SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE
EVROPSKE UNIJE (tretji senat)
z dne 25. septembra 2014(*)
„Javni uslužbenci – Plačilo – Zaposleni v ESZD, napoteni v tretjo državo – Sklep OI o spremembi seznama tretjih držav, v katerih so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji – Splošni akt – Dopustnost tožbe – Letna ocena dodatka za življenjske razmere – Ukinitev“
V zadevi F‑100/13,
zaradi tožbe, vložene na podlagi člena 270 PDEU, ki se za Pogodbo ESAE uporablja na podlagi njenega člena 106a,
Bruno Julien-Malvy, uradnik Evropske službe za zunanje delovanje, stanujoč v Tokiu (Japonska), in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, ki jih zastopata T. Bontinck in A. Guillerme, odvetnika,
tožeče stranke,
proti
Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD), ki jo zastopata S. Marquardt in M. Silva, zastopnika,
tožena stranka,
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE
(tretji senat),
v sestavi S. Van Raepenbusch (poročevalec), predsednik, E. Perillo in J. Svenningsen, sodnika,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. maja 2014
izreka naslednjo
Sodbo
1 B. Julien-Malvy in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, s tožbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča za uslužbence prispela 4. oktobra 2013, Sodišču za uslužbence predlagajo, naj razglasi ničnost sklepa Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) z dne 19. decembra 2012 v delu, v katerem se s 1. januarjem 2014 ukinja plačilo dodatkov za življenjske razmere (v nadaljevanju: DŽR) zaposlenim, napotenim v Argentino, Hongkong, Čile, na Japonsko, v Malezijo, Singapur in Tajvan, ter naj posledično odredi plačilo zneskov, ki so jim po njihovem mnenju dolgovani iz naslova DŽR.
Pravni okvir
2 Člen 1 Sklepa Sveta 2010/427/EU z dne 26. julija 2010 o organizaciji in delovanju ESZD (UL L 201, str. 30) določa, da je ESZD „delovno samostojno telo Evropske unije, ločeno od generalnega sekretariata Sveta [Evropske unije] in [Evropske] [k]omisije, ter ima pravno sposobnost, ki je potrebna za izvajanje njenih nalog in doseganje njenih ciljev“. Na podlagi člena 6 navedenega sklepa se za osebje ESZD uporabljajo Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), tj. različici pred začetkom veljavnosti Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (UL L 287, str. 15), in Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Unije.
3 Člen 1b Kadrovskih predpisov med drugim določa, da se, „[r]azen če ni drugače določeno v teh kadrovskih predpisih […], [ESZD] […] v teh kadrovskih predpisih [obravnava] kot institucije Unije“.
4 Člen 110(1) Kadrovskih predpisov določa, da „[s]plošne določbe za uveljavitev teh kadrovskih predpisov sprejme vsaka institucija po posvetovanju s svojim odborom uslužbencev in odborom za Kadrovske predpise“. V skladu z odstavkom 3 istega člena je treba s splošnimi določbami za uveljavitev iz odstavka 1 (v nadaljevanju: SDU) „seznaniti zaposlene“.
5 Člen 1 poglavja 1 z naslovom „Splošne določbe“ iz Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki se nanaša na posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi, določa:
„Ta priloga predpisuje posebne in izjemne določbe za uradnike Evropske unije, ki delajo v tretji državi.
Za delo v tretji državi se lahko zaposli le državljane držav članic Unije, organ za imenovanja se ne sme sklicevati na izjemo iz člena 28(a) Kadrovskih predpisov.
Splošne določbe za izvajanje se sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov.“
6 Člen 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom določa:
„[DŽR] se določi glede na kraj zaposlitve uradnika, izrazi se v odstotku referenčnega zneska. […]
Dodatek iz prejšnjega odstavka se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji.
Za druge kraje zaposlitve se [DŽR] določi, kakor sledi.
Pri določanju [DŽR] se upoštevajo naslednja merila:
– zdravstveno in bolnišnično okolje,
– varnost,
– podnebje,
za ta tri merila se uporabi ponder 1;
– stopnja izolacije,
– druge lokalne razmere,
za ti dve merili se uporabi ponder 0,5.
Vsako merilo ima naslednje vrednosti:
0: če so razmere normalne, vendar ne enake običajnim razmeram v Uniji,
2: če so razmere v primerjavi z normalnimi razmerami v Uniji težke,
4: če so razmere v primerjavi z normalnimi razmerami v Uniji zelo težke.
[…]
Organ za imenovanja pregleda [DŽR], določen za vsak kraj zaposlitve, in ga, če je to potrebno, po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev vsako leto prilagodi.
[…]“
7 Člen 1 sklepa visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko z dne 17. decembra 2013 o DŽR in povišanem dodatku iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki izhaja iz Uredbe št. 1023/2013 (v nadaljevanju: notranja navodila), določa:
„[Organ za imenovanja] oceni merila iz člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, pri čemer se lahko med drugim opre na informacije, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri, države članice, delegacije Unije ter službe institucij in organov Unije.“
8 Člen 2 notranjih navodil določa:
„[Organ za imenovanja] po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije določi odstotke [DŽR] za različne kraje zaposlitve. […]
Tak dodatek se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se lahko šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji […].
Enakovrednost določi [organ za imenovanja] na podlagi primerjave stopnje razvitosti zadevnih tretjih držav in njihove primerjalne uvrstitve v razvrstitvah [Organizacije Združenih narodov] (dodatek za življenjske razmere), [Programa Združenih narodov za razvoj] (indeks človekovega razvoja), [Mednarodnega denarnega sklada] ([bruto domači proizvod] na prebivalca) in [Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj v Evropi] ([indeks boljšega življenja]) ter po potrebi drugih informacij iz zanesljivih javnih ali zasebnih mednarodnih virov.“
Dejansko stanje
9 Operativni direktor ESZD je 19. decembra 2012 v funkciji organa za imenovanja (v nadaljevanju: OI), na podlagi člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom sprejel sklep o prilagoditvi zneska DŽR, ki se izplačuje uslužbencem, napotenim v tretje države. S tem sklepom je med drugim posodobljen seznam tretjih držav, v katerih se življenjske razmere štejejo za enake običajnim razmeram v Evropski uniji (v nadaljevanju: seznam), in posledično ukinjeno izplačilo DŽR uslužbencem, ki so tako kot tožeče stranke zaposleni zlasti v Argentini, Hongkongu, Čilu, na Japonskem, v Maleziji, Singapurju in Tajvanu, pri čemer je kot začetek veljavnosti ukinitve tega izplačila določen 1. januar 2014.
10 Tožeče stranke so 12., 15., 17. in 18. marca 2013 vložile pritožbe zoper navedeni sklep v delu, v katerem se DŽR ukinja za uslužbence, napotene v zadevne države, v katerih so zaposleni (v nadaljevanju: skupaj: pritožbe).
11 OI je s sklepoma z dne 26. junija in 2. julija 2013 pritožbe zavrnil.
Postopek in predlogi strank
12 Tožeče stranke Sodišču za uslužbence predlagajo, naj:
– razglasi ničnost sklepa operativnega direktorja ESZD z dne 19. decembra 2012 v delu, v katerem se DŽR ukinja za uslužbence, zaposlene v Argentini, Hongkongu, Čilu, na Japonskem, v Maleziji, Singapurju in Tajvanu (v nadaljevanju: izpodbijani sklep);
– posledično odredi plačilo DŽR v višini 15 % od 1. januarja 2014;
– ESZD naloži plačilo stroškov.
