URTEIL DES GERICHTS (Neunte Kammer)
6. September 2023(*)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokument zur Vorbereitung einer Sitzung des RCF – CETA zwischen Kanada einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten andererseits – Teilweise Verweigerung des Zugangs – Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen – Begründungspflicht – Pflicht zu einer konkreten Prüfung“
In der Rechtssache T‑643/21,
Foodwatch e. V. mit Sitz in Berlin (Deutschland), vertreten durch Rechtsanwalt R. Klinger sowie Rechtsanwältinnen C. Douhaire und S. Ernst,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch F. Erlbacher und C. Ehrbar als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten L. Truchot (Berichterstatter) sowie der Richterinnen R. Frendo und T. Perišin,
Kanzler: V. Di Bucci,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des Umstands, dass keine der Parteien innerhalb von drei Wochen nach der Bekanntgabe des Abschlusses des schriftlichen Verfahrens die Anberaumung einer mündlichen Verhandlung beantragt hat, und des darauf gemäß Art. 106 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts ergangenen Beschlusses, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit seiner Klage gemäß Art. 263 AEUV beantragt der Kläger, der Foodwatch e. V., den Beschluss C(2021) 5963 final der Europäischen Kommission vom 5. August 2021 (im Folgenden: angefochtener Beschluss), mit dem der Zweitantrag des Klägers abgelehnt wurde, insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihm der Zugang zu einem Dokument (im Folgenden: streitiges Dokument) zur Vorbereitung der Sitzung verweigert wurde, die am 3. und 4. Februar 2020 im Rahmen des Forums für regulatorische Kooperation (RCF) stattgefunden hat.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2 Das RCF wurde durch das am 30. Oktober 2016 in Brüssel unterzeichnete umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen (CETA) zwischen Kanada einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten andererseits (ABl. 2017, L 11, S. 23, im Folgenden: Abkommen) eingerichtet.
3 Das Abkommen, das ein Freihandelsabkommen ist, sieht neben Vorschriften über den Abbau von Zöllen und nicht tarifären Handelshemmnissen, die den Handel mit Gütern und Dienstleistungen beeinträchtigen, insbesondere Vorschriften zu den Bereichen Investitionen, öffentliche Beschaffungen, Wettbewerb, Schutz geistigen Eigentums und nachhaltige Entwicklung vor.
4 Ein Abschluss des Abkommens im Sinne von Art. 218 Abs. 6 AEUV ist noch nicht erfolgt. Im Beschluss (EU) 2017/37 des Rates vom 28. Oktober 2016 über die Unterzeichnung des Abkommens im Namen der Europäischen Union (ABl. 2017, L 11, S. 1) heißt es hierzu im zweiten Erwägungsgrund, dass das Abkommen „vorbehaltlich des Abschlusses der für seinen Abschluss erforderlichen Verfahren zu einem späteren Zeitpunkt“ unterzeichnet werden sollte, und er bestimmt in seinem Art. 1, dass „[d]ie Unterzeichnung – im Namen der Union – des [Abkommens] … vorbehaltlich seines Abschlusses genehmigt [wird]“.
5 Zahlreiche Bestimmungen des Abkommens werden allerdings gemäß dem Beschluss (EU) 2017/38 des Rates vom 28. Oktober 2016 über die vorläufige Anwendung des Abkommens (ABl. 2017, L 11, S. 1080) vorläufig angewendet, so etwa sein Kapitel einundzwanzig („Regulierungszusammenarbeit“).
6 Am 11. Dezember 2020 beantragte der Kläger Zugang zu mehreren Dokumenten, die sich u. a. auf die oben in Rn. 1 genannte Sitzung (im Folgenden: Sitzung vom Februar 2020) bezogen.
7 Mit Beschluss vom 19. April 2021 gewährte die Kommission Zugang zu den beantragten Dokumenten, verweigerte aber namentlich auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) den Zugang zu bestimmten Teilen des streitigen Dokuments. Diese Bestimmung sieht vor, dass die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, durch dessen Verbreitung der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde.
