SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
de 16 de julio de 1998 (1)
«Fondo Social Europeo - Decisión de reducción de dos ayudas financieras -
Recurso de anulación - Admisibilidad - Certificación fáctica y contable -
Incompetencia del organismo nacional - Motivación - Derechos de defensa»
En el asunto T-72/97,
Proderec - Formação e Desinvolvimento de Recursos Humanos ACE, sociedad
portuguesa, con domicilio social en Almada (Portugal), representada por el Sr.
Manuel Rodrigues, Abogado de Lisboa, Rua Torcato José Clavine, 17 D, 1. Esq.,
Pragal, Almada,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Maria Teresa
Figueira y el Sr. Knut Simonsson, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de
Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos
Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
que tiene por objeto un recurso de anulación de las Decisiones C(96) 2554 y
C(96) 2555 de la Comisión, de 9 de diciembre de 1996, por las que se reducen dos
ayudas comunitarias concedidas por el Fondo Social Europeo,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),
integrado por la Sra. P. Lindh, Presidenta, y los Sres. K. Lenaerts y J.D. Cooke,
Jueces;
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de
abril de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco normativo
- 1.
- Según la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del
Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo
(DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión 83/516»), éste
participará en la financiación de acciones de formación y orientación profesional.
- 2.
- El artículo 1 del Reglamento (CEE) n. 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de
1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516/CEE, referente a las funciones del
Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22; en lo sucesivo,
«Reglamento n. 2950/83») enumera los gastos que pueden ser objeto de una ayuda
del Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, «FSE»).
- 3.
- La aprobación dada por el FSE a una solicitud de financiación llevará aparejada,
según el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, el abono de un
anticipo del 50 % de la ayuda concedida, en la fecha prevista para el comienzo de
la operación de formación. En virtud del apartado 4 de esta misma disposición, en
las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el
contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate.
El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los
datos que figuren en dichas solicitudes.
- 4.
- A tenor del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n. 2950/83, cuando la ayuda
del FSE no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de
aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de
haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus
observaciones. El apartado 2 de este artículo establece que las cantidades abonadas
que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de
aprobación habrán de ser devueltas.
- 5.
- Por su parte, el artículo 7 del Reglamento n. 2950/83 regula las modalidades de las
comprobaciones in situ que la Comisión podrá efectuar.
- 6.
- El apartado 1 del artículo 6 de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de
diciembre de 1983, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo (FSE) (DO
L 377, p. 1; EE 05/04, p. 52; en lo sucesivo, «Decisión 83/673»), precisa que las
solicitudes de pago de los Estados miembros deberán llegar a la Comisión dentro
de un plazo de diez meses después de la fecha del final de los proyectos. El
apartado 2 del artículo 6 prevé que los anticipos deberán restituirse cuando los
costes del proyecto mencionado no puedan justificarse dentro de los tres meses
siguientes al final del plazo de diez meses indicado en el apartado 1. Finalmente,
el artículo 7 indica que cuando la gestión de un proyecto para el que se ha
concedido una ayuda haya sido objeto de una investigación por presunción de
irregularidad, el Estado miembro lo advertirá sin demora a la Comisión.
Hechos y procedimiento
- 7.
- En 1988, el Departamento de Asuntos del Fondo Social Europeo portugués
(dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social portugués; en lo
sucesivo, «DAFSE») presentó ante los servicios del FSE, en nombre de la
República Portuguesa y a favor de la demandante, dos solicitudes de ayudas
financieras para el ejercicio 1988 referentes, por una parte, a un proyecto de acción
de formación encaminada a la preparación de jóvenes portugueses para un primer
empleo (expediente n. 881311 P1) y, por otra, a un proyecto de acción de
formación tendente a conseguir una mayor especialización y una reconversión,
habida cuenta de la crisis económica (expediente n. 880249 P3).
- 8.
- Ambos proyectos fueron aprobados por dos Decisiones de la Comisión notificadas
a la demandante mediante escritos del DAFSE de 25 de mayo de 1988. Por lo que
se refiere al proyecto 881311 P1, la Decisión fijaba el importe de la ayuda del FSE
en 104.623.102 ESC, comprometiéndose la República Portuguesa a financiar dicho
proyecto por un importe de 85.600.720 ESC, a través del Orçamento da Segurança
Social/Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (Presupuesto de la
Seguridad Social/Instituto de gestión financiera de la Seguridad Social; en lo
sucesivo, «OSS/IGFSS»). En lo relativo al proyecto 880249 P3, la Decisión fijaba
el importe de la ayuda del FSE en 60.851.922 ESC, y la República Portuguesa se
comprometía a financiar dicho proyecto por un importe de 49.787.936 ESC,
asimismo a través del OSS/IGFSS.
- 9.
- El 14 de julio de 1988, la demandante percibió, con arreglo al apartado 1 del
artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, un anticipo equivalente al 50 % del importe
de las ayudas concedidas por el FSE, así como de las concedidas por el
OSS/IGFSS, es decir, en el caso del expediente n. 881311 P1, las cantidades de
52.311.551 ESC y de 42.800.360 ESC, y, en cuanto al expediente n. 880249 P3, las
cantidades de 30.425.961 ESC y de 24.893.968 ESC.
- 10.
- Después de haber realizado las dos acciones de que se trata, solicitó al DAFSE que
se le abonara el saldo de las ayudas concedidas.
- 11.
- El 2 de febrero de 1990, el DAFSE informó a la demandante que se había cursado
a la Comisión su solicitud de pago del saldo en el expediente n. 881311 P1,
después de haberse certificado la exactitud fáctica y contable de los gastos,
certificación efectuada el 30 de octubre de 1989, si bien que se había considerado
que la ayuda no cubría un importe de 6.491.845 ESC.
- 12.
- El 16 de octubre de 1991, la demandante pidió al DAFSE que le precisara la fecha
en que se le pagaría el saldo de las ayudas obtenidas para los dos proyectos
realizados. El DAFSE le respondió el 24 de octubre de 1991 que estaba a la espera
de que se le presentaran un informe y una auditoría.
- 13.
- Dado que el DAFSE no comunicó los dos documentos antes citados, la
demandante interpuso el 17 de septiembre de 1993 un recurso contra el Estado
portugués, al amparo del artículo 69 de la Ley do Processo dos Tribunais
Administrativos n. 262/85, de 16 de julio de 1985 (Decreto-ley relativo al
procedimiento ante los Tribunales Administrativos; en lo sucesivo, «LPTA»), con
el fin de lograr el reconocimiento de su derecho al pago del saldo de las ayudas.
Dicho recurso fue desestimado, dado que la parte demandada no era el Estado
portugués, sino el órgano que había dictado el acto, es decir, el Director General
del DAFSE. La demandante interpuso entonces otro recurso similar contra el
Director General del DAFSE. Este segundo recurso también fue desestimado, dado
que el artículo 73 de la LPTA y la letra h) del apartado 1 del artículo 51 del
Estatuto do Tribunal Administrativo (Estatuto del Tribunal Administrativo) exigen
que se ejercite una acción de responsabilidad civil contra el Estado portugués.
- 14.
- El 26 de enero de 1994, el DAFSE notificó a la demandante los resultados de un
control llevado a cabo a petición suya por la Inspecçáo-Geral de Finanças (en lo
sucesivo, «IGF»). La demandante formuló sus observaciones el 24 de febrero de
1994. El DAFSE solicitó el 16 de mayo de 1994 determinadas aclaraciones acerca
de dichas observaciones, que la demandante le facilitó el 26 de mayo de 1994.
- 15.
- El 9 de septiembre de 1994, el DAFSE comunicó a la demandante las resoluciones
que había adoptado a raíz de las solicitudes de pago del saldo y pidió a la
demandante que, en un plazo de treinta días, le reembolsara una cantidad total de
62.856.998 ESC, a razón de 29.052.034 ESC correspondientes al expediente
n. 881311 P1, y de 33.804.964 ESC en el marco del expediente n. 880249 P3. El
10 de octubre de 1994, la demandante interpuso un recurso contra dicha orden de
reembolso ante el Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, invocando la
prescripción del eventual crédito del DAFSE contra ella.
- 16.
- El 11 de mayo de 1995, el DAFSE informó a la demandante que la Comisión había
aprobado la solicitud de pago del saldo en el expediente n. 880249 P3, refiriéndose
a la certificación efectuada por el DAFSE el 9 de septiembre de 1994, la cual
versaba asimismo sobre el expediente n. 881311 P1 (véase el apartado anterior).
