CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 19 de mayo de 2022 (1)
Asunto C‑635/20 P
Comisión Europea
contra
República Italiana,
Reino de España
«Recurso de casación — Régimen lingüístico — Convocatoria de oposiciones generales para la selección de investigadores y de jefes de equipo — Conocimientos lingüísticos — Limitación de la elección de la segunda lengua de las oposiciones al alemán, inglés y francés — Reglamento n.o 1 — Estatuto de los funcionarios — Discriminación por razón de la lengua — Justificación — Interés del servicio — Necesidad de que el personal recién contratado sea inmediatamente operativo»
I. Introducción
1. La lengua es una parte importante de la identidad cultural y política de los ciudadanos de la Unión, y tanto el Tratado de la Unión Europea como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea consagran el respeto por la diversidad lingüística de la Unión Europea. (2) Dicho respeto se refleja en la designación como lenguas de trabajo de las instituciones de la Unión de cada una de sus veinticuatro lenguas oficiales. (3)
2. Las lenguas facilitan la comunicación entre las personas, lo que permite que estas colaboren entre sí. Dado que el uso simultáneo de las veinticuatro lenguas oficiales, en las actuales circunstancias, dificultaría gravemente tal comunicación y colaboración, es comprensible que las instituciones de la Unión traten de seleccionar a funcionarios que sean capaces de trabajar en al menos una lengua vehicular además de su propia lengua materna. Hay una amplia lista de lenguas de las que en distintos momentos de la historia europea podría decirse que han gozado del estatuto vehicular, bien en todo el continente, bien en extensas partes de él. Una lengua puede gozar de estatuto vehicular en un determinado contexto político y económico que, por los avatares de la vida, no dure eternamente; sin embargo, es innegable que la percepción de una lengua como vehicular refuerza su posición.
3. Dado que la Unión coloca a todas las lenguas oficiales en pie de igualdad, y que la designación de una lengua como vehicular para un determinado fin constituye una indudable ventaja para los candidatos que la dominan, tal elección debe estar justificada por razones objetivas y razonables. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que las necesidades del servicio proporcionan tal justificación, siempre que se cumplan dos requisitos: la justificación invocada debe referirse a las funciones que han de desempeñar las personas contratadas, y las pruebas que respalden la justificación de la restricción propuesta deben ser exactas, fiables y coherentes. (4)
4. En el presente asunto, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia de 9 de septiembre de 2020, Italia y España/Comisión (T‑401/16, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2020:409), por la cual el Tribunal General anuló una convocatoria de oposiciones generales para la selección de administradores. La oposición EPSO/AD/323/16 tenía por objeto la contratación de «Investigadores (AD 7) para los perfiles siguientes: 1 — Investigadores: Gasto de la UE, lucha contra la corrupción — 2 — Investigadores: Aduanas y comercio, tabaco y mercancías falsificadas». La oposición EPSO/AD/324/16 tenía por objeto la contratación de «Investigadores (AD 9): Jefes de equipo». (5) La convocatoria de la EPSO (6) impugnada en el presente asunto concretaba que los candidatos deben cumplir las siguientes condiciones específicas en cuanto a lengua:
– Lengua 1: nivel mínimo — C1 en una de las 24 lenguas oficiales de la UE;
– Lengua 2: nivel mínimo — B2 en alemán, francés o inglés; la lengua 2 debe ser distinta de la lengua 1. (7)
5. A continuación, la convocatoria impugnada señala concretamente un alto nivel de inglés como condición necesaria para desempeñar las funciones pertinentes:
«Una buena comprensión del inglés (oral y escrito) es obligatoria para la contratación en estas dos oposiciones. El inglés es la lengua principal de los investigadores que trabajan en el ámbito de la lucha contra la corrupción o la delincuencia financiera en un contexto internacional, por lo que un buen dominio del mismo, tanto para participar en ponencias y debates como para redactar informes es indispensable para garantizar la eficacia de la cooperación y los intercambios de información con las autoridades nacionales de los Estados miembros y de terceros países.»
6. La sentencia recurrida sostiene que la Comisión no ha acreditado que la limitación al alemán, inglés y francés de las lenguas que pueden elegir los candidatos como segunda lengua esté objetivamente justificada y sea proporcionada al objetivo principal perseguido, consistente en seleccionar administradores que sean inmediatamente operativos. Asimismo, la Comisión no ha demostrado que la limitación lingüística esté justificada por restricciones presupuestarias y operativas y/o por la naturaleza del procedimiento de selección. (8) En su recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, la Comisión alega que la carga que le ha impuesto el Tribunal General respecto a la justificación propuesta a la limitación lingüística es excesiva. Asimismo, critica la valoración que el Tribunal General hace de las pruebas aportadas por la Comisión en apoyo de dicha restricción.
II. Marco jurídico
A. Reglamento n.o 1/58
7. Mediante el Reglamento n.o 1/58, el Consejo ejerció la facultad que le atribuye el actual artículo 342 TFUE para aprobar normas que regulan, entre otros aspectos, el uso de las lenguas en las instituciones de la Unión y por parte de estas. En su versión actualmente vigente, dispone, en la parte que aquí interesa:
«Artículo 1
Las lenguas oficiales y las lenguas de trabajo de las instituciones de la Unión serán el alemán, el búlgaro, el castellano, el checo, el croata, el danés, el eslovaco, el esloveno, el estonio, el finés, el francés, el griego, el húngaro, el inglés, el irlandés, el italiano, el letón, el lituano, el maltés, el neerlandés, el polaco, el portugués, el rumano y el sueco.
