Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 18 de abril de 2024 (1)
Asunto C‑447/22 P
República de Eslovenia,
Comisión Europea
contra
Petra Flašker
«Recurso de casación –– Ayudas de Estado –– Artículos 107 TFUE y 108 TFUE — Medidas de ayuda concedidas por la República de Eslovenia antes de su adhesión a la Unión Europea –– Fase de examen preliminar –– Decisión de la Comisión Europea por la que se concluye que no existe ayuda de Estado –– No incoación del procedimiento de investigación formal –– Concepto de “serias dificultades” en cuanto a la existencia de una ayuda o a su compatibilidad con el mercado interior — Alcance de las obligaciones de diligencia y de investigación de la Comisión –– Carga de la prueba que recae sobre la parte que alega la existencia de “serias dificultades”»
I. Introducción
1. Mediante su recurso de casación, la República de Eslovenia solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 27 de abril de 2022, Flašker/Comisión (T‑392/20; en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2022:245), por la que el Tribunal General anuló la Decisión C(2020) 1724 final de la Comisión, de 24 de marzo de 2020, por la que se da por concluido el examen de medidas relativas a la cadena pública de oficinas de farmacia Lekarna Ljubljana respecto de las normas sobre las ayudas de Estado que figuran en los artículos 107 TFUE y 108 TFUE [asunto SA.43546 (2016/FC) — Eslovenia; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»], en lo que se refiere a los «activos en gestión» de Lekarna Ljubljana.
2. Este asunto tiene su origen en una denuncia presentada ante la Comisión, a lo largo del año 2016, por Petra Flašker (en lo sucesivo, «PF»), titular de una farmacia privada, quien alegaba la existencia de ayudas de Estado en favor de un competidor, Lekarna Ljubljana, en forma de concesión de activos en gestión, como locales comerciales, en condiciones que no eran las del mercado. Mediante la Decisión controvertida, la Comisión declaró concluido el examen de dicha denuncia sin iniciar el procedimiento de investigación en profundidad previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En esencia, la Comisión consideró que, al término de la fase de investigación preliminar prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, había llegado a la convicción de que las medidas en cuestión no constituían ayudas de Estado y precisó que, aun suponiendo que la concesión de activos en gestión hubiera podido constituir una ayuda de esa naturaleza, se trataría en todo caso de una «ayuda existente». El Tribunal General, ante el que se interpuso un recurso de anulación, estimó en la sentencia recurrida el motivo de PF basado en que la Comisión no podía adoptar legalmente la Decisión controvertida sin haber incoado el procedimiento de investigación previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y anuló la Decisión controvertida en la medida en que se refería a los activos en gestión de Lekarna Ljubljana.
3. En su recurso de casación, la República de Eslovenia, apoyada por la Comisión, alega en sus dos primeros motivos de casación que la sentencia recurrida adolece de error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento (UE) 2015/1589, (2) y del concepto de «serias dificultades» que justifiquen la incoación del procedimiento de investigación formal. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el análisis de estos dos primeros motivos de casación.
4. El presente asunto es continuación de otros diferentes asuntos que han dado lugar a una jurisprudencia reiterada de los órganos jurisdiccionales de la Unión y sigue a una serie de asuntos diversos concluidos mediante sentencias más recientes relativas a la no incoación del procedimiento de investigación formal. (3) Por tanto, ofrece al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar en mayor medida, por un lado, el concepto de «serias dificultades», cuya existencia, al término de un examen preliminar, lleva consigo la obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento formal y, por otro, la carga de la prueba y el alcance de las obligaciones de diligencia y de investigación que incumben a dicha institución cuando se enfrenta a una situación de incertidumbre.
II. Marco jurídico
A. Tratado de Adhesión y Acta de Adhesión
5. El Tratado relativo a la adhesión de la República de Eslovenia a la Unión Europea (4) fue firmado por la República de Eslovenia el 16 de abril de 2003 y entró en vigor el 1 de mayo de 2004 (en lo sucesivo, «Tratado de Adhesión»).
6. De conformidad con el artículo 1, apartado 2, del Tratado de Adhesión, las condiciones de ingreso y las adaptaciones de los Tratados en que se fundamenta la Unión figuran en el Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (en lo sucesivo, «Acta de Adhesión»). (5)
7. El artículo 22 del Acta de Adhesión, que al igual que las demás disposiciones de esta forma parte del Tratado de Adhesión, establece que las medidas enumeradas en el anexo IV del Acta se aplicarán en las condiciones establecidas en dicho anexo.
8. El punto 3, apartado 1, del anexo IV del Acta de Adhesión establece:
«Los siguientes regímenes de ayuda y ayudas individuales aplicados en un nuevo Estado miembro con anterioridad a la adhesión y aún vigentes con posterioridad a la misma se considerarán, desde el momento de la adhesión, ayudas existentes con arreglo al apartado 1 del artículo [108 TFUE, apartado 1]:
a) las medidas de ayuda aplicadas antes [del 10 de] diciembre de 1994;
b) las medidas de ayuda que figuran en el apéndice del presente anexo;
c) las medidas de ayuda que la autoridad de control de las ayudas públicas del nuevo Estado miembro haya evaluado y declarado compatibles con el acervo antes de la adhesión, y con respecto a las cuales la Comisión no haya formulado objeciones basadas en serias dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2.
Todas las medidas que sigan siendo aplicables después de la adhesión que constituyan ayudas públicas y que no cumplan las condiciones arriba mencionadas serán consideradas, desde el momento de la adhesión, nuevas ayudas a efectos de la aplicación del [artículo 108 TFUE, apartado 3]».
B. Reglamento (UE) n.º 2015/1589
9. El artículo 1 del Reglamento 2015/1589, titulado «Definiciones», establece lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a) “ayuda”: toda medida que reúna todos los requisitos establecidos en el artículo 107, apartado 1, [TFUE];
b) “ayuda existente”:
i) sin perjuicio de […] el punto 3 y el apéndice del anexo IV del Acta de Adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia […], toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del [Tratado FUE] en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda y las ayudas individuales que se hubieran llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del [Tratado TFUE] en el Estado miembro respectivo y sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;
[…]
c) “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[…]»
10. El artículo 4 del Reglamento, titulado «Examen preliminar de la notificación y decisiones de la Comisión», dispone en sus apartados 2 a 5:
«2. Cuando, tras un examen preliminar, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.
3. Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, [TFUE], no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible con el mercado común (“decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción TFUE que haya sido aplicada.
4. Si, tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, [TFUE] (“decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).
5. Las decisiones a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo se adoptarán en el plazo de dos meses. […]»
C. Reglamento (CE) n.º 794/2004
11. El artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 794/2004, (6) titulado «Procedimiento de notificación simplificada de determinadas modificaciones de ayudas existentes», establece en la primera frase del apartado 1 que, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento 2015/1589, «se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado [interior]. No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes».