13 ESZD Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– odloči o stroških.
Pravo
Dopustnost tožbe
14 Opozoriti je treba, da lahko uradniki in uslužbenci vložijo tožbo zoper splošni ukrep OI, ki posega v njihov položaj, če, prvič, ta ukrep za to, da povzroči pravne učinke, ne zahteva izvedbenega ukrepa ali za svojo uporabo organom, pristojnim za njegovo izvajanje, ne pušča nobenega polja prostega preudarka in, drugič, neposredno vpliva na interese uradnikov, tako da bistveno spremeni njihov pravni položaj (glej v tem smislu, kar zadeva opustitev OI, da preveri pravilnost izvedbe volitev v odbor uslužbencev, sodbo De Dapper in drugi/Parlament, 54/75, EU:C:1976:127; kar zadeva sklep o volilnem sistemu za odbor uslužbencev, sodbo Diezler in drugi/ESO, 146/85 in 431/85, EU:C:1987:457, točki 6 in 7; kar zadeva odločbo OI o spremembi načina izračuna diferencialnega dodatka za uradnike, ki na podlagi natečaja preidejo v višjo kategorijo, sodbo Brown/Sodišče, 125/87, EU:C:1988:136, točka 16).
15 V obravnavanem primeru je z izpodbijanim sklepom, ki ga je OI sprejel na podlagi člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, s 1. januarjem 2014 ukinjen DŽR za uslužbence, napotene v delegacije in urade Unije v Argentini, Hongkongu, Čilu, na Japonskem, v Maleziji, Singapurju in Tajvanu. Izpodbijani sklep se torej zdi dovolj natančen in brezpogojen, da za to, da povzroči pravne učinke za uslužbence, napotene v zadevne tretje države, ne zahteva posebnih izvedbenih ukrepov.
16 Res je, da je treba za izvajanje izpodbijanega sklepa sprejeti upravne ukrepe za posameznike, s katerimi se ukine DŽR, ki se je do takrat izplačeval uslužbencem, med drugim tožečim strankam, zaposlenim v zgoraj navedenih tretjih državah. Vendar s sprejetjem takih vmesnih ukrepov, ki se izvede, ne da bi imeli upravni organi na voljo kakršno koli polje prostega preudarka, ni mogoče preprečiti neposrednega posega v pravni položaj tožečih strank, ki so morale nujno pričakovati, da od 1. januarja 2014 ne bodo več upravičene do DŽR.
17 Iz navedenega izhaja, da je tožba dopustna.
Predlogi za razglasitev ničnosti
18 Tožeče stranke navajajo šest tožbenih razlogov, ki se nanašajo na, prvič, kršitev člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ter načel pravne varnosti in preglednosti, drugič, kršitev obveznosti obrazložitve, tretjič, kršitev člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, očitno napako pri presoji in kršitev načela sorazmernosti, četrtič, zlorabo pooblastil in postopka, petič, napačno uporabo prava in napačno ugotovljeno dejansko stanje ter, šestič in zadnjič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ter načel pravne varnosti in preglednosti
19 Tožeče stranke v bistvu trdijo, da bi morala ESZD glede na člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim se „[SDU] […] sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov“, sprejeti SDU za člen 10 navedene priloge, da bi izpodbijanemu sklepu zagotovila „jasno in dovolj predvidljivo“ pravno podlago. Ker take SDU niso bile sprejete, naj bi bili z izpodbijanim sklepom kršeni načeli pravne varnosti in preglednosti.
20 ESZD predlaga, naj se tožbeni razlog zavrne. Trdi, da se obveznost sprejetja SDU, določena s členom 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ne more brez izrecnih določb v tem smislu nanašati na vse določbe navedene priloge, med katerimi je zlasti člen 10. Poleg tega je navedeni člen vsekakor dovolj jasen in natančen, da je preprečeno kakršno koli tveganje samovoljnosti pri njegovi uporabi.
21 V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da se SDU iz člena 110 Kadrovskih predpisov nanašajo zlasti na izvedbene ukrepe, ki jih izrecno določajo nekatere posebne določbe Kadrovskih predpisov, in da je – razen če ni izrecno določeno – obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov, za katere veljajo formalni pogoji iz člena 110 Kadrovskih predpisov, mogoče dopustiti le izjemoma, in sicer kadar so določbe Kadrovskih predpisov tako nejasne in nenatančne, da pri njihovi uporabi samovoljnost ne bi bila izključena (sodba Behmer/Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, točka 47).
22 Čeprav člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki je v skladu z zgornjo navedbo pravna podlaga za izpodbijani sklep, ne vsebuje izrecne določbe, s katero bi bilo določeno sprejetje SDU v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov, pa je v obravnavani zadevi, nasprotno, taka obveznost izrecno določena s členom 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki spada v prvo poglavje navedene priloge, namenjeno „Splošnim določbam“. Izpolnjevanje navedene obveznosti ne more biti omejeno na izvajanje člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom. V prvem odstavku navedenega člena je namreč pojasnjen samo namen Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki je „predpis[ati] posebne in izjemne določbe za uradnike Evropske unije, ki delajo v tretji državi“. Kar zadeva drugi odstavek člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim se „[z]a delo v tretji državi […] lahko zaposli le državljane držav članic Unije, [OI pa] se ne sme sklicevati na izjemo iz člena 28(a) Kadrovskih predpisov“, je to obvezna in brezpogojna določba, ki za izvajanje ne zahteva posebnih izvedbenih ukrepov.
23 Določbe člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom so torej splošne določbe, SDU, katerih sprejetje je določeno, pa zadevajo celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom, vključno z določbami, s katerimi je urejena dodelitev DŽR.
24 Splošni veljavi določb člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ni mogoče oporekati z dejstvom, da člen 3 navedene priloge, ki prav tako spada v poglavje 1 te priloge, namenjeno „Splošnim določbam“, določa, da se lahko za uradnike, ki so bili predhodno napoteni v tretjo državo in so začasno prerazporejeni na sedež ESZD ali kateri koli drug kraj zaposlitve v Uniji, „na podlagi [SDU]“, ki jih sprejme OI, še naprej uporabljajo nekatere določbe Priloge X h Kadrovskim predpisom. Ugotoviti je namreč treba, da je zadevna določba, vsebovana v členu 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom, izrecno predvidena „[k]ot izjema od prvega pododstavka člena 1“ iste priloge.
25 Zato se SDU, na katere se sklicuje člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom in ki se nanašajo na položaj uradnikov, začasno prerazporejenih v Unijo, ne morejo uporabljati za „posebne in izjemne določbe za uradnike […], ki delajo v tretji državi“, navedene v členu 1, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, in tako napotovati na SDU iz tretjega odstavka istega člena 1. V teh okoliščinah ni mogoče, da je zakonodajalec Unije s tem, da je v členu 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom določil obveznost sprejetja SDU v primerih, opredeljenih v tem členu, nameraval omejiti področje uporabe obveznosti sprejetja SDU na podlagi člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom samo na ta člen 3.