[…]
Artículo 6
Las instituciones [de la Unión] podrán determinar las modalidades de aplicación de este régimen lingüístico en sus reglamentos internos.»
B. Estatuto de los funcionarios
8. Por lo que aquí atañe, el artículo 1 quinquies del Estatuto de los funcionarios (9) establece:
«1. En la aplicación del presente Estatuto, queda prohibida toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.
[…]
6. Sin perjuicio de los principios de no discriminación y de proporcionalidad, toda limitación de los anteriores principios deberá estar objetiva y razonablemente justificada y responder a objetivos legítimos de interés general en el marco de la política de personal. […]»
9. El capítulo primero del título III del Estatuto se titula «Reclutamiento» y consta de los artículos 27 a 34. El artículo 27 establece:
«La provisión de plazas tendrá como objetivo garantizar a la institución los servicios de funcionarios que posean las más altas cualidades de competencia, rendimiento e integridad, seleccionados según una base geográfica lo más amplia posible entre los nacionales de los Estados miembros de la Unión. Ningún puesto de trabajo podrá estar reservado a nacionales de un Estado miembro determinado.
[…]»
10. A tenor del artículo 28, letra f):
«Solo podrán ser nombrados funcionarios las personas que cumplan las condiciones siguientes:
[…] que justifiquen poseer el conocimiento en profundidad de una de las lenguas de la Unión y un conocimiento satisfactorio de otra de ellas, en la medida necesaria para el desempeño de las funciones que puedan ser llamados a ejercer.»
11. El anexo III del Estatuto se titula «Procedimiento de concurso». Su artículo 1 dispone:
«1. La convocatoria de concurso será aprobada por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previa consulta a la Comisión paritaria.
La convocatoria deberá especificar:
[…]
f) En su caso, los conocimientos lingüísticos exigidos para la clase de puestos de trabajo que deban proveerse.
[…]»
III. Hechos, procedimiento y pretensiones de las partes
12. Los apartados 1 a 15 de la sentencia recurrida resumen los hechos del litigio y el contenido de la convocatoria impugnada.
13. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– En la medida en que el Tribunal de Justicia considere que el estado del litigio lo permite, desestime por infundado el recurso presentado en primera instancia.
– Condene al Reino de España y a la República Italiana a cargar con las costas del presente procedimiento y del procedimiento de primera instancia.
14. En apoyo de estas pretensiones, la recurrente invoca tres motivos.
15. El primer motivo consta de tres partes. Con la primera, alega que los apartados 157 y 181 a 183 de la sentencia recurrida adolecen de un error de Derecho y un error de razonamiento.
16. La segunda se dirige a la última frase del apartado 133, los apartados 158 y 164, la última frase del apartado 167 y los apartados 180 a 183, 201 y 205 de la sentencia recurrida. La Comisión aduce que estos apartados le imponen una carga excesiva, tanto respecto a la obligación de motivar la limitación lingüística de la convocatoria impugnada como respecto a su valoración de las pruebas aportadas en apoyo de los motivos allí invocados por la EPSO.
17. En la tercera parte, la Comisión argumenta que los apartados 152 a 155 de la sentencia recurrida contienen un error de Derecho en el sentido de que la jurisprudencia no exige a la Comisión identificar un acto jurídicamente vinculante de sus normas internas como fundamento de las limitaciones lingüísticas.
18. El segundo motivo de casación trata de señalar seis aspectos en que el Tribunal General ha desnaturalizado los elementos de prueba. El tercer motivo de casación alega que el análisis que el Tribunal General hace de las lenguas de comunicación de los candidatos es ilegal.
19. El Reino de España y la República Italiana refutan los argumentos de la Comisión. Solicitan al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a la Comisión.
20. El presente asunto fue acumulado al asunto C‑623/20 a efectos de la vista celebrada el 2 de marzo de 2022, en la que las partes presentaron observaciones orales y respondieron a las preguntas por escrito y orales formuladas por el Tribunal de Justicia.
21. Atendiendo a la petición del Tribunal de Justicia, voy a limitar mis conclusiones al primer motivo de casación.
IV. Apreciación del primer motivo
A. Sobre la primera parte
22. La Comisión considera que el apartado 157 de la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho, pues llega a la conclusión de que no cabe presumir, sin más explicaciones, que un funcionario que acabe de entrar en funciones y no domine alemán, francés o inglés no será capaz de realizar inmediatamente un trabajo útil en una institución de la Unión. Lo que debió haber analizado el Tribunal General es si la limitación lingüística estaba objetivamente justificada, en interés del servicio, por la necesidad de seleccionar candidatos que sean inmediatamente operativos. La Comisión diferencia entre un candidato capaz de «realizar inmediatamente un trabajo útil» y un candidato que sea «inmediatamente operativo». Dado que el error del Tribunal General es determinante para su desestimación de las pruebas relativas a la relación entre el uso de las tres mencionadas lenguas por el colegio de miembros y la labor de los servicios de la Comisión, procede anular la sentencia recurrida.
23. El apartado 157 de la sentencia recurrida dice lo siguiente:
«Más concretamente, no se desprende de estos textos, ni a fortiori de los demás elementos de los autos de los presentes asuntos, que exista un vínculo necesario entre los procedimientos de toma de decisiones de la Comisión, en especial aquellos que se desarrollan en el seno del colegio de sus miembros, y las funciones que habrán de ejercer los candidatos aprobados en las oposiciones controvertidas, a saber, las funciones de investigador y de jefe de equipo de investigadores, tal como se exponen en el anterior apartado 113. En efecto, aun suponiendo que los miembros de una institución utilicen exclusivamente una o varias lenguas determinadas en sus deliberaciones, no cabe presumir, sin más explicaciones, que un funcionario que acabe de entrar en funciones y no domine ninguna de estas lenguas no será capaz de realizar inmediatamente un trabajo útil en esa institución [sentencia de 15 de septiembre de 2016, Italia/Comisión, T‑353/14 y T‑17/15, EU:T:2016:495, apartados 121 y 122 (no publicados)], máxime cuando, en los presentes asuntos, se trata de funciones muy concretas que no tienen, a priori, ninguna relación estrecha con los trabajos del colegio de miembros de la Comisión.»
