Cause T‑35/10 e T‑7/11
Bank Melli Iran
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare — Congelamento dei capitali — Obbligo di motivazione — Diritti della difesa — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Legittimo affidamento — Riesame delle misure restrittive adottate — Errore di valutazione — Parità di trattamento — Fondamento giuridico — Forme sostanziali — Proporzionalità»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 6 settembre 2013
1. Procedimento giurisdizionale – Atti che abrogano e sostituiscono, in corso di causa, gli atti impugnati – Domanda di adeguamento delle conclusioni dirette all’annullamento formulata in corso di causa – Termine per la presentazione di una simile domanda – Dies a quo – Data di comunicazione del nuovo atto agli interessati
(Art. 263, sesto comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/783/PESC; regolamenti del Consiglio n. 1245/2011 e n. 267/12)
2. Procedimento giurisdizionale – Decisione che sostituisce, in corso di causa, la decisione impugnata e medio tempore revocata – Ammissibilità di nuove conclusioni – Limiti – Atti ipotetici non ancora adottati
3. Diritto dell’Unione europea – Diritti fondamentali – Ambito di applicazione ratione personae – Persone giuridiche che costituiscono emanazioni di Stati terzi – Inclusione – Responsabilità dello Stato terzo per il rispetto dei diritti fondamentali sul suo territorio – Irrilevanza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea)
4. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Obbligo di comunicare la motivazione all’interessato contestualmente all’adozione dell’atto che gli arreca pregiudizio, o immediatamente dopo – Limiti – Sicurezza dell’Unione e degli Stati membri o condotta delle loro relazioni internazionali – Diritto di accesso ai documenti subordinato a una richiesta in tal senso presso il Consiglio
(Art. 296, secondo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2010/413/PESC, art. 24, § 3; regolamenti del Consiglio n. 423/2007, art. 15, § 3, n. 961/2010, art. 36, § 3, e n. 267/2012, art. 46, § 3)
5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali delle persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico contestualmente all’adozione dell’atto che gli arreca pregiudizio o immediatamente dopo
6. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Atto che adotta o mantiene simili misure – Mancata comunicazione al ricorrente – Mancanza d’incidenza salvo che sia provato un pregiudizio ai diritti del ricorrente
(Art. 263, quarto comma, TFUE)
7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Controllo giurisdizionale della legittimità – Portata – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su informazioni fornite da Stati membri che non possono essere comunicate al giudice dell’Unione – Inammissibilità
(Decisioni del Consiglio 2010/644/PESC e 2011/783/PESC; regolamenti del Consiglio n. 1100/2009, n. 961/2010, n. 1245/2011 e n. 267/2012)
8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Portata – Capitali e risorse di un ente stabilito in uno Stato terzo – Esclusione – Limiti – Capitali implicati in operazioni commerciali effettuate interamente o parzialmente nell’Unione
(Regolamenti del Consiglio n. 423/2007, n. 961/2010 e n. 267/2012)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Scelta della base giuridica – Fondamento sull’articolo 215 TFUE piuttosto che sull’articolo 75 TFUE
(Artt. 75 TFUE e 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/644/PESC; regolamento del Consiglio n. 961/2010)
10. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Scelta della base giuridica – Misure che vanno oltre quelle decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite – Irrilevanza – Assenza di violazione del principio di proporzionalità
(Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/413/PESC)
11. Politica estera e di sicurezza comune – Decisione adottata nell’ambito del Trattato UE – Obbligo per il Consiglio di adottare misure restrittive di attuazione – Insussistenza
(Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/413/PESC; regolamento del Consiglio n. 961/2010)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 57)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 62)
3. Né la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea né i Trattati prevedono disposizioni che escludano le persone giuridiche che sono emanazioni degli Stati dal beneficio della tutela dei diritti fondamentali. Al riguardo, l’articolo 34 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo è una disposizione processuale che non è applicabile ai procedimenti dinanzi al giudice dell’Unione, mentre lo scopo di tale disposizione è di evitare che uno Stato parte di detta Convenzione sia nel contempo ricorrente e convenuto dinanzi a detta Corte. Inoltre, il fatto che uno Stato sia garante del rispetto dei diritti fondamentali nel proprio territorio non rileva rispetto alla questione della portata dei diritti di cui possono beneficiare persone giuridiche che sono emanazioni del medesimo Stato nel territorio degli Stati terzi. Infine, servizi che rappresentano attività commerciali esercitate in un settore concorrenziale e soggette al diritto comune nonché transazioni commerciali effettuate con entità partecipanti alla proliferazione nucleare non sono idonei a dimostrare che l’impresa interessata partecipi all’esercizio dei pubblici poteri e non giustifica la qualificazione della stessa come emanazione dello Stato.
