietol odvolanie;
2. zaviazal odvolateľa na náhradu trov konania.
24. Predseda Súdneho dvora uznesením z 2. júna 2009 vyhovel návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania podanému zo strany Dánskeho kráľovstva, Holandského kráľovstva a Fínskej republiky na podporu návrhov Švédska a návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania podaného zo strany Spolkovej republiky Nemecko, Francúzskej republiky a Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska na podporu návrhov Komisie.
25. Účastníci konania predložili písomné pripomienky a s výnimkou Holandska, Nemecka a Spojeného kráľovstva sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 7. októbra 2010.
IV – Posúdenie
26. Sériu judikatúry vydanú v oblasti prístupu k dokumentom inštitúcií možno zhrnúť nasledovne.
27. Nariadenie č. 1049/2001, ako vyplýva z jeho odôvodnenia č. 1, sa zakladá na zámere vyjadrenom v článku 1 druhom pododseku EÚ, ktorým je to, že Zmluva znamená nové štádium v procese vytvárania čoraz užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom. Ako sa uvádza v odôvodnení č. 2 tohto nariadenia, právo verejnosti na prístup k dokumentom inštitúcií súvisí s demokratickým charakterom týchto inštitúcií. Účelom nariadenia je, ako to vyplýva z jeho odôvodnenia č. 4 a z článku 1, čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom.(11) Toto právo je v súčasnosti uznané za právo občana, ktoré je zakotvené v článku 42 Charty základných práv.
28. Uvedené právo však viac-menej podlieha určitým obmedzeniam založeným na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu. Konkrétnejšie a v súlade so svojím odôvodnením č. 11 nariadenie č. 1049/2001 v článku 4 stanovuje, že inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa zverejnením ohrozil jeden zo záujmov chránených týmto článkom. Pokiaľ teda inštitúcia odmietne prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený výnimkou – pokiaľ ide o výnimky stanovené v článku 4 –, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva.(12)
29. Prirodzene, keďže ide o výnimky zo zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, musia sa vykladať a uplatňovať striktne. Napriek tomu príslušná inštitúcia môže v zásade oprieť svoje rozhodnutie o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, lebo na žiadosti o sprístupnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy.(13)
30. Súd prvého stupňa uznal tieto princípy v napadnutom rozsudku a v prejednávanom prípade nie sú spochybnené.
31. Švédsko zakladá svoje odvolanie na týchto odvolacích dôvodoch: Súd prvého stupňa sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď uplatnil výnimku vzťahujúcu sa na ochranu interných porád (pozri časť A) a výnimku vzťahujúcu sa na ochranu právneho poradenstva (pozri časť B). Skúmanie toho, či existoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentu, tiež bolo chybné (pozri časť C). Napokon nedostatočne posúdil to, či Komisia udelila čiastočný prístup k častiam dokumentom (pozri časť D). Na druhej strane nie je potrebné skúmať ochranu vyšetrovaní, na ktorých Komisia takisto založila svoje rozhodnutia.
A – Ochrana interných porád
32. Prvý odvolací dôvod sa týka ochrany interných porád po tom, ako sa predmetné konanie skončilo.
33. Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 umožňuje zamietnutie prístupu k dokumentom vzťahujúcim sa na vec, v ktorej ešte inštitúcia nerozhodla. Podľa druhého pododseku tohto ustanovenia bude prístup k stanoviskám pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii, zamietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces inštitúcie, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
34. Je nesporné, že predmetné dokumenty sú stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v rámci Komisie.
35. Súd prvého stupňa v podstate uznal dve riziká uvedené Komisiou za vážne narúšajúce rozhodovací proces: autocenzúru a prechod na neformálne porady. Teraz podrobne preskúmam tieto aspekty.
36. V prvom rozhodnutí Komisia zastávala názor, že zverejnenie správy by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces, keďže sloboda názoru autorov takýchto dokumentov by bola ohrozená, ak by počas vypracovávania uvedených dokumentov museli zohľadňovať možnosť, že ich úsudky budú zverejnené, a to aj po tom, ako bolo prijaté rozhodnutie, ktoré tieto úsudky odráža. Ostatné dokumenty, ktorých sa toto rozhodnutie týka, slúžili na prípravu správy, v dôsledku čoho sa im poskytuje vyššia ochrana.
37. V druhom rozhodnutí Komisia okrem iného tvrdila, že zverejnenie dokumentov by obmedzilo schopnosť GR pre hospodársku súťaž vyjadriť svoje postoje a mohlo by ohroziť schopnosť členov Komisie prijať riadne odôvodnené rozhodnutie.