III. Antecedentes del litigo
12. Los antecedentes del litigio y el contenido de la Decisión controvertida se exponen en los apartados 2 a 13 de la sentencia recurrida y, a efectos de las presentes conclusiones, pueden resumirse del siguiente modo.
13. A lo largo del año 1979 se creó en Liubliana (Eslovenia), entonces en la República Federativa Socialista de Yugoslavia, una entidad denominada Lekarna Ljubljana o.p. para distribuir en oficinas de farmacia productos farmacéuticos. Según la información facilitada por las autoridades eslovenas, fue dotada de activos que le permitieran llevar a cabo su función. Según PF, que actualmente es titular de una oficina de farmacia por cuenta propia, la entidad en cuestión era una «organización de trabajo conjunta», que no operaba en condiciones de economía de mercado y no tenía capacidad para ser propietaria de bienes.
14. A raíz de la independencia de Eslovenia, a lo largo del año 1991 se promulgó una ley de establecimientos públicos que se aplicaba, en particular, a las entidades públicas encargadas de servicios de interés económico general. Según el artículo 48 de esta ley «las entidades obtendrán los recursos para cumplir sus funciones de las dotaciones de su fundador, de la venta de productos y servicios y de otras fuentes previstas en la presente Ley».
15. Al año siguiente, se aprobó una ley de farmacias. Esta prevé la coexistencia de establecimientos farmacéuticos públicos y farmacias privadas, así como la responsabilidad de los Ayuntamientos en materia de prestación de servicios farmacéuticos en su territorio. Las farmacias privadas están obligadas a obtener una licencia de funcionamiento en forma de concesión otorgada por el Ayuntamiento tras la correspondiente licitación. Los establecimientos farmacéuticos públicos son creados por los Ayuntamientos, que participan en su gestión, y se rigen por su acta fundacional. Según la Comisión, actualmente existen en Eslovenia unos 25 establecimientos públicos de farmacia, que gestionan casi 200 oficinas, y 100 farmacias privadas.
16. Sobre la base de esas dos leyes, en 1997 el Ayuntamiento de Liubliana creó mediante ordenanza el establecimiento público de farmacia Javni Zavod Lekarna Ljubljana (en lo sucesivo, «Lekarna Ljubljana»), especificando que era el sucesor legal de Lekarna Ljubljana o.p. y que se subrogaba en los derechos y obligaciones de esta.
17. Lekarna Ljubljana es actualmente titular de unas cincuenta farmacias en Eslovenia, principalmente en Liubliana, pero también en unos quince municipios más. En Grosuplje (Eslovenia), donde está situada la farmacia privada de PF, también hay dos farmacias de Lekarna Ljubljana.
18. Mediante una denuncia presentada formalmente ante la Comisión el 27 de abril de 2016, tras haber mantenido contactos previos con sus servicios, PF denunció la existencia de ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE en favor de Lekarna Ljubljana. Entre las medidas identificadas durante la instrucción de la denuncia figuraba la «concesión de activos en gestión» en condiciones que, según PF, no eran las del mercado. PF menciona los locales comerciales como uno de esos activos.
19. La Comisión y las autoridades eslovenas, de un lado, y PF, de otro, intercambiaron numerosa correspondencia. En dos ocasiones, la Comisión comunicó a PF una evaluación preliminar según la cual las medidas identificadas no constituían ayudas de Estado. En ambas ocasiones, PF mantuvo su denuncia, aportando información adicional, y a lo largo de 2018 fue apoyada por otras dieciséis farmacias privadas eslovenas.
20. El 24 de marzo de 2020 la Comisión notificó la Decisión controvertida a la República de Eslovenia. La Decisión se adoptó sin que la Comisión hubiera iniciado el procedimiento de investigación en profundidad previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En el considerando 73 de dicha Decisión, la Comisión concluyó que la investigación no había puesto de manifiesto la existencia de una ayuda de Estado en ninguna de las cuatro medidas en favor de Lekarna Ljubljana alegadas por PF, a saber: i) la ventaja concedida por el Ayuntamiento de Skofljica (Eslovenia), en forma de arrendamiento a largo plazo gratuito; ii) la concesión de activos en gestión por parte del Ayuntamiento de Liubliana; iii) la exención de los cánones de concesión por parte de varios Ayuntamientos, y iv) la renuncia a beneficios que deberían haberse repartido con varios Ayuntamientos. Sin embargo, por lo que se refiere a la concesión de activos en gestión, la Comisión afirma, en los considerandos 37 a 40 de la Decisión controvertida, que, si la concesión de tales activos constituyera una ayuda de Estado, se trataría de una «ayuda existente».
21. Las razones expuestas en estos últimos considerandos son las siguientes. Tras recordar las disposiciones del artículo 48 de la ley de establecimientos públicos, aprobada a lo largo del año 1991, y afirmar, por un lado, que el Ayuntamiento de Liubliana tuvo que dotar a Lekarna Ljubljana de activos que le permitieran iniciar su actividad y, por otro lado, que cualquier activo adquirido por Lekarna Ljubljana, incluso por sus propios medios, ha de calificarse como «activo en gestión» de acuerdo con las normas de contabilidad pública, la Comisión expone que, según las autoridades eslovenas, el Ayuntamiento de Liubliana proporcionó, a lo largo del año 1979, a Lekarna Ljubljana o.p. los activos necesarios para iniciar sus actividades, que a lo largo del año 1997 estos activos fueron transferidos a su sucesor legal, Lekarna Ljubljana, y que todos los demás activos adquiridos a continuación por estas dos entidades desde 1979 fueron adquiridos por sus propios medios en el mercado y en condiciones de mercado. Por lo tanto, los únicos activos en gestión cuya concesión podría constituir una ayuda de Estado serían los resultantes de la dotación inicial de activos a Lekarna Ljubljana o.p., transferidos a lo largo de 1997 a Lekarna Ljubljana.
22. A continuación, la Comisión hace referencia al anexo IV del Acta de Adhesión y, en particular, a su punto 3, relativo a la política de la competencia. Se indica que, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 de este, «los siguientes regímenes de ayuda y ayudas individuales aplicados en un nuevo Estado miembro con anterioridad a la adhesión y aún vigentes con posterioridad a la misma se considerarán, desde el momento de la adhesión, ayudas existentes con arreglo al [artículo 108 TFUE, apartado 1]: a) las ayudas ejecutadas antes [del 10 de] diciembre de 1994».
23. Además, cabe recordar que el artículo 1, letra c), del Reglamento 2015/1589 define la «nueva ayuda» como «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes». Asimismo, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 794/2004 establece que «se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado [interior]».
24. La Decisión controvertida concluye que, si la concesión de activos en gestión constituyera a una ayuda de Estado, se trataría en todo caso de una ayuda existente, ya que dicha ayuda se había concedido cuando se constituyó Lekarna Ljubljana o.p. en 1979. La sustitución de esta por Lekarna Ljubljana a lo largo del año 1997 tendría un carácter puramente administrativo, ya que el contexto jurídico no cambiaría, ni tampoco el uso y las condiciones de utilización de los activos en cuestión. Por lo tanto, la sustitución no podría constituir una modificación de una ayuda existente, por lo que la ayuda en cuestión seguiría siendo una ayuda de esta naturaleza.