24. Procede señalar, en primer lugar, que el artículo 1 quinquies, apartado 6, del Estatuto dispone que toda limitación de la aplicación del principio de no discriminación deberá estar objetiva y razonablemente justificada y responder a objetivos legítimos de interés general en el marco de la política de personal. En segundo lugar, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una diferencia de trato por razón de la lengua, como la resultante de la limitación lingüística, solo puede admitirse si está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio. (10) Los apartados 71 y 72 de la sentencia recurrida exponen estas consideraciones y citan los apartados 89 y 90 de la sentencia Comisión/Italia, (11) que a su vez citan el apartado 88 de la sentencia Italia/Comisión. (12)
25. A fin de valorar si una diferencia de trato está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio es preciso averiguar en primer lugar cuáles son estas necesidades. En el presente asunto, las normas generales por las que se rigen las oposiciones generales, publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea de 27 de febrero de 2015, (13) disponen, en su punto 1.3, en particular:
«Se le pedirá que indique, en función de la oposición de que se trate, su conocimiento de las lenguas oficiales de la [Unión]. […] Por regla general, tendrá que tener un conocimiento profundo (nivel C1 del MECR […]) de una lengua oficial de la [Unión] y un conocimiento satisfactorio (nivel B2 del MECR) de otra; sin embargo, en la convocatoria de oposición se podrán imponer exigencias más estrictas (así sucede, en particular, en el caso de los perfiles lingüísticos). A menos que se especifique otra cosa en la convocatoria de oposición, la elección de una segunda lengua se limitará normalmente al alemán, francés o inglés.
[…]
Es práctica ya sólidamente asentada emplear el alemán, el francés y el inglés para la comunicación interna en las instituciones de la [Unión] y estas son también las lenguas que más se requieren en la comunicación externa y la tramitación de los expedientes.
Las opciones de segunda lengua para las oposiciones se han determinado en función del interés del servicio, el cual exige que el personal recién contratado sea inmediatamente operativo y capaz de comunicarse efectivamente en su actividad cotidiana. De no ser así, el funcionamiento eficiente de las instituciones se vería gravemente perjudicado.»
26. Asimismo, la convocatoria impugnada indica, en su sección titulada «Condiciones de admisión»: «La segunda lengua escogida deberá ser el alemán, el francés o el inglés. Estas tres lenguas son las principales lenguas de trabajo de la Comisión y, en interés del servicio, el personal recién contratado debe ser operativo de inmediato y capaz de comunicarse eficazmente, en su actividad laboral cotidiana, en al menos una de ellas.» El anexo II de la convocatoria impugnada, titulado «Justificación del régimen lingüístico para estos procedimientos de selección», declara que «los requisitos establecidos en la sección “CONDICIONES QUE DEBEN REUNIR LOS CANDIDATOS” de la presente convocatoria están en consonancia con los requisitos básicos de las instituciones de la UE en materia de competencias, experiencia y conocimientos especializados y con la necesidad de que las nuevas contrataciones puedan cooperar eficazmente, en particular con otros miembros del personal». En el apartado 3 de dicho anexo se declara que, «una vez contratados, es esencial que los técnicos sean operativos inmediatamente y capaces de comunicarse con sus colegas y con sus superiores jerárquicos». En la sección siguiente, titulada «Justificación de la selección de lenguas para cada procedimiento de selección», el párrafo segundo reza: «El personal recién contratado debe ser inmediatamente operativo y capaz de ejecutar las funciones para las que haya sido contratado. Por lo tanto, la EPSO debe asegurarse de que los candidatos aprobados posean un conocimiento suficiente de una combinación de lenguas que les permita desempeñar sus funciones de manera eficaz y, en particular, de que los candidatos seleccionados sean capaces de comunicarse eficazmente en su trabajo diario con sus compañeros y sus superiores jerárquicos.»
27. Por lo tanto, la descripción que la convocatoria impugnada hace de las «necesidades reales del servicio» incluye la necesidad de seleccionar candidatos que sean inmediatamente capaces de trabajar eficazmente. En consecuencia, cuando en el apartado 157 de la sentencia recurrida se afirma que no cabe presumir, sin más explicaciones, que un funcionario que acabe de entrar en funciones y no domine alemán, francés ni inglés no será capaz de realizar inmediatamente un trabajo útil en la institución de que se trate, hace referencia a las «necesidades reales del servicio» descritas en la convocatoria impugnada.
28. El hecho de que el Tribunal General considere que el requisito de que el personal recién contratado sea «inmediatamente operativo» es una razón primordial para la limitación lingüística (14) y use reiteradamente esta expresión en la sentencia recurrida (15) no significa que otras descripciones basadas en el texto de la convocatoria impugnada no puedan ser igualmente pertinentes para determinar si las pruebas disponibles demuestran que la limitación lingüística está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio.