38. Súd prvého stupňa považuje toto stanovisko za opodstatnené. V bode 48 napadnutého rozsudku spresňuje, že poverenie pracovnej skupiny pozostávalo z analýzy, úvahy a kritiky. Nešlo o legislatívne úlohy, ako to Súd prvého stupňa uvádza v bode 49, ale o čisto administratívne funkcie. Zverejnenie dokumentov by umožňovalo porovnanie opatrení Komisie s odporúčaniami pracovnej skupiny (bod 51). Komisia však musí mať možnosť odchýliť sa od odporúčaní vypracovaných jej službami (bod 53). Ak by bolo možné zverejniť takéto dokumenty, v budúcnosti by úradníci nevyjadrovali žiadne stanoviská, ktoré by mohli ohroziť slobodu rozhodovania adresátov uvedených dokumentov. Kvalita porád by teda bola ohrozená (bod 52). Zároveň sa zdá byť logické a pravdepodobné, že by sa člen Komisie poverený otázkami hospodárskej súťaže ocitol v situácii, keby od svojich spolupracovníkov nepožadoval písomné, resp. kritické názory. Výlučne ústne a neformálne porady, ktoré si nevyžadujú vypracovanie „dokumentu“ v zmysle článku 3 písm. a) nariadenia č. 1049/2001, by významne poškodili účinnosť vnútorného rozhodovacieho procesu Komisie, a to najmä v oblastiach, v ktorých táto inštitúcia musí uskutočniť komplexné právne, skutkové a ekonomické posúdenia a preskúmať obzvlášť rozsiahle spisy (bod 54).
39. Súd prvého stupňa opisuje možné dôsledky prístupu k predmetným dokumentom, ale Švédsko správne namieta, že tieto domnienky sú príliš všeobecné. Ako Súd prvého stupňa priznal vo svojej nedávnej judikatúre(14), v konečnom dôsledku neodôvodňujú napadnutý rozsudok a napadnuté rozhodnutie Komisie. Je to zrejmé, ak vzhľadom na článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 preskúmame, čo skutočne predstavuje vážne narušenie rozhodovacieho procesu.
1. Článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001
40. Zo znenia článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 je zrejmé, že musí dôjsť ku konkrétnemu narušeniu, aby sa uplatnili dve výnimky z práva na prístup stanoveného v tomto nariadení. Nepostačuje, aby zverejnenie dokumentov narušilo rozhodovací proces inštitúcie; musí ho vážne narušiť.
41. Výnimky uvedené v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa z tohto dôvodu líšia od výnimiek obsiahnutých v prvých dvoch odsekoch, podľa ktorých postačuje akékoľvek narušenie, dokonca aj keď nie je „vážne“. Takéto výnimky je potrebné vykladať striktne.(15) V dôsledku toho má zásada striktného výkladu dokonca väčší význam vzhľadom na uplatnenie článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
42. Toto zistenie potvrdzuje historický vývoj článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
43. Komisia navrhovala vylúčiť z rozsahu pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001 dokumenty pre vnútornú potrebu, akými sú napríklad dokumenty z porád, stanoviská oddelení a neformálne správy.(16) Tým chcela vytvoriť inštitúciám nevyhnutný „priestor na premýšľanie“.(17) Ak by bol tento návrh prijatý, bolo by úplne opodstatnené zamietnuť prístup k dotknutým dokumentom.
44. Pretože normotvorca odmietol vylúčiť tieto dokumenty z rozsahu pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001, majú sa v zásade sprístupňovať ako všetky ostatné dokumenty.(18) Okrem toho mal by byť priznaný omnoho rozsiahlejší prístup, pretože výnimka týkajúca sa ochrany vnútorných porád znie striktnejšie ako ostatné výnimky. Z tohto dôvodu si normotvorca želal chrániť „priestor na premýšľanie“ menej ako iné záujmy.
45. Okrem toho ochrana rozhodovacieho procesu sa pravdepodobne v budúcnosti nebude sprísňovať. Pri súčasnom vývoji nariadenia č. 1049/2001 Komisia navrhla iba edičné zmeny a doplnenia článku 4 ods. 3,(19) hoci spravodajca Parlamentu tlačí na rozsiahlejšie zverejňovanie rozhodovacieho procesu.(20)
2. Vážne narušenie rozhodovacích procesov
46. Čo však na základe týchto skutočností predstavuje vážne narušenie rozhodovacích procesov? Postačuje konať v rámci interných porád obozretnejšie alebo uprednostniť neformálne postupy, ktorých výsledkom je len málo písomností, ak vôbec nejaké?
47. Východiskom odpovede na túto otázku musí byť odôvodnenie č. 2 nariadenia č. 1049/2001. V ňom sa uvádza, že otvorenosť zaručuje spomedzi mnohých vecí to, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou a je zodpovednejšia voči občanovi.
48. Občania Únie sa z tohto dôvodu chcú dozvedieť, ako a na základe čoho prijíma administratíva svoje rozhodnutia. Jedným z cieľov nariadenia č. 1049/2001 je poskytovať občanom informácie o stanoviskách, o ktorých dotknuté inštitúcie interne diskutovali a následne ich zamietli. Občania majú teda možnosť vytvoriť si názor, pokiaľ ide o kvalitu postupu administratívy, najmä jej rozhodovacie procesy, zúčastňovať sa na verejných diskusiách o postupe administratívy, prípadne si vyvodiť závery na účely hlasovania v rámci demokratických volieb.
49. Obavy vyjadrené zo strany Komisie a Súdu prvého stupňa opisujú možné stratégie, ako túto zodpovednosť obísť. Skôr, ako sprístupňovať občanom informácie o postupe administratívy, by bolo dobré pokúsiť sa zaručiť to, aby takéto informácie v skutočnosti nevznikali alebo prinajmenšom neboli zdokumentované.