IV. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
25. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 19 de junio de 2020, PF interpuso recurso de anulación contra la Decisión controvertida y solicitó que se condenara en costas a la Comisión.
26. En apoyo de dicho recurso, PF formuló tres motivos. El primero, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación de la Decisión controvertida; el segundo, basado en apreciación errónea de los hechos y en error en la calificación jurídica de los hechos en lo que respecta a la concesión de los activos en gestión, lo que da lugar a una infracción de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, y el tercero, basado en que la Comisión no podía adoptar legalmente la Decisión controvertida sin incoar el procedimiento de investigación previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. (7)
27. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General acogió el tercer motivo, que consideró oportuno examinar en primer lugar, y estimó el recurso, anulando la Decisión controvertida en la medida en que se refería a la apreciación, conforme a las normas sobre ayudas de Estado, de la concesión de activos en gestión a Lekarna Ljubljana, sin estimar necesario examinar los motivos primero y segundo. (8)
28. Más concretamente, tras limitar el alcance del recurso a la apreciación de las medidas relativas únicamente a los «activos en gestión» (9) e indicar que procedía examinar el tercer motivo del recurso en relación con las alegaciones formuladas por PF en el segundo motivo, (10) el Tribunal General escindió en dos partes su análisis de los activos en gestión, atendiendo a si fueron concedidos a lo largo del año 1979, cuando Lekarna Ljubljana o.p. se fundó, para permitirle que iniciara su actividad (en lo sucesivo, «activos en gestión a lo largo del año 1979»), o adquiridos después de esa fecha por Lekarna Ljubljana o.p. y Lekarna Ljubljana (en lo sucesivo, «activos en gestión después del año 1979»). (11)
29. El Tribunal General declaró que la Comisión, al término de su examen preliminar con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, no había despejado las dudas, en primer lugar, sobre si los activos que se habían concedido en gestión a Lekarna Ljubljana o.p. a lo largo del año 1979 y que se transfirieron a Lekarna Ljubljana a lo largo de 1997, en la medida en que pudieran calificarse de «ayuda de Estado», constituían ayudas existentes o nuevas ayudas en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento 2015/1589 (12) y, en segundo lugar, sobre si todos los activos en gestión adquiridos por Lekarna Ljubljana o.p. y Lekarna Ljubljana después del año 1979 fueron efectivamente adquiridos en condiciones de mercado, como afirman las autoridades eslovenas, y, por lo tanto, si dichas entidades no se beneficiaron de ayudas de Estado a través de esos activos. (13)
30. Conforme a estas dos constataciones, el Tribunal General concluyó que la Comisión «se enfrentaba a serias dificultades que deberían haberla llevado a incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, […]. Por otro lado, el examen en profundidad que requiere este procedimiento habría permitido a la Comisión, en su caso, tomar una decisión fundada sobre las siguientes cuestiones: la existencia misma de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, en caso de concesión gratuita o en condiciones preferentes de activos en gestión a Lekarna Ljubljana por el Ayuntamiento de Liubliana, la calificación de dichos activos como ayuda existente o nueva ayuda y su clasificación como ayuda individual o ayuda que forma parte de un régimen de ayudas. Ello habría permitido a la Comisión orientar el resto del procedimiento con pleno conocimiento de causa para, en su caso, evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas que resultaran ser ayudas existentes o nuevas, que requieren tal evaluación». (14)
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y alegaciones de las partes
31. El 6 de julio de 2022, la República de Eslovenia interpuso un recurso de casación contra la sentencia recurrida. Solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y, con carácter principal, que desestime el recurso en primera instancia; con carácter subsidiario, si el estado del asunto no permite su enjuiciamiento, que devuelva el asunto al Tribunal General y que condene en costas a PF.
32. Por su lado, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y, con carácter principal, que desestime el recurso en primera instancia si el estado del asunto permite su enjuiciamiento y que condene en costas a PF; con carácter subsidiario, que devuelva el asunto al Tribunal General y que reserve la decisión sobre las costas.
33. A su vez, PF solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la República de Eslovenia.
34. En la vista celebrada el 31 de enero de 2024 se oyeron las observaciones orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
VI. Análisis
35. En apoyo de su recurso de casación, la República de Eslovenia, apoyada por la Comisión, formula cuatro motivos basados, en primer lugar, en errores de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, y del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento 2015/1589, así como en errores en la interpretación del concepto de «serias dificultades» por lo que respecta a la calificación de los activos en gestión después del año 1979 como ayudas de Estado; en segundo lugar, en la interpretación errónea de los hechos y en errores de Derecho en cuanto a la existencia de serias dificultades en lo que respecta a la calificación de los activos en gestión a lo largo del año 1979 como «ayuda existente»; el tercero, en el incumplimiento de la obligación de motivación del Tribunal General, y, el cuarto, en la vulneración del derecho de la Comisión a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, reconocido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
36. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se limitarán a analizar los dos primeros motivos del recurso de casación.
37. En la medida en que estos dos motivos se refieren a la obligación de la Comisión de examinar una denuncia relativa a la existencia de una supuesta ayuda o su compatibilidad con el mercado interior, me parece útil, en primer lugar, examinar el alcance de la obligación de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tal y como establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (A); seguidamente, analizar el razonamiento del Tribunal General, examinando las distintas imputaciones formuladas por la República de Eslovenia, apoyada por la Comisión, en el marco del primer motivo de casación, relativo a los activos en gestión después del año 1979 (B), y el segundo motivo de casación, relativo a los activos en gestión a lo largo del año 1979 (C).
La obligación de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2
38. Llegados a este punto, creo que será útil recordar las normas pertinentes del sistema de control de las ayudas de Estado establecido por el Tratado FUE y las obligaciones que incumben a la Comisión en el contexto del procedimiento de examen de las ayudas de Estado en virtud del artículo 108 TFUE.