8 Im angefochtenen Beschluss verweigerte die Kommission außerdem den Zugang zu bestimmten Teilen eines zweiten Dokuments, mit dem dem für die Europäische Union amtierenden Kovorsitzenden verschiedene Informationen im Hinblick auf eine Sitzung des Zivilgesellschaftlichen Forums, eines anderen mit diesem Abkommen eingerichteten Forums, mitgeteilt werden sollten. Die Verweigerung des Zugangs zu dem gesamten zweiten Dokument wird im Rahmen der vorliegenden Klage allerdings nicht angefochten.
9 Am 6. Mai 2021 stellte der Kläger bei der Kommission einen Zweitantrag, mit dem er die Weigerung, ihm Zugang zum vollständigen Text des streitigen Dokuments zu gewähren, insoweit beanstandete, als diese Weigerung auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt war (im Folgenden: Zweitantrag).
10 Am 5. August 2021 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss, mit dem sie den Zweitantrag ablehnte.
Anträge der Parteien
11 Der Kläger beantragt,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit er das streitige Dokument betrifft;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
13 Der Kläger stützt die vorliegende Klage auf vier Gründe: erstens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, zweitens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001, drittens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1049/2001 und viertens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht.
14 Es ist zunächst der vierte Klagegrund (Verstoß gegen die Begründungspflicht) zu prüfen; danach sind die weiteren Klagegründe zu prüfen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht
15 Der Kläger macht geltend, der angefochtene Beschluss sei nicht ausreichend begründet.
16 Die Kommission setze sich in jeder der Begründungen, auf die sie sich in dem angefochtenen Beschluss stütze (vgl. unten, Rn. 32 bis 34), nicht mit dem konkreten Inhalt des streitigen Dokuments und ebenso wenig mit seinem Kontext auseinander und beschränke sich auf abstrakte Betrachtungen.
17 Es sei schwer zu ermitteln, welche Teile der Begründung des angefochtenen Beschlusses sich auf welche Dokumente und auf welche geschwärzten Passagen innerhalb des streitigen Dokuments bezögen.
18 Es sei nicht ersichtlich, dass eine konkretere Begründung zur Verbreitung des geschützten Inhalts des streitigen Dokuments geführt hätte.
19 Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
20 Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Unionsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung, vgl. auch Urteil vom 27. Februar 2018, CEE Bankwatch Network/Kommission, T‑307/16, EU:T:2018:97, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung).
21 Was den Kontext betrifft, in dem der angefochtene Rechtsakt erlassen wurde, so ist, wenn eine Antwort des Organs auf einen Zweitantrag die Ablehnung des Antrags auf Zugang zu Dokumenten aus denselben Gründen wie im Erstantrag bestätigt, die Frage, ob die Begründung ausreichend ist, anhand des gesamten Schriftwechsels zwischen dem Organ und dem Antragsteller zu prüfen, wobei die Informationen zu berücksichtigen sind, über die der Kläger hinsichtlich der Natur und des Inhalts der angeforderten Dokumente verfügte. Der Kontext, in dem die Entscheidung getroffen wurde, kann es dem Organ zwar erleichtern, den an die Begründung gestellten Anforderungen zu genügen; er kann ihm dies jedoch unter besonderen Umständen auch erschweren. Dies ist der Fall, wenn der Kläger im Zweitantrag Gesichtspunkte vorträgt, die die Richtigkeit der ersten Ablehnung in Frage stellen können. Unter diesen Umständen legt die Begründungspflicht, der das Organ unterliegt, ihm die Verpflichtung auf, einen Zweitantrag unter Angabe der Gründe zu beantworten, aus denen diese Gesichtspunkte keine Änderung seiner Entscheidung rechtfertigen können. Andernfalls könnte der Antragsteller nicht verstehen, weshalb die Antwort auf den Zweitantrag die Weigerung aus den gleichen Gründen bestätigt hat (Urteil vom 6. April 2000, Kuijer/Rat, T‑188/98, EU:T:2000:101, Rn. 44 bis 46).
22 Beschließt ein Organ, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, muss es ferner, wenn es der Auffassung ist, dass dieses Dokument ein Interesse betrifft, das durch eine in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme geschützt wird, grundsätzlich erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument dieses Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (Urteile vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 49, und vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 37).