26 ESZD poleg tega opozarja, da kar zadeva pravico institucije, da izterja zneske, izplačane uradniku na poskusnem delu, če se zadevna oseba po koncu poskusne dobe ne zaposli, člen 22 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa obveznost sprejetja določb za njegovo izvajanje, „ki jih predpiše [OI]“, ne da bi bila podrobno določena narava teh določb, torej, kot dalje trdi ESZD, ne da bi se zahtevalo sprejetje SDU. Vendar tudi če zakonodajalec Unije OI ni nameraval naložiti obveznosti sprejetja SDU za izvajanje člena 22 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki se ne nanaša na DŽR, ampak se nanaša na možnost izterjave nekaterih zneskov, če se uradnik na poskusnem delu po koncu poskusne dobe ne zaposli, ta okoliščina ne more brez izrecne določbe v tem smislu pomeniti, da OI ni treba sprejeti SDU za izvajanje člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Poleg tega sklicevanje na „določbe, ki jih predpiše [OI]“, v členu 22 Priloge X h Kadrovskim predpisom nikakor ne preprečuje, da bi bile te določbe v obliki SDU v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov.
27 Prav tako iz dejstva, ki ga prav tako navaja ESZD, da so nekatere določbe Priloge X h Kadrovskim predpisom tako jasne in natančne, da ne potrebujejo SDU, ni mogoče sklepati, da se splošno pravilo iz člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ne uporablja za določbe člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Ta spor razkriva prav težave z razlago člena 10(1), drugi pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, s katerim so iz prejemanja DŽR izključeni uradniki, zaposleni „v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji“.
28 Nazadnje, dejstvo, da je v členu 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki izhaja iz Uredbe št. 1023/2013 in je veljavna od 1. januarja 2014, določeno, da „[o] podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči [OI],“ ne da bi se omenjale SDU iz člena 110 Kadrovskih predpisov, ne more a posteriori kazati na domnevni namen zakonodajalca Unije ob sprejetju prvotne različice navedenega člena, ki se uporablja za spor, tj. oktobra 1987, da sprejetja SDU za izvajanje navedenega člena ne določi kot obveznega. Poleg tega je različica člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki izhaja iz Uredbe št. 1023/2013, enaka različici, ki se uporablja za ta spor, in še vedno določa obveznost sprejetja SDU. Prav tako sklicevanje na „podrobne določbe za uporabo“ v novem členu 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom nikakor ne preprečuje, da bi bile te določbe v obliki SDU v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov.
29 Ob upoštevanju vsega navedenega je za ESZD veljala obveznost sprejetja SDU za člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v skladu s členom 1, tretji odstavek, navedene priloge.
30 Vendar iz spisa ne izhaja, da je ESZD, ki v zvezi s svojim osebjem deluje kot institucija v smislu Kadrovskih predpisov, sprejela SDU za izvajanje člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v skladu z določbami člena 110 Kadrovskih predpisov. Notranja navodila so bila sprejeta po izpodbijanem sklepu, zato se ESZD ne more učinkovito sklicevati nanje. Poleg tega so bila ta notranja navodila sprejeta brez predhodnega posvetovanja z odborom za Kadrovske predpise. Zato jih ni mogoče šteti za SDU v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov, ker niso bila sprejeta po postopku, določenem v navedenem členu. Enako velja tudi za notranja navodila Komisije z dne 10. oktobra 1987 o DŽR in povišanem dodatku iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, za katera je ESZD na obravnavi navedla, da jih je po analogiji uporabila za svoje osebje.
31 Vendar je treba ugotoviti, da je bilo za sprejetje SDU najprej treba ustanoviti odbor uslužbencev. V skladu s členom 99 Kadrovskih predpisov je imela ESZD do 31. decembra 2011 čas, da ustanovi tak odbor v svojem okviru. V teh okoliščinah, in čeprav je zamuda pri izvajanju člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom obžalovanja vredna, je treba priznati, da je bila ESZD na datum izpodbijanega sklepa še vedno v obdobju prilagajanja, kar zadeva uporabo te določbe (glej v tem smislu v zvezi z obveznostjo sprejetja SDU za izvajanje členov 43 in 45 Kadrovskih predpisov sodbi Bernusset/Komisija, 94/63 in 96/63, EU:C:1964:41, ter De Pascale/Komisija, 97/63, EU:C:1964:61). Zato neizpolnitve obveznosti ESZD ni mogoče same po sebi šteti za vzrok za ničnost izpodbijanega sklepa, ob upoštevanju – med drugim – potreb službe in zlasti obveznosti OI, da vsako leto v skladu s členom 10(1), sedmi pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom oceni DŽR za vsak kraj zaposlitve.
32 Poleg tega je treba navesti, da neobstoj SDU za Prilogo X h Kadrovskim predpisom ne pomeni neobstoja pravne podlage izpodbijanega sklepa, ki je bil sprejet na podlagi določb člena 10(1) navedene priloge in zlasti na podlagi drugega pododstavka tega člena, v skladu s katerim se „[DŽR] […] ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji“.
33 Vsekakor se lahko tožeče stranke učinkovito sklicujejo na tožbeni razlog v zvezi z neobstojem SDU za Prilogo X h Kadrovskim predpisom le, če bi lahko zatrjevana nepravilnost posegla v njihov osebni položaj (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca J.‑P. Warnerja v zadevi Deboeck/Komisija, 90/74, EU:C:1975:109). V zvezi s tem je treba poudariti, da je glavni namen SDU določiti merila, ki lahko upravo usmerjajo pri izvajanju njene diskrecijske pravice ali opredelijo obseg določb Kadrovskih predpisov, ki so tako nejasne in nenatančne, da samovoljnost pri njihovi uporabi ne bi bila izključena (glej v tem smislu sodbi Ianniello/Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, točka 38, in Behmer/Parlament, EU:F:2009:103, točka 47). Ker nenatančnost določbe sama po sebi še ni dovolj, da bi povzročila samovoljno uporabo te določbe, bi tožeče stranke imele interes za uveljavljanje takega tožbenega razloga le, če bi dejstvo, da ESZD ni sprejela SDU, poseglo v njihov osebni položaj, ker je OI v okoliščinah zadeve določbe člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom za njihov položaj uporabil pristransko in samovoljno.