39. De entrada, he de señalar que la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior es competencia exclusiva de la Comisión. (15) A efectos de la aplicación de los artículos 93 TFUE y 107 TFUE, la Comisión tiene, en virtud del artículo 108 TFUE, una competencia específica para decidir sobre la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior cuando examina los regímenes de ayudas existentes, cuando adopta decisiones referentes a ayudas nuevas o modificadas y cuando inicia una acción relacionada con la inobservancia de sus decisiones o del requisito de notificación. (16) El objetivo de esta competencia exclusiva es garantizar la aplicación efectiva y uniforme del artículo 107 TFUE en toda la Unión de forma previsible y transparente. (17)
40. En el procedimiento de control de las ayudas de Estado previsto en el artículo 108 TFUE debe distinguirse, por una parte, la fase preliminar de examen de las ayudas, establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que únicamente tiene por objeto permitir que la Comisión se forme una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de una ayuda, y, por otra, la fase de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 2, cuya finalidad es permitir que la Comisión obtenga una información completa sobre el conjunto de datos de un asunto. La principal diferencia entre ambas fases es que en la fase preliminar la Comisión no está obligada a invitar a las partes interesadas a que presenten sus observaciones antes de tomar una decisión. (18) La arquitectura de este sistema se basa, por tanto, en la idea de que los servicios de la Comisión no deben verse obligados a llevar a cabo un procedimiento excesivamente oneroso para sus recursos, cuando una medida estatal no plantea prima facie dificultades en cuanto a su clasificación o compatibilidad con el mercado interior, lo que también explica por qué las decisiones que cierran la fase preliminar se adoptan, en principio, en un plazo de dos meses. (19)
41. A este respecto, del tenor literal del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589 y de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen en el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, de que la medida estatal de que se trate no constituye «una ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades de apreciar la compatibilidad de la medida considerada, la referida institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, «sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación». (20) Por lo tanto, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar la existencia o la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior. Dicho de otro modo, la Comisión únicamente puede limitarse a la fase previa de examen del artículo 108 TFUE, apartado 3, para adoptar una decisión favorable a una ayuda, si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que esa ayuda es compatible con el mercado interior. Por el contrario, si este primer examen lleva a la Comisión a la convicción opuesta, o bien no le ha permitido superar todas las dificultades que plantea la apreciación de la existencia de una ayuda o de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, la Comisión tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento del artículo 108 TFUE, apartado 2. (21)
42. También se desprende de esta jurisprudencia que el concepto de «serias dificultades» es de naturaleza objetiva (22) y que la prueba de la existencia de tales dificultades, que debe buscarse tanto en las circunstancias en las que se adoptó la decisión al término del examen preliminar como en su contenido, debe ser aportada por el recurrente que solicita la anulación de esa decisión, a partir de un conjunto de indicios concordantes. (23) Así pues, el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen preliminar constituye un indicio de que dicha institución se enfrentó a serias dificultades para apreciar la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior, lo que debería haberla llevado a incoar el procedimiento de investigación formal. (24)
43. Por consiguiente, cuando una parte interesada solicita la anulación de una decisión de la Comisión de no formular objeciones respecto a una ayuda de Estado, está aduciendo esencialmente que esa institución ha adoptado la referida decisión sin incoar el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su pretensión de anulación, la parte puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber suscitado dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión debía incoar el procedimiento de investigación formal previsto el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589. (25)
44. De ello se desprende que la legalidad de una decisión de no formular objeciones, basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, depende de si la apreciación de la información y de los datos de que disponía la Comisión, en la fase preliminar de examen de la medida nacional controvertida, debería haber suscitado, objetivamente, dudas en cuanto a la calificación de dicha medida como «ayuda» y sobre su compatibilidad con el mercado interior, toda vez que tales dudas deben dar lugar a la incoación de un procedimiento de investigación formal de investigación, en el que puedan participar las «partes interesadas» a las que se refiere el artículo 1, letra h), del citado Reglamento. (26)
45. Además, la legalidad de una decisión adoptada al término del procedimiento de examen preliminar, como la contemplada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, debe ser apreciada por el juez de la Unión no solo en función de la información de que la Comisión disponía en el momento en que la adoptó, sino también de la información de que esta «podía disponer», lo que incluye la información que resultaba pertinente y cuya presentación habría podido obtener, a petición suya, durante el procedimiento administrativo. (27)
46. En efecto, en aras de una correcta aplicación de las normas sobre ayudas de estado, la Comisión debe tramitar el procedimiento de examen de las medidas de que se trate de manera diligente e imparcial con el fin de disponer, en el momento de adoptar una decisión final que determine la existencia de una ayuda, y, en su caso, su incompatibilidad con el mercado interior o su ilegalidad, de los elementos más completos y fiables posibles para ello. (28)
47. A este respecto, en el sentencia Tempus Energy, el Tribunal de Justicia declaró que, si bien cuando examina la existencia y la legalidad de una ayuda de Estado, puede ser necesario que la Comisión vaya, en su caso, más allá del mero examen de los elementos de hecho y de Derecho puestos en su conocimiento, no corresponde a la Comisión buscar, por iniciativa propia y a falta de cualquier indicio en este sentido, toda la información que pueda tener relación con el asunto de que conoce, aun cuando tal información sea de dominio público. (29) Así pues, la mera existencia de una información potencialmente pertinente de la que la Comisión no tenía conocimiento y sobre la que no estaba obligada a investigar, habida cuenta de la información que obraba efectivamente en su poder, no demuestra la existencia de serias dificultades que obligasen a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal. (30)
48. Por lo que respecta a la obligación de motivación que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia ha precisado que, cuando se trata de una decisión, adoptada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, de no formular objeciones a una medida de ayuda, tal decisión únicamente debe contener las razones por las cuales la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior y que incluso una motivación sucinta de dicha decisión cumple el requisito de motivación exigido en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, siempre que muestre de manera clara e inequívoca las razones por las cuales la Comisión consideró que no existían dificultades de ese tipo, siendo el aspecto de la fundamentación de tal motivación ajeno al citado requisito. (31)
49. Por último, cabe destacar que, si bien los principios consagrados en la jurisprudencia mencionada en los puntos 41 a 47 de las presentes conclusiones se han desarrollado principalmente en materia de decisiones de no plantear objeciones a las que se refiere el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, también se aplican a las decisiones, como la Decisión controvertida, por las que se declara que la medida «no constituye una ayuda», contempladas el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento. (32)
50. Procede comprobar, a la luz de estos requisitos, si el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en la sentencia recurrida, que la Comisión, al término de su examen preliminar con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, no había disipado las dudas referidas a los activos en gestión, a saber, determinar, en primer lugar, si los activos en gestión adquiridos por Lekarna Ljubljana o.p. y Lekarna Ljubljana después del año 1979 se habían adquirido efectivamente en condiciones de mercado y, en consecuencia, si no se habían otorgado ayudas a través de dichos activos (primer motivo de casación) y, por otra parte, si los activos concedidos en gestión a lo largo del año 1979 a Lekarna Ljubljana o.p. y transferidos a lo largo del año 1997 a Lekarna Ljubljana, en caso de que pudieran calificarse de ayudas de Estado, eran ayudas existentes o nuevas ayudas (segundo motivo de casación).
Sobre el primer motivo de casación
1. Alegaciones de las partes
51. Mediante el primer motivo de casación, que se refiere a los apartados 48 a 50 de la sentencia recurrida, relativos al análisis de los activos en gestión adquiridos por Lekarna Ljubljana o.p. y por Lekarna Ljubljana después del año 1979, la República de Eslovenia, apoyada por la Comisión, reprocha, en esencia, al Tribunal General haber definido incorrectamente el alcance de las obligaciones que incumben a la Comisión en la fase de examen preliminar establecida por el artículo 108 TFUE, apartado 3, al haber adoptado un umbral de prueba demasiado bajo para determinar la existencia de «serias dificultades» que permitan justificar la incoación del procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
52. Más en concreto, en el apartado 49 de la sentencia recurrida el Tribunal General consideró erróneamente, a juicio de la República de Eslovenia, que la situación «no era clara» por lo que respecta a la naturaleza y el estatuto de los activos en gestión después del año 1979. También erró, a su entender, al concluir, en el apartado 50 de la referida sentencia, que la Comisión no había despejado las dudas acerca de si las citadas empresas habían adquirido todos sus activos en gestión, después del año 1979, en condiciones de mercado y si, en consecuencia, no se había concedido una ayuda de Estado a las citadas entidades a través de dichos activos.