- 17.
- El 25 de mayo de 1995, la demandante pidió al DAFSE que le facilitara un
certificado o una copia certificada conforme de la Decisión por la que se aprobaba
la solicitud de pago del saldo en el expediente n. 880249 P3. Sin embargo, la
demandante no recibió ninguna respuesta a dicho escrito.
- 18.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
10 de julio de 1995, la demandante interpuso un recurso en el que solicitaba que
se anulara la Decisión de la Comisión de reducir las dos ayudas financieras del
FSE, Decisión que se le había comunicado mediante el escrito del DAFSE de 11
de mayo de 1995 (asunto T-145/95).
- 19.
- El 9 de diciembre de 1996, la Comisión adoptó las Decisiones C(96) 2554 y
C(96) 2555 (en lo sucesivo, «Decisiones controvertidas»), con el fin de reducir, en
los expedientes nos 881311 P1 y 880249 P3, el importe de la subvención concedida
mediante la Decisión C(88) 831/29,04,88.
- 20.
- En su escrito de contestación en el asunto T-145/95, presentado el 16 de diciembre
de 1996, la Comisión precisó que las Decisiones controvertidas, que figuraban como
anexos al citado escrito, sustituían al documento mediante el cual la Comisión
había aprobado la solicitud de pago del saldo de las ayudas financieras concedidas
en los expedientes nos 881311 P1 y 880249 P3, el cual revistió la forma de las notas
de adeudo nos 95001035 U y 95001037 W de la Comisión por las que se fijaba el
importe del reembolso en 15.978.619 ESC y en 18.592.730 ESC, respectivamente.
- 21.
- La Comisión dedujo de dichos datos que ya no era preciso pronunciarse sobre el
recurso.
- 22.
- Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de 10 de enero
de 1997, se instó a la demandante a pronunciarse sobre esta última afirmación. La
demandante dio a conocer sus observaciones el 4 de febrero de 1997.
- 23.
- En su auto de 28 de mayo de 1997, Proderec/Comisión (T-145/95, Rec. p. II-823),
el Tribunal de Primera Instancia estimó (apartado 23) que, mediante la adopción
de las Decisiones controvertidas, la Comisión había revocado presuntamente el acto
impugnado, por cuanto éste no cumplía las exigencias de motivación de una
Decisión por la que se reduce el importe de una ayuda comunitaria inicialmente
concedida. Consideró asimismo (apartado 26) que la revocación del acto
impugnado había producido efectos equivalentes a los de una sentencia de
anulación, sin perjuicio del derecho de la demandante a impugnar la legalidad de
las Decisiones controvertidas en el marco de un recurso distinto. Dedujo de ello
(apartados 27 a 29) que la demandante no tenía ya ningún interés en obtener la
anulación del acto impugnado, de forma que su recurso había quedado sin objeto
y procedía sobreseer el asunto.
- 24.
- El 28 de enero de 1997, el DAFSE comunicó a la demandante las Decisiones
controvertidas, mediante dos escritos redactados en términos idénticos de la
siguiente forma:
«A raíz de nuestra nota [5394 para el expediente n. 881311 P1 y 5445 para el
expediente n. 880249 P3, respectivamente], de 11.05.95, encontrará usted adjunta
una copia de la Decisión formal de la Comisión Europea relativa al expediente
[881311 P1 y 880249 P3, respectivamente].»
- 25.
- Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia
el 27 de marzo de 1997, la demandante interpuso el presente recurso de anulación
de las Decisiones controvertidas.
- 26.
- Visto el informe del Juez Ponente, la Sala Cuarta del Tribunal de Primera
Instancia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Sin embargo,
el Tribunal de Primera Instancia instó a la demandante a responder por escrito a
una pregunta antes de la vista, como diligencia de ordenación del procedimiento,
requerimiento que la demandante cumplimentó dentro del plazo señalado.
- 27.
- En la vista de 2 de abril de 1998, se oyeron los informes orales de las partes y sus
respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
- 28.
- En su demanda, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule las Decisiones controvertidas.
- Condene en costas a la Comisión.
- 29.
- En su réplica, la demandante añade que procede desestimar la «cuestión de la
inadmisibilidad».
- 30.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- En su defecto, lo desestime por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 31.
- Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad con arreglo al
apartado 1 del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión señala
en su escrito de contestación que el presente recurso ha sido interpuesto fuera del
plazo fijado por el párrafo quinto del artículo 173 del Tratado CE. Indica que la
demandante tuvo conocimiento de las Decisiones controvertidas en el momento en
que le fue comunicado el escrito de contestación presentado en el asunto T-145/95,
a saber, a más tardar el 7 de enero de 1997, ya que con dicho escrito se presentó
una copia de las citadas Decisiones. Al comprobar que la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia pidió a la demandante, el 10 de enero de 1997, que se
pronunciara sobre el sobreseimiento, la Comisión dedujo de ello que, en cualquier
caso, se trataba de la fecha más reciente que puede tenerse en cuenta como inicio
del plazo para interponer el recurso. Añade que, por tratarse de Decisiones de las
que la demandante no es la destinataria, el punto de partida que debe tomarse en
consideración no es la fecha en que el DAFSE notificó dichas Decisiones a la
demandante, sino la fecha en que las citadas Decisiones llegaron a conocimiento
de la demandante, a saber, en el presente caso, a más tardar el 10 de enero de
1997. Dado que el presente recurso se interpuso el 27 de marzo de 1997, es
manifiesto que se presentó fuera de plazo, debiendo, por lo tanto, declararse su
inadmisibilidad.
- 32.
- La demandante subraya que el DAFSE le notificó las Decisiones controvertidas el
28 de enero de 1997 de forma que, con arreglo al párrafo quinto del artículo 173
del Tratado, el plazo para interponer recurso de anulación no empezó a correr
hasta la citada fecha. En tales circunstancias, un recurso interpuesto el 27 de marzo
de 1997 cumple manifiestamente las exigencias en materia de plazo establecidas
en el párrafo quinto del artículo 173 del Tratado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 33.
- El párrafo quinto del artículo 173 del Tratado establece que el recurso de
anulación deberá interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos,
de la publicación del acto, de su notificación a la parte recurrente o, a falta de ello,
desde el día en que ésta haya tenido conocimiento del mismo. Conforme al
apartado 2 del artículo 102 del Reglamento de Procedimiento, a dicho plazo debe
añadirse además otro de diez días por razón de la distancia cuando la parte
demandante resida en Portugal, como ocurre en el presente caso.
- 34.
- La demandante no es la destinataria de las Decisiones controvertidas. Estas iban
dirigidas a las autoridades de la República Portuguesa (artículo 4 de cada una de
las Decisiones), en el presente caso, el DAFSE. No obstante, las citadas Decisiones
afectan directa e individualmente a la demandante, en el sentido del párrafo cuarto
del artículo 173 del Tratado, puesto que le privan de una parte de las ayudas
financieras del FSE que se le habían concedido inicialmente, sin que las
autoridades portuguesas dispongan a este respecto de un margen de
discrecionalidad propio (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de
Justicia de 7 de mayo de 1991, Interhotel/Comisión, C-291/89, Rec. p. I-2257,
apartado 13, y de 4 de junio de 1992, Infortec/Comisión, C-157/90, Rec. p. I-3525,
apartado 17).
- 35.
- En el presente caso, se trata de examinar si, como afirma la Comisión, la
demandante interpuso el presente recurso más de dos meses y diez días después
de haber tenido conocimiento de las Decisiones controvertidas, ya que éstas fueron
notificadas a su destinatario, el DAFSE, y no fueron publicadas en el Diario Oficial
de las Comunidades Europeas.
- 36.