29. Realmente, no es fácil de entender cómo puede la Comisión alegar que una referencia tangencial, en la sentencia recurrida, al texto de la convocatoria impugnada invocado para justificar la limitación lingüística pueda invalidar dicha sentencia. Es más: resulta difícil discernir diferencia alguna entre que un funcionario recién contratado esté «inmediatamente operativo» y que sea «capaz de realizar inmediatamente un trabajo útil». Aunque la Comisión se acoge a esta distinción para alegar que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, no explica en sus escritos procesales en qué consiste dicha diferencia. En la vista, la Comisión aclaró que, a su parecer, la capacidad de realizar un trabajo útil se refiere a la habilidad para desarrollar funciones accesorias no relacionadas con las verdaderas tareas de los candidatos. Sin embargo, esta interpretación es incompatible tanto con el significado común de las palabras como con el contexto en que se utilizan en el apartado 157 de la sentencia recurrida.
30. Tampoco se puede reprochar al Tribunal General haber citado en el apartado 157 de la sentencia recurrida una sentencia anterior en que se utilizó la misma expresión y se llegó a una conclusión similar, pues el Tribunal de Justicia acabó desestimando el recurso de casación de la Comisión contra dicha sentencia. (16)
31. En el otro argumento principal de la Comisión se alega que el Tribunal General no explicó debidamente por qué no cabe presumir, sin más explicaciones, que un funcionario que acabe de entrar en funciones y no domine alemán, francés o inglés no será capaz de realizar inmediatamente un trabajo útil en una institución de la Unión. A mi entender, con este argumento se trata de revertir la carga de la prueba. Incumbe a la Comisión explicar por qué una diferencia de trato basada en la lengua, como la derivada de la limitación lingüística de que aquí se trata, está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio, ya se describan estas como la necesidad de que los funcionarios recién contratados sean «inmediatamente operativos» o como «capaces de realizar inmediatamente un trabajo útil». (17)
32. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la primera parte del primer motivo de casación.
B. Sobre la segunda parte
33. La Comisión aduce que la carga de la prueba que le impone el Tribunal General es excesiva, tanto respecto a los fundamentos de la limitación lingüística de la convocatoria impugnada como respecto a su valoración de las pruebas aportadas en apoyo de los motivos allí invocados por la EPSO.
1. Fundamentos de la limitación lingüística de la convocatoria impugnada
34. La Comisión aclaró en la vista que, a pesar de las numerosas objeciones que formula a la valoración que el Tribunal General hace de la fundamentación de la limitación lingüística de la convocatoria impugnada, (18) ella no impugna dicha apreciación, dado que la sentencia recurrida anula la convocatoria impugnada por motivos distintos.
35. No obstante, la Comisión alega que la sentencia recurrida admite que, puesto que una convocatoria de oposición es un acto de alcance general, su motivación se puede limitar a una descripción de la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y de los objetivos generales que se propone alcanzar. Afirma que el Tribunal General llega injustificadamente a la conclusión de que la motivación de la convocatoria impugnada es «vaga y genérica». (19) En opinión de la Comisión, la convocatoria satisface la exigencia de la jurisprudencia según la cual las reglas que limitan la elección de la segunda lengua deben establecer criterios claros, objetivos y previsibles a fin de que los candidatos puedan saber, con suficiente antelación, cuáles son los requisitos lingüísticos que se exigen, y ello al objeto de poder prepararse para los concursos en las mejores condiciones.
36. El apartado 116 de la sentencia recurrida llega a la conclusión de que la razón relativa a la necesidad de que el personal que acaba de entrar en funciones sea inmediatamente operativo no puede justificar la limitación lingüística, habida cuenta de su formulación vaga y genérica y a falta, en la convocatoria impugnada, de indicaciones concretas que puedan respaldarla. A continuación, el Tribunal General examina si la información y las pruebas aportadas por la Comisión en relación con la necesidad de que los recién contratados sean inmediatamente operativos justifican la limitación lingüística, y llega a la conclusión de que no es así. (20) En consecuencia, la anulación de la convocatoria impugnada se asienta sobre ambos pilares del análisis del Tribunal General. Por lo tanto, en aras de la exhaustividad, voy a ocuparme de las críticas de la Comisión frente a la primera parte de la sentencia recurrida.
37. La Comisión aduce que la convocatoria impugnada satisface la exigencia de que las reglas que limitan la elección de la segunda lengua establezcan criterios claros, objetivos y previsibles a fin de que los candidatos puedan saber, con suficiente antelación, cuáles son los requisitos lingüísticos que se exigen, y ello al objeto de poder prepararse para los concursos en las mejores condiciones.
38. Los criterios de claridad, objetividad y previsibilidad se derivan del apartado 90 de la sentencia Italia/Comisión. (21) Los apartados 87 a 94 de dicha sentencia explican que las instituciones afectadas por el concurso de que allí se trataba no habían adoptado nunca reglas internas con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.o 1/58 en que se determinasen las modalidades de aplicación del régimen lingüístico.