53. En apoyo de estas consideraciones, la República de Eslovenia se pronuncia, en primer lugar, sobre la totalidad de los siete documentos y pruebas aportados por PF en el procedimiento de examen preliminar y analizados por el Tribunal General en la sentencia recurrida, alegando, en esencia, que ninguna de esas pruebas podía, objetivamente, suscitar dudas sobre la existencia de una hipotética ayuda de Estado. En tal sentido, en la medida en que PF no había aportado el más mínimo indicio concreto o elemento de prueba que pudiera hacer suponer que el Ayuntamiento de Liubliana hubiera transferido a Lekarna Ljubljana activos en gestión de forma gratuita o en condiciones más favorables que las del mercado, la Comisión podía confiar legítimamente en las garantías dadas por las autoridades eslovenas de que esos activos en gestión se habían concedido en condiciones de mercado y no estaba obligada a buscar, por iniciativa propia, información que pudiera haber sido pertinente en su caso para determinar la existencia de una hipotética ayuda de Estado.
54. En segundo lugar, la República de Eslovenia reprocha al Tribunal General que considerase, como se desprende del apartado 48 de la sentencia recurrida, que no incumbía a PF demostrar, más allá de toda duda posible, que los activos en gestión de Lekarna Ljubljana incluían activos constitutivos de ayuda de Estado, sino que, por el contrario, era la Comisión quien, ante una situación de «incertidumbre», debía llevar a cabo un examen más detallado. Al proceder de este modo, el Tribunal General aplicó incorrectamente, a juicio de la República de Eslovenia, el criterio jurídico de «serias dificultades», al haber aplicado un umbral probatorio inadecuado y manifiestamente demasiado bajo a la demonstración a cargo de PF de la existencia de una duda, sin tener en cuenta a tal efecto el margen de apreciación de que dispone la Comisión para incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3. Tal planteamiento, que además contraviene, a juicio de la República de Eslovenia, el criterio establecido por el Tribunal de Justicia en el asunto Tempus Energy, llevó por tanto a la desaparición de toda distinción entre la fase preliminar y el procedimiento de investigación formal, obligando a la Comisión a proseguir este último procedimiento cada vez que una parte manifieste su preocupación por una supuesta ayuda de Estado en la primera de dichas fases, aunque esa parte no haya aportado el menor indicio de prueba apoyo de sus alegaciones.
55. PF sostiene que el primer motivo de casación debe desestimarse por infundado.
2. Apreciación
56. Como se desprende la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la legalidad de una decisión que, tras un examen preliminar, concluye que una medida no constituye una ayuda depende de si la evaluación de la información y las pruebas de que dispone la Comisión en la fase preliminar de examen deberían haber suscitado objetivamente dudas sobre tal calificación y dar lugar a la incoación del procedimiento de investigación formal. (33)
57. Para llevar a cabo dicho control de legalidad, y en la medida en que el contenido de los apartados 48 a 50 de la sentencia recurrida, expresamente mencionados en el primer motivo de casación, refleja el análisis realizado en los apartados precedentes de la sentencia recurrida, considero útil recordar el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados 40 a 50 de dicha sentencia, sobre el análisis de los activos en gestión adquiridos por Lekarna Ljubljana o.p. y por Lekarna Ljubljana después del año 1979. (34)
58. A este respecto, el Tribunal General consideró, en primer lugar, que la conclusión de la Comisión de que esos activos no constituían ayudas de Estado se basaba en la afirmación de las autoridades eslovenas de que todos esos activos habían sido adquiridos en el mercado privado, sin ningún tipo de apoyo público. Sin embargo, para llegar a tal conclusión, la Comisión se limitó a referirse a las afirmaciones de las autoridades eslovenas en ese sentido, a pesar de que no se había aportado ninguna prueba concreta en apoyo de tales aseveraciones. (35)
59. En segundo lugar, para determinar si se habían concedido ayudas de Estado en relación con los bienes en gestión después del año 1979, el Tribunal General examinó los distintos documentos aportados por PF para determinar la existencia de «serias dificultades», a las que la Comisión hizo frente. Primeramente, el Tribunal General se pronunció sobre el extracto de la memoria anual de Lekarna Liubliana correspondiente a 2012, en el que se hacía referencia a dos inmuebles con estatuto especial que le habían sido transferidos en gestión por el Ayuntamiento de Liubliana, sin que se especificaran las condiciones de dicha transferencia. (36) A continuación, tras constatar que Lekarna Ljubljana estaba comprendida en la categoría de beneficiarios prevista en el artículo 24 de la ley eslovena sobre el patrimonio material del Estado y de las entidades locales, en virtud del cual el Estado y las entidades locales pueden aportar gratuitamente activos materiales a entidades públicas que no sean empresas públicas, si ello redunda en interés público, el Tribunal General declaró, en esencia, que no podía excluirse que este tipo de concesión de activos materiales estuviera comprendido en el concepto de «ayuda de Estado». (37) Por último, el Tribunal General examinó los diversos extractos de las cuentas públicas de Lekarna Ljubljana y del Ayuntamiento de Liubliana correspondientes a 2010, aportados por PF. Los extractos ponían de manifiesto ciertas discrepancias entre las cifras del Ayuntamiento relativas al valor de los activos concedidos en gestión a Lekarna Ljubljana y las que figuran en las cuentas públicas de Lekarna Ljubljana. A este respecto, el Tribunal General señaló que «no parece posible determinar, únicamente a partir de dichas cuentas públicas, qué corresponde, en los bienes concedidos en gestión a Lekarna Ljubljana, respectivamente, a bienes inmuebles facilitados gratuitamente o en condiciones preferentes por el Ayuntamiento de Liubliana, activos inmobiliarios adquiridos por Lekarna Ljubljana en condiciones de mercado, o activos financieros o monetarios», y que «no incumbía a [PF] demostrar sin lugar a dudas que los activos en gestión de Lekarna Ljubljana incluían activos que constituían ayudas de Estado, sino que la Comisión, ante una situación de incertidumbre a este respecto, estaba obligada a seguir investigando». (38)
60. A la luz de lo anterior, el Tribunal General concluyó, en esencia, que, al término del examen preliminar efectuado con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, la Comisión no había despejado las dudas sobre si los activos en gestión incorporados por Lekarna Ljubljana o.p. y Lekarna Ljubljana después del año 1979 se habían adquirido en condiciones de mercado ni, en consecuencia, si no se habían otorgado ayudas de Estado a dichas entidades a través de esos activos. (39) En su opinión, la Comisión no había cumplido su carga de la prueba, ya que algunos de los datos que PF puso de relieve en el procedimiento administrativo, como los mencionados en los puntos 57 a 58 de las presentes conclusiones, reflejan una situación «poco clara» en cuanto a la naturaleza y el estatuto de los activos en gestión. El Tribunal General añadió que, ante tal situación, incumbía a la Comisión investigar más a fondo para determinar ––utilizando las amplias facultades de que dispone en virtud del Tratado FUE y del Reglamento 2015–– si los activos en gestión de Lekarna Ljubljana incluían activos que constituían ayudas de Estado. No puede considerarse que la carga de la prueba a estos efectos incumbiera a PF, para quien resultaría mucho más difícil obtener la información pertinente a este respecto de las autoridades públicas que pudieran haber concedido la ayuda de Estado. (40)
61. Sobre la base de este análisis deben abordarse las objeciones formuladas por la República de Eslovenia y la Comisión.