(v. punti 65, 67, 69, 72, 73)
4. A meno che considerazioni imperative attinenti alla sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o alla conduzione delle loro relazioni internazionali ostino alla comunicazione di taluni elementi, il Consiglio è tenuto a portare a conoscenza di un soggetto interessato da misure restrittive le ragioni specifiche e concrete per le quali ritenga che dette misure debbano essere adottate. Riguardo ad un atto con il quale i fondi di un’entità vengono congelati, la comunicazione degli elementi a carico deve avvenire contemporaneamente all’adozione dell’atto interessato o al più presto dopo l’adozione stessa. Qualora siano state comunicate informazioni sufficientemente precise, che consentano all’entità interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi addotti a suo carico dal Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica l’obbligo per tale istituzione di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a dare accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi.
In tali condizioni, da un lato, soddisfano l’obbligo di motivazione che incombe al Consiglio motivi che consentano di identificare le entità alle quali la ricorrente avrebbe fornito servizi finanziari e che sono oggetto delle misure restrittive adottate dall’Unione o dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, nonché il periodo nel corso del quale i servizi in parola sarebbero stati forniti e, in taluni casi, le transazioni specifiche alle quali essi sarebbero stati collegati.
Dall’altro, la mancata comunicazione di un documento sul quale il Consiglio si è fondato per adottare o per mantenere le misure restrittive riguardanti un’entità costituisce una violazione dei diritti della difesa che giustifica l’annullamento degli atti di cui trattasi solo qualora sia accertato che le misure restrittive in parola non avrebbero potuto essere adottate o mantenute correttamente qualora il documento non trasmesso avesse dovuto essere soppresso come elemento a carico.
(v. punti 79, 83, 84, 89, 100)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 85)
6. Sebbene un atto che adotti o mantenga misure restrittive nei confronti di una persona o entità debba essere comunicato a quest’ultima e sia tale comunicazione a far decorrere il termine per la proposizione, da parte della persona o entità interessata, di un ricorso di annullamento contro l’atto in parola in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, tale circostanza non implica che l’assenza di una simile comunicazione giustifichi, di per sé, l’annullamento dell’atto di cui trattasi. L’interessato deve dimostrare che da tale mancata comunicazione sia derivato un pregiudizio ai suoi diritti.
(v. punti 112, 113)
7. Il controllo giurisdizionale della legittimità di un atto con il quale sono state adottate misure restrittive a carico di un’entità si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarlo, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. In caso di contestazione, spetta al Consiglio presentare tali elementi ai fini della loro verifica da parte del giudice dell’Unione.