39. El apartado 95 de esa sentencia declara:
«La Comisión alegó en la vista que los candidatos tenían la posibilidad de prepararse después de la publicación del anuncio de concurso. No obstante, procede señalar que el plazo transcurrido entre la publicación de cada anuncio de concurso controvertido y la fecha de las pruebas escritas no permite necesariamente a un candidato adquirir los conocimientos lingüísticos suficientes para demostrar sus competencias profesionales. En cuanto a la posibilidad de aprender una de estas tres lenguas en la perspectiva de futuros concursos, presupone que las lenguas impuestas por la EPSO sean determinables mucho tiempo antes. Pues bien, la inexistencia de reglas [internas adoptadas con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.o 1/58] no garantiza en modo alguno la permanencia de la elección de las lenguas de concurso y no permite previsibilidad alguna en la materia.» (22)
40. Por consiguiente, los criterios de claridad, objetividad y previsibilidad son reflejo de la exigencia de que, para conseguir un puesto en una institución, los potenciales candidatos puedan conocer con suficiente antelación el requisito de adquirir conocimientos de una o varias lenguas concretas en un determinado nivel que pueda ser valorado de forma objetiva. La convocatoria impugnada exige el conocimiento de alemán, francés e inglés con un nivel B2. En principio, este requisito parece claro y preciso. Sin embargo, el número de horas previsto de forma habitual para preparar un examen en una lengua con un nivel B2 oscilaría entre 500 y 650. (23) Salvo que los potenciales candidatos sean capaces de alcanzar dicho nivel de conocimiento de una de las tres lenguas especificadas en la convocatoria impugnada entre la fecha de su publicación y la fecha de los exámenes de dicha lengua, la convocatoria impugnada no puede satisfacer el criterio de la predecibilidad establecido en el apartado 95 de la sentencia Italia/Comisión. (24) Además, este requisito se añade a la condición de que la limitación lingüística solo sea admisible si está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio. (25) Por lo tanto, no es correcta la idea que implícitamente parece sugerir la Comisión en el sentido de que, si esta demuestra que las reglas que limitan la elección de la segunda lengua son claras, objetivas y predecibles, el Tribunal General está exento de examinar los fundamentos de la limitación lingüística que contiene la convocatoria impugnada.
2. Valoración de la prueba
41. La Comisión formula una serie de alegaciones independientes con las que trata de demostrar que el Tribunal General excedió los límites del control establecidos en la jurisprudencia.
42. A título preliminar, quisiera observar que en la jurisprudencia se reconoce que el artículo 2 del Estatuto concede a las instituciones de la Unión una amplia discrecionalidad y autonomía en lo que se refiere a la creación de un empleo de funcionario o de agente, a la elección del funcionario o agente con objeto de proveer el puesto creado, y a la naturaleza de la relación laboral constituida. (26)
43. Cuando se impugna una decisión mediante un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE, incumbe al Tribunal General efectuar un control jurisdiccional pleno de los fundamentos de Derecho y de los hechos de que se trate en el procedimiento. En particular, tal como se señala en el punto 24 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha declarado que los tribunales de la Unión están facultados para comprobar si una limitación de la elección de la segunda lengua está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio.
44. Según señaló el Abogado General Bobek en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Italia, (27) en una situación y con unas pruebas muy similares a las del presente recurso de casación, la mayoría de las razones para la limitación lingüística que aparecen en la convocatoria impugnada, así como las pruebas aportadas por la Comisión en su apoyo, son proposiciones de hecho. La amplia discrecionalidad de que gozaba la institución competente en aquel asunto comprendía la facultad de decidir si se limitaba, y cómo, la elección de la segunda lengua en la oposición de la que allí se trataba, y los motivos para justificar tal limitación. Una vez que la EPSO ha motivado su elección de las segundas lenguas apelando a una serie de proposiciones de hecho, tanto dicha motivación como las pruebas aportadas en su apoyo están totalmente sujetas al control de los tribunales de la Unión, control que se extiende a si se han cumplido las reglas en materia de carga y práctica de la prueba y si se han aplicado criterios jurídicos correctos al apreciar los hechos y los medios de prueba. (28)
45. Partiendo de estas observaciones, voy a pasar a analizar los argumentos formulados por la Comisión en apoyo de su alegación según la cual la valoración que el Tribunal General hace de las pruebas aportadas le impone una carga de la prueba excesiva.
46. Volviendo, en primer lugar, al argumento de la Comisión según el cual «el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ponderarse con la realidad práctica y con el tiempo y los equipos técnicos disponibles para adoptar la decisión», cabe señalar que esta afirmación se extrae, en particular, de la jurisprudencia relativa al control de las operaciones de concentración. (29) Es probable que la realidad práctica de la adopción de una decisión sobre el efecto anticipado de una operación de concentración sobre la competencia, con las limitaciones de tiempo que impone el Reglamento de concentraciones de la Unión, (30) tenga incidencia en el grado de precisión de la motivación. Sin embargo, tales circunstancias no se dan en el presente caso: aquí no se trata de una valoración ex ante; no hay necesidad de recabar de terceros información detallada sobre el mercado y utilizar tal información; no son precisos complejos análisis económicos, y no hay límites legales de tiempo. Además, la Comisión no facilitó al Tribunal General información relativa a la realidad práctica que había rodeado la adopción de la convocatoria impugnada, ni explicó las limitaciones a que se había visto expuesta la EPSO en cuanto a tiempo y equipos técnicos, omisión que pone en entredicho la admisibilidad misma del argumento. Ante todas estas circunstancias, no cabe invocar la citada jurisprudencia en apoyo de la alegación de que el Tribunal General excedió los límites que le impone la jurisprudencia.
47. A continuación, la Comisión critica la conclusión a la que se llega en los apartados 133, 158 y 180 de la sentencia recurrida, en el sentido de que las pruebas documentales no demuestran que el alemán, el francés y el inglés sean las lenguas efectivamente utilizadas por «todos los servicios de la Comisión en su trabajo cotidiano». Según la Comisión, la única cuestión pertinente es si los servicios a los que se destinará a los candidatos aprobados utilizan dichas lenguas.