62. En primer lugar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es únicamente competente para controlar, en virtud del artículo 256 TFUE, la calificación jurídica de dichos hechos y las consecuencias jurídicas que de ellos se deduzcan. Por consiguiente, la apreciación de los hechos no constituye, salvo en caso de desnaturalización de las pruebas aportadas ante el Tribunal General, una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación. (41) En el presente asunto, con independencia de si el Tribunal General erró al considerar, en el apartado 50 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había despejado las dudas acerca de si los activos en gestión después del año 1979 constituían ayudas de Estado, las imputaciones que pretenden impugnar el valor de las pruebas aportadas por PF en el procedimiento administrativo y analizadas por el Tribunal General en la sentencia recurrida deben declararse inadmisibles, ya que pretenden, en realidad, obtener una nueva apreciación de dichas pruebas, lo que queda fuera de la competencia del Tribunal de Justicia. Además, en la vista la República de Eslovenia y la Comisión declararon que no cuestionaban la materialidad de los hechos constatados por el Tribunal General basándose en una desnaturalización de las pruebas. Por consiguiente, no es necesario examinar las alegaciones específicas de carácter fáctico formuladas por la República de Eslovenia y la Comisión en relación con los distintos elementos de prueba.
63. En segundo lugar, como también confirmaron en la vista, tanto la República de Eslovenia como la Comisión impugnan la calificación jurídica de los hechos mencionados como indicios que pueden demostrar que hay dudas en torno a la existencia de la medida controvertida o su compatibilidad con el mercado interior. Pues bien, ese supuesto error de calificación jurídica supone la existencia de un error en la definición del umbral de la carga de la prueba que incumbe a PF cuando invoca la existencia de «serias dificultades» que pueden justificar la incoación del procedimiento de investigación formal.
64. A este respecto, al determinar las «normas y principios aplicables», (42) el Tribunal General, en los apartados 35 y 36 de la sentencia recurrida, hizo mención al criterio jurídico aplicable de forma totalmente coherente con la reiterada jurisprudencia citada en los puntos 41 a 47 de las presentes conclusiones. Más concretamente, en el apartado 35 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló acertadamente que «cuando la Comisión examina medidas de ayuda a la luz del artículo 107 TFUE para determinar si son compatibles con el mercado interior, está obligada a incoar [el procedimiento de investigación formal] cuando, tras la fase de examen previo, no haya podido descartar todas las dificultades que impiden declarar la compatibilidad de estas medidas con el mercado interior» y que «los mismos principios se aplican cuando la Comisión siga teniendo dudas también sobre la propia clasificación como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la medida examinada». Del mismo modo, en el apartado 36 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que «cuando la Comisión examina una medida a la luz de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE y, tras un examen preliminar […] se enfrenta a dificultades persistentes o dudas, es decir, serias dificultades, acerca de si dicha medida constituye una ayuda de Estado, si constituye una ayuda existente o una nueva ayuda o si es compatible con el mercado interior en caso de que considere que constituye una nueva ayuda, está obligada a incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2».
65. De ello se deduce que no puede reprocharse al Tribunal General haber aplicado un umbral manifiestamente demasiado bajo en relación con las exigencias probatorias que deben cumplirse para dar lugar a la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal.
66. En tercer lugar, aunque el umbral probatorio resulta estar bien definido, y a riesgo de tener que realizar una nueva apreciación de los hechos, se plantea la cuestión de si supuestamente el Tribunal General aplicó erróneamente dicho umbral, en particular a la luz de los apartados 48, 49 y 50 de la sentencia recurrida, a los que se hace referencia expresa en el recurso de casación. Recuérdese que, en el apartado 49 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que «mientras que la Decisión [controvertida] se [limitaba] a remitirse, en lo que respecta a los activos en gestión adquiridos […] después de 1979, a la afirmación de las autoridades eslovenas de que todos ellos habían sido adquiridos por esas entidades en condiciones de mercado, los datos aportados por la recurrente en el procedimiento administrativo […] muestran una situación poco clara en cuanto a la naturaleza y el estatuto de los activos en gestión de Lekarna Ljubljana» (el subrayado es mío). La Comisión sostiene que tal declaración de las autoridades eslovenas, habida cuenta del deber de cooperación leal de los Estados miembros, debería haber bastado para disipar cualquier incertidumbre sobre la existencia de una hipotética ayuda de Estado.
67. Pues bien, en primer lugar, aunque en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a cooperar con la Comisión y a facilitarle toda la información necesaria para que pueda llevar a cabo su tarea con arreglo al Reglamento 2015/1589, (43) ello no excluye por sí solo la existencia de «serias dificultades» o «dudas» que la Comisión pudiera haber encontrado tras un examen preliminar. En efecto, sería contrario al espíritu mismo del procedimiento de denuncia ante la Comisión y a su eficacia que las «dudas» pudieran disiparse automáticamente basándose tan solo en las afirmaciones de las autoridades nacionales. Aceptar que las dudas en torno a la existencia o la compatibilidad de una medida de ayuda puedan disiparse con tanta facilidad únicamente sobre la base de las afirmaciones de las autoridades nacionales no solo dejaría sin fundamento alguno al procedimiento preliminar previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sino que además podría poner en peligro el mecanismo de control de las ayudas de Estado y la función encomendada a la Comisión. De este modo, bastaría que cualquier Estado miembro rechazara las afirmaciones efectuadas por los denunciantes sin aportar pruebas para poner término a un procedimiento incoado en virtud del artículo 108 TFUE. Además, en el presente caso, como se desprende de los puntos 58 a 60 de las presentes conclusiones, el Tribunal General solo consideró que la naturaleza y el estatuto de esos activos en gestión estaban «poco claros» tras un análisis en profundidad de las alegaciones formuladas por PF en el procedimiento administrativo.