23 Es ist jedoch festzustellen, dass es dem Organ zwar obliegt, hinreichend zu erläutern, inwiefern der Zugang zu dem in Rede stehenden Dokument konkret und tatsächlich das Interesse beeinträchtigen könnte, das durch die Ausnahme geschützt wird, die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehen ist und auf die sich dieses Organ beruft; die Kürze der Begründung kann allerdings durch das Gebot gerechtfertigt sein, die sensiblen Interessen, die insbesondere durch die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang geschützt werden, nicht durch Preisgabe von Informationen zu beeinträchtigen, die durch diese Ausnahme gerade geschützt werden sollen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 82).
24 Es kann dem Organ nämlich unmöglich sein, die Gründe für die vertrauliche Behandlung eines Dokuments anzugeben, ohne den Inhalt dieses Dokuments offenzulegen und damit die Ausnahme im Wesentlichen ins Leere laufen zu lassen (Urteil vom 24. Mai 2011, NLG/Kommission, T‑109/05 und T‑444/05, EU:T:2011:235, Rn. 82).
25 Das Organ muss daher davon absehen, Informationen mitzuteilen, die mittelbar das Interesse beeinträchtigen würden, das mit der Ausnahme geschützt werden soll, die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehen ist und auf die sich dieses Organ beruft (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 83).
26 Der vorliegende Klagegrund ist nach Maßgabe der oben in den Rn. 20 bis 25 dargestellten Erwägungen zu prüfen.
27 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Gründe, auf denen der angefochtene Beschluss beruht, in ihm klar dargelegt werden.
28 Zunächst nennt die Kommission in dem angefochtenen Beschluss die Ausnahme, auf die sie ihre Weigerung stützt, nämlich die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen. Sie weist außerdem auf die Rechtsprechung zu dieser Bestimmung hin, u. a. auf das Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat (C‑266/05 P, EU:C:2007:75).
29 Was sodann die Umstände des Erlasses des streitigen Dokuments betrifft, so führt die Kommission aus, dass es im Rahmen der Ausschüsse für die Umsetzung des Abkommens eine Reihe von laufenden Diskussionen und Austauschgesprächen mit Kanada gebe und dass diese Diskussionen die Auswahl der Themen beträfen, die von diesen Ausschüssen, namentlich dem RCF, behandelt werden sollten.
30 Wenn die Kommission an Ausschüssen über die Umsetzung des Abkommens teilnehme, müsse sie erstens die erforderlichen Informationen bei den betroffenen Dienststellen und den innerhalb der Europäischen Union Beteiligten zusammentragen, um den Standpunkt vorzubereiten, den sie in den Verhandlungen vertreten werde. Zweitens müsse sie Informationen über die Verhandlungsposition Kanadas einholen, drittens die Argumente vorbereiten, die in der Sitzung zur Verteidigung der Interessen der Union und in Erwiderung auf etwaige entgegenstehende Interessen Kanada vorgetragen würden, und viertens eine Strategie hinsichtlich möglicher Kompromisslinien erarbeiten, um bei den wichtigsten Diskussionsthemen Fortschritte zu erzielen.
31 Was die zur Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Passagen des streitigen Dokuments geltend gemachten Gründe anbelangt, so ist die Kommission ferner der Ansicht, dass die Verbreitung dieser Passagen zur Folge hätte, sich entwickelnde und vorbereitende kommissionsinterne Überlegungen über ihre strategische Ausrichtung hinsichtlich der derzeit diskutierten Themen öffentlich zu machen.
32 Erstens könne eine solche Verbreitung den laufenden Austausch von Standpunkten über die Umsetzung des Abkommens scheitern lassen.
33 Zweitens könnten die in den in Rede stehenden Passagen enthaltenen Informationen von Drittstaaten verwendet werden, um unangemessenen Druck auf die Kommission zugunsten ihrer eigenen Interessen auszuüben, was den Handlungsspielraum der Union einschränken und ihre Position auf der internationalen Bühne in Gefahr bringen würde.