48. Estas alegaciones no me convencen. La convocatoria impugnada especifica que los candidatos aprobados desempeñarán sus funciones principalmente en la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), dejando abierta la posibilidad de que algunos trabajen en otros organismos. (31) Asimismo, las alegaciones de la Comisión no son coherentes con otro argumento que esta formula: que el trabajo cotidiano de la institución consiste en un gran número de actos preparatorios, notas, borradores y demás documentos, incluidas comunicaciones electrónicas, que constituyen herramientas de análisis y comunicación utilizadas dentro de la institución para adoptar medidas que expresen la postura del servicio correspondiente. Si los candidatos aprobados se pueden destinar a cualquier lugar dentro de la Comisión y pueden dedicarse al trabajo preparatorio en general, lo importante es si las pruebas demuestran que el alemán, el francés y el inglés son las lenguas efectivamente utilizadas por «todos los servicios de la Comisión en su trabajo cotidiano». Además, los elementos de prueba considerados en los apartados 133 y 158 de la sentencia recurrida se refieren a las prácticas lingüísticas internas de la Comisión en general, no al trabajo o a los procedimientos de los servicios concretos a los que se destinará a los candidatos aprobados. Partiendo de las pruebas presentadas, el Tribunal General no pudo valorar sino la cuestión de si el alemán, el francés y el inglés son las lenguas utilizadas con carácter general dentro de la Comisión.
49. La Comisión también critica la conclusión a la que se llega en el apartado 180 de la sentencia recurrida, en el sentido de que los elementos de prueba referidos concretamente a los conocimientos lingüísticos del personal de la OLAF no demuestran que la limitación lingüística sea proporcionada a la necesidad de contratar personal que sea inmediatamente operativo, pues a partir de dichos datos no es posible acreditar qué lenguas se utilizan en los distintos servicios ni cuáles son indispensables para las funciones desarrolladas por los investigadores o por sus jefes de equipo. (32) La Comisión señala dicho apartado como ejemplo de la excesiva carga de la prueba que le impone el Tribunal General.
50. Los apartados 182 a 184 de la sentencia recurrida analizan las pruebas aportadas partiendo de la premisa de que los conocimientos lingüísticos del personal de la OLAF demuestran que, para ser inmediatamente operativo, el personal nuevo habría de dominar las mismas lenguas. Aun dando por buena tal premisa, allí se concluye que la limitación lingüística no estaba justificada. Así pues, da la impresión de que el Tribunal General consideró desde todos los puntos de vista posibles las pruebas aportadas por la Comisión a fin de dilucidar si estas servían para justificar la limitación lingüística. En consecuencia, no entiendo que se pueda afirmar que la forma en que el Tribunal General valoró las pruebas impuso una excesiva carga a la Comisión.
51. Por otro lado, la Comisión alega, especialmente en relación con el documento designado en la sentencia recurrida como Comunicación de la Comisión SEC(2006) 1489 final, de 20 de diciembre de 2006, relativa a «la traducción en la Comisión», que el apartado 164 de la sentencia recurrida valoró incorrectamente si dicho documento demostraba que las tres lenguas de procedimiento allí mencionadas se utilizaban exclusivamente en los procedimientos a los que se referían. (33) La valoración de las pruebas en relación con esta cuestión es errónea, dado que a la Comisión solo se le requirió que aportase pruebas que demostrasen que en la comunicación interna y externa y en la tramitación de expedientes se utilizaban principalmente el alemán, el francés y el inglés, según los términos utilizados en la convocatoria impugnada. (34)
52. Los apartados 160 a 162 de la sentencia recurrida se dedican a la Comunicación de la Comisión SEC(2006) 1489 final, de 20 de diciembre de 2006, relativa a «la traducción en la Comisión». En el apartado 163 se llega a la conclusión de que dicha Comunicación carece de pertinencia para la resolución del litigio, y después de eso la sentencia no vuelve a mencionarla. Los apartados 164 a 168 de la sentencia recurrida analizan un documento titulado «Exigencias lingüísticas en función del procedimiento de adopción». En la vista, se dio a la Comisión la oportunidad de explicar la conexión entre la Comunicación de la Comisión SEC(2006) 1489 final, de 20 de diciembre de 2006, relativa a «la traducción en la Comisión», y el análisis de los documentos que se hace en los apartados 164 a 168 de la sentencia recurrida. En su respuesta, alegó que la expresión «en cualquier caso» al inicio del apartado 164 daba a entender que el Tribunal General había tenido en cuenta el documento en el análisis realizado en los apartados 164 a 168 de la sentencia recurrida. Una lectura objetiva de los pasajes pertinentes de la sentencia recurrida revela que la argumentación de la Comisión a este respecto no se sostiene.
53. A continuación, la Comisión critica los apartados 181 a 183 de la sentencia recurrida, referidos a la ventaja que los candidatos con conocimientos de determinadas lenguas pueden tener sobre quienes no posean tales conocimientos.
54. En los apartados 171 a 180 de la sentencia recurrida se evalúan los datos relativos a las aptitudes lingüísticas del personal de la OLAF. Los apartados 181 a 187 de dicha sentencia extraen ciertas conclusiones de la valoración de las mencionadas pruebas. En la primera frase del apartado 181 se dice, con acierto, que una limitación lingüística solo es admisible si está objetivamente justificada y es proporcionada a las necesidades reales del servicio. En el apartado 183 se afirma que, partiendo de las pruebas aportadas, solo los conocimientos del inglés pueden considerarse una ventaja para los candidatos aprobados, y que dichas pruebas no permiten explicar por qué un candidato que posee un conocimiento profundo del italiano y un conocimiento satisfactorio del alemán (35) podría ser inmediatamente operativo en lo que a la comunicación interna se refiere, mientras que un candidato con un conocimiento profundo del italiano y un conocimiento satisfactorio del neerlandés o del español no habría de serlo. (36)
55. De este modo, los apartados 181 a 183 de la sentencia recurrida comparan los grupos de candidatos con distintos conocimientos lingüísticos, a fin de valorar en qué medida los candidatos de cada uno de esos grupos pueden ser inmediatamente operativos. No alcanzo a entender cómo la referencia a la ventaja que otorga el conocimiento de ciertas lenguas puede interpretarse como una imposición de una excesiva carga a la Comisión.