68. En segundo lugar, considero que el Tribunal General estimó acertadamente, en el apartado 49 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había «aclarado por sí misma la cuestión sobre una base documentada, que no puede reprochar a [PF] por no habérsela facilitara» y que «en efecto, puede resultar mucho más difícil para un denunciante obtener la información pertinente de las autoridades públicas que puedan haber concedido la ayuda de Estado […] que para la Comisión, que dispone para hacerlo de amplias facultades derivadas directamente del Tratado FUE e igualmente del Reglamento 2015/1589». En efecto, por un lado, los denunciantes suelen tener un acceso limitado a la información pertinente, tanto pública como privada, lo que no les permite aportar información detallada para que la Comisión pueda tomar una decisión sobre la base de una información suficientemente completa y fiable. Esta dificultad para acceder a las pruebas es aún más notable en el contexto de un caso, como el que nos ocupa, cuyos orígenes se remontan a los años 70 y que está marcado por la transición de una economía dirigida a una economía de mercado y por una relación de competencia entre las farmacias públicas y privadas (lo que hace aún más difícil para PF acceder a la información pertinente de Lekarna Ljubljana). Por otro lado, cabe señalar que la Comisión dispone de una amplia gama de facultades para solicitar más información a los Estados miembros, que suelen estar en mejor posición que los denunciantes para disipar cualquier duda si las hubiere. (44) Además, la Comisión está obligada a tramitar la fase de investigación preliminar con diligencia e imparcialidad para que, cuando adopte una decisión final que declare la existencia, la compatibilidad o la legalidad de la ayuda, disponga de la información más completa y fiable posible. (45) En este sentido, no me parece excesivo ni irrazonable considerar que en tal caso le venga impuesto el dar inicio al procedimiento de investigación formal, ya que la apertura de una investigación contradictoria permitiría a la Comisión estar mejor informada antes de adoptar una decisión.
69. En tercer lugar y, puesto que esta apreciación corresponde al Tribunal General, a mayor abundamiento observo que, en la medida en que la existencia de dificultades que deberían haber suscitado «objetivamente» dudas sobre el carácter de «ayuda» de una medida acarrea la obligación de incoar un procedimiento de investigación formal, he de señalar, por una parte, que un sistema concreto, como el esloveno, que permite la competencia entre farmacias públicas y privadas, suscita, en mi opinión, en sí mismo y «objetivamente», dudas evidentes en cuanto a su compatibilidad con las normas sobre ayudas de Estado. Por otra parte, el hecho de que no se produjera una transferencia de activos, como sostiene la República de Eslovenia, sino de «activos en gestión» procedentes del Ayuntamiento de Liubliana no excluye por sí mismo, una vez más «objetivamente», la posibilidad de transferencia de una ventaja constitutiva de ayuda de Estado, que debería haberse examinado más a fondo.
70. A la vista de lo anterior, considero que el primer motivo de casación debe desestimarse por infundado.
Sobre el segundo motivo de casación
1. Alegaciones de las partes
71. Mediante el segundo motivo de casación, que se refiere a los apartados 51 a 55 de la sentencia recurrida y a la concesión de los activos en gestión a lo largo del año 1979, la República de Eslovenia reprocha, en esencia, al Tribunal General que declarase que la Comisión se enfrentaba a «serias dificultades» acerca de si dicha medida, en la medida en que pudiera considerarse constitutiva de una ayuda de Estado, era una ayuda «existente» en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento 2015/1589 o si entretanto había sido «modificada» en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento 794/2004 de modo que pudiera calificarse de «nueva ayuda» con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento 2015/1589.
72. En efecto, según la República de Eslovenia, el Tribunal General declaró erróneamente, en los apartados 55 y 56 de la sentencia recurrida, que existían serias dificultades en relación con dicha medida, a pesar de que del considerando 39 de la Decisión controvertida se desprende con claridad que la Comisión había decidido inequívocamente que la medida de concesión de activos en gestión a Lekarna Ljubljana o.p. a lo largo del año 1979, cuando se constituyó, «en el caso de que dicha medida constituyera una ayuda de Estado, podía ser a lo sumo una ayuda existente».
73. A su juicio, el Tribunal General también erró al considerar, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, que la situación «de partida», a saber, la del 10 de diciembre de 1994, (46) era incierta, ya que la Decisión controvertida no contenía ninguna información que aclarase si, en esa fecha, las farmacias privadas ya habían obtenido concesiones municipales o si Lekarna Ljubljana o.p. seguía teniendo el monopolio en su ámbito de actividad. (47)
74. Además, según la República de Eslovenia, el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados 51 a 54 de la sentencia recurrida, que Lekarna Ljubljana operaba en condiciones diferentes de las de Lekarna Ljubljana o.p., pese a que, habida cuenta de los cambios jurídicos y legislativos que habían tenido lugar antes del 10 de diciembre de 1994, esta última operaba de hecho en las mismas condiciones que su sucesora. (48)
75. Por último, la República de Eslovenia pretende, en este contexto, rebatir las diversas imputaciones formuladas por PF en el procedimiento administrativo, en particular, las basadas, por una parte, en que la Comisión no disipó las dudas sobre si la medida controvertida había sido modificada después del 1 de mayo de 2004, fecha de adhesión de la República de Eslovenia a la Unión Europea, y, por otra parte, en que la Comisión no verificó la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior. Por lo que respecta a la primera de estas imputaciones, alega, en esencia, que, en la medida en que la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 54 de la sentencia recurrida, en el sentido de que Lekarna Ljubljana era significativamente diferente de la entidad a la que sucedió a lo largo del año 1997, era incorrecta, esta imputación formulada por PF devendría infundada. En cuanto a la segunda imputación, la República de Eslovenia considera que es jurídicamente irrelevante, debido a que la compatibilidad de una medida de ayuda solo puede exigirse, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 1, con respecto a los regímenes de ayudas, mientras que la medida que es objeto del presente asunto se refiere a una ayuda individual. Pues bien, el Tribunal General aceptó, a su juicio, este argumento jurídico, ya que no indicó motivo alguno para desestimarlo.
76. A la luz de las consideraciones anteriores, la República de Eslovenia concluye que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En tal sentido, teniendo en cuenta la información de que disponía en la fase de examen preliminar, no tenía ninguna base material ni jurídica para concluir que existieran «serias dificultades». Además, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal General en la sentencia recurrida, su Decisión estaba suficientemente motivada.
77. PF sostiene que este motivo de casación debe desestimarse por infundado.
2. Apreciación
78. Habida cuenta del carácter técnico y específico de las distintas imputaciones formuladas por la República de Eslovenia en apoyo del segundo motivo de casación, su examen requiere volver sobre el razonamiento del Tribunal General expuesto en los apartados 51 a 55 de la sentencia recurrida.