34 Drittens enthielten einige Passagen des streitigen Dokuments, zu denen der Zugang verweigert werde, interne und sensible Bewertungen der Positionen Kanadas, die im Rahmen des RCF sowie des Ausschusses für Handel und nachhaltige Entwicklung des Abkommens in aller Vertraulichkeit ausgetauscht worden seien. Erführen diese Teile eine Verbreitung, könnte die Zusammenarbeit mit Kanada gefährdet sein.
35 Demnach lässt die Begründung des angefochtenen Beschlusses die Argumentation der Kommission hinreichend klar und unmissverständlich erkennen. Sie ermöglicht es dem Kläger somit, von den Gründen dieses Beschlusses Kenntnis zu nehmen, und dem Gericht, seine Kontrolle auszuüben.
36 Gemäß der oben in Rn. 21 angeführten Rechtsprechung ist schließlich bei der Bestimmung dessen, welchen Anforderungen die Begründung von Beschlüssen genügen muss, mit denen der Öffentlichkeit der Zugang zu einem Dokument verweigert wird, das Vorbringen im Zweitantrag zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall wird im Zweitantrag jedoch lediglich auf die Rechtsprechung hingewiesen und festgestellt, dass in Anbetracht der ersten ablehnenden Entscheidung immer noch nicht klar nachvollzogen werden könne, inwiefern die Kenntnis Dritter von den Informationen, die in den in Rede stehenden Passagen enthalten seien, herangezogen werden könnte, um einen ungerechtfertigten Druck auf die Kommission auszuüben. Angesichts dessen, dass dieses Vorbringen sehr allgemein gehalten ist, ist die Begründung im angefochtenen Beschluss hinreichend detailliert.
37 Hinzuzufügen ist als Erstes, dass das Gebot, keine Informationen zu offenbaren, die mit der geltend gemachten Ausnahmeregelung zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationale Beziehungen geschützt werden sollen, es rechtfertigt, dass die Kommission keine Angaben zu demjenigen Inhalt der Passagen gemacht hat, der durch eine etwaige Verbreitung offenbart werden könnte (Urteile vom 19. März 2020, ClientEarth/Kommission, C‑612/18 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:223, Rn. 43 und 44, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 106).
38 Als Zweites war die Kommission im Hinblick darauf, dass für das Organ eben dieses Gebot galt, keine Gesichtspunkte zu nennen, die das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnten, nicht verpflichtet, für jede der drei oben in den Rn. 32 bis 34 angeführten Gründe die Passagen des in Rede stehenden Dokuments kenntlich zu machen, auf die sich die jeweiligen Gründe beziehen.
39 Als Drittes trifft es zwar zu, dass die Kommission für die Verweigerung des Zugangs sowohl zu den Passagen des streitigen Dokuments als auch zu denjenigen des anderen oben in Rn. 8 genannten Dokuments eine gemeinsame Begründung angeführt hat; die beiden in Rede stehenden Dokumente haben aber einen ähnlichen Gegenstand und weisen mithin in ihrer Substanz verwandte Merkmale auf, die, da der Kläger nichts vorgetragen hat, was die Notwendigkeit einer differenzierten Begründung dartäte, den Schluss zulassen, dass die so zugrunde gelegte gemeinsame Begründung ausreichend ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Dezember 2017, Evropaïki Dynamiki/Parlament, T‑136/15, EU:T:2017:915, Rn. 48).
40 In Anbetracht dessen hat die Kommission in dem angefochtenen Beschluss die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte sowie sämtliche Erwägungen, die sie zur Verweigerung des Zugangs zu dem streitigen Dokument bewogen haben, hinreichend detailliert dargelegt.
41 Daher ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum ersten, zweiten und dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und gegen deren Art. 4 Abs. 6 und 7
42 Im Rahmen des ersten Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht wird, trägt der Kläger vor, dass es rein hypothetisch sei, dass sich aus der Verbreitung der geschwärzten Passagen des streitigen Dokuments die Gefahr einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen der Union ergeben könne.
43 Mit dem ersten Teil des ersten Klagegrundes bestreitet der Kläger, dass die Verbreitung des streitigen Dokuments die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könne.