- Pues bien, si bien ha quedado acreditado que la Comisión adjuntó al escrito de
contestación que presentó el 18 de diciembre de 1996 en el asunto T-145/95 (véase
el apartado 20 supra) sendas copias de las dos Decisiones controvertidas, no ha
demostrado que la demandante tuviera efectivamente conocimiento de la existencia
y del contenido de las Decisiones controvertidas el 7 de enero de 1997, o incluso
el 10 de enero de 1997 (véase el apartado 31 supra). A este respecto, no puede la
Comisión contentarse con invocar la fecha en que la Secretaría del Tribunal de
Primera Instancia dio traslado del escrito de contestación y sus anexos a la persona
autorizada, únicamente en el marco del procedimiento T-145/95 para recibir todas
las notificaciones dirigidas a la demandante, conforme al apartado 2 del artículo 44
del Reglamento de Procedimiento. Efectivamente, no puede deducirse de esta
mera circunstancia que la demandante tuviera un conocimiento efectivo de la
existencia y del contenido de las Decisiones controvertidas, en el sentido del
párrafo quinto del artículo 173 del Tratado, que hiciera correr el plazo previsto en
esta disposición para incoar un nuevo procedimiento, distinto del asunto T-145/95,
y ello aunque este nuevo procedimiento debiera enfrentar a las mismas partes.
- 37.
- Por lo tanto, debe considerarse que las fechas en que la demandante tuvo un
conocimiento exacto del autor, del contenido y de la motivación de las Decisiones
controvertidas, de forma que pudo hacer valer su derecho a recurrir (véanse las
sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1980, Könecke/Comisión,
76/79, Rec. p. 665, apartado 7, y de 6 de diciembre de 1990, Wirtschaftsvereinigung
Eisen- und Stahlindustrie/Comisión, C-180/88, Rec. p. I-4413, apartado 22) son el
28 de enero de 1997 y el 4 de febrero de 1997 (véanse los apartados 22 y 24 supra).
La primera fecha es aquella en la que la demandante reconoce haber recibido del
DAFSE copia de las Decisiones controvertidas. La segunda es aquella en la que
la demandante presentó sus observaciones acerca de la pretensión de
sobreseimiento formulada en el escrito de contestación presentado por la Comisión
en el asunto T-145/95, en cuyos anexos figuraban copias de las Decisiones
controvertidas.
- 38.
- De ello se deduce que el presente recurso se interpuso dentro del plazo de dos
meses previsto en el párrafo quinto del artículo 173 del Tratado, plazo al que
deben añadirse diez días por razón de la distancia contados a partir del momento
en que la demandante tuvo conocimiento de las Decisiones controvertidas.
- 39.
- Por consiguiente, debe declararse la admisibilidad de dicho recurso.
Sobre el fondo
- 40.
- La demandante invoca en sustancia cuatro motivos basados, en primer lugar, en
la infracción de la normativa aplicable, resultante de la segunda certificación
realizada por el DAFSE; en segundo lugar, la infracción del artículo 190 del
Tratado; en tercer lugar, desviación de poder, y, en cuarto lugar, la vulneración de
los derechos de defensa de la demandante.
En lo relativo al primer motivo, basado en la infracción de la normativa aplicable,
resultante de la segunda certificación realizada por el DAFSE
Alegaciones de las partes
- 41.
- La demandante alega los vicios de que adolece la segunda certificación expedida
por el DAFSE, el 9 de septiembre de 1994, la exactitud fáctica y contable de los
gastos presentados en apoyo de la solicitud de pago del saldo de las dos ayudas
financieras del FSE, para impugnar la legalidad de las Decisiones controvertidas
adoptadas basándose en la citada certificación.
- 42.
- Su motivo se subdivide en tres partes.
- Primera parte del motivo
- 43.
- La demandante alega la incompetencia ratione temporis del DAFSE. A su juicio,
este organismo no podía revisar, mediante una segunda certificación fáctica y
contable, la efectuada el 30 de octubre de 1989, conforme al apartado 4 del
artículo 5 del Reglamento n. 2950/83. Según el tenor literal del apartado 2 del
artículo 1, del artículo 4 y de los apartados 1 y 2 del artículo 6 de la Decisión
83/673, la certificación fáctica y contable de los gastos presentados en la solicitud
de pago de una ayuda financiera del Fondo por el beneficiario deberá efectuarse
dentro de un plazo de trece meses después de finalizar los proyectos financiados
de esta forma. Pues bien, en el presente caso, la demandante terminó a finales del
año 1989 los proyectos financiados mediante las dos ayudas financieras del FSE.
Por consiguiente, la segunda certificación fáctica y jurídica llevada a cabo por el
DAFSE en 1994 se efectuó manifiestamente fuera del plazo concedido por dichas
disposiciones.
- 44.
- La demandante añade en su réplica que la Comisión no puede en este momento
pretender justificar la segunda certificación alegando que, desde el 25 de enero de
1990, el DAFSE albergaba dudas acerca de la realidad fáctica y contable de los
gastos presentados como anexo a su solicitud de pago. La demandante señala que,
de haber tenido el DAFSE tales dudas en octubre de 1989 cuando efectuó la
primera certificación, se lo habría podido manifestar el 2 de febrero de 1990 y sin
embargo no lo hizo. Por otra parte, pone de relieve que el escrito del DAFSE de
2 de febrero de 1990, que le notificaba la primera certificación, no precisaba que
ésta se hubiera realizado bajo reserva alguna.
- 45.
- De la misma forma, la demandante observa en su réplica que los gastos cuyo
carácter subvencionable niega la Comisión en su escrito de contestación versan
sobre unas prestaciones cuya existencia se basa en documentos procedentes de
otras dos empresas. Dado que las prestaciones fueron realizadas por estas dos
empresas y sus facturas abonadas por la demandante, ésta considera que no se le
pueden imputar las posibles irregularidades detectadas en los citados documentos.
- 46.
- La Comisión rechaza la interpretación preconizada por la demandante de las
disposiciones reglamentarias aplicables.
- 47.
- Alega en primer lugar que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n. 2950/83
no prevé plazo alguno para proceder a la reducción de una ayuda financiera del
FSE y que el artículo 7 del mismo Reglamento tampoco impone un plazo para
efectuar las comprobaciones que en él se prevén. Esta situación refleja en realidad
la voluntad del legislador comunitario de no supeditar a la observancia de unos
plazos la reducción de una ayuda o la comprobación de una sospecha de
irregularidades.
- 48.
- La Comisión señala a continuación que si bien el 30 de octubre de 1989 el Estado
portugués certificó la exactitud fáctica y contable de la solicitud de pago del saldo
de las ayudas financieras del FSE presentada por la demandante, el técnico del
DAFSE encargado del expediente propuso sin embargo, ya desde ese momento,
en su ficha de información de 27 de octubre de 1989, que se realizara una auditoría
financiera de los proyectos de que se trata debido a las lagunas que se habían
observado. Deduce de ello que los datos fácticos y contables que figuran en la
solicitud de pago del saldo de las ayudas fueron certificados por el DAFSE con
carácter condicional, con el fin de preservar los intereses de la demandante, la cual,
en otro caso, habría perdido el derecho al pago de las ayudas por la Comisión, aun
cuando las sospechas de irregularidad no se hubieran visto confirmadasposteriormente. Añade que el 25 de enero de 1990 el DAFSE pidió al IGF que
procediera a una comprobación de los expedientes de que se trata.
- 49.
- Finalmente, la Comisión subraya que la demandante conocía perfectamente las
razones que habían llevado al DAFSE a dudar del carácter subvencionable de
algunos gastos ya que, el 26 de enero de 1994, tuvo conocimiento de los resultados
del control realizado a iniciativa del DAFSE y habría podido comentarlos. Sin
embargo, en aquella ocasión, la demandante fue incapaz de cuestionar la
fundamentación del análisis expuesto en los resultados de la citada auditoría, y no
pudo aportar ninguna prueba que pudiera afectar a sus conclusiones. La Comisión
cita precisamente determinados pasajes de la auditoría relativos a las prestaciones
y documentos de dos empresas a las que recurrió la demandante para realizar las
acciones financiadas en el marco de sus dos proyectos. Afirma que, en el presente
recurso, la demandante no niega la exactitud fáctica y contable de las imputaciones
que se formularon en los resultados de dicha auditoría.
- Segunda parte del motivo
- 50.