34 Vendar tožeče stranke niso predložile dokazov, da je OI zaradi neobstoja SDU člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v zvezi z njimi uporabil samovoljno. Tožeče stranke namreč brez kakršnega koli dokaza v podporo svojim navedbam trdijo samo, da je ESZD „samovoljno štela, da so življenjske razmere [v njihovih državah zaposlitve] enake“ običajnim razmeram v Uniji, in zatrjujejo, da jim „ni treba dokazati, da [zadevne] določbe niso dovolj jasne in natančne“. Zlasti dejstvo, da OI ni uporabil meril, opredeljenih v členu 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, za določitev zneska DŽR glede na kraje zaposlitve, ne zadostuje za dokaz, da je OI „samovoljno določil kraje zaposlitve, v katerih se lahko življenjske razmere štejejo za enake [običajnim] razmeram v Uniji“. Iz spisa namreč izhaja, da je OI, daleč od tega, da ga ne bi „vodilo nobeno merilo“, določil ustrezna merila, na katerih naj bi temeljila njegova presoja enakovrednosti življenjskih razmer. OI je tako v izpodbijanem sklepu opisal uporabljeno metodo, pri čemer je navedel, da je letni pregled DŽR vključeval „analizo življenjskih razmer, ki prevladujejo v krajih zaposlitve, za določitev, ali so oziroma ostajajo enake običajnim razmeram v Uniji“, in dodal, da se bo „OI […], kjer je to ustrezno, na podlagi tega preverjanja odločil, da se [DŽR] ne dodeli“, ter poleg tega pojasnil, da je „treba […] upoštevati analize, ki jih opravijo pristojne službe Evropske unije, ocene sistema ,Hardship allowance‘ [(,dodatek za težavno delo‘)] [Organizacije] Združenih narodov in druge elemente, ki so na voljo službam“. Merila, ki jih je uporabil OI, so bila navedena tudi v odgovoru na tožbo ESZD in odgovorih na pritožbe tožečih strank, njihovo upoštevanje pri presoji individualnih položajev tožečih strank pa ni bilo izpodbijano. Čeprav tožeče stranke trdijo, da tako predstavljena metodologija ni dovolj natančna, pa niso pojasnile, zakaj naj bi bila pomanjkljiva, niti niso dokazale, da jih je OI zaradi te nenatančnosti obravnaval samovoljno v primerjavi z uslužbenci, napotenimi v druge kraje.
35 Podredno tožeče stranke trdijo, da je ESZD, tudi če bi take SDU obstajale, vseeno kršila načelo preglednosti, ker z njimi ni seznanila članov osebja in jih ni sporočila odboru uslužbencev. Ker pa, kot je bilo navedeno, iz spisa ne izhaja, da je predpostavka tožečih strank dokazana, je treba to trditev zavrniti.
36 Nazadnje, dejstvo, da je z začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 tako obvestilo postalo še toliko bolj nujno, ker v različici člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki izhaja iz navedene uredbe, ni več sklicevanja na „ponder“, ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa, ki ni bil izdan na podlagi navedene uredbe.
37 Ob upoštevanju navedenega neobstoj SDU za Prilogo X h Kadrovskim predpisom ne more povzročiti ničnosti izpodbijanega sklepa, zato je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: nezadostna obrazložitev
38 Tožeče stranke trdijo, da je z izpodbijanim sklepom kršena obveznost obrazložitve odločitev, ki imajo škodljive posledice za uradnike, kot je navedena v členu 25 Kadrovskih predpisov. Izpodbijani sklep naj bi se namreč nanašal samo na potrebo po posodobitvi seznama, ne da bi vseboval kakršno koli obrazložitev ali pojasnilo – zlasti glede uporabljene metode – v podporo trditvi, da je taka potreba obstajala. Zlasti preprosto sklicevanje v notranjem obvestilu in odgovorih na pritožbe na ocene, ki jih Organizacija združenih narodov (OZN) uporablja za svoje uslužbence, ali na indeks človekovega razvoja Programa Združenih narodov za razvoj (UNDP), ali na indekse, ki jih uporabljajo Združene države Amerike za svoje diplomatsko osebje, ne more omogočiti razumevanja uporabljene metodologije.
39 ESZD predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
40 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obseg obveznosti obrazložitve odvisen od narave zadevnega akta in da se v primeru splošnega akta, kot je ta v obravnavani zadevi, obrazložitev lahko omeji na navedbo, po eni strani, celotnega položaja, ki je privedel do njegovega sprejetja, in po drugi strani, splošnih ciljev, ki se z njim skušajo doseči (sodbe Združeno kraljestvo/Svet, C‑150/94, EU:C:1998:547, točki 25 in 26; Luksemburg/Parlament in Svet, C‑168/98, EU:C:2000:598, točka 62; Kik/UUNT, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, točka 102, in Španija/Svet, C‑342/03, EU:C:2005:151, točka 55; glej tudi, kar zadeva predpise o prejemkih uradnikov, sodbi Abrias in drugi/Komisija, 3/83, EU:C:1985:283, točki 30 in 31, ter Rijnoudt in Hocken/Komisija, T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69, točka 49 in naslednje).
41 Poleg tega je sodišče Unije večkrat razsodilo, da bi bilo, kadar iz splošnega akta izhaja bistvo cilja, ki mu sledi institucija, nesorazmerno zahtevati posebno obrazložitev glede posameznih tehničnih odločitev (glej zlasti sodbo Španija/Svet, C‑284/94, EU:C:1998:548, točka 30), na primer glede tehničnih vidikov postopka za izračun prejemkov uradnikov (sodba Abello in drugi/Komisija, T‑544/93 in T‑566/93, EU:T:1995:202, točka 89).
42 Nazadnje, ne glede na naravo zadevnega akta se ne zahteva, da so v obrazložitvi podrobno navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj je treba obrazložitev akta presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, s katerimi se ureja zadevno področje (sodba Nizozemska/Komisija, C‑26/00, EU:C:2005:450, točka 113 in navedena sodna praksa).
43 V obravnavanem primeru se obrazložitev izpodbijanega sklepa nanaša na člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. V tej obrazložitvi je opozorjeno, da se pregled DŽR opravi vsako leto in da zajema vse kraje zaposlitve, da bi se upoštevale spremembe okoliščin. V njej je pojasnjeno, da tak postopek vključuje analizo življenjskih razmer, ki prevladujejo v krajih zaposlitve, za določitev, ali so oziroma ostajajo enake običajnim razmeram v Uniji. V njej je navedeno, da se bo OI, kjer je to ustrezno, na podlagi navedenega preverjanja odločil, da se DŽR ne dodeli. V njej je pojasnjeno, da se bodo med drugim upoštevale analize, ki jih opravijo pristojne službe Unije, ocene sistema dodatkov za težavno delo OZN in priporočila tehnične skupine ESZD z dne 5. in 19. oktobra 2012 o pregledu DŽR. Nazadnje je v njej navedeno, da je treba posodobiti seznam, tako da se nanj dodajo nekatere tretje države, ki so v njej navedene. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa so torej navedeni celotni položaj, ki je privedel do sprejetja tega sklepa, in splošni cilji, ki se poskušajo z njim doseči.
44 Poleg tega je treba navesti, da je bil izpodbijani sklep sprejet, potem ko je bilo o njegovem sprejetju opravljeno posvetovanje z oddelkom centralnega odbora uslužbencev za zadeve zunaj Unije. Čeprav je navedeni oddelek obžaloval, da ni imel dostopa do nekaterih podatkovnih zbirk, in je izdal negativno mnenje o osnutku sklepa, ki mu je bil predložen, ostaja dejstvo, da je bil izpodbijani sklep sprejet v okoliščinah, ki so bile tožečim strankam znane, in da so bile te stranke seznanjene z mnenjem navedenega odbora, tako da so lahko razumele obseg ukrepa, kot se je nanašal nanje.