44 Erstens beträfen die innerhalb des RCF stattfindenden Gespräche nicht die Aushandlung eines internationalen Abkommens, sondern seine Umsetzung. Außerdem beschränkten sich die Arbeiten des RCF auf den Informationsaustausch, den Vergleich von Vorgehensweisen und die Prüfung von Kooperationsmöglichkeiten. Sie seien daher von ihrer Freiwilligkeit geprägt und zeitigten keine verbindlichen Folgen. Somit sei die die internationalen Beziehungen betreffende Ausnahme auf das streitige Dokument, das im Rahmen dieser Arbeiten verfasst worden sei, nicht anwendbar.
45 Zweitens sei die Gefahr einer Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen in zeitlicher Hinsicht nicht plausibel, da das streitige Dokument die Vorbereitung der Sitzung vom Februar 2020 zum Gegenstand habe. Es sei daher unmöglich, abzusehen, inwiefern von dem Dokument aktuell noch eine Gefahr für die internationalen Beziehungen ausgehen könne, zumal eine weitere Sitzung des RCF im Februar 2021 stattgefunden habe.
46 Seit der Sitzung vom Februar 2020 seien mehrere Dokumente, die Informationen zu den laufenden Verhandlungen im RCF enthielten, veröffentlicht worden, und notwendigerweise seien daher einige der im streitigen Dokument geschwärzten Informationen seitdem der Öffentlichkeit zugänglich.
47 Der Kläger legt in der Anlage zu seiner Erwiderung vier Dokumente vor: erstens das Protokoll der Sitzung vom Februar 2020, zweitens das Protokoll der darauf folgenden Sitzung des RCF, die am 9. und 10. Februar 2021 stattfand, drittens ein den RCF betreffendes Dokument vom 6. August 2021 mit dem Titel „Work Plan“ und viertens ein ebenfalls den FCR betreffendes Dokument von November 2021 mit dem Titel „Reporting on other items of interest“.
48 Drittens erlaubten die bereits zugänglichen Teile des streitigen Dokuments nicht die Feststellung, inwiefern die Verbreitung der geschwärzten Passagen die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könne.
49 Mit dem zweiten und dem dritten Teil des ersten Klagegrundes trägt der Kläger vor, dass die Kommission nicht dargetan habe, von welchen Drittstaaten und in welchem Kontext die geschwärzten Informationen zum Nachteil der Union verwendet werden könnten und weswegen eine nicht nur hypothetische Gefahr der Verschlechterung der Beziehungen zwischen den beiden Parteien infolge der Verbreitung kanadischer Verhandlungspositionen bestehe.
50 Zur Stützung des Vorbringens, wonach eine Gefahr für die internationalen Beziehungen hypothetisch sei, beruft sich der Kläger hierbei darauf, dass die Kommission in dem angefochtenen Beschluss grammatikalisch die Möglichkeitsform verwende.
51 Im Rahmen des zweiten Klagegrundes stützt sich der Kläger auf einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach, wenn nur Teile des Dokuments, zu dem Zugang beantragt werde, einer oder mehreren der in Art. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Ausnahmen unterlägen, die übrigen Teile des Dokuments freigegeben würden.
52 Im Rahmen des dritten Klagegrundes macht der Kläger einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 7 Satz 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend, wonach die in Art. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Ausnahmen nur für den Zeitraum gälten, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt sei.
53 Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
54 Das Vorbringen des Klägers gliedert sich im Wesentlichen in die folgenden drei Rügen, die nacheinander zu prüfen sind:
– auf das streitige Dokument sei die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen nicht anwendbar (erste Rüge des ersten Teils des ersten Klagegrundes);
– in Anbetracht der verstrichenen Zeit sei eine bei vernünftiger Betrachtung absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr, dass das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde, nicht plausibel (zweite Rüge des ersten Teils des ersten und des dritten Klagegrundes);
– es fehle an einer bei vernünftiger Betrachtung absehbaren und nicht rein hypothetischen Gefahr, dass infolge einer Verbreitung der Passagen, zu denen die Kommission den Zugang verweigert habe, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde (zweiter und dritter Teil des ersten Klagegrundes, dritte Rüge des ersten Teils des ersten Klagegrundes und zweiter Klagegrund).