50. Nepochybne určité nebezpečenstvo spočíva v tom, že inštitúcie alebo jednotliví úradníci by mohli takéto stratégie využiť. Výklad právnej úpravy Únie sa však nemôže zakladať na strachu, že tieto ustanovenia môžu inštitúcie obísť. Ak by boli takéto obavy odôvodnené, museli by sa prijať opatrenia, ktoré by tomuto obchádzaniu zabránili.
51. Navyše okrem rizík spočívajúcich v autocenzúre a v prechode na neformálne formy porád otvorenosť tiež vytvára stimuly na to, aby sa rozhodnutia pripravovali obzvlášť obozretne a starostlivo, s cieľom vyhnúť sa následnej kritike.
52. Je predstaviteľné, že porady budú obozretnejšie, ale možnosť následného zverejnenia môže rovnako viesť k veľmi čestným alebo kritickým stanoviskám. Pre osoby, ktoré prijímajú rozhodnutia, je ťažšie nevšímať si odôvodnené stanovisko personálu alebo iných služieb bez presvedčivých argumentov, ak je toto stanovisko zverejnené.
53. Prechod na neformálne formy porád pravdepodobne nie je absolútne atraktívny. Pozornosť treba upriamiť predovšetkým na kvalitu postupu administratívy, ktorá – ako Súd prvého stupňa správne uvádza – by mohla byť narušená, ak by sa porady už viac nezaznamenávali písomne. Všetky osoby, ktoré sa na administratíve zúčastňujú, však majú záujem o to, aby prijímali rozhodnutia na vysokej úrovni, inak bude o to väčší dôvod na ich kritiku.
54. Bez ohľadu na kvalitu konkrétneho rozhodnutia, ak by neexistovali dokumenty, ktoré by mohli byť zverejnené na požiadanie, mohol by vzniknúť dojem, že zámerom je niečo skrývať alebo že prijatiu rozhodnutia predchádzala nedostatočná príprava.(21) Ak by existovali iba dokumenty, ktoré by neobsahovali nijaké nesúhlasné stanoviská, spôsobilosť poradcov by mohla byť spochybnená. Otvorenosť môže byť teda nápomocná pri zaručení toho, aby boli porady formalizované, zdokumentované a z tohto dôvodu zrozumiteľné, s cieľom vyhnúť sa kritike a odôvodniť rozhodnutia.
55. Protichodné záujmy opísané vyššie poukazujú aj na skutočnosť, že nebezpečenstvo autocenzúry a prechodu na neformálne formy porád nemôže predstavovať primerane predvídateľné vážne narúšanie postupov porady, je iba hypotetické. Čisto hypotetické narúšanie nemôže odôvodňovať odvolávanie sa na výnimku.(22)
56. Sú teda potrebné vždy konkrétne indície, na základe ktorých sa dokáže v predmetnom prípade, že existujú konkrétne, t. j. neobvyklé riziká otvorenosti. Takéto riziká by mohli napríklad vyplývať zo skutočnosti, že prípad je obzvlášť sporný, v dôsledku čoho má relevantný personál dotknutej inštitúcie dôvody obávať sa osobitných škodlivých dôsledkov, ak by ich stanoviská boli zverejnené.
57. Z tohto dôvodu treba preskúmať, či sa Komisia v prejednávanom prípade odvolávala na relevantné okolnosti. V tejto súvislosti je potrebné rozlišovať medzi dokumentmi alebo časťami dokumentov, ktoré sa týkajú výhradne veci Airtours (pozri časť 3), na jednej strane a stanoviskami týkajúcimi sa dôsledkov rozsudku vo veci Airtours na postupy v oblasti kontroly koncentrácií alebo iné oblasti (pozri časť 4) na strane druhej.
3. Dokumenty vo veci Airtours
58. Dokumenty vo veci Airtours sú dokumenty potrebné na prípravu rozhodnutia vo veci Airtours/First Choice vrátane správy úradníka povereného vypočutím(23), správy pre poradný výbor(24) a dokumentov vypracovaných po vydaní rozsudku vo veci Airtours na prípravu rozhodnutí o ďalšom postupe v tomto konaní. Odmietnutie zverejniť tieto dokumenty bolo predmetom dvoch rozhodnutí Komisie.
59. Domnienka, že rozhodovací proces je vážne narušený, sa zakladá po prvé na názore, že vec sa týka administratívnych činností v oblasti kontroly koncentrácií [pozri písm. a)], a po druhé na dôsledkoch na iné konania v oblasti kontroly koncentrácií [pozri písm. b)].
a) Transparentnosť administratívnych činností, najmä v oblasti kontroly koncentrácií
60. V bode 49 napadnutého rozsudku Súd prvého stupňa uvádza, že dokumenty sa týkajú administratívnej činnosti Komisie. To zdôrazňuje aj Komisia a Nemecko v rámci odvolacieho konania.