- La demandante afirma que el DAFSE se excedió en el ejercicio de las atribuciones
que le confieren en esta materia el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento
n. 2950/83 y la letra d) del apartado 1 del artículo 2 del Decreto-ley portugués
n. 37/91. Dichas disposiciones limitan la competencia del DAFSE a la certificación
fáctica y contable de los datos anejos a la solicitud de pago del saldo de las ayudas
financieras del FSE. El DAFSE tan sólo puede ejercer su facultad de certificación
fáctica y contable en el momento de la transmisión de la solicitud de pago del
saldo. Pues bien, en el presente caso, la segunda certificación fáctica y contable
efectuada por el DAFSE, puesta en conocimiento de la demandante mediante el
escrito de 9 de septiembre de 1994, versó sobre datos distintos de los transmitidos
con ocasión de la primera certificación de 30 de octubre de 1989. Por este motivo,
es contrario a Derecho el efecto de revocación de la primera certificación
provocado por la segunda certificación. La demandante subraya asimismo los
efectos de la certificación fáctica y contable del DAFSE sobre la ayuda financiera
nacional, en virtud de las disposiciones aplicables de la normativa portuguesa, e
insiste en que esta certificación confiere un derecho al pago de la ayuda nacional.
- 51.
- La Comisión responde que la certificación por el DAFSE de la exactitud fáctica y
contable, conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento
n. 2950/83, no significa que este organismo no pueda ya examinar a posteriori la
solicitud de pago del saldo y, en caso necesario, presentar a la Comisión una
solicitud de pago corregida. La obligación de certificación del Estado miembro
debe analizarse, por una parte, a la luz de la preocupación por evitar las
irregularidades en la utilización de la ayuda del FSE y, por otra, de la
responsabilidad subsidiaria del Estado miembro por el pago de una ayuda
irregularmente utilizada, prevista por el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento
n. 2950/83. En consecuencia, al proceder en 1994 a la certificación definitiva de la
solicitud de pago de los saldos después de corregir las irregularidades detectadas
en la realización de los proyectos, el DAFSE no adoptó un nuevo acto que anulara
la primera certificación efectuada el 30 de octubre de 1989.
- 52.
- De la misma forma, los gastos no certificados por el Estado miembro no están
excluidos de la apreciación de la Comisión, ya que el apartado 3 del artículo 7 del
Reglamento n. 2950/83 prevé que «los Estados miembros tendrán a disposición de
la Comisión los distintos justificantes de la certificación prevista en los apartados
2 y 4 del artículo 5». Además, en la sentencia de 13 de diciembre de 1995,
Comisión/Branco [T-85/94 (122), Rec. p. II-2993], apartados 23 y 24, el Tribunal
de Primera Instancia recordó que es la Comisión quien se pronuncia sobre las
solicitudes de pago del saldo y es a ella -y solamente a ella- a quien incumbe la
facultad de reducir una ayuda económica del FSE, de conformidad con el apartado
1 del artículo 6 del Reglamento n. 2950/83 y que es la Comisión quien asume,
respecto al beneficiario de una ayuda del FSE, la responsabilidad jurídica de la
Decisión mediante la cual se reduce su ayuda, con independencia de si dicha
reducción ha sido o no propuesta por la autoridad nacional de que se trate.
- 53.
- Por lo que se refiere al efecto de la certificación sobre la ayuda nacional, la
Comisión pone de relieve que ésta no se pagó en el presente caso, ya que, en aquel
momento, el organismo nacional competente albergaba ya sospechas acerca de la
regularidad de determinados gastos. La Comisión considera además, que aunque
se hubiera efectuado el pago de la ayuda nacional, ello no habría conferido
derecho alguno a la demandante en virtud del Derecho nacional portugués.
- Tercera parte del motivo
- 54.
- La demandante señala que el DAFSE utilizó un criterio basado en el «carácter
razonable» y en una «correcta gestión financiera» para efectuar la segunda
certificación fáctica y contable puesta en su conocimiento el 9 de septiembre de
1994. Pues bien, de una parte, el DAFSE no era competente para aplicar dicho
criterio con motivo de la certificación fáctica y contable a la que debía proceder y,
de otra, dicho criterio no fue utilizado con ocasión de la primera certificación de
30 de octubre de 1989.
- 55.
- La demandante subraya que el DAFSE nunca le imputó no haber realizado
efectivamente ni contabilizado los gastos que figuran en sus solicitudes de pago de
1989 e invoca el reparto de competencias entre la Comisión y el DAFSE para
declarar que este último tan sólo está encargado de comprobar si los datos que
figuran en la solicitud de pago y su expresión contable responden a la realidad. La
demandante deduce de ello que el DAFSE no está facultado para proceder a un
control a posteriori de la observancia de la Decisión por la que se aprueba una
ayuda financiera del FSE, máxime teniendo en cuenta un criterio basado en el
«carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera». En efecto, habida
cuenta de la autonomía de gestión del FSE como instrumento de una política
comunitaria de empleo y de formación profesional y de la necesidad de una
aplicación uniforme del Derecho comunitario, y más en particular de las
condiciones fijadas en la Decisión de aprobación de una solicitud de ayuda
financiera comunitaria, la apreciación de la observancia de estas últimas
condiciones es de la exclusiva competencia de la Comisión.
- 56.
- La demandante afirma que cuando efectúa una certificación fáctica y contable, el
DAFSE debe reconocer la exactitud fáctica y contable de los datos que le presenta
el beneficiario, y, por lo tanto, certificarlos, o bien declarar su inexactitud fáctica
y contable y, por lo tanto, negarse a certificarlos. En cualquier caso, el DAFSE no
puede realizar un juicio de valor sobre los hechos que está obligado a certificar. En
realidad, las diferencias comprobadas entre la certificación efectuada el 2 de
febrero de 1990 y la llevada a cabo el 9 de septiembre de 1994 se explican por la
aplicación del criterio basado en el «carácter razonable» y en una «correcta
gestión financiera».
- 57.
- Por otra parte, la demandante señala que el DAFSE no había definido el referido
criterio con anterioridad a su aplicación en el momento de la segunda certificación
y que tampoco lo había mencionado cuando expidió la primera certificación.
- 58.
- La Comisión replica que la reducción de las ayudas financieras del FSE se basa no
sólo en la aplicación de un criterio basado en el «carácter razonable» y en una
«correcta gestión financiera», sino también en el incumplimiento de otras
condiciones establecidas por las Decisiones de aprobación de las solicitudes de
ayudas. Además, el criterio de que se trata figura entre las condiciones establecidas
en estas últimas Decisiones. De esta forma, al firmar el documento de aceptación
de la Decisión de aprobación, la demandante se comprometió a utilizar las ayudas
concedidas conforme a las normas nacionales y comunitarias en vigor. Pues bien,
tanto las normas nacionales como las normas comunitarias en cuestión prevén
precisamente la aplicación de los criterios de correcta gestión financiera.
- 59.
- El artículo 7 del Reglamento n. 2950/83 prevé que podrán efectuarse
comprobaciones del contenido de una solicitud de pago del saldo y que el Estado
miembro prestará a la Comisión la asistencia necesaria para realizar sus
comprobaciones, sin perjuicio de los controles llevados a cabo por el propio Estado
miembro.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 60.
- Antes de proceder a examinar las tres partes del primer motivo, es necesario, para
permitir dicho examen, determinar la naturaleza y el alcance de la certificación
fáctica y contable en el sentido de la normativa comunitaria de que se trata.
- En lo relativo a la naturaleza y al alcance de la certificación fáctica y
contable
- 61.
- El apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, única disposición
reguladora de la certificación de la exactitud fáctica y contable de las solicitudes de
pago del saldo, dispone:
«En las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el
contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate.
El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los
datos que figuren en las solicitudes de pago.»
- 62.
- La certificación a que se refiere el apartado 2 del artículo 5 del mismo Reglamento
versa exclusivamente sobre el eventual segundo anticipo, no superior al 30 % que
puede abonarse una vez realizada la mitad de la operación con arreglo a las
condiciones previstas en el acuerdo de aprobación.
- 63.
- Además, el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento n. 2950/83 obliga a los
Estados miembros a tener «a disposición de la Comisión los distintos justificantes
de la certificación prevista en los apartados 2 y 4 del artículo 5».
- 64.
- Por el contrario, ni la Decisión 83/516 ni tampoco la Decisión 83/673 mencionan
esta certificación en sus disposiciones, aun cuando en el Anexo 2 de esta última
Decisión, que contiene un ejemplar del formulario que debe rellenar el beneficiario
para conseguir el pago del saldo, se hace referencia a ella.
- 65.
- Sin embargo, los apartados 1 y 2 del artículo 6 de la Decisión 83/673 precisan:
«Las solicitudes de pago de los Estados miembros deberán llegar a la Comisión
dentro de un plazo de diez meses después de la fecha del final de los proyectos.
No se efectuará el pago de la ayuda cuya solicitud se presente después de la
expiración de este plazo.
Los anticipos deberán restituirse cuando los costes del proyecto mencionado no
puedan justificarse mediante el formulario del Anexo 2, dentro de los tres meses
siguientes al final del plazo de diez meses indicado en el apartado 1.»
- 66.
- El formulario del Anexo 2 es el que el beneficiario de la ayuda envía al Estado
miembro para permitirle efectuar la certificación prevista en el apartado 4 del
artículo 5 del Reglamento n. 2950/83 (véase el apartado 64 supra).
- 67.
- Por consiguiente, la certificación a que se refiere el apartado 4 del artículo 5 del
Reglamento n. 2950/83 consiste en comprobar la exactitud fáctica y contable de los
datos presentados en apoyo de la solicitud de pago del saldo de una ayuda por el
beneficiario de ésta. En el Anexo 2 de la Decisión 83/673 hay una casilla del
formulario especialmente reservada para este fin.
- 68.
- Cuando un beneficiario cursa una solicitud de pago del saldo de una ayuda
financiera del FSE a las autoridades competentes de un Estado miembro, éstas
pueden adoptar tres actitudes. Pueden transmitir la solicitud tal cual, certificando
la exactitud fáctica y contable del conjunto de los gastos presentados. Pueden
también transmitir dicha solicitud a la Comisión aclarando que certifican la
exactitud fáctica y contable tan sólo de una parte de los datos presentados, como
hizo en el presente caso el DAFSE el 30 de octubre de 1989. Finalmente, pueden
no hacer nada, lo cual puede provocar la pérdida del derecho del beneficiario a
percibir el importe aún no pagado de la ayuda comunitaria que le ha sido
concedida si la inactividad de las autoridades nacionales del Estado miembro
perdura más allá del plazo para transmitir las solicitudes fijado por el apartado 1
del artículo 6 de la Decisión 83/673. Por consiguiente, como afirma la demandante,
la falta de certificación fáctica y contable de un gasto constituye una decisión final
en materia de financiación, ya que el poder de certificación previsto en el apartado
4 del artículo 5 debe ejercerse dentro de un determinado plazo.
- 69.
- Por lo que se refiere al alcance de esta certificación fáctica y contable, debe
reconocerse, de una parte, que el acto de certificación adoptado por el Estado
miembro no le libera de las demás obligaciones que le incumben en virtud de la
normativa comunitaria aplicable.
- 70.
- De esta forma, aunque ya haya efectuado la certificación contemplada en el
apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, sigue estando obligado por
el tenor literal del apartado 2 del artículo 2 de la Decisión 83/516, según el cual:
«Los Estados miembros interesados garantizarán el buen fin de las acciones [...]»
- 71.
- Está obligado asimismo por los términos del artículo 7 de la Decisión 83/673, el
cual dispone:
«Cuando la gestión de un proyecto para el que se ha concedido una ayuda haya
sido objeto de una investigación por presunción de irregularidad, el Estado
miembro lo advertirá sin demora a la Comisión.»
- 72.
- Las obligaciones que derivan de dichas disposiciones no están limitadas por
ninguna restricción en el tiempo y deben interpretarse en el sentido de que se
imponen a lo largo de toda la gestión de un proyecto financiado por el FSE. Pues
bien, el período transcurrido entre la presentación por el Estado miembro de la
solicitud de pago del saldo de la ayuda financiera formulada por el beneficiario de
la citada ayuda y el momento en que la Comisión adopta una Decisión no puede
considerarse no comprendido dentro del marco de la gestión de dicho proyecto,
como acredita el artículo 7 de la Decisión 83/673. Por otra parte, el Estado
miembro se considera el interlocutor privilegiado de la Comisión tanto en el
apartado 5 in fine del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, según el cual «la
Comisión informará a las distintas partes interesadas al efectuar cada pago», como
en los artículos 6 y 7 del mismo Reglamento, que establecen el procedimiento que
debe seguirse cuando la Comisión comprueba que no se han respetado las
condiciones de concesión o que desea efectuar determinadas comprobaciones a raíz
de una solicitud de pago. Por consiguiente, estas consideraciones vienen a
confirmar que sobre el Estado miembro siguen recayendo determinadas
obligaciones después de haber procedido a la certificación fáctica y contable
prevista en el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83. Finalmente,
debe subrayarse que al no mencionarse en el artículo 7 de la Decisión 83/673 un
carácter necesariamente fraudulento de las irregularidades que los Estados
miembros están obligados a advertir a la Comisión en cuanto sospechen su
existencia, la demandante no puede pretender, como parecía sugerir su respuesta
a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia durante la vista,
que la posibilidad de un carácter no fraudulento de las irregularidades hace que
quede sin contenido la obligación así impuesta a los Estados miembros.
- 73.
- Por otra parte, debe recordarse que, según la jurisprudencia, la Comisión es la
única competente para reducir una ayuda comunitaria en el marco del FSE (véanse
las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal
y otros, C-32/95 P, Rec. p. I-5373, apartado 29, y Comisión/Branco, antes citada,
apartado 23). El ejercicio de esta competencia exclusiva de la Comisión no puede
verse condicionado por la certificación contemplada en el apartado 4 del artículo
5 del Reglamento n. 2950/83. En efecto, la Comisión sigue siendo libre de reducir
una ayuda comunitaria aun en el supuesto de que el Estado miembro haya
certificado la exactitud fáctica y contable del conjunto de los datos presentados en
apoyo de la solicitud de pago del saldo. La normativa no establece ningún plazo
especial para el ejercicio de la citada competencia.
- 74.
- Por consiguiente, habida cuenta de que el Estado miembro garantiza el buen fin
de las acciones financiadas con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la Decisión
83/516 y de la obligación que impone al Estado miembro el artículo 7 de la
Decisión 83/673, de advertir a la Comisión de cualquier presunción de
irregularidad, debe considerarse que toda certificación contemplada en el apartado
4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83 constituye, por su propia naturaleza,
una operación efectuada bajo reservas por el Estado miembro. Una interpretación
distinta iría en contra del efecto útil del artículo 7 de la Decisión 83/673, que obliga
al Estado miembro a advertir las irregularidades comprobadas en la gestión de los
proyectos que deban ser financiados a través del FSE.
- En lo relativo a la primera parte del motivo
- 75.
- De las consideraciones que preceden se deduce que la demandante no puede
basarse en la incompetencia ratione temporis del DAFSE para efectuar los actos de
comprobación a que éste alude en su escrito de 9 de septiembre de 1994. Para
empezar, los referidos actos no pueden considerarse manifestación de una segunda
certificación fáctica y contable en el sentido del apartado 4 del artículo 5 del
Reglamento n. 2950/83. En realidad, se trata del ejercicio de funciones que
incumben a las autoridades competentes de la República Portuguesa en el marco
de la aplicación de las ayudas financieras del FSE, con arreglo al apartado 2 del
artículo 2 de la Decisión 83/516, y al artículo 7 de la Decisión 83/673. Como ha
señalado la Comisión, sin que la demandante la contradijera, las fichas técnicas
elaboradas el 25 de enero de 1990 por el funcionario del DAFSE encargado de
examinar la solicitud de pago del saldo de las ayudas indican que, en aquella fecha,
ya se sospechaba la existencia de irregularidades. La única certificación fáctica y
contable realizada en este asunto y que responde a la exigencia del apartado 4 del
artículo 5 del Reglamento n. 2950/83 es el acto al que se refiere el DAFSE en su
escrito de 2 de febrero de 1990. Por otra parte, esta certificación responde a las
exigencias establecidas en materia de plazo por el apartado 1 del artículo 6 de la
Decisión 83/673, como reconoce la demandante.
- 76.
- El hecho de que el DAFSE no advirtiera a la demandante de las sospechas que
albergaba en lo relativo a su solicitud de pago del saldo de las ayudas cuando el
2 de febrero de 1990 le informó de la realización de la certificación fáctica y
contable no tiene entidad suficiente para afectar a la legalidad de las Decisiones
controvertidas, ya que el artículo 7 de la Decisión 83/673 en modo alguno obliga
al Estado miembro o a la Comisión a informar inmediatamente al beneficiario de
la existencia de sospechas en cuanto a la regularidad de los datos presentados en
apoyo de una solicitud de pago de un saldo. De la misma forma, poco importa que
el escrito de DAFSE de 2 de febrero de 1990 no mencionara formalmente que la
certificación fáctica y contable se llevó a cabo el 30 de octubre de 1990 con
reservas. En efecto, de las disposiciones reglamentarias aplicables se desprende que
una certificación conforme al apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83
no libera al Estado miembro afectado de las demás obligaciones que le imponen
dichas disposiciones reglamentarias.
- 77.
- Debe señalarse después que las Decisiones controvertidas no aluden para nada a
la existencia de dos certificaciones en el sentido del apartado 4 del artículo 5 del
Reglamento n. 2950/83. La única certificación de esta índole a la que remiten
dichas Decisiones (tercer considerando) es a la efectuada el 30 de octubre de 1989.
Además, aun cuando en su escrito de 9 de septiembre de 1994 el DAFSE alude en
varias ocasiones a una certificación (certificaçao), no menciona el apartado 4 del
artículo 5 del Reglamento n. 2950/83.
- 78.
- Finalmente, ni en lo que se refiere a la obligación del Estado miembro de advertir
a la Comisión cuando sospecha la existencia de determinadas irregularidades ni en
lo relativo a la competencia de la Comisión para reducir una ayuda del FSE, la
normativa comunitaria fija ningún plazo especial (véanse los apartados 71 y 72
supra). Por consiguiente, aun cuando debiera considerarse que esta obligación y
esta competencia han de ejercerse dentro de un plazo razonable, bastaría destacar
que, en el presente caso, la demandante no ha afirmado que la duración de los
períodos transcurridos entre los distintos actos adoptados por el DAFSE y la
Comisión sea irracional y que por tanto dicha duración afecte, como tal, a la
legalidad de las Decisiones controvertidas, siendo así que la demandante menciona
estos distintos plazos.
- 79.
- De ello se desprende que la primera parte del motivo no está fundada.
- En lo relativo a la segunda parte del motivo
- 80.
- De las consideraciones relativas a la índole y al alcance de la certificación fáctica
y contable se desprende que, al proceder a efectuar determinadas investigaciones
complementarias y determinadas comprobaciones, el DAFSE no se excedió en el
ejercicio de las competencias que la normativa comunitaria atribuye a los Estados
miembros en la gestión del examen de una solicitud de pago de un saldo de una
ayuda financiera del FSE. Por el contrario, su actitud demuestra que cumplió las
obligaciones que le impone la citada normativa, en particular, en el artículo 7 de
la Decisión 83/673 (véase el apartado 71 supra).
- 81.
- Además, dado que los actos adoptados por el DAFSE después de la certificación
fáctica y contable de 30 de octubre de 1989 no son asimilables a una certificación
en el sentido del apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, no puede
afirmarse que, en dicha ocasión, el DAFSE se extralimitara en el ejercicio de sus
competencias en materia de certificación.
- 82.
- Finalmente, no procede responder a la alegación de la demandante basada en la
infracción de la normativa portuguesa, ya que no incumbe al Tribunal de Primera
Instancia examinar las consecuencias de una certificación sobre el pago de una
ayuda nacional en relación con las disposiciones del Derecho nacional.
- 83.
- De ello se deduce que la segunda parte del motivo no está fundada.
- En lo relativo a la tercera parte del motivo
- 84.
- Debe comprobarse si, como afirma la demandante, en el momento de examinarse
sus solicitudes de pago del saldo le fue impuesto un criterio adicional basado en el
«carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera», condición ésta que
no figuraba entre las establecidas en las Decisiones de concesión de las ayudas de
que se trata.
- 85.
- Habida cuenta de la índole y del alcance de la certificación fáctica y contable a que
se refiere el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83, para apreciar la
legalidad de la aplicación de dicho criterio en el presente caso, es irrelevante si éste
fue objeto de un control particular al procederse a la certificación fáctica y contable
por el DAFSE el 30 de octubre de 1989. En efecto, habida cuenta de las
competencias que tienen reconocidas en materia de comprobación y de control
tanto el Estado miembro como la Comisión, ambos deben estar autorizados para
denunciar cualquier incumplimiento por parte del beneficiario de las condiciones
establecidas en el momento de concederse la ayuda financiera comunitaria, tanto
si dicho incumplimiento tiene carácter fraudulento como si no.
- 86.
- De las declaraciones de aceptación de las decisiones de concesión de las ayudas
firmadas por la demandante se deduce que se comprometió en los siguientes
términos a respetar las disposiciones nacionales y comunitarias aplicables:
«1. Se declara, a todos los efectos pertinentes: La(s) ayuda(s) concedida(s) se
utilizará(n) de conformidad con las disposiciones nacionales y comunitarias
aplicables, así como en consonancia con la decisión de aprobación, en el marco de
la ejecución (de los proyectos) previsto(s) en el expediente, por lo que se refiere,
en particular, al tipo de formación, las profesiones, el número de horas de curso
y las perspectivas reales de empleo; [...]»
- 87.
- Pues bien, ha quedado acreditado que tanto el Derecho portugués como el
Derecho comunitario supeditan la utilización de los fondos públicos a la exigencia
de una correcta gestión financiera. Sobre este particular, la Comisión ha aludido,
sin ser contradicha por la demandante, no obstante las preguntas formuladas por
el Tribunal de Primera Instancia durante la vista, a las disposiciones de Derecho
portugués basadas en la Decisión 6/88 de la Secretaría de Estado para el Empleo
y la Formación Profesional y en el párrafo primero del artículo 2 del Reglamento
(Euratom, CECA, CEE) n. 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990, por el
que se modifica el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable
al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 70, p. 1).
- 88.
- En consecuencia, contrariamente a lo que afirma la demandante, las irregularidades
denunciadas en las Decisiones controvertidas no se acreditaron según un criterio
que no figurase entre las condiciones de concesión a las que estaba supeditado el
pago de las ayudas. Por el contrario, la aplicación del criterio basado en el
«carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera», consistente
simplemente en comprobar si los gastos alegados por un beneficiario y abonadospor éste tienen debidamente en consideración las prestaciones para las cuales se
efectuaron, se halla comprendido perfectamente en el ámbito del control que tiene
que efectuar el Estado miembro más allá de la mera certificación fáctica y
contable, cuando sospecha la existencia de irregularidades, fraudulentas o no,
conforme al artículo 7 de la Decisión 83/673 (véase el apartado 71 supra).
- 89.
- Por lo que se refiere a la realidad de las irregularidades imputadas a la
demandante, las Decisiones controvertidas se refieren a la notificación a ésta, el 26
de enero de 1994, de los resultados del control efectuado por el IGF así como a
las observaciones formuladas por la demandante el 24 de febrero de 1994.
- 90.
- Como subraya la Comisión en su escrito de contestación, el párrafo tercero del
punto 3.3 de los resultados de dicho control indica:
«El examen de los libros de RSP y de DEPROM, llevado a cabo por el IGF, ha
llevado a formular serias reservas tanto sobre la fiabilidad de DEPROM como
sobre la solidez de los documentos redactados, en la medida que se han
comprobado los hechos siguientes:
a) falta de concordancia entre los servicios facturados y los servicios prestados;
b) importante diferencia entre los importes facturados y los costes
correspondientes al origen de dicha facturación;
c) omisión de los nombres de los prestatarios de servicios y falta de elementos
objetivos que permitan llevar a cabo un juicio sobre la prestación efectiva
de los servicios o sobre la adecuación de los importes de que se trata.»
- 91.
- El punto 4 del mismo documento se refiere después al control por parte del IGF
de los libros de DEPROM a raíz de la petición del DAFSE de 5 de septiembre de
1991, control al término del cual se advirtió lo inaceptable de los gastos declarados
por las facturas y los recibos de DEPROM, como señala asimismo la Comisión en
su escrito de contestación.
- 92.
- Ahora bien, ni en sus observaciones presentadas el 24 de febrero de 1994 ni en el
procedimiento escrito la demandante ha cuestionado en modo alguno la realidad
de las comprobaciones y la exactitud de las afirmaciones contenidas en los
resultados del control del IGF, limitándose, por una parte, a explicar la cronología
de sus relaciones con RSP y la inexistencia de vínculo jurídico alguno con
DEPROM al margen de las relaciones comerciales que tuvo que mantener con la
citada empresa y, por otra, a subrayar que había abonado las facturas giradas por
ésta.
- 93.