Zur ersten Rüge: fehlende Anwendbarkeit auf das streitige Dokument der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme, die den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen betrifft
55 Die erste Rüge des Klägers enthält zwei Argumentationsstränge. Erstens beträfen die innerhalb des RCF stattfindenden Gespräche nicht die Aushandlung eines internationalen Abkommens, sondern seine Umsetzung. Infolgedessen fielen diese Gespräche nicht in den Bereich der internationalen Beziehungen. Mit der zweiten Rüge wird geltend gemacht, dass in Anbetracht des Gegenstands und der Funktionen des RCF das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen durch die Verbreitung von im Rahmen seiner Tätigkeit vorgelegten Dokumenten nicht beeinträchtigt werden könne.
– Zum ersten Argumentationsstrang, mit dem geltend gemacht wird, die Gespräche innerhalb des RCF beträfen die Umsetzung eines internationalen Vertrags und fielen nicht in den Bereich der internationalen Beziehungen
56 Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigern die Organe den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde.
57 Es ist festzustellen, dass das in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Kriterium sehr allgemein formuliert ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 36).
58 Dem Wortlaut dieser Bestimmung ist somit nicht zu entnehmen, dass die für die internationalen Beziehungen vorgesehene Ausnahme nur für die Aushandlung internationaler Abkommen gilt und nicht für ihre Umsetzung (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. November 2020, Bronckers/Kommission, T‑166/19, EU:T:2020:557, Rn. 70).
59 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass entgegen dem Vorbringen des Klägers das streitige Dokument – mit dem dem für die Europäische Union amtierenden Kovorsitzenden verschiedene Informationen im Hinblick auf die Sitzung vom Februar 2020, an der die Vertreter beider Parteien des Abkommens, d. h. ein Drittstaat und ein Unionsorgan, teilgenommen haben, mitgeteilt werden sollten – in den Bereich der internationalen Beziehungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt.
60 Der vom Kläger geltend gemachte erste Argumentationsstrang ist daher zurückzuweisen.
– Zum zweiten Argumentationsstrang, mit dem geltend gemacht wird, dass die Verbreitung von im Rahmen der Tätigkeit des RCF vorgelegten Dokumenten das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen nicht beeinträchtigen könne
61 Nach Ansicht des Klägers ist die Verbreitung von im Rahmen der Tätigkeit des RCF vorgelegten Dokumenten selbst unter Annahme, dass diese Dokumente in den Bereich der internationalen Beziehungen fielen, nicht geeignet, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen zu beeinträchtigen. Im Rahmen der Arbeiten des RCF gehe es nämlich um einen einfachen Austausch auf freiwilliger Basis ohne verbindliche Folgen für die Parteien des Abkommens.
62 Hierzu ist festzustellen, dass zum einen Art. 21.6 des Abkommens dem RCF keine Zuständigkeit zum Erlass verbindlicher Rechtsakte einräumt. Nur der Gemischte CETA-Ausschuss, der die Arbeit aller Sonderausschüsse, zu denen das RCF gehört (Art. 26. Abs. 1 Buchst. h des Abkommens), überwacht (Art. 26.1 Abs. 4 des Abkommens), verfügt über eine solche Zuständigkeit: Nach Art. 26.3 Abs. 1 des Abkommens ist der Gemischte Ausschuss befugt, zur Verwirklichung der Ziele dieses Abkommens in allen Angelegenheiten Beschlüsse zu fassen, sofern es in diesem Abkommen vorgesehen ist.
63 Zum anderen sieht Art. 21.2 des Abkommens, der die Grundsätze der Regulierungszusammenarbeit im Rahmen des Abkommens betrifft, u. a. vor, dass die Möglichkeiten jeder Vertragspartei, ihre Regelungs‑, Gesetzgebungs- und Politikgestaltungsaufgaben zu erfüllen, nicht beschränkt werden und dass die Regulierungszusammenarbeit auf freiwilliger Basis in Angriff genommen wird.