61. Podľa nedávnej judikatúry Súdneho dvora administratívne činnosti nevyžadujú rovnaký rozsah prístupu k dokumentom ako legislatívne činnosti inštitúcie EÚ.(25) Keďže zákony majú všeobecnú platnosť, prirodzene existuje väčší verejný záujem na rokovaniach o nich ako na príprave rozhodnutí prijatých administratívou v jednotlivých prípadoch. Okrem toho, pretože rozsah postupu administratívy je stanovený a obmedzený zákonom, účasť verejnosti ani kritika verejnosti nie sú potrebné v rovnakom rozsahu.
62. V tejto súvislosti Súd prvého stupňa správne konštatoval, že záujem verejnosti na získaní prístupu k dokumentom v prípade dokumentu vypracovaného v rámci administratívneho postupu, ktorý má vo všeobecnosti za cieľ uplatniť pravidlá upravujúce kontrolu koncentrácií alebo práva v oblasti hospodárskej súťaže, nie je rovnaký ako v prípade dokumentu týkajúceho sa postupu, v rámci ktorého je inštitúcia Spoločenstva normotvorcom.
63. To však neznamená, že prístup k dokumentom je v oblasti administratívnych činností vylúčený. Nariadenie č. 1049/2001 má za cieľ vytvoriť dokonca väčšiu transparentnosť v legislatíve, ale v článku 2 ods. 3 výslovne zakotvuje prístup k dokumentom vo všetkých oblastiach činností Európskej únie. Odôvodnenie č. 2 nariadenia č. 1049/2001 zdôrazňuje, že otvorenosť umožňuje to, že administratíva – nielen legislatíva – sa v demokratickom systéme stáva legitímnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. V súčasnosti je podľa článku 15 ods. 3 ZFEÚ dokonca aj Súdny dvor povinný pri plnení svojich administratívnych úloh dodržiavať záväzok transparentnosti.(26)
64. Konkrétne vzhľadom na ochranu interných porád článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 nerozlišuje medzi administratívnymi a legislatívnymi činnosťami. V dôsledku toho nie je možné robiť všeobecné závery vzhľadom na administratívne činnosti, pokiaľ ide o to, či bol rozhodovací proces vážne narušený.
65. Napriek tomu treba priznať, že administratívne postupy, ktoré ešte stále prebiehajú, si zaslúžia väčšiu ochranu. Ak rozhodnutie zatiaľ nebolo prijaté, existuje o to väčšie riziko, že prístup k vnútorným dokumentom týkajúcim sa dotknutého postupu bude mať nepriaznivé dôsledky. Takéto informácie môžu dotknuté strany podľa potreby použiť na uplatnenie vplyvu, ktorý môže mať nepriaznivý vplyv najmä na kvalitu konečného rozhodnutia.
66. Okrem toho administratívne postupy, obzvlášť v oblasti kontroly koncentrácií, majú presne stanovené časové limity, ktorých dodržiavanie by bolo ohrozené, ak by bola Komisia povinná zaoberať sa v rámci postupu reakciami na jej interné porady.
67. V dôsledku toho je potrebné zaručiť, aby sa administratívne postupy, ako je to v rámci súdneho konania, „viedli nerušene“.(27) Treba sa vyhnúť, aj keď len v očiach verejnosti, vyvíjaniu vonkajšieho tlaku na administratívne činnosti, ktorý by mohol narušiť nerušený priebeh konania.(28)
68. Z tohto dôvodu sa v rámci postupov v oblasti kontroly koncentrácií právo na prístup k spisu podľa článku 17 ods. 3 nariadenia č. 802/2004 nevzťahuje na vnútorné dokumenty Komisie.(29) To možno nepriamo vyvodiť aj z článku 17 ods. 1 nariadenia č. 447/98, ktoré bolo uplatniteľné vo veci Airtours/First Choice, keďže vylučovalo vnútorné dokumenty inštitúcií aj Komisie z práva na prístup k spisu.
69. Túto skutočnosť je potrebné zohľadniť na účely výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Ak by totiž tieto dotknuté strany boli oprávnené na základe nariadenia č. 1049/2001 získať prístup k vnútorným dokumentom Komisie, obmedzenie prístupu k spisu v rámci postupov v oblasti kontroly koncentrácií by bolo spochybnené.(30)
70. Tieto úvahy týkajúce sa administratívnych činností a najmä procesných pravidiel upravujúcich kontrolu koncentrácií však už nemožno uplatniť po tom, ako sa predmetné konanie definitívne skončilo, t. j. ak konečné rozhodnutie nemožno súdne spochybniť. Ako sa uvádza v článku 18 ods. 3 nariadenia č. 139/2004, právo na prístup k spisu v rámci postupov v oblasti kontroly koncentrácií je prejavom práva na obhajobu.(31) Ak rozhodnutie nemožno súdne spochybniť, právo na obhajobu vo vzťahu k tomuto rozhodnutiu už nie je relevantné.
71. V dôsledku toho z pravidiel upravujúcich právo na prístup k spisu v rámci postupov v oblasti kontroly koncentrácií nemožno odvodiť, že po definitívnom ukončení konania by prístup k vnútorným dokumentom mohol narušiť rozhodovací proces Komisie.