45 Navesti je treba tudi, da je bilo vsem uslužbencem, napotenim v delegacije, poslano notranje obvestilo direktorata za človeške vire ESZD z dne 21. decembra 2012. V tem obvestilu je bilo med drugim pojasnjeno, da izpodbijani sklep temelji na členu 10(1), drugi pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, s katerim je glede na besedilo v tem obvestilu „OI podeljena široka diskrecijska pravica za določitev seznama […]“. Poleg tega je bilo v njem navedeno, da analiza OI temelji na „primerjavi življenjskih razmer v zadevnih državah“, „potrditvi postopnega izboljšanja življenjskih razmer v zadevnih tretjih državah“ ter „primerjavi z ocenami [OZN] za njene uslužbence in ocenami [UNDP ter indeksom človekovega razvoja]“.
46 Nazadnje, OI je obrazložitev izpodbijanega sklepa oblikoval v odgovorih na pritožbe, v katerih je med drugim pojasnil, da so posledice gospodarske krize v Uniji zelo prispevale k približanju evropskega življenjskega standarda življenjskemu standardu v tretjih državah, ki jih je dodal na seznam in od katerih so nekatere že več let imele veliko gospodarsko rast. OI je v odgovorih na pritožbe tudi poskušal po točkah odgovoriti na različne trditve v zvezi z dejanskim stanjem, ki so jih predstavile tožeče stranke, ter jim tako omogočiti presojo utemeljenosti izpodbijanega sklepa in možnost vložitve tožbe pri Sodišču za uslužbence.
47 V teh okoliščinah Sodišče za uslužbence meni, da je glede na načela, določena s sodno prakso, obrazložitev izpodbijanega sklepa, čeprav kratka, zadostna (glej v tem smislu sodbi Di Marzio in Lebedef/Komisija, T‑98/92 in T‑99/92, EU:T:1994:70, točki 80 in 81, ter Chassagne/Komisija, F‑43/05, EU:F:2007:14, točka 108).
48 Te ugotovitve ni mogoče ovreči z dejstvom, da odbor uslužbencev ni mogel dobiti dostopa do „referenčnih dokumentov“ ali nekaterih „podatkovnih zbirk“ in „vprašalnikov“. Čeprav je posvetovanje z navedenim odborom na podlagi Kadrovskih predpisov obvezno, tožeče stranke niso dokazale niti ne trdijo, da posredovanje dokumentov, na katere se sklicujejo, vendar jih niso natančno opredelile, za predstavnike osebja pomeni predhodno formalnost, ki jo mora OI izpolniti v okviru postopka sprejetja izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu sodbo Dalmasso/Komisija, F‑112/11, EU:F:2013:43, točka 29).
49 Ob upoštevanju vsega navedenega je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, očitna napaka pri presoji in kršitev načela sorazmernosti
50 Tretji tožbeni razlog je razdeljen na tri dele, pri čemer se prvi nanaša na napačno uporabo prava, drugi na očitno napako pri presoji in tretji na kršitev načela sorazmernosti.
51 Kar zadeva, najprej, prvi del tretjega tožbenega razloga, tožeče stranke trdijo, da je OI v izpodbijanem sklepu napačno uporabil pravo, ker za določitev seznama ni uporabil petih meril, naštetih v členu 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. OI naj bi namreč seznam določil samovoljno, zadevna merila pa naj bi upošteval samo za določitev zneska DŽR, ki se izplačuje v drugih krajih zaposlitve. Zaradi neobstoja meril naj bi OI imel preširoko polje proste presoje in naj bi bil zato deloval v nasprotju z načelom preglednosti. Sklicevanje na „analize, ki jih opravijo […] službe Evropske unije“, „ocene sistema [,dodatkov za težavno delo‘ OZN]“, sistem UNDP ali sistem Združenih držav Amerike naj ne bi bilo upoštevno za ugotavljanje enakovrednosti življenjskih razmer. OI bi, nasprotno, moral upoštevati odgovore na vprašalnike o življenjskih razmerah, ki so jih izpolnile delegacije. Nazadnje, v nasprotju s tem, kar trdi, bi OI lahko upošteval sistem, ki ga države članice uporabljajo za svoje diplomatsko osebje, zaposleno v tujini.
52 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba Prilogo X h Kadrovskim predpisom zaradi njene posebnosti in odstopanj razlagati ozko (sklep Marcuccio/Komisija, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, točka 31).
53 Poleg tega je treba ugotoviti, da čeprav so v členu 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom taksativno našteta merila za določitev vrednosti DŽR, ki ga je treba izplačati v državah zaposlitve, v katerih se življenjske razmere ne štejejo za enake običajnim razmeram v Uniji, pa zakonodajalec Unije ni določil meril za ugotavljanje enakovrednosti življenjskih razmer v državah Unije in tretjih državah. Poleg tega je bila ESZD, kot je bilo navedeno v točki 31 te sodbe, na datum izpodbijanega sklepa v obdobju prilagajanja, s čimer bi bilo mogoče tehtno pojasniti, zakaj na ta datum še ni bilo SDU, ki bi lahko usmerjale njeno diskrecijsko pravico pri uporabi člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
54 Glede na to je treba priznati, da je zakonodajalec Unije s tem, da ni določil meril za ugotavljanje enakovrednosti življenjskih razmer v državah Unije in tretjih državah, nameraval OI prepustiti široko polje proste presoje v zvezi s SDU, ki naj bi jih sprejel v prihodnosti. V teh okoliščinah Sodišče za uslužbence meni, da je ESZD na datum izpodbijanega sklepa lahko, ne da bi napačno uporabila pravo in prestopila meje svoje diskrecijske pravice, pri presoji te enakovrednosti upoštevala še druga merila poleg meril, ki so izrecno našteta v členu 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom.
55 Zato v nasprotju s trditvami tožečih strank OI pri presoji življenjskih razmer in določitvi njihove enakovrednosti v državah Unije in tretjih državah ni bil niti vezan na merila iz člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom niti ga ta niso omejevala. Čeprav tožeče stranke trdijo tudi, da bi moral OI pri presoji enakovrednosti življenjskih razmer upoštevati ocene, ki so jih države članice izvedle za svoje diplomatsko osebje, pa niso predložile pravnih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti utemeljenost takih trditev. V teh okoliščinah je OI glede na kompleksnost področja in svojo široko diskrecijsko pravico lahko upošteval, in tudi je, indekse in podatke v zvezi s stopnjo gospodarske razvitosti, dosežene v zadevnih državah, ter ocene nekaterih mednarodnih organizacij ali nekaterih držav, kot so ocene OZN v okviru UNDP za določitev prejemkov njenih uslužbencev ali ocene Združenih držav Amerike za njihovo diplomatsko osebje, napoteno v tujino.
56 Glede na listine v spisu uporaba teh podatkov in tako opisana metoda, ki daje prednost celostnemu gospodarskemu pristopu na podlagi primerjave stopenj gospodarske razvitosti in ob upoštevanju analiz, ki so jih opravile druge mednarodne organizacije ali nekatere države za svoje diplomatsko osebje, za določitev enakovrednosti življenjskih razmer v državah Unije in tretjih državah nista v nasprotju s členom 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom.
57 Te ugotovitve ni mogoče omajati z okoliščino, ki poleg tega ni bila dokazana, da naj bi se ta metoda, ki je bila uporabljena za določitev enakovrednosti življenjskih razmer, razlikovala od metode, ki se je uporabljala v preteklosti, ker je, kot je bilo navedeno, uporabljena metoda spadala v meje diskrecijske pravice OI in ker navedeni organ ni bil z nobenim predpisom obvezan, da svojo metodo ohrani nespremenjeno.