64 Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung bereits anerkannt hat, dass das von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützte Interesse seiner Natur nach besonders sensibel und wesentlich ist (vgl. Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 35). Dies wird dadurch bestätigt, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen insofern zwingend formuliert sind, als die Organe den Zugang zu den unter diese zwingenden Ausnahmen fallenden Dokumente verweigern müssen, wenn der Nachweis der in ihnen bezeichneten Umstände erbracht ist, ohne dass es erforderlich wäre, den Schutz des öffentlichen Interesses gegen den Schutz anderer Interessen abzuwägen (vgl. Urteil vom 25. November 2020, Bronckers/Kommission, T‑166/19, EU:T:2020:557, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
65 Zudem sind die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Kriterien sehr allgemein, da der Zugang, wie sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt, nämlich dann verweigert werden muss, wenn durch die Verbreitung des fraglichen Dokuments der Schutz des „öffentlichen Interesses“ namentlich im Hinblick auf „die internationalen Beziehungen“ „beeinträchtigt“ würde, und nicht nur dann, wenn, wie im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass dieser Verordnung geführt hat, vorgeschlagen worden war, eine „erhebliche“ Beeinträchtigung dieses Schutzes tatsächlich festgestellt wird (vgl. Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
66 Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geht indes nicht hervor, dass diese Ausnahme nur auf einen Austausch Anwendung fände, der für die Parteien eines internationalen Abkommens verbindliche Folgen hätte. Der Kläger hat im Übrigen für eine solche Auslegung keinerlei Beleg vorgelegt.
67 Der bloße Umstand, dass ein Austausch, der in den Bereich der internationalen Beziehungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt, auf freiwilliger Basis stattfindet und keine verbindlichen Folgen zeitigt, ermöglicht es mithin nicht, die Anwendung der in diesem Artikel vorgesehenen Ausnahme auszuschließen.
68 Der vom Kläger vorgetragene zweite Argumentationsstrang ist daher zurückzuweisen.
69 In Anbetracht sämtlicher oben in den Rn. 56 bis 68 dargestellten Erwägungen ist die erste Rüge zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: in Anbetracht der verstrichenen Zeit fehlende Plausibilität einer bei vernünftiger Betrachtung absehbaren und nicht rein hypothetischen Gefahr, dass das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt wäre
70 Zur Stützung der zweiten Rüge beruft sich der Kläger auf Art. 4 Abs. 7 Satz 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach die in Art. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Ausnahmen nur für den Zeitraum gälten, in dem der Schutz im Hinblick auf den Inhalt des Dokuments gerechtfertigt sei.
71 Der Kläger ist der Ansicht, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen insofern nicht mehr plausibel sei, als seit dem Erstellen des streitigen Dokuments die Sitzung vom Februar 2020 und eine weitere danach abgehaltene Sitzung stattgefunden hätten.
72 Im Kontext von Verhandlungen, die im Rahmen eines internationalen Abkommens stattfinden und bei denen die Fragen, die während einer Sitzung besprochen werden, Gegenstand von Diskussionen sind, die bei nachfolgenden Sitzungen fortgesetzt werden, bis die Parteien zu einer Einigung gelangen, ist insoweit der Umstand allein, dass die Sitzung vom Februar 2020 oder eine oder mehrere weitere Sitzungen des RCF zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses bereits stattgefunden hatten, nicht hinreichend, um daraus den Schluss zu ziehen, dass keine Gefahr einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen bestehe.
73 Allerdings legt der Kläger zur Stützung seines Vorbringens in den Anlagen zu seiner Erwiderung die Protokolle der Sitzung vom Februar 2020, der Sitzung vom 9. und 10. Februar 2021 sowie einen Arbeitsplan vom 6. August 2021 und einen Bericht über „weitere Punkte von Interesse“, der vom November 2021 datiert ist, vor. Außerdem legt er im Rahmen seiner Antwort auf die prozessleitende Maßnahme des Gerichts zwei neue Berichte über Punkte von Interesse vor, die am 3. Januar 2023 veröffentlicht wurden.