72. Základné úvahy týkajúce sa ochrany rozhodovacieho procesu, ktorý ešte stále prebieha – nerušené rozhodovanie(32) –, sa však takisto neuplatnia po skončení konania. Tento rozhodovací proces už viac nemožno ovplyvniť využitím vnútorných dokumentov.(33) Okrem toho, ako už bolo vysvetlené vyššie, teoretické riziká autocenzúry a prechodu na neformálne formy porád neodôvodňujú odmietnutie sprístupniť vnútorné dokumenty po skončení konania, ak v konkrétnom prípade neexistuje dôkaz o tom, že toto nebezpečenstvo vzrástlo.(34)
73. V prejednávanom prípade bolo konanie týkajúce sa koncentrácie Airtours/First Choice definitívne ukončené, teda v čase, keď lehota, v rámci ktorej Komisia mohla podať odvolanie proti rozsudku vo veci Airtours, uplynula, t. j. dávno predtým, ako bolo požiadané o sprístupnenie dokumentov. V tejto súvislosti sa prejednávaný prípad líši od rozsudku Technische Glaswerke Ilmenau, v rámci ktorého konanie o preskúmaní štátnej pomoci, ktorého sa predmetné dokumenty týkali, sa skončilo iba krátko po tom, ako Komisia rozhodla o sprístupnení dokumentov.(35)
74. Súd prvého stupňa v bode 45 napadnutého rozsudku správne uvádza, že ochrana rozhodovacieho procesu je možná aj po tom, ako bolo predmetné rozhodnutie prijaté. Ako však zdôrazňuje Švédsko, rozhodovací proces po vydaní rozhodnutia treba chrániť menej ako pred jeho vydaním.
75. Hoci sa záujem na ochrane rozhodovacích procesov po vydaní rozhodnutia zmenšuje, záujem na sprístupnení informácií týkajúcich sa rozhodovacieho procesu narastá. Ak by počas rozhodovacieho procesu neexistovala nijaká transparentnosť, zodpovednosť administratívy voči občanom by mohla narastať iba vtedy, ak by transparentnosť vznikala prinajmenšom retrospektívne. Ďalšie oneskorenia by znemožňovali najmä vyvodiť zodpovednosť za rozhodovací proces. Z tohto dôvodu by si vyžadovali osobitné odôvodnenie.
76. Je to zrejmé aj z článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Článok 4 ods. 3 prvý pododsek, ktorý sa uplatňuje pred vydaním rozhodnutia, sa vzťahuje na väčší počet dokumentov ako druhý pododsek, ktorý sa uplatňuje po vydaní rozhodnutia. Ešte pred vydaním rozhodnutia ide o všetky dokumenty, ktoré inštitúcia vypracovala pre vnútornú potrebu alebo ktoré inštitúcia dostala, ale po vydaní rozhodnutia ide už iba o dokumenty, ktoré obsahujú stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii.
77. V dôsledku toho skutočnosť, že vnútorné stanoviská v rámci postupov v oblasti kontroly koncentrácií sa majú považovať za administratívne činnosti Komisie, už neodôvodňuje odmietnutie zverejniť ich po tom, ako sa konanie definitívne skončilo.
b) O narúšaní iných konaní
78. Vzhľadom na ochranu ukončeného konania v oblasti kontroly koncentrácií však Komisia v druhom rozhodnutí uvádza, že informácie by mohli vážne ohroziť rozhodovací proces v podobných konaniach v oblasti ochrany koncentrácií. Súd prvého stupňa uznal toto tvrdenie v bodoch 96 a 98 až 100 napadnutého rozsudku.
79. V bode 100 napadnutého rozsudku Súd prvého stupňa najmä uvádza, že sa zdá, že možno oprávnene predpokladať, že takéto dokumenty môžu byť použité – aj keď nevyhnutne nepredstavujú konečné stanovisko Komisie – na ovplyvnenie stanovísk jej služieb, ktoré musia byť pri skúmaní podobných vecí týkajúcich sa rovnakej oblasti činnosti alebo rovnakých hospodárskych kategórií slobodné a nezávislé od akýchkoľvek vonkajších tlakov.
80. Nie je však jasné, ako tieto dokumenty možno použiť na vyvíjanie neoprávneného tlaku v podobných prípadoch.
81. Ak tieto dokumenty podporujú rozhodnutie prijaté v pôvodnom rozhodnutí, môžu byť použité iba na zdôraznenie ustálenej rozhodovacej praxe. Nemali by však žiaden ďalší význam v porovnaní s vydaným rozhodnutím.
82. Ak sa tvrdenia obsiahnuté vo vnútorných dokumentoch odchyľujú od vydaného rozhodnutia, malo by byť jednoducho možné odmietnuť ich odvolávaním sa na toto rozhodnutie a jeho dôvody.
83. Takéto dokumenty môžu vyvíjať tlak iba vtedy, ak obsahujú tvrdenia, ktoré neboli vo vydanom rozhodnutí dostatočne vyvrátené. Išlo by však o nedostatok pôvodného rozhodnutia, na ktorý by sa úplne platne odvolávalo voči Komisii. Neexistuje nijaký dôvod, aby sa aj naďalej ignorovali presvedčivé argumenty obsiahnuté v iných podobných rozhodnutiach.