58 Nazadnje, če bi priznali, kot to namigujejo tožeče stranke, da bi bilo treba pregled enakovrednosti življenjskih razmer opraviti glede na merila in metodo, uporabljene za oceno zneska DŽR, bi to privedlo do tega, da bi se življenjske razmere sicer štele za enake, vendar bi bilo zadevnim uslužbencem iz leta v leto zagotovljeno izplačilo DŽR v minimalni višini 10 %, ki ustreza razmeram, v katerih so vsa merila ocenjena z „0“. Tak pristop bi bil očitno v nasprotju z željo zakonodajalca Unije, ki je iz prejemanja DŽR želel izključiti uslužbence, napotene v tretje države, v katerih so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji.
59 Kar zadeva, dalje, drugi del tretjega tožbenega razloga, ki se nanaša na očitno napako pri presoji, je treba najprej opozoriti, da mora biti v skladu s sodno prakso na področjih, na katerih ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, nadzor zakonitosti, ki ga opravi sodišče, omejen na preverjanje, ali pri zadevnem ukrepu ni bila storjena očitna napaka, oziroma ali niso bila zlorabljena pooblastila, oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice (sodbe Jippes in drugi, C‑189/01, EU:C:2001:420, točka 80 in navedena sodna praksa; Španija/Svet, C‑310/04, EU:C:2006:521, točka 96; Busacca in drugi/Računsko sodišče, T‑164/97, EU:T:1998:233, točka 48, in Chassagne/Komisija, EU:F:2007:14, točka 56).
60 Poleg tega je treba poudariti, da je prav tako ustaljena sodna praksa, da po eni strani za upravni akt velja domneva zakonitosti, po drugi strani pa je dokazno breme načeloma na strani tistega, ki nekaj trdi, tako da morajo tožeče stranke zagotoviti vsaj dovolj jasne, objektivne in skladne dokaze, s katerimi je mogoče podpreti resničnost ali verjetnost dejstev v podporo njihovemu zahtevku (sodba Wiame/Komisija, F‑15/08, EU:F:2010:7, točka 21 in navedena sodna praksa).
61 Dokaze, ki so jih tožeče stranke predložile za vsako zadevno državo zaposlitve v podporo drugemu delu tretjega tožbenega razloga, ki se nanaša na očitno napako pri presoji, je treba preučiti glede na načela iz sodne prakse, na katera je bilo opozorjeno zgoraj.
62 Tožeče stranke v bistvu trdijo, da pri petih merilih, določenih s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom za določitev zneska DŽR, v referenčnem obdobju v zadevnih državah ni bilo nobenega izboljšanja in da je pri nekaterih od njih prišlo celo do poslabšanja. To naj bi veljalo za podnebne razmere, zlasti na Japonskem zaradi povečanega tveganja potresov ali orkanov, v Maleziji, Hongkongu ali Singapurju zaradi povečanja onesnaženosti ozračja ali v Argentini zaradi povečanega tveganja poplav. V zadnjenavedeni državi naj bi se zaradi epidemije mrzlice denga močno poslabšale tudi zdravstvene razmere, zaradi visoke stopnje kriminala pa tudi varnost. Tožeče stranke se v podporo svojim trditvam sklicujejo na članke v tisku in na spletu, študije Svetovne zdravstvene organizacije, zlasti kar zadeva kakovost zraka v Hongkongu ali Čilu, in na rezultate vprašalnikov, ki so jih izpolnile delegacije. Tako menijo, da je OI z ukinitvijo dveh točk, ki ju je predhodno leto dodelil za podnebne razmere, s čimer je v navedenem letu znesek DŽR določil na 15 % referenčnega zneska na Japonskem, v Hongkongu, Čilu, Tajvanu, Maleziji in Singapurju, in z ukinitvijo dveh točk za varnost, ki ju je predhodno leto prav tako dodelil za določitev zneska DŽR v Argentini, storil očitno napako pri presoji življenjskih razmer v teh tretjih državah in posledično napačno ocenil, da so postale enake običajnim razmeram v Uniji.
63 Vendar Sodišče za uslužbence meni, da taki razmisleki ne vplivajo na rešitev tega spora, ker se, kot je bilo navedeno zgoraj, OI pri presoji enakovrednosti življenjskih razmer ni oprl na merila iz člena 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Čeprav je OI v odgovorih na pritožbe, zlasti v odgovoru tožečim strankam, ki so zaposlene v Maleziji, izpodbijal utemeljenost trditev tožečih strank v zvezi z zgoraj navedenimi merili, pa samo zato, ker je sprejel stališče glede utemeljenosti navedenih meril, s tem nikakor ni mogel nadomestiti obrazložitve: niti OI v odgovorih na pritožbe niti ESZD v obrambi v tem postopku se namreč pri presoji enakovrednosti razmer v državah Unije in tretjih državah nikakor nista oprla na navedena merila, česar tožeče stranke tudi ne izpodbijajo.
64 Tudi če bi OI v odgovorih na trditve tožečih strank napačno uporabil pravo ali storil očitno napako pri presoji ponderja, ki ga je bilo treba uporabiti za zgoraj navedena merila za zadevne države, tako dejstvo ne bi vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa. Iz odgovorov na pritožbe in dokazov, ki jih je ESZD predložila v odgovoru na tožbo, namreč izhaja, da se je OI pri presoji enakovrednosti življenjskih razmer v državah Unije in tretjih državah oprl predvsem, kot je bilo navedeno, na gospodarske indekse in podatke.
65 OI je tako v prvi fazi presojo oprl na oceno stopnje razvitosti, dosežene v zadevnih državah zaposlitve v absolutnem in relativnem smislu, na podlagi kazalnikov, kot so bruto domači proizvod na prebivalca Mednarodnega denarnega sklada ali indeks boljšega življenja Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj v Evropi.
66 OI je poudaril, da je analiza, opravljena v tej prvi fazi, pokazala, da so se življenjske razmere v Uniji poslabšale zaradi učinka finančne krize in da so se, nasprotno, življenjske razmere v zadevnih državah zaposlitve izboljšale tako, da so bile v nekaterih primerih ugodnejše od razmer, običajno ugotovljenih v Uniji. V drugi fazi je nato dobljene rezultate primerjal s statističnimi podatki, ki so jih med drugim pripravile OZN in Združene države Amerike za svoje zadevno osebje, zaposleno v tujini v okviru težavnega dela, pri čemer je menil, da sta sistem OZN in ameriški sistem v številnih pogledih zelo podobna sistemu, ki ga Unija uporablja za svoje uslužbence, napotene v tretje države. Nazadnje je analizo dopolnil z upoštevanjem nekaterih mednarodnih indeksov, zlasti indeksa človekovega razvoja UNDP, s katerim se sočasno merijo pričakovana življenjska doba, stopnja izobraženosti in življenjski standard.