56. La Comisión se siente también agraviada por el apartado 181 de la sentencia recurrida, donde se afirma que «no existe ninguna razón válida para no admitir igualmente el resto de lenguas oficiales».
57. La frase completa de donde se extrae esta expresión explica que, partiendo de las pruebas que obraban ante el Tribunal General, es decir, los datos relativos a las aptitudes lingüísticas del personal de la OLAF, solo el conocimiento de inglés proporciona una clara ventaja para la capacidad de los candidatos aprobados de ser inmediatamente operativos. La convocatoria impugnada reconoce que, de las tres lenguas, solo es necesario un buen conocimiento de inglés para desarrollar las funciones descritas. Allí se afirma que los candidatos deben realizar una prueba adicional de comprensión lingüística en inglés, tras la cual se eliminará a los candidatos que no obtengan la puntuación necesaria. En el apartado 110 de la sentencia recurrida, el Tribunal General hace referencia a esta evaluación adicional. En el apartado 111 expone que la imposición de una prueba lingüística en inglés demuestra que, en comparación con esta lengua, no hay ningún motivo razonable para extender las lenguas exigidas al alemán y al francés. La consecuencia de exigir un cierto nivel de inglés consiste en que un candidato de habla francesa y alemana puede no ser inmediatamente operativo, a pesar de que esta combinación sea válida con arreglo a la convocatoria impugnada.
58. Dicho de otra manera, la exigencia de conocimientos de inglés como segunda lengua puede estar justificada, pero no así la exigencia de conocimientos de alemán, francés o inglés. A continuación, al final del apartado 181 el Tribunal General declara que, por consiguiente, no existe ninguna razón válida para no admitir el inglés o cualquier otra u otras de las lenguas oficiales, en lugar o aparte del francés o el alemán. No puedo poner ningún pero a esta conclusión. Nada indica que el Tribunal General excluyese la posibilidad de que la Comisión hubiese podido aportar otras pruebas que apoyasen una conclusión diferente. Una vez más, no veo cómo, al llegar a una conclusión partiendo de las pruebas que se le presentaron, el Tribunal General pudo imponer una carga excesiva a la Comisión.
59. La Comisión alega que el Tribunal General excluyó erróneamente las pruebas relativas al uso del alemán, el francés y el inglés en la Unión y que adujo para ello que podían no reflejar correctamente los conocimientos lingüísticos de los potenciales candidatos. (37) Invoca el apartado 124 de la sentencia de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia, (38) para alegar que, sobre la base de los datos estadísticos, el Tribunal General debió haber presumido que la limitación lingüística era proporcionada, máxime ante el hecho de que dichos datos no han variado a lo largo de los años.
60. El apartado 124 de la sentencia de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia, (39) declara:
«A este respecto, si bien no puede excluirse que el interés del servicio pueda justificar la limitación de la elección de la lengua 2 de la oposición a un número restringido de lenguas oficiales cuyo conocimiento está más extendido en la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 9 de septiembre de 2003, Kik/OAMI, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, apartado 94), incluso en oposiciones de carácter general, como la que es objeto de la “Convocatoria de oposiciones generales — EPSO/AD/276/14 — Administradores (AD 5)”, habida cuenta de las exigencias recordadas en los apartados 92 y 93 de la presente sentencia, tal limitación debe basarse imperativamente en elementos objetivamente verificables, tanto por los candidatos a la oposición como por los tribunales de la Unión, que permitan justificar los conocimientos lingüísticos exigidos, los cuales deben ser proporcionados a las necesidades reales del servicio.»
61. Yo no creo que esta exposición del Derecho exija al Tribunal General presumir que una limitación lingüística esté justificada cuando comprenda las lenguas cuyo conocimiento está más extendido en la Unión. Por el contrario, la entiendo en el sentido de que el Tribunal de Justicia declara que la Comisión puede atender a pruebas relativas a las lenguas cuyo conocimiento está más extendido en la Unión para justificar una limitación lingüística. Sin embargo, tal restricción debe basarse en elementos que sean objetivamente verificables por los candidatos y por los tribunales de la Unión, para poder justificar el nivel de conocimientos lingüísticos exigido, que ha de ser proporcionado a las necesidades reales del servicio.
62. Así pues, el Tribunal General procedió correctamente al valorar, en primer lugar, las pruebas aportadas por la Comisión en cuanto a la extensión del alemán, el francés y el inglés como lenguas extranjeras habladas y aprendidas en Europa. (40) En los apartados 197 a 203 de la sentencia recurrida se señala que, según demuestran las pruebas, el inglés es, con diferencia, la lengua extranjera más estudiada en todos los niveles educativos, seguida del francés, del alemán, del ruso y, en menor medida, del español, y que se percibe que la lengua extranjera mejor conocida en Europa es, con mucho, el inglés, seguida del alemán, del ruso, del francés y del español. Asimismo, otras pruebas demuestran que el alemán es la lengua más hablada en Europa, y que el inglés, el francés y el alemán son las tres lenguas extranjeras más estudiadas como segunda lengua (38 %, 12 % y 11 %, respectivamente).