74 Nach Ansicht des Klägers kann aus diesen Dokumenten abgeleitet werden, dass die Verhandlungen zu bestimmten, in dem streitigen Dokument angesprochenen Bereichen weit fortgeschritten oder seit der Sitzung vom Februar 2020 abgeschlossen seien, so dass die Gefahr einer Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen aus zeitlicher Sicht nicht mehr plausibel sei.
75 Es ist zu prüfen, ob diese Dokumente, die zum ersten Mal im Stadium der Erwiderung und im Rahmen der Antwort auf die prozessleitende Maßnahme des Gerichts vorgelegt worden sind, vom Gericht für die Prüfung der zweiten Rüge berücksichtigt werden können.
76 Hierzu ist erstens darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 85 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts Beweise und Beweisangebote im Rahmen des ersten Schriftsatzwechsels vorzulegen sind. Nach Art. 85 Abs. 2 der Verfahrensordnung können die Hauptparteien für ihr Vorbringen noch in der Erwiderung oder in der Gegenerwiderung Beweise oder Beweisangebote vorlegen, sofern die Verspätung der Vorlage gerechtfertigt ist.
77 Obwohl die Klageschrift vom 5. Oktober 2021 datiert, rechtfertigt der Kläger im vorliegenden Fall nicht, weshalb das Protokoll der Sitzung vom Februar 2020, das Protokoll der Sitzung vom 9. und 10. Februar 2021 und der Arbeitsplan vom 6. August 2021 erst im Stadium der Erwiderung vorgelegt worden sind.
78 Auf die prozessleitende Maßnahme des Gerichts über die Zulässigkeit dieser Dokumente haben sowohl die Kommission als auch der Kläger in ihren Antworten bestätigt, dass diese Dokumente zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage der Öffentlichkeit zugänglich gewesen seien. Nach Ansicht des Klägers steht dieser Umstand ihrer Zulässigkeit aber nicht entgegen, da mit diesen Dokumenten Argumente bestritten werden sollten, die die Kommission in Rn. 22 ihrer Klagebeantwortung vorgebracht habe.
79 Art. 85 Abs. 2 der Verfahrensordnung ist zwar im Licht von Art. 92 Abs. 7 der Verfahrensordnung zu lesen, der ausdrücklich vorsieht, dass Gegenbeweis und Erweiterung der Beweisangebote vorbehalten bleiben. Folglich werden nach ständiger Rechtsprechung der Gegenbeweis und die Erweiterung der Beweisangebote im Anschluss an einen Gegenbeweis der Gegenpartei von der Präklusionsvorschrift des Art. 85 Abs. 2 der Verfahrensordnung nicht erfasst (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. September 2017, Uganda Commercial Impex/Rat, T‑107/15 und T‑347/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:628, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
80 Es genügt indessen die Feststellung, dass sich die in Rede stehenden Dokumente darauf beschränken, ein bereits in den Rn. 23 und 36 der Klageschrift vorgebrachtes Argument, das zu diesem Zeitpunkt durch keinen Beweis gestützt war, zu untermauern. Der Kläger erläutert im Übrigen nicht, weshalb diese Dokumente verspätet vorgelegt worden sind, obwohl sie bereits bei Einreichung der Klageschrift hätten vorgelegt werden können. Entgegen dem Vorbringen des Klägers sind außerdem diese Dokumente nicht dazu angetan, von der Kommission in ihrer Klagebeantwortung vorgelegte Gegenbeweise zu entkräften.
81 Infolgedessen sind die drei oben in Rn. 77 genannten Dokumente gemäß Art. 85 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung für unzulässig zu erklären.
82 Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Aktes zu beurteilen ist. Daraus folgt, dass für die Würdigung, ob eine der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vorliegt, auf den Sachverhalt abgestellt werden muss, der zu dem Zeitpunkt gegeben war, zu dem der Beschluss erlassen wurde, mit dem auf Grundlage dieser Ausnahme der Zugang zu den Dokumenten verweigert wurde (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. September 2019, HTTS/Rat, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 28. September 2022, Agrofert/Parlament, T‑174/21, EU:T:2022:586, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
83 Folglich können Handlungen nach dem Erlass eines Beschlusses seine Gültