Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-254/00, T-270/00 και T-277/00
Hotel Cipriani SpA κ.λπ.
κατά
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
«Κρατικές ενισχύσεις – Απαλλαγές ή μειώσεις των κοινωνικών εισφορών προβλεπόμενες υπέρ επιχειρήσεων που έχουν την έδρα τους στη Βενετία και την Chioggia – Απόφαση κηρύσσουσα το καθεστώς ενισχύσεων ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά και διατάσσουσα την ανάκτηση των χορηγηθεισών ενισχύσεων – Παραδεκτό – Ύπαρξη ατομικού συνδέσμου – Προϋποθέσεις σχετικές με τον επηρεασμό του ενδοκοινοτικού εμπορίου και με τις επιπτώσεις επί του ανταγωνισμού – Παρεκκλίσεις βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχεία β΄ έως ε΄, ΕΚ και του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ – Χαρακτηρισμός ενισχύσεως ως νέας ή ως υφισταμένης – Αρχές της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας – Υποχρέωση αιτιολογίας»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Ενδεχόμενο απόφαση γενικής ισχύος να αφορά ατομικά ορισμένα πρόσωπα
(Άρθρο 230, εδ. 4, ΕΚ)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Νόθευση του ανταγωνισμού – Κρατικά μέτρα για την προσέγγιση των όρων ανταγωνισμού σε συγκεκριμένο οικονομικό τομέα προς εκείνους που ισχύουν σε άλλα κράτη μέλη – Μη χαρακτηρισμός ως ενισχύσεως – Προϋποθέσεις
(Άρθρο 87 §1 ΕΚ)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Εξέταση καθεστώτος ενισχύσεων στο σύνολό του – Επιτρέπεται
(Άρθρο 88 ΕΚ)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής διαπιστώνουσα το ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά καθεστώτος ενισχύσεων – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Όρια
(Άρθρο 87 ΕΚ και 88 §2 ΕΚ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγορεύεται – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις που μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την κοινή αγορά
(Άρθρο 87 §3, στοιχείο γ΄, ΕΚ και 88 ΕΚ)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες και νέες ενισχύσεις – Χαρακτηρισμός ενισχύσεως ως νέας
(Άρθρο 87 ΕΚ)
1. Μια απόφαση της Επιτροπής σχετική με ένα παράνομο καθεστώς ενισχύσεων, με την οποία επιβάλλεται υποχρέωση ανακτήσεως των χορηγηθεισών ενισχύσεων, έχει γενική ισχύ, όσον αφορά τους πραγματικούς δικαιούχους του εν λόγω καθεστώτος, στο μέτρο που έχει εφαρμογή επί αντικειμενικώς προσδιοριζομένων καταστάσεων και παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι των δικαιούχων του εν λόγω καθεστώτος θεωρουμένων γενικά και αφηρημένα. Συγκεκριμένα, το γεγονός και μόνον ότι είναι δυνατόν να προσδιοριστούν οι πραγματικοί δικαιούχοι ενός τέτοιου καθεστώτος ουδόλως υποχρεώνει την Επιτροπή να λάβει υπόψη την κατ’ ιδίαν κατάστασή τους. Συνεπώς, μια απόφαση σχετική με ένα καθεστώς ενισχύσεων στηρίζεται, καταρχήν, σε μια γενική και αφηρημένη εξέταση του επίμαχου καθεστώτος, η οποία συνιστά, αυτή καθεαυτή, πράξη γενικής ισχύος.
Εντούτοις, δεν αποκλείεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διατάξεις μιας πράξεως γενικής ισχύος να αφορούν ατομικά ορισμένα φυσικά ή νομικά πρόσωπα, σύμφωνα με το άρθρο 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ, όταν αυτά θίγονται λόγω ορισμένων ειδικών χαρακτηριστικών τους ή μιας πραγματικής καταστάσεως που τα χαρακτηρίζει σε σχέση με οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο.
Συνεπώς, η απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται το ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά ενός παρανόμου καθεστώτος ενισχύσεων και επιβάλλεται υποχρέωση ανακτήσεως των χορηγηθεισών ενισχύσεων αφορά ατομικά όλους τους πραγματικούς δικαιούχους του εν λόγω καθεστώτος. Η συμμετοχή στον κλειστό κύκλο των πραγματικών δικαιούχων ενός καθεστώτος ενισχύσεων που θίγονται ιδιαίτερα από την υποχρέωση αναζητήσεως των χορηγηθεισών ενισχύσεων την οποία η Επιτροπή επιβάλλει στο οικείο κράτος μέλος αρκεί για να χαρακτηρίσει τους δικαιούχους αυτούς σε σχέση με κάθε άλλο πρόσωπο. Εν προκειμένω, η εξατομίκευση προκύπτει από την ιδιαίτερη βλάβη που η υποχρέωση επιστροφής προκαλεί στα συμφέροντα των δυνάμενων να εξατομικευθούν μελών αυτού του κλειστού κύκλου.
(βλ. σκέψεις 73-74, 77, 84)
2. Το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος επιδιώκει να επιτύχει, μέσω μονομερών μέτρων, την προσέγγιση των όρων ανταγωνισμού που ισχύουν σε ορισμένο οικονομικό τομέα προς τους όρους ανταγωνισμού που επικρατούν σε άλλα κράτη μέλη δεν δύναται να άρει τον χαρακτήρα των εν λόγω μέτρων ως κρατικών ενισχύσεων.
Οι κανόνες της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων, όπως, εξάλλου, το κοινοτικό δίκαιο του ανταγωνισμού στο σύνολό του, αποσκοπούν στη διασφάλιση όχι τέλειου ανταγωνισμού, αλλά πραγματικού ή αποτελεσματικού ανταγωνισμού.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, η αντιστάθμιση διαρθρωτικών μειονεκτημάτων αποκλείει, απλώς, τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις. Στο πλαίσιο αυτό, το πλεονέκτημα που παρέχεται σε μια επιχείρηση, προκειμένου να διορθωθεί μια δυσμενής από άποψη ανταγωνισμού κατάσταση, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, όταν δικαιολογείται από οικονομικά κριτήρια και όταν δεν εισάγει δυσμενείς διακρίσεις μεταξύ των επιχειρηματιών που είναι εγκατεστημένοι στα διάφορα κράτη μέλη. Σε μια τέτοια περίπτωση, ο κοινοτικός δικαστής εφαρμόζει το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή ο οποίος ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς. Ομοίως, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, ένα πλεονέκτημα που χορηγείται σε μια επιχείρηση και ελαφρύνει τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό της, όταν το πλεονέκτημα αυτό αποσκοπεί στην αντιστάθμιση των προσθέτων δαπανών που βαρύνουν τη δικαιούχο επιχείρηση και απορρέουν από την εφαρμογή ενός εξαιρετικού καθεστώτος, οι οποίες δεν βαρύνουν τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις που υπόκεινται στην κοινή νομοθεσία υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς.
(βλ. σκέψεις 182,184-186)
3. Στην περίπτωση ενός καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή δεν υποχρεούται, καταρχήν, να εξετάσει τις χορηγηθείσες σε κάθε κατ’ ιδίαν περίπτωση ενισχύσεις. Μπορεί να περιορισθεί στη μελέτη των γενικών χαρακτηριστικών του καθεστώτος ενισχύσεων, χωρίς να υποχρεούται να εξετάσει κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εφαρμογής του.
Πάντως, η Επιτροπή υποχρεούται, χάριν της ορθής εφαρμογής των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, να προβαίνει, στο πλαίσιο του άρθρου 88 ΕΚ, σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση του μέτρου ενισχύσεως περί του οποίου πρόκειται. Ειδικότερα, στο πλαίσιο επίσημης διαδικασίας εξέτασης, η αρχή της χρηστής διοικήσεως, η οποία αποτελεί μέρος των γενικών αρχών του κράτους δικαίου, κοινών στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, επιβάλλει στην Επιτροπή να εφαρμόζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των ενδιαφερομένων.
Σε αυτό το νομικό πλαίσιο, η ενδεχόμενη αναγνώριση υποχρεώσεως της Επιτροπής, κατά την εξέταση ενός καθεστώτος ενισχύσεων, να ερευνά χωριστά την κατάσταση ορισμένων δικαιούχων συνδέεται, αφενός, με την τήρηση των διαδικαστικών υποχρεώσεων που βαρύνουν, αντίστοιχα, την Επιτροπή και το οικείο κράτος μέλος και, αφετέρου, με το περιεχόμενο των συγκεκριμένων πληροφοριών που κοινοποιούνται στην Επιτροπή από τις εθνικές αρχές ή τα ενδιαφερόμενα μέρη σε σχέση με τους εν λόγω δικαιούχους.
(βλ. σκέψεις 209-211)
4. Οι απαιτήσεις όσον αφορά την αιτιολογία και την εκ μέρους της Επιτροπής ανάλυση των επιπτώσεων ενός μέτρου ενισχύσεως επί του μεταξύ των κρατών μελών εμπορίου και του ανταγωνισμού ποικίλλουν, εύλογα, ανάλογα με τη φύση του μέτρου αυτού ως ατομικού ή γενικού.
Προκειμένου περί πολυτομεακών καθεστώτων ενισχύσεων, η Επιτροπή μπορεί να περιοριστεί στη μελέτη των χαρακτηριστικών του επίμαχου προγράμματος, προκειμένου να εκτιμήσει αν, λόγω των υψηλών ποσών ή ποσοστών των ενισχύσεων, των χαρακτηριστικών των υποστηριζόμενων επενδύσεων ή άλλων λεπτομερειών που το εν λόγω πρόγραμμα προβλέπει, εξασφαλίζει αισθητό όφελος στους δικαιούχους σε σχέση προς τους ανταγωνιστές τους και μπορεί να ευνοήσει κυρίως τις επιχειρήσεις που μετέχουν στο μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο. Επομένως, στην περίπτωση ενός καθεστώτος ενισχύσεων που εφαρμόζεται στο σύνολο των εγκατεστημένων σε συγκεκριμένη περιοχή επιχειρήσεων, δεν είναι δυνατό να απαιτείται από την Επιτροπή να αποδεικνύει, βάσει μιας συνοπτικής έστω εξέτασης της καταστάσεως των αγορών, τις προβλέψιμες επιπτώσεις του εν λόγω καθεστώτος επί του ενδοκοινοτικού εμπορίου και του ανταγωνισμού για το σύνολο των οικείων τομέων δραστηριότητας.
Συναφώς, εναπόκειται στο οικείο κράτος μέλος, δυνάμει του καθήκοντος συνεργασίας που έχει έναντι της Επιτροπής, και στα ενδιαφερόμενα μέρη τα οποία εκλήθησαν δεόντως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους, σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ, να προβάλουν τα επιχειρήματά τους και να παράσχουν στην Επιτροπή όλα εκείνα τα στοιχεία που είναι ικανά να τη διαφωτίσουν επί του συνόλου των δεδομένων της υποθέσεως.
Στην περίπτωση ενός πολυτομεακού καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή υποχρεούται μόνο να ελέγχει, με βάση συγκεκριμένα στοιχεία, αν, σε ορισμένους συγκεκριμένους τομείς, το επίμαχο μέτρο πληροί τις δύο προαναφερθείσες προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, ήτοι αν το μέτρο αυτό δύναται να επηρεάσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο και τον ανταγωνισμό, εφόσον, κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας, της είχαν παρασχεθεί επαρκή και κατάλληλα προς τούτο στοιχεία.
Η έκταση της υποχρεώσεως αιτιολογίας που υπέχει η Επιτροπή, στην περίπτωση ενός πολυτομεακού καθεστώτος ενισχύσεων, εξαρτάται, όσον αφορά ειδικότερα την επίπτωση του εν λόγω καθεστώτος επί του ενδοκοινοτικού εμπορίου και του ανταγωνισμού, από τα δεδομένα και τα στοιχεία που διαβιβάστηκαν στο θεσμικό αυτό όργανο στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας.
(βλ. σκέψεις 227, 230-231, 233, 235, 237)
5. Στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, η άσκηση της οποίας προϋποθέτει σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, οι οποίες πρέπει να πραγματοποιούνται εντός κοινοτικού πλαισίου.
Από το γράμμα του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ και του άρθρου 88 ΕΚ προκύπτει ότι η Επιτροπή «μπορεί» να θεωρήσει συμβατές με την κοινή αγορά τις ενισχύσεις που αναφέρονται στην πρώτη από τις δύο αυτές διατάξεις. Επομένως, η Επιτροπή, μολονότι πρέπει πάντοτε να αποφαίνεται επί της συμβατότητας με την κοινή αγορά των κρατικών ενισχύσεων που ελέγχει, ακόμη και αν αυτές δεν της έχουν κοινοποιηθεί, δεν υποχρεούται, πάντως, να κηρύσσει τις ενισχύσεις αυτές συμβατές με την κοινή αγορά.
Η Επιτροπή μπορεί να επιβάλει στον εαυτό της κατευθύνσεις για την άσκηση της ως άνω εξουσίας εκτιμήσεως με πράξεις όπως πλαίσια, ανακοινώσεις, κατευθυντήριες γραμμές, στον βαθμό που οι πράξεις αυτές περιέχουν ενδεικτικούς κανόνες σχετικά με την κατεύθυνση που πρέπει να ακολουθήσει το θεσμικό αυτό όργανο και στον βαθμό που δεν αφίστανται των κανόνων της Συνθήκης. Οσάκις η Επιτροπή υιοθετεί τέτοιες πράξεις προοριζόμενες να διευκρινίσουν, τηρουμένης της Συνθήκης, τα κριτήρια που πρόκειται να εφαρμόσει στο πλαίσιο της ασκήσεως της εξουσίας της εκτιμήσεως, εντεύθεν προκύπτει ένας αυτοπεριορισμός της εξουσίας αυτής, καθόσον η Επιτροπή οφείλει να τηρεί τους ενδεικτικούς κανόνες που η ίδια επέβαλε στον εαυτό της. Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στο Πρωτοδικείο να ελέγχει αν οι κανόνες αυτοί τηρήθηκαν από την Επιτροπή.
(βλ. σκέψεις 290-292)
6. Τα μέτρα που αποσκοπούν στη θέσπιση ή στην τροποποίηση ενισχύσεων συνιστούν νέες ενισχύσεις. Ειδικότερα, όταν η τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος, μετατρέπεται το καθεστώς αυτό σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Αντίθετα, όταν η τροποποίηση δεν είναι ουσιώδης, μόνον οι τροποποιήσεις αυτές καθαυτές θεωρούνται ως νέες ενισχύσεις.
Συνεπώς, η επέκταση στις εγκατεστημένες σε ορισμένη περιοχή επιχειρήσεις των προβλεπομένων για άλλη περιοχή απαλλαγών από τις κοινωνικές εισφορές θεσπίζει ένα νέο καθεστώς ενισχύσεων. Ακόμη και αν το νέο αυτό καθεστώς περιορίζεται στην επέκταση ενός υφισταμένου καθεστώτος ενισχύσεων σε νέους δικαιούχους, χωρίς, εξάλλου, να επιφέρει ουσιώδεις τροποποιήσεις στο υφιστάμενο καθεστώς, πάντως, η επέκταση αυτή η οποία δύναται να αποσπασθεί από το αρχικό καθεστώς συνιστά νέα ενίσχυση, η οποία υπόκειται στην υποχρέωση κοινοποιήσεως
(βλ. σκέψεις 358-359, 362)