67 Tožeče stranke pri izpodbijanju take metode presoje v bistvu trdijo samo, da so podatki, ki jih je uporabila ESZD, „nekako neupoštevni in neprimerni“. Trdijo, da se ESZD v preteklosti ni „usklajevala s [sistemom dodatkov za težavno delo OZN ali sistemom Združenih držav Amerike]“ in da je „[DŽR] dodelila v primerih, v katerih ga [OZN] ni“. Poleg tega se sklicujejo na ugotovitve tehnične skupine za DŽR, v skladu s katerimi je treba „analizo [OZN] uporabljati previdno, ker ,[OZN] oceno opira na državo na splošno, medtem ko [Komisija] [analizo] opira na razmere v glavnih mestih‘“. Vendar take trditve, ki niso natančne, ne morejo zadostovati za dokaz, da je OI pri presoji enakovrednosti življenjskih razmer storil očitno napako. Nazadnje, čeprav tožeče stranke v tožbi trdijo, da je odbor uslužbencev ugotovil, da Japonska in Tajvan nista ocenjena v „sistemu [dodatkov za težavno delo OZN]“, pa tega niso dokazale.
68 Glede na listine v spisu, ob upoštevanju široke diskrecijske pravice OI na tem področju, in ker tožeče stranke niso predložile dokazov, s katerimi bi bilo mogoče ovreči metodo presoje enakovrednosti življenjskih razmer, ki jo je OI uporabil, Sodišče za uslužbence meni, da je OI na podlagi upoštevanja negativnega učinka skupnih posledic finančne krize za življenjske razmere v Uniji od leta 2008 in sočasnega izboljšanja družbeno-gospodarskih kazalnikov v zadnjih letih v državah zaposlitve lahko utemeljeno menil – pri čemer se je oprl na primerjalno analizo rezultatov, dobljenih z drugimi velikimi mednarodnimi statističnimi sistemi – da so življenjske razmere v zadevnih tretjih državah postale enake običajnim razmeram v Uniji, ne da bi v zvezi s tem storil očitno napako pri presoji.
69 Kar, nazadnje, zadeva tretji del tretjega tožbenega razloga, tožeče stranke trdijo, da je z izpodbijanim sklepom kršeno načelo sorazmernosti, saj je povzročena škoda ob upoštevanju dejanskih razmer v zadevnih državah nesorazmerna glede na zastavljene cilje. Posledice izpodbijanega sklepa naj bi bile še posebno resne, kar zadeva nižje razrede ter uradnike in uslužbence s precejšnjimi družinskimi stroški. Zdi se, da tožeče stranke v podporo temu delu tožbenega razloga trdijo, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa DŽR v višini 10 % referenčnega zneska, tudi če so vsa merila ocenjena z nič. Take trditve nikakor ni mogoče sprejeti, saj člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da se merilo oceni z nič, „če so razmere normalne, vendar ne enake običajnim razmeram v Uniji“, in se zato uporablja samo za položaje, v katerih se življenjske razmere štejejo za normalne, in ne enake običajnim razmeram v Uniji.
70 Pri tem je treba opozoriti, da v skladu z načelom sorazmernosti dejanja institucij Unije ne smejo prekoračiti meja tega, kar je primerno in nujno za uresničitev zastavljenega cilja (glej sodbi National Farmers’ Union in drugi, C‑157/96, EU:C:1998:191, točka 60, in Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, točka 99).
71 V obravnavanem primeru je bil izpodbijani sklep sprejet v skladu z določbami člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v okviru letnega pregleda DŽR, ki se izplača uslužbencem, napotenim v tretje države, da bi se upoštevale posebne življenjske razmere, ki so jim izpostavljeni med opravljanjem nalog v službi institucij zunaj Unije. Ker je bilo ugotovljeno, da je v obravnavani zadevi OI lahko upravičeno menil, da so bile življenjske razmere v zadevnih državah enake običajnim razmeram v Uniji in da posledično ni bilo treba upoštevati posebnih življenjskih razmer, z izpodbijanim sklepom, v katerem je datum začetka njegove veljavnosti določen na več kot eno leto po datumu njegovega sprejetja prav zato, da bi se upošteval njegov učinek na izplačane prejemke, niso bile prekoračene meje tega, kar je bilo potrebno za dosego cilja, določenega z določbami člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
72 Iz navedenega izhaja, da so bili vsi trije deli tretjega tožbenega razloga zavrnjeni, zato je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: zloraba pooblastil in postopka
73 Tožeče stranke trdijo, da izpodbijani sklep ni bil sprejet zaradi enakovrednosti življenjskih razmer v državah Unije in njihovih državah zaposlitve, ampak da bi lahko ESZD ustvarila proračunske prihranke v prizadevanju za „kredibilnost do Evropskega parlamenta in davkoplačevalca“, kot je zapisano v obvestilu operativnega direktorja ESZD z dne 7. junija 2013. Trdijo, da je izpodbijani sklep „politična“, in ne upravna odločitev, pri kateri niso uporabljena merila iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki so edina, ki bi jih bilo treba upoštevati v podporo navedenemu sklepu. OI naj bi se tako samovoljno oprl na druga merila, ki niso določena s Kadrovskimi predpisi, pri čemer je bil njegov edini cilj, da ne bi bilo treba tožečim strankam izplačevati DŽR. Ker uprava v predhodnih letih ni menila, da so bile življenjske razmere v zadevnih državah enake običajnim razmeram v Uniji, naj bi bil edini cilj spremembe metode za presojo pogoja enakovrednosti življenjskih razmer v tretjih državah znižati stroške za plače pod pritiskom držav članic in v povezavi z reformo Kadrovskih predpisov iz leta 2013.
74 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bil sklep sprejet na podlagi zlorabe pooblastil – pri čemer je zloraba postopka samo ena oblika – le, če se na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev izkaže, da je bil sprejet za uresničitev cilja, ki je drugačen od tistega, ki ga določajo zadevni predpisi (sodbe Lux/Računsko sodišče, 69/83, EU:C:1984:225, točka 30; Pitrone/Komisija, T‑46/89, EU:T:1990:62, točka 70, in Angelidis/Parlament, F‑104/08, EU:F:2010:23, točka 89).
75 Vsekakor zadostuje spomniti na to, kar je bilo ugotovljeno zgoraj, tj. da je OI izpodbijani sklep, v katerem ni bil izračunan DŽR za tožeče stranke, ampak je bil DŽR, do katerega so bile te stranke prej upravičene, ukinjen, sprejel zakonito na podlagi drugih elementov za presojo, ki niso merila iz člena 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ter da presoja, ki jo je opravil OI, ne vsebuje očitne napake in je v mejah njegove diskrecijske pravice. Ker je bila taka ukinitev pravno utemeljena in je bila v skladu z legitimnim ciljem institucije, da prejemke prilagodi posebnim razmeram, v katerih se opravljajo naloge v tretjih državah zaposlitve, s proračunskimi prihranki, ki so lahko nastali s takim sklepom, ni mogoče dokazovati zlorabe pooblastil ali postopka.