- A este respecto, no puede invocar ni la identificación de irregularidades en las
prestaciones de una empresa cuyas facturas, por otra parte, había pagado, ni la
observancia de los niveles máximos de gastos autorizados en la Decisión de
concesión de las ayudas para eximirse de responsabilidad por lo que se refiere a
dichas irregularidades. Dado que las facturas fueron presentadas por la
demandante en concepto de gastos efectuados para la realización de los proyectos
de que se trata, las irregularidades que pudieran afectar a éstos repercuten
necesariamente sobre la regularidad de tales gastos, dado que la demandante está
obligada a garantizar la regularidad de todos aquellos cuya asunción solicita para
calcular el importe de la ayuda que debe percibirse. Por consiguiente, tales
irregularidades son imputables a la demandante.
- 94.
- En cualquier caso, aun cuando, durante la vista, la demandante alegó que había
negado la realidad de las irregularidades advertidas basándose en los resultados del
control notificados el 26 de enero de 1994, citando sin más los puntos 13, 14, 16,
19, 22, 24, 29, 32 y 36 de su demanda, debe reconocerse que dicha alegación no
está apoyada por elemento alguno. Los diversos puntos citados de la demanda en
modo alguno permiten determinar la naturaleza y el alcance de las críticas
supuestamente formuladas acerca de la realidad de las irregularidades imputadas.
Sobre este particular, la afirmación de la demandante, según la cual los contratos
que dieron lugar a las facturas controvertidas fueron sometidos a la aprobación del
DAFSE y de la Comisión al presentarse la solicitud inicial de concesión de las
ayudas, no está apoyada por ningún medio de prueba. Además, se ve contradicha
por los propios escritos de la demandante. En efecto, de dos contratos que figuran
como anexos a sus observaciones formuladas el 24 de febrero de 1994 acerca de
los resultados del control de IGF (anexo 3 a las citadas observaciones) se
desprende que los referidos contratos se celebraron el 19 de julio de 1988, es decir
con posterioridad a la adopción de las Decisiones de concesión de las ayudas por
la Comisión, que fueron notificadas por el DAFSE el 25 de mayo de 1988 (véase
el apartado 8 supra).
- 95.
- Finalmente, la Comisión señala acertadamente, sin que la demandante la
contradiga (véanse los apartados 90 a 92 supra) que las irregularidades que
pusieron de manifiesto los controles del IGF y del DAFSE y que llevaron a la
reducción de las ayudas de que se trata, no se detectaron únicamente aplicando el
criterio basado en el «carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera».
- 96.
- De ello se deduce que la tercera parte del primer motivo carece de fundamento.
- 97.
- Procede pues desestimar este motivo en su totalidad.
En lo relativo al segundo motivo, basado en la infracción del artículo 190 del Tratado
Alegaciones de las partes
- 98.
- La demandante afirma que la aplicación por parte del DAFSE del criterio basado
en el «carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera» incumple la
obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado, dado que el
referido criterio no se definió previamente ni tampoco se utilizó en el momento de
la primera certificación. El DAFSE modificó las normas reguladoras de la
operación de certificación, afectando a la comprensión de las Decisiones
controvertidas, lo cual impidió a la demandante conocer el alcance real del citado
criterio.
- 99.
- La demandante comprueba la existencia de una confusión, de una contradicción
incluso, entre las Decisiones adoptadas sucesivamente por el DAFSE y la Comisión
en el presente asunto. El importe de las reducciones varía de una a otra, sin que
se dé explicación alguna. De esta forma, mientras que la demandante tenía derecho
a percibir 128.896.811 ESC a raíz de la primera certificación, el DAFSE le reclamó,
el 9 de septiembre de 1994, el reembolso de 62.856.998 ESC, cuando la Comisión
le obliga ahora mediante las Decisiones controvertidas, a reembolsar
34.571.349 ESC.
- 100.
- La Comisión subraya que la demandante no ha expuesto las razones que le llevan
a alegar la falta de motivación de las Decisiones controvertidas. Precisa, no
obstante, a todos los efectos pertinentes que los considerandos de éstas indican que
se basan en los resultados del control solicitado por el DAFSE, que la demandante
fue informada de dichos resultados y de su motivación y que tuvo la ocasión de
formular sus observaciones a este respecto.
- 101.
- Niega la existencia de confusión alguna o de contradicción entre las Decisiones
comunicadas por el DAFSE y las Decisiones controvertidas en lo relativo a los
importes que debe reembolsar la demandante. La diferencia comprobada proviene
de que las primeras, a diferencia de las segundas, tomaron en consideración los
importes de la ayuda nacional que debía devolverse. El detalle de esta diferencia
figura en las notas informativas facilitadas por el DAFSE el 9 de septiembre de
1994. Además, la demandante no ha acreditado la existencia de falta de motivación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 102.
- Con arreglo a reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 190 del
Tratado ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución
de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las
razones de la medida adoptada y al Juez comunitario ejercer su control (sentencias
del Tribunal de Justicia de 15 de abril de 1997, Irish Farmers Association y otros,
C-22/94, Rec. p. I-1809, apartado 39, y del Tribunal de Primera Instancia de 14 de
julio de 1997, Interhotel/Comisión, T-81/95, Rec. p. II-1265, apartado 72, así como
la jurisprudencia citada). El alcance de esta obligación depende de la índole del
acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado.
- 103.
- En el presente caso, debe recordarse que en primer lugar, en la medida que los
actos adoptados por el DAFSE en 1994 no requieren una certificación fáctica y
contable en el sentido del apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n. 2950/83
(véase el apartado 75 supra), la aplicación por parte del DAFSE de un criterio
basado en el «carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera» no puede
haber modificado las normas relativas a la certificación. Por lo demás, no todas las
irregularidades detectadas en la ejecución de los proyectos financiados por el FSE
resultan de la aplicación de este criterio (véase el apartado 95 supra).
- 104.
- Por lo demás, las Decisiones controvertidas remiten expresamente a las distintas
etapas del procedimiento que llevó a la Comisión a reducir las ayudas inicialmente
concedidas y a exigir la devolución de una parte de los anticipos abonados. Dichas
Decisiones mencionan en particular los actos adoptados por las autoridades
portuguesas competentes.
- 105.
- Puesto que las citadas Decisiones no precisan que se separen en algún extremo de
tales actos, cabe considerarse que el contenido de éstos se integra en la motivación
de las Decisiones controvertidas, por lo menos en la medida en que la demandante
pudo tener conocimiento de la misma.
- 106.
- Ahora bien, las Decisiones controvertidas mencionan en particular los resultados
del control efectuado por el IGF (cuarto considerando), la comunicación de dichos
resultados a la demandante el 26 de enero de 1994 y las observaciones formuladas
por esta última el 24 de febrero de 1994 (quinto considerando). A este respecto,
debe señalarse que la demandante indicó efectivamente sin ambigüedades cuando
presentó estas últimas observaciones que su objeto era precisamente reaccionar
frente al contenido de los resultados del control del IGF comunicado el 26 de
enero de 1994.
- 107.
- Además, las Decisiones controvertidas precisan que las comprobaciones efectuadas
permitieron verificar que no se habían observado las condiciones de concesión de
las ayudas comunitarias.
- 108.
- Finalmente, la Comisión ha subrayado, sin ser contradicha en este punto, que el
16 de mayo de 1994 el DAFSE había solicitado determinadas aclaraciones
complementarias a la demandante, la cual respondió el 26 de mayo de 1994 (véase
el apartado 14 supra).
- 109.
- De ello se deduce que la aplicación del criterio denunciado por la demandante no
dio lugar a una infracción del artículo 190 del Tratado.
- 110.
- Por lo que se refiere a la diferencia alegada entre los importes de las ayudas
financieras del FSE por percibirse o reembolsar, que pudieron comunicarse a la
demandante durante el procedimiento que condujo a la adopción de las Decisiones
controvertidas, se explica bien por la fecha en que se aprobaron dichos importes,
bien por haberse tomado o no en consideración los importes de las ayudas
nacionales que debían devolverse.
- 111.
- Además, la justificación de esta diferencia figura en los documentos que se
facilitaron en su debido momento a la demandante.
- 112.
- Así, el escrito del DAFSE de 2 de febrero de 1990 menciona el resultado de la
certificación fáctica y contable de 30 de octubre de 1989 que llevó al DAFSE a
admitir que el conjunto de los gastos presentados era subvencionable, a excepción
de un importe 6.491.845 ESC, entre ayudas nacionales y comunitarias.