84. Nemožno však vylúčiť, že môžu existovať niektoré prípady, ktoré sú tak úzko prepojené, že vnútorné dokumenty týkajúce sa jednej veci by mohli vážne narušiť rozhodnutie v inej veci. V prejednávanom prípade však Komisia neuvádza nijaký dôkaz, ktorý by potvrdzoval takúto úzku prepojenosť, čo je taktiež nepravdepodobné, pretože v čase, keď bolo prijaté rozhodnutie o prístupe k dokumentom, prešlo päť rokov odvtedy, čo bol prijatý pôvodný rozsudok vo veci Airtours/First Choice.
c) Predbežný záver
85. Súd prvého stupňa sa z tohto dôvodu dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď súhlasil s Komisiou a uznal za zákonné zamietnutie prístupu k dokumentom týkajúcim sa veci Airtours na základe článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
4. Stanoviská týkajúce sa dôsledkov veci Airtours na kontrolu koncentrácií
86. Prvé rozhodnutie Komisie sa týkalo aj častí správy obsahujúcej stanoviská, pokiaľ ide o dôsledky veci Airtours na postupy v oblasti kontroly koncentrácií alebo na iné oblasti, a relevantné prípravné dokumenty.
87. Tieto informácie sa tiež týkajú administratívnych činností Komisie, pokiaľ ide o kontrolu koncentrácií, hoci úvahy uvedené vyššie nemôžu odôvodniť zamietnutie prístupu v takom rozsahu, ako je to v prípade dokumentov týkajúcich sa veci Airtours. Nešlo o záležitosť konkrétneho administratívneho postupu, ale o posúdenie dôsledkov veci Airtours na kontrolu koncentrácií vo všeobecnosti. V dôsledku toho nejde o bežnú administratívnu činnosť, ale o rozvinutie politiky alebo stratégie. Podľa článku 12 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 by dokumenty, akými sú legislatívne dokumenty, mali byť, ak je to možné, priamo prístupné.
88. Aj napadnutý rozsudok sa z tohto dôvodu zakladal na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o tieto dokumenty a časti dokumentov.
B – Dôvernosť stanovísk právneho servisu
89. Švédsko okrem toho namieta uplatnenie článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Podľa tohto ustanovenia inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keby sa jeho zverejnením porušila ochrana súdneho konania a právneho poradenstva, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
90. V druhom rozhodnutí sa Komisia odvolávala na výnimku, pokiaľ ide o päť poznámok predložených zo strany právneho servisu v odpovedi na päť poznámok GR pre hospodársku súťaž. Prístup k týmto dokumentom Komisia zamietla, pretože obsahovali poradenstvo právneho servisu k návrhu rozhodnutí. Komisia zastávala názor, že zverejnenie tohto právneho poradenstva by mohlo viesť k neistote v súvislosti so zákonnosťou rozhodnutí v oblasti kontroly koncentrácií, čo by mohlo mať negatívny vplyv na stabilitu právneho poriadku Spoločenstva a riadne fungovanie Komisie.
91. Tieto tvrdenia už Súdny dvor odmietol v rozsudku Turco, pokiaľ ide o právne stanoviská v oblasti legislatívy: ide konkrétne o otvorenosť, ktorá tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru. Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a diskusií. Navyše k nebezpečenstvu, že sa môžu objaviť pochybnosti u európskych občanov, pokiaľ ide o zákonnosť právneho aktu prijatého normotvorcom Spoločenstva v súvislosti s tým, že právny servis Rady dal vo vzťahu k tomuto aktu nepriaznivé stanovisko, nedôjde, pokiaľ bude odôvodnenie tohto právneho aktu posilnené zdôraznením dôvodov, prečo sa tomuto nepriaznivému stanovisku nevyhovelo.(36)
92. Tieto úvahy sa uplatňujú nielen na legislatívu, ale v zásade aj na administratívu. V prípade administratívnych činností môže byť z vyššie uvedených dôvodov nevyhnutné chrániť konania(37), ktoré ešte stále prebiehajú, ale tento záujem po tom, ako sa dotknuté konanie definitívne skončilo, už nepretrváva.
93. V bodoch 124 až 127 napadnutého rozsudku sa Súd prvého stupňa na účely podpory rozhodnutia Komisie odvoláva na ďalšie aspekty. Toto rozšírenie tvrdení Komisie zo strany Súdu prvého stupňa je sporné, ale v prejednávanom prípade nebola v tomto smere vznesená žiadna námietka, v dôsledku čoho nie je potrebné skúmať ho v rámci odvolacieho konania.
94. V bode 125 napadnutého rozsudku Súd prvého stupňa rozširuje riziko autocenzúry na stanoviská právneho servisu. Ako som už vysvetlila, v súvislosti s ochranou rozhodovacieho procesu túto myšlienku nepovažujem za presvedčivú.(38) Je dokonca menej presvedčivá v prípade právneho poradenstva, keďže právny servis Komisie je nezávislý od GR pre hospodársku súťaž. Jeho členovia sa preto nemusia obávať nijakých škodlivých dôsledkov vyplývajúcich z kritických stanovísk, dokonca aj keby boli zverejnené. Navyše absencia kritiky by mohla spôsobiť, že stanoviská právneho servisu by stratili svoj význam. Stanoviská majú konkrétne za cieľ poukázať na možné problémy a slabé stránky.