76 Preprosto dejstvo, da je ESZD v notranjem obvestilu izpodbijani sklep morda označila kot „političen“, ne more omajati take presoje, saj iz zadevnega obvestila nikakor ne izhaja, da je bil izpodbijani sklep sprejet s katerim koli drugim ciljem, kot je cilj, za katerega je bil zakonito predviden. Poleg tega tudi dejstvo, če bi bilo dokazano, da je OI spremenil metodo za presojo, ali so bile življenjske razmere v tretjih državah zaposlitve enake običajnim razmeram v Uniji, ne zadostuje za dokaz obstoja zlorabe postopka. Ker, kot je bilo navedeno, z veljavnimi besedili ni bil določen noben postopek, je OI lahko tako kot v obravnavani zadevi na področju, na katerem ima široko polje proste presoje, prilagajal metodo presoje iz enega leta v drugo, če tako kot v obravnavani zadevi ta pristop ni presegal meja njegove diskrecijske pravice ter ni bil v nasprotju z nobenim pravilom iz Kadrovskih predpisov in nobenim načelom prava Unije na področju javnih uslužbencev, na katero bi se lahko tožeče stranke sklicevale.
77 Četrtega tožbenega razloga torej ni mogoče sprejeti.
Peti tožbeni razlog: napačna uporaba prava in napačno ugotovljeno dejansko stanje
78 Tožeče stranke trdijo, da je OI napačno uporabil pravo, ker je v odgovorih na pritožbe menil, da se, „če uprava meni, da se v državi ,življenjske razmere lahko štejejo za enake v primerjavi z običajnimi razmerami v Uniji‘, […] letni pregled ne izvaja več“.
79 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da lahko taka izbira besed povzroči zmedo, kot priznava ESZD. Vendar kot izhaja iz pojasnil v odgovoru na tožbo, ESZD v nasprotju s trditvami tožečih strank s tako izjavo nikakor ni menila, da ukinjenega DŽR nikakor ni mogoče znova dodeliti. V uvodnih izjavah izpodbijanega sklepa je, nasprotno, pojasnjeno, da je pregled letni postopek, ki „vključuje analizo življenjskih razmer, ki prevladujejo v krajih zaposlitve, za določitev, ali so oziroma ostajajo enake običajnim razmeram v Uniji“, in da se OI, kjer je to ustrezno, na podlagi tega preverjanja odloči, „da se [DŽR] ne dodeli oziroma da je treba [DŽR] (ponovno) uvesti“. V nasprotju s trditvami tožečih strank pristop, ki ga je uporabil OI, nikakor ni protisloven. Vsekakor izjava, ki jo tožeče stranke grajajo, tudi če je napačna, ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa, ki je sicer pravilno obrazložen.
80 Nazadnje, tožeče stranke trdijo, da je OI napačno ugotovil dejansko stanje, ker je menil, kot je razvidno iz obrazložitve zavrnitve pritožbe, ki so jo vložile tožeče stranke, napotene na Japonsko, da so se življenjske razmere v tej državi sčasoma postopno izboljšale, obenem pa navedel, da je mogoče, da na Japonskem „ni prišlo do izboljšanja v absolutnem smislu“. Kot upravičeno poudarja ESZD, taka obrazložitev ne vsebuje niti napačno ugotovljenega dejanskega stanja niti protislovja, ker je mogoče, da se gospodarski položaj ne izboljša v absolutnem smislu, vendar pa se izboljša v relativnem smislu v primerjavi z drugimi državami, v obravnavanem primeru z državami Unije, v katerih so se življenjske razmere v istem referenčnem obdobju poslabšale.
81 Peti tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Šesti tožbeni razlog: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj
82 Tožeče stranke trdijo, da je ESZD s tem, da najmanj od leta 2007 ni spreminjala DŽR, dodeljenega uslužbencem, napotenim v tretje države, v katerih odslej DŽR ni več upravičen, in to kljub gospodarski krizi, vzbudila upravičena pričakovanja, da bo ohranjen, in to še toliko bolj, ker so se razmere v zadevnih državah poslabšale, zlasti zaradi nesreče v Fukušimi na Japonskem, slabe kakovosti zraka v Čilu ali na Kitajskem, slabih zdravstvenih razmer v Singapurju ali visoke stopnje kriminala v Argentini.
83 ESZD predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
84 V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima pravico zahtevati varstvo legitimnih pričakovanj vsak posameznik, ki je v položaju, v katerem je uprava pri njem s tem, da mu je dala natančna jamstva v obliki natančnih, brezpogojnih in skladnih informacij, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov, vzbudila utemeljena pričakovanja (glej na primer sodbo Centeno Mediavilla in drugi/Komisija, T‑58/05, EU:T:2007:218, točka 96).
85 V obravnavanem primeru in vsekakor zgolj okoliščina, da je DŽR več let ostal nespremenjen, ne more zadostovati za to, da se lahko tožeče stranke sklicujejo na načelo varstva legitimnih pričakovanj, saj določbe, s katerimi je urejena dodelitev DŽR, izrecno določajo, da se ta vsako leto pregleda in da se torej lahko iz leta v leto spreminja ali celo ukine. Tožeče stranke v teh okoliščinah ne morejo razumno trditi, da jim je uprava s tem, da od začetka gospodarske krize DŽR ni spremenila, zagotovila natančna in brezpogojna jamstva v zvezi z njihovo pravico do DŽR.
86 Poleg tega je OI, kot je bilo opozorjeno v točki 71 te sodbe, predvidel odlog uporabe izpodbijanega sklepa, s čimer je zagotovil gladek časovni prehod s starega položaja na novega, tako da so bila pričakovanja tožečih strank v zvezi z ohranitvijo danega pravnega položaja zadostno zaščitena.
87 Šesti tožbeni razlog je torej tudi treba zavrniti.
88 Iz vsega navedenega sledi, da je treba predloge za razglasitev ničnosti zavrniti.
Predlogi za izdajo odredbe
89 Opozoriti je treba, da sodišče Unije na upravo ne more nasloviti odredb v okviru nadzora zakonitosti na podlagi člena 91 Kadrovskih predpisov (sodba Di Marzio/Komisija, T‑14/03, EU:T:2004:59, točka 63). Iz tega sledi, da je treba predloge, s katerimi tožeče stranke Sodišču za uslužbence predlagajo, naj odredi plačilo DŽR, do katerih naj bi bile upravičene, zavreči kot nedopustne.
90 Iz vsega navedenega izhaja, da je treba to tožbo zavrniti.
Stroški
91 V skladu s členom 87(1) Poslovnika se ob upoštevanju drugih določb poglavja 8 naslova II navedenega poslovnika neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Sodišče za uslužbence lahko na podlagi odstavka 2 istega člena, če to zahteva pravičnost, odloči, da se neuspeli stranki naloži le delno plačilo stroškov ali da se ji plačilo stroškov ne naloži. Poleg tega, ob neobstoju predlogov v zvezi s stroški in v skladu s členom 89(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške.
92 Iz obrazložitve, predstavljene v tej sodbi, izhaja, da tožeče stranke s tožbo niso uspele. Vendar ESZD v predlogih ni izrecno predlagala, naj se tožečim strankam naloži plačilo stroškov, ampak samo, naj Sodišče za uslužbence odloči o stroških. Ker okoliščine obravnavanega primera ne upravičujejo uporabe določb člena 87(2) Poslovnika, morajo tožeče stranke in ESZD nositi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE
(tretji senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. B. Julien-Malvy in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, nosijo svoje stroške.
3. Evropska služba za zunanje delovanje nosi svoje stroške.
Van Raepenbusch | Perillo | Svenningsen |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 25. septembra 2014.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
PRILOGA
Ob upoštevanju števila tožečih strank v tej zadevi njihova imena niso navedena v tej prilogi.