63. A continuación, el Tribunal General observó que las estadísticas pertinentes se referían a todos los ciudadanos de la Unión, incluidas las personas que no han alcanzado la mayoría de edad, por lo que estos datos podían no reflejar correctamente los conocimientos lingüísticos de los candidatos potenciales. Llegó a la conclusión de que dichas estadísticas solo demostraban que el número de candidatos potenciales afectados por la limitación lingüística aquí controvertida era menor del que habría sido si esta se hubiese basado en lenguas distintas del alemán, el francés y el inglés, pero ello no bastaba para concluir que la limitación lingüística no era discriminatoria.
64. No se puede criticar la postura del Tribunal General a este respecto. En contra de lo alegado por la Comisión, no desechó los datos estadísticos por incluir a los ciudadanos de la Unión que aún no hubiesen alcanzado la mayoría de edad. Lo que hizo el Tribunal General fue concluir que las pruebas demostraban la probabilidad de que una limitación lingüística basada en el alemán, el francés y el inglés afectara negativamente a menos candidatos potenciales que una basada en otra combinación de lenguas. Nada parece indicar que tal conclusión (que, por otro lado, la Comisión no rebate) hubiera sido diferente si los datos estadísticos hubiesen excluido a los ciudadanos de la Unión que aún no hubiesen alcanzado la mayoría de edad.
65. Por último, la Comisión aduce que el apartado 159 de la sentencia recurrida valora erróneamente la Comunicación SEC(2000) 2071/6, de 29 de noviembre de 2000, simplificando el proceso de toma de decisiones de la Comisión que se menciona en los apartados 158 y 159 de la sentencia. La Comisión alega que, en lugar de admitir su claro significado, el Tribunal General lo sustituyó por su propia percepción subjetiva de la forma en que se organiza el trabajo entre los funcionarios.
66. Con esta alegación, la Comisión no parece tanto pretender que el Tribunal de Justicia sancione una desnaturalización de los elementos de prueba por el Tribunal General como invitarle a sustituir por la suya propia la valoración de los hechos y las pruebas de este, algo que no es admisible en el trámite de casación. (41)
67. Por todo ello, los argumentos de la Comisión no sirven para sostener la alegación de que la sentencia recurrida va más allá de los límites que impone la jurisprudencia. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la segunda parte del primer motivo de casación.
C. Sobre la tercera parte
68. La Comisión alega, en primer lugar, que los apartados 152 a 155 de la sentencia recurrida reducen el alcance de los elementos de prueba, al no demostrar estos la existencia de un acto jurídicamente vinculante que defina las lenguas de trabajo de la institución. Según la Comisión, ni de la jurisprudencia ni del artículo 1 quinquies, apartado 6, del Estatuto se deduce que solo los actos jurídicamente vinculantes puedan restringir la elección de una segunda lengua. Además, el apartado 11 de la sentencia recurrida señala correctamente que la convocatoria impugnada se refiere a «normas internas», es decir, normas que solo son vinculantes dentro de las instituciones. Tal descripción de este tipo de normas se ve corroborada por las pruebas aportadas por la Comisión.
69. En el apartado 11 de la sentencia recurrida se señala que el punto 2 del anexo II de la convocatoria impugnada declara que, para cada procedimiento de selección, el Consejo de Administración de la EPSO deberá determinar, caso por caso, las lenguas que se vayan a utilizar para las oposiciones generales, teniendo en cuenta «las normas internas específicas sobre el uso de las lenguas en las instituciones u órganos de que se trate».
70. En los apartados 152 y 153 de la sentencia recurrida se observa que los textos aportados como prueba, descritos en los apartados 123 a 125 y 127 de la sentencia, no pueden considerarse disposiciones de aplicación del Reglamento interno de la Comisión en el sentido del artículo 6 del Reglamento n.o 1/58. La Comisión admite que esta prueba no hace sino reflejar una práctica administrativa establecida desde hace mucho tiempo, consistente en que los documentos deben estar disponibles en alemán, inglés y francés para someterse a la aprobación del colegio de miembros. El apartado 154 de la sentencia recurrida declara que no hay pruebas de que el presidente de la Comisión o el colegio de sus miembros hayan aprobado formalmente el «Manual de los procedimientos operativos». En el apartado 155 de dicha sentencia se afirma que, en el marco del presente asunto, la Comisión ha confirmado que no existe ninguna decisión interna que fije las lenguas de trabajo en el seno de la institución.
71. Los apartados 157 a 159 de la sentencia recurrida examinan si los documentos aportados como prueba demostraban un vínculo entre los procedimientos de toma de decisiones de la Comisión, incluidos los del colegio de sus miembros, y las funciones que han de desempeñar los candidatos aprobados. Asimismo, los apartados 160 a 169 de la sentencia valoran dichas pruebas a la luz de otros documentos presentados por la Comisión.
72. En contra de lo afirmado por la Comisión, la sentencia recurrida no desecha pruebas, ni «reduce su alcance» por el hecho de que los materiales por ella aportados no revelaran la existencia de un «acto jurídicamente vinculante». Por el contrario, el Tribunal General valora correctamente si la Comisión había adoptado alguna norma interna en el sentido del artículo 6 del Reglamento n.o 1/58 que especificara, de las lenguas oficiales y de trabajo enumeradas en su artículo 1, cuál o cuáles se han de utilizar en cada caso. El apartado 155 de la sentencia recurrida revela que la Comisión no negó que no se hubiesen adoptado tales normas.
73. A continuación, tras formular esta conclusión provisional no rebatida, el Tribunal General prosigue con su valoración detallada de las pruebas aportadas por la Comisión en relación con sus procedimientos internos.
74. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la tercera parte del primer motivo de casación, pues parece basarse en una lectura incorrecta y selectiva de la sentencia recurrida.
V. Conclusión
75. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el primer motivo de casación.