La circostanza che le misure restrittive a carico di un ricorrente siano state adottate sulla base degli elementi raccolti da uno Stato membro non si oppone al fatto che gli atti impugnati siano atti del Consiglio, che deve, pertanto, assicurarsi che la loro adozione sia giustificata, eventualmente domandando allo Stato membro interessato di produrgli gli elementi di prova e di informazione necessari a tale scopo. Del pari, il Consiglio non può far valere che gli elementi in parola provengono da fonti riservate e non possono, di conseguenza, essere divulgati. Infatti, sebbene tale circostanza potrebbe giustificare, eventualmente, restrizioni alla comunicazione di tali elementi al ricorrente o ai suoi avvocati, ciò non toglie che, tenuto conto del ruolo essenziale del sindacato giurisdizionale nel contesto dell’adozione di misure restrittive, il giudice dell’Unione deve poter controllare la legittimità e la fondatezza di siffatte misure, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio. Peraltro, il Consiglio non può fondare un atto che adotta misure restrittive su informazioni o elementi del fascicolo trasmessi da uno Stato membro, se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice dell’Unione investito del sindacato della legittimità di tale decisione.
(v. punti 122, 125, 126)
8. Sebbene un ente finanziario stabilito in uno Stato terzo e costituito conformemente al diritto di tale Stato non sia tenuto, in forza dei regolamenti n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran; n. 961/2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007, e n. 267/2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010, a congelare i capitali delle entità implicate nella proliferazione nucleare, resta tuttavia il fatto che i suoi capitali e le sue risorse economiche che si trovano nel territorio dell’Unione, implicati in un’operazione commerciale effettuata interamente o parzialmente nell’Unione o detenuti da cittadini di Stati membri o da persone giuridiche, entità o organismi registrati o costituiti secondo la legislazione di uno Stato membro, possono essere colpiti da misure restrittive adottate in forza di detti regolamenti, purché un simile ente partecipi, sia direttamente associato o fornisca un sostegno alla proliferazione nucleare. Di conseguenza, ove un ente finanziario estero sappia o possa ragionevolmente sospettare che uno dei suoi clienti sia implicato nella proliferazione nucleare, è tenuto a cessare senza ritardo la prestazione a quest’ultimo di servizi finanziari, in considerazione degli obblighi di legge vigenti, e a non fornirgli nessun nuovo servizio.
(v. punti 132‑134)
9. V. il testo della decisione.
(v. punti 163, 164, 167‑175)
10. Il fatto che delle misure restrittive adottate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune vadano oltre quelle decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non ha impatto sull’adeguatezza e sufficienza dell’articolo 215 TFUE quale fondamento giuridico di tali misure. La stessa conclusione deve essere applicata, per analogia, alle misure restrittive adottate in forza dell’articolo 29 TUE, quali quelle previste dalla decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC, e dalle decisioni adottate per attuarla. L’articolo 29 TUE, infatti, non limita neanche i poteri che attribuisce al Consiglio all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Di conseguenza, il semplice fatto che le misure restrittive che riguardano la parte ricorrente vadano oltre quelle adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non implica che il Consiglio abbia violato il principio di proporzionalità.
Inoltre, il Consiglio non è tenuto a fornire alla parte ricorrente una giustificazione obiettiva riguardo al fatto di adottare misure restrittive autonome a suo carico, bensì soltanto le ragioni concrete e specifiche per le quali ritiene che i criteri di adozione di misure restrittive autonome siano ad essa applicabili.
(v. punti 170, 182‑184)
11. Benché l’adozione preliminare di una decisione conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE costituisca una condizione necessaria affinché il Consiglio possa adottare misure restrittive in forza dei poteri che gli sono attribuiti dall’articolo 215 TFUE, la mera esistenza di una tale decisione non è idonea a creare un obbligo del Consiglio di adottare siffatte misure. Infatti, il Consiglio rimane libero di valutare, nell’ambito dell’esercizio dei poteri che gli sono attribuiti dal Trattato FUE, le modalità di attuazione delle decisioni adottate conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE, inclusa l’adozione eventuale di misure restrittive fondate sull’articolo 215 TFUE.
Peraltro, in tale contesto, nulla nell’articolo 29 TUE esclude che la definizione di una posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica verta anche su misure concrete che devono essere attuate da tutti gli Stati membri a fronte di un evento o di un fenomeno.
(v. punti 193, 194, 197)