95. Pravdepodobnejšou možnosťou by bol prechod na neformálne formy porád, ktoré by sa napríklad mohli uskutočňovať iba v ústnej podobe. Uvedené úvahy týkajúce sa ochrany rozhodovacích procesov možno uplatniť aj v tejto súvislosti. Často nebude možné, a to z dôvodu komplexnosti postupov v oblasti hospodárskej súťaže, zaobísť sa bez písomných stanovísk.
96. Pretože Súd prvého stupňa v bode 126 poukazuje na riziko rozporu medzi stanoviskom právnej služby, ktoré sa predkladá vnútorne, a stanoviskom, ktoré by mohli predložiť jej členovia Súdu prvého stupňa, toto riziko už po tom, ako súdy prijali konečné rozhodnutie o dotknutom právnom opatrení, neexistuje v nijakej veci. Súd prvého stupňa sa preto mýli, keď v bode 127 konštatuje, že rozsudok vo veci Airtour je irelevantný na uplatnenie výnimky týkajúcej sa právneho poradenstva.
97. Tento záver nie je dotknutý ani návrhmi na náhradu škody vyplývajúcimi z veci Airtours/First Choice, ktorá v tom čase stále prebiehala.
98. Toto konanie sa v podstate týkalo otázky, či Komisia dostatočne vážne porušila svoje povinnosti, keď prijala rozhodnutie, o ktorom už bolo rozhodnuté, že je nezákonné, na účely odôvodnenia návrhu na náhradu škody.(39) Stanoviská právneho servisu týkajúce sa takéhoto rozhodnutia mali spravidla za cieľ iba preukázať, že dotknuté otázky boli komplexné, a teda poukázať na to, že nedošlo k vážnemu porušeniu. Takéto stanoviská môžu konštatovať, že došlo k vážnemu porušeniu, iba ak odhaľujú vážne nedostatky v postupe administratívy. V tomto prípade by však Komisia nemala legitímny záujem na odopretí zverejniť tieto dokumenty. Skôr by bolo vo verejnom záujme takéto nedostatky odhaliť, keďže by sa tým zabránilo tomu, aby sa podobná situácia opakovala.
99. Posúdenie uplatniteľnosti článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 sa z tohto dôvodu takisto zakladá na nesprávnom právnom posúdení zo strany Súdu prvého stupňa.
C – Skúmanie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení
100. Švédsko tiež namieta povahu skúmania toho, či Komisia správne vylúčila prevažujúci verejný záujem na zverejnení predmetných dokumentov.
101. Článok 4 ods. 2 druhá zarážka a článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 stanovujú, že inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keby sa jeho zverejnením narušil alebo vážne narušil chránený záujem, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
102. V bodoch 60 a nasl., 118 a nasl. a 129 napadnutého rozsudku Súd prvého stupňa jednoducho preskúmal a zamietol pripomienky predložené zo strany MyTravel.
103. Švédsko tvrdí, že nie je povinnosťou žiadateľa preukázať verejný záujem.
104. Švédsko má v podstate pravdu. Súdny dvor rozhodol, že v situáciách uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 dotknutá inštitúcia musí vysvetliť, či existuje alebo neexistuje prevažujúci verejný záujem, ktorý by viac‑menej odôvodňoval zverejnenie dotknutého dokumentu.(40) Preto je nevyhnutné, aby inštitúcia z vlastnej iniciatívy preskúmala prinajmenšom najvýznamnejšie aspekty konkrétneho prípadu.(41)
105. V rámci súdneho konania sa však porušenie článku 4 ods. 2 alebo 3 nariadenia č. 1049/2001 skúma v súvislosti so skúmaním prevažujúceho verejného záujmu, iba ak žiadateľ podá v tomto smere sťažnosť. Ak sa táto sťažnosť netýka úplnej absencie takéhoto skúmania, musí uviesť aspekty, ktoré neboli správne posúdené. Z tohto dôvodu nejde o nesprávne právne posúdenie, ak sa Súd prvého stupňa sústredí na jeho pripomienky.
106. Švédsko má napriek tomu pravdu v tom, že MyTravel predložila aspekty, ktoré by mohli odôvodňovať dostatočný prevažujúci verejný záujem.
107. Súd prvého stupňa dospel k záveru, že záujem verejnosti na tom, aby bola informovaná o dôležitých otázkach práva Spoločenstva, akými sú napríklad otázky v oblasti hospodárskej súťaže, a o otázkach, ktoré majú značný politický význam, pretože sú vznesené žalobou o nesplnenie povinnosti, v zásade neprevažuje nad ochranou súdneho konania, ktoré ešte prebieha.(42)
108. Prejednávaný prípad sa však týka ukončených administratívnych postupov. Súd prvého stupňa v bode 38 napadnutého rozsudku konštatoval, že predovšetkým MyTravel tvrdila, že prísnosť kritiky Súdu prvého stupňa v rozsudku Airtours priviedla Komisiu k tomu, že uskutočnila interné vyšetrovanie s cieľom poučiť sa z tohto rozsudku a stanoviť zmeny svojej rozhodovacej praxe. V tomto kontexte je prevažujúcim verejným záujmom pochopiť, čo sa stalo, ako sa dalo tomu vyhnúť a čo bolo urobené preto, aby sa podobná situácia neopakovala. Transparentnosť umožňuje verejnosti overiť, či sú opatrenia prijaté na nápravu nedostatkov spôsobených správnym orgánom dostatočné a vhodné.