- 113.
- Por otra parte, el escrito del DAFSE de 9 de septiembre de 1994 comunica a la
demandante las consecuencias que se derivan de las comprobaciones
complementarias efectuadas entretanto y le señala que está obligada a devolver
29.052.034 ESC en el expediente n. 881311 P1 y 33.804.964 ESC en el expediente
n. 880249 P3. Los documentos anejos a dicho escrito, denominados «Informação
n. 1165/DSJ/DSAFEP/94» e «Informação n. 1166/DSJ/DSAFEP/94» precisan que
dichos importes comprenden tanto el reembolso de los anticipos concedidos en el
marco de las ayudas comunitarias (15.978.619 ESC para el expediente
n. 881311 P1, según el punto 18 del anexo 7 al escrito de contestación, y
18.592.730 ESC para el expediente n. 880249 P3, según el punto 19 del anexo 8 al
escrito de contestación) como de las ayudas nacionales (13.073.415 ESC para el
expediente n. 881311 P1, según el punto 18 del anexo 7 al escrito de contestación,
y 15.212.234 ESC para el expediente n. 880249 P3, según el punto 19 del anexo 8
al escrito de contestación). Pues bien, los importes de las ayudas comunitarias quedeben reembolsarse, contemplados en los citados documentos, son aquellos cuyo
reembolso ordena la Comisión en las Decisiones controvertidas (artículo 2 de cada
una de ellas). Efectivamente, a tenor de éstas, que versan únicamente sobre las
ayudas comunitarias, la demandante se halla obligada a reembolsar 15.978.619 ESC
en el expediente n. 881311 P1 y 18.592.730 ESC en el expediente n. 880249 P3.
- 114.
- Puesto que la Comisión es la única competente para reducir una ayuda financiera
del FSE (véase el apartado 73 supra), no puede haber contradicción alguna entre
los términos del escrito del DAFSE de 2 de febrero de 1990 por el que se certifica
la exactitud fáctica y contable de las solicitudes de pago y las Decisiones
controvertidas por las que se reclama el reembolso de una parte de los anticipos
a raíz de la reducción de las ayudas. Procede señalar, en cualquier caso, que, antes
de adoptarse las Decisiones controvertidas, la demandante tuvo ocasión de tener
conocimiento de los motivos que justificaron los cambios producidos a partir de la
certificación fáctica y contable realizada por el DAFSE el 30 de octubre de 1989
y que dichos motivos se volvieron a exponer en las Decisiones controvertidas.
- 115.
- Habida cuenta de todo lo anterior, debe desestimarse el segundo motivo.
En lo relativo al tercer motivo, basado en la existencia de desviación de poder
Alegaciones de las partes
- 116.
- La demandante considera que, habida cuenta de las circunstancias en las cuales se
adoptaron, las dos Decisiones controvertidas revelan la existencia de desviación de
poder.
- 117.
- La Comisión rechaza la existencia de desviación de poder a consecuencia de la
utilización de un criterio basado en el «carácter razonable» y en una «correcta
gestión financiera». A este respecto, remite a las observaciones que formuló en la
tercera parte del primer motivo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 118.
- Según reiterada jurisprudencia, un acto sólo está viciado de desviación de poder
cuando resulte, en función de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que
fue adoptado con el fin exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros
fines distintos de los alegados, o bien de eludir un procedimiento específicamente
previsto por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véanse la
sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros,
C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 24, y la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 6 de abril de 1995, Ferriere Nord/Comisión, T-143/89, Rec. p. II-917,
apartado 68).
- 119.
- En el presente caso, la demandante se contenta con aludir a las circunstancias en
que se adoptaron las Decisiones controvertidas, sin precisar los elementos
concretos que pudieran acreditar la existencia de desviación de poder.
- 120.
- A la vista de estas alegaciones, procede desestimar el tercer motivo.
En lo relativo al cuarto motivo, basado en la vulneración de los derechos de defensa
de la demandante
Alegaciones de las partes
- 121.
- La demandante se queja de la vulneración de sus derechos de defensa provocada,
de una parte, por la aplicación sin comunicación previa del criterio basado en el
«carácter razonable» y en una «correcta gestión financiera» y, de otra parte, por
el hecho de no haber sido oída por la Comisión antes de que ésta adoptara las
Decisiones controvertidas.
- 122.
- La Comisión recuerda que, como indican sus considerandos, las dos Decisiones
controvertidas se basan en la certificación efectuada por el DAFSE. Añade que la
demandante fue informada de esta certificación y de sus motivos y que tuvo la
oportunidad de presentar las observaciones al respecto. Deduce de ello que se
respetaron escrupulosamente los derechos de defensa. Insiste particularmente en
que la demandante fue informada de la existencia de una auditoría en octubre de
1991, que recibió una copia de los resultados de dicha auditoría en enero de 1994,
que pudo consultar los documentos del expediente en el DAFSE y presentar sus
observaciones, en dos ocasiones, en febrero y en mayo de 1994.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 123.
- Según la jurisprudencia deben respetarse los derechos de defensa del beneficiario
de una ayuda financiera del FSE cuando la Comisión reduce la citada ayuda (véase,
a este respecto, la sentencia Comisión/Lisrestal y otros, antes citada, apartados 21
a 38).
- 124.
- Sobre este particular, debe reconocerse, en primer lugar, que el criterio
cuestionado por la demandante, basado en el «carácter razonable» y en una
«correcta gestión financiera» forma parte del respeto de las condiciones
establecidas por el Derecho nacional y por el Derecho comunitario, que la
demandante suscribió al aceptar formalmente las condiciones de concesión de las
dos ayudas financieras del FSE en cuestión, antes de adoptarse las Decisiones
controvertidas (véanse los apartados 86 a 88 supra).
- 125.
- Por añadidura, dicho criterio fue aplicado por el DAFSE y la Comisión al término
de las comprobaciones efectuadas en el marco de un control cuyos resultados
fueron puestos en conocimiento de la demandante y sobre los cuales ésta pudo
formular sus observaciones.
- 126.
- Por lo tanto, su aplicación no pudo causar una vulneración de los derechos de
defensa de la demandante.
- 127.
- En segundo lugar, por lo que se refiere al derecho de la demandante a ser oída por
la Comisión, antes de adoptarse una decisión de reducción de las ayudas
financieras del FSE, debe subrayarse que, en su sentencia de 6 de diciembre de
1994, Lisrestal y otros/Comisión (T-450/93, Rec. p. II-1177), apartado 49, el
Tribunal de Primera Instancia, sin ser censurado en este punto por el Tribunal de
Justicia en su sentencia Comisión/Lisrestal y otros, antes citada, dictada en un
recurso de casación, indicó que la Comisión no podía adoptar una decisión de
reducción de una ayuda financiera del FSE sin haber dado previamente al
beneficiario la posibilidad, o haberse asegurado de que éste disponía de ella, de
expresar adecuadamente su punto de vista sobre la reducción prevista.
- 128.
- Ahora bien, en el presente caso, de los autos se deduce que el DAFSE mantuvo
a la demandante al corriente de las distintas medidas de comprobación adoptadas
y de sus resultados, dándole la oportunidad de presentar sus observaciones. De esta
forma, la demandante fue informada del resultado final de las operaciones de
comprobación efectuadas por el DAFSE, mediante el escrito de 9 de septiembre
de 1994 y sus anexos, que este último le hizo llegar. Además, según indican las
Decisiones controvertidas (quinto considerando de cada una de ellas), la
demandante presentó sus observaciones acerca de los resultados del control llevado
a cabo por el IGF a petición del DAFSE (véase el apartado 14 supra).
- 129.
- En estas circunstancias, la Comisión cumplió adecuadamente su obligación de
cerciorarse de que se había dado a la demandante la posibilidad de expresar
adecuadamente su punto de vista, respetando de esta forma su derecho a ser oída
antes de que se adoptara una decisión de reducción de las ayudas financieras del
FSE.
- 130.
- De todo lo anterior se desprende que debe desestimarse el cuarto motivo.
- 131.
- Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
- 132.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede
condenarla en costas, conforme a las pretensiones deducidas en este sentido por
la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la demandante.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de julio de 1998.
El Secretario
La Presidenta
H. Jung
P. Lindh