79. De entrada, ha de recordarse que, en el sistema de control de las ayudas de Estado, el procedimiento difiere según se trate de ayudas existentes o de nuevas ayudas. Mientras que, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1, las ayudas existentes pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad, el artículo 108 TFUE, apartado 3, dispone que los proyectos dirigidos a conceder nuevas ayudas o a modificar ayudas existentes deberán notificarse a la Comisión con la suficiente antelación y no podrán ejecutarse antes de que en el procedimiento haya recaído una decisión definitiva. Deben considerarse nuevas ayudas sometidas a la obligación de notificación prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, las medidas adoptadas después de la entrada en vigor del Tratado FUE tendentes a la concesión o a la modificación de ayudas, debiendo precisarse que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión. (49)
80. A este respecto, el concepto de «nueva ayuda» se define en el artículo 1, letra c), del Reglamento 2015/1589 como «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes». La primera frase del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n.º 794/2004 establece, a este respecto, que «se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado [interior]». El Tribunal de Justicia ha declarado que no cabe calificar una modificación de «puramente formal o administrativa», en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 794/2004, cuando puede influir en la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior. (50)
81. A este respecto, el punto de partida del análisis del Tribunal General es la Decisión controvertida. Así, en el apartado 52 de la sentencia recurrida el Tribunal General recordó que, para explicar que los activos concedidos en gestión a lo largo del año 1979 y transferidos a lo largo del año 1997 a Lekarna Ljubljana, en la medida en que pudieran tener carácter de ayuda de Estado, constituirían una ayuda existente, la Comisión se limitó a afirmar, en el considerando 39 de la Decisión controvertida, que la sucesión a lo largo del año 1997 entre Lekarna Ljubljana o.p. y Lekarna Ljubljana era de carácter puramente administrativo y que ni el contexto jurídico, ni el uso y las condiciones de uso de los activos habían cambiado desde entonces, por lo que la ayuda existente a lo largo del año 1997 no se había modificado y seguía siendo una ayuda existente.
82. En el apartado 53 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, de conformidad con lo dispuesto en el anexo IV, punto 3, apartado 1, letra a), del Acta de Adhesión, las ayudas individuales que se hubieran llevado a efecto con anterioridad al 10 de diciembre de 1994 en Eslovenia y que siguieran siendo aplicables con posterioridad a la fecha de adhesión de dicho Estado miembro, a saber, el 1 de mayo de 2004, se considerarían ayudas existentes en el momento de la adhesión. Por consiguiente, en el presente asunto, el Tribunal General declaró que las ayudas llevadas a efecto en Eslovenia con anterioridad al 10 de diciembre de 1994 debían considerarse ayudas existentes el 1 de mayo de 2004, siempre que no hubieran sido modificadas entre esas dos fechas, en cuyo defecto debían considerarse «nuevas ayudas» a partir de esa segunda fecha. Por otra parte, cualquier modificación de esa ayuda con posterioridad al 1 de mayo de 2004 la convertiría también en nueva ayuda. Por lo tanto, para que los activos concedidos en gestión a lo largo del año 1979 a Lekarna Ljubjana o.p., transferidos posteriormente a lo largo del año 1997 a Lekarna Ljubjana, constituyeran «ayudas existentes», no tendría que haberse producido ninguna modificación de dichas supuestas ayudas entre el 10 de diciembre de 1994 y la fecha de adopción de la Decisión controvertida. Este marco analítico, que por lo demás no ha sido impugnado, es jurídicamente correcto.
83. En este contexto, en los apartados 54 y 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó, por tanto, acertadamente, si los datos alegados por PF podían demostrar un «cambio» en la naturaleza de la «ayuda existente» que se hubiera producido después del 10 de diciembre de 1994 y que la hubiera transformado en una «nueva ayuda».
84. A este respecto, el Tribunal General declaró, en primer lugar, que, el 10 de diciembre de 1994, el contexto normativo era «incierto», por no contener la Decisión controvertida ninguna información que permitiera afirmar si las farmacias privadas habían obtenido ya, en esa fecha, concesiones municipales y si Lekarna Ljubljana o.p. seguía teniendo el monopolio en su ámbito de actividad. A continuación, basándose en la información no controvertida facilitada por PF, el Tribunal General consideró que, a lo largo del año 1997, cuando Lekarna Ljubljana o.p. sucedió a Lekarna Ljubljana, el mercado era competitivo y ello había provocado cambios significativos para la nueva entidad, como la capacidad de adquirir propiedades, la finalidad, al menos a partir de 2007, lucrativa de la actividad y la extensión de esta más allá del término municipal del Ayuntamiento de Liubliana. A falta de un examen más detallado sobre la evolución del contexto legal y económico de la actividad en cuestión, que la Comisión debía, en virtud de sus obligaciones de control, llevar a cabo por iniciativa propia, el Tribunal General concluyó que estos factores «excluyen la certeza en cuanto a la ausencia de cualquier cambio en la ayuda en cuestión desde el 10 de diciembre de 1994». Esta conclusión no fue cuestionada por la afirmación de la Comisión de que la sucesión que tuvo lugar a lo largo del año 1997 era de naturaleza puramente administrativa y que el contexto jurídico y las condiciones de utilización de los bienes en cuestión no habían cambiado, afirmación esta que estaba «como mínimo, insuficientemente fundamentada a este respecto». En consecuencia, el Tribunal General concluyó, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había despejado las dudas sobre si los activos en cuestión, en caso de que pudieran calificarse de ayuda de Estado, serían ayudas existentes o nuevas ayudas.
85. A la luz de este análisis, observo, en primer lugar, que por las mismas razones expuestas en el punto 62 de las presentes conclusiones, procede declarar la inadmisibilidad de las alegaciones formuladas por la República de Eslovenia en el segundo motivo de casación, que en realidad pretenden cuestionar las apreciaciones de hecho realizadas por el Tribunal General.
86. En segundo lugar, al igual que mi conclusión en el primer motivo de casación, debo señalar que no he encontrado ningún error en la definición del criterio jurídico para probar la existencia de serias dificultades, ya que las observaciones introductorias del Tribunal General en los apartados 35 y 36 de la sentencia recurrida, examinadas en el punto 64 de las presentes conclusiones, son igualmente válidas y pertinentes para el análisis del segundo motivo de casación. Además, es a esos mismos puntos a los que se refirió el Tribunal General, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, cuando consideró que era necesario un examen más detallado de la evolución del contexto jurídico y económico de la actividad en cuestión.
87. En tercer lugar, por lo que respecta a las imputaciones más circunscritas relativas a la calificación jurídica de los hechos y corriendo el riesgo de tener que proceder a una nueva apreciación, me parece razonable, habida cuenta de la naturaleza y de la importancia de las incertidumbres en torno al contexto jurídico y económico señaladas por el Tribunal General en el apartado 54 de la sentencia recurrida, afirmar que dichas incertidumbres tendrían que haber suscitado objetivamente dudas en cuanto a la calificación de la ayuda en cuestión como ayuda existente y dar lugar a la incoación del procedimiento de investigación formal. En efecto, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 80 de las presentes conclusiones, esas dudas se referían a factores que podían «influir en la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior».
88. En consecuencia, considero que el segundo motivo de casación también debe desestimarse por infundado.
VII. Conclusión
89. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, y en la medida en que las presentes conclusiones se refieren a los dos primeros motivos de casación, propongo al Tribunal de Justicia que desestime dichos motivos por infundados.