109. Tento zvýšený verejný záujem o dôsledky rozsudku Airtours zachádza ďalej ako všeobecný záujem o otázky v oblasti hospodárskej súťaže alebo vznesené žalobou o nesplnenie povinnosti. Musí byť zrejmý pri skúmaní žiadosti o prístup k dotknutým dokumentom. Napriek tomu ho Komisia v dvoch rozhodnutiach o prístupe k dokumentom neskúmala. Preto nemožno predpokladať, že tento záujem vo svojom posúdení zohľadnila.
110. Omnoho ťažšie je pochopiť, prečo Súd prvého stupňa v bode 63 napadnutého rozsudku konštatoval, že žalobca nevysvetľuje, prečo sa domnieval, že išlo o prevažujúci verejný záujem, a v bode 64 a nasl. zdôraznil iba vlastné záujmy MyTravel. Takéto vysvetlenia a možné vlastné záujmy nemôžu byť relevantné, ak Komisia nezohľadnila zrejmý osobitný verejný záujem.
111. V dôsledku toho sa posúdenie možného prevažujúceho verejného záujmu tiež zakladá na nesprávnom právnom posúdení.
D – Čiastočný prístup
112. Švédsko napokon namieta, že Komisia nedostatočne presne preskúmala, či časti nezverejnených dokumentov mohli byť zverejnené. Toto tvrdenie sa však týka otázky, ktorá nebola predmetom konania na Súde prvého stupňa. Vzhľadom na to, že podľa článku 113 ods. 2 rokovacieho poriadku nemožno odvolaním meniť predmet sporu pred Súdom prvého stupňa, tento odvolací dôvod je neprípustný.(43)
E – Výsledok skúmania odvolania
113. Napadnutý rozsudok obsahuje nesprávne právne posúdenie, pokiaľ ide o posúdenie uplatniteľnosti článku 4 ods. 2 druhej zarážky a článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Z tohto dôvodu musí byť v tomto rozsahu zrušený.
F – Konanie na Súde prvého stupňa
114. Súdny dvor môže v súlade s článkom 61 prvým odsekom druhou vetou Štatútu Súdneho dvora v prípade zrušenia rozhodnutia Súdu prvého stupňa vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje. Tak je to v tomto prípade.
115. MyTravel sa domáhala zrušenia dvoch rozhodnutí Komisie, ktorými bola zamietnutá ich žiadosť o prístup.
116. Po preskúmaní prvých dvoch odvolacích dôvodov je zrejmé, že v týchto rozhodnutiach sa Komisia nesprávne odvolávala na výnimky vzťahujúce sa na ochranu rozhodovacieho procesu a právneho poradenstva.(44) Komisia však založila rozhodnutia aj na ochrane súdneho konania(45) a na ochrane vyšetrovania a kontroly.(46)
117. Súd prvého stupňa prijal konečné rozhodnutie na základe uplatnenia poslednej uvedenej výnimky, ale iba pokiaľ ide o jeden dokument. Doposiaľ však nebolo preskúmané, či tieto dve výnimky odôvodňujú zamietnutie prístupu k iným dokumentom. Obe výnimky by si vyžadovali, aby Komisia zohľadnila osobitný verejný záujem v ich vzťahu k rozsudku Airtours, čo Komisia nespravila.(47) V dôsledku toho takisto nemôžu odôvodňovať zamietnutie.
118. V dôsledku toho musia byť obe rozhodnutia Komisie zrušené v celom rozsahu.
V – O trovách
119. Podľa článku 122 prvého odseku Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou vo veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania. Podľa článku 69 ods. 2 uvedeného rokovacieho poriadku uplatniteľného na odvolacie konanie v zmysle článku 118 toho istého rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Článok 69 ods. 4 prvý pododsek uvedeného rokovacieho poriadku stanovuje, že členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.
120. Keďže odvolaniu Švédska by sa malo vyhovieť, Komisia musí nahradiť trovy konania, ktoré Švédsko vynaložilo v rámci odvolacieho konania, v rozsahu, v akom to navrhlo.
121. Dánsko, Nemecko, Francúzsko, Holandsko, Fínsko a Spojené kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
122. Keďže Švédsko sa nedomáhalo zrušenia rozhodnutia Súdu prvého stupňa, pokiaľ ide o trovy konania, toto rozhodnutie sa nebude meniť.
VI – Návrh
123. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Bod 2 výroku rozsudku Súdu prvého stupňa z 9. septembra 2008 vo veci MyTravel/Komisia, T‑403/05 sa zrušuje.
2. Rozhodnutie Komisie z 5. septembra 2005 [D(2005) 8461] sa zrušuje.
3. Rozhodnutie Komisie z 12. októbra 2005 [D(2005) 9763] sa zrušuje.
4. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy odvolacieho konania vynaložené Švédskym kráľovstvom.
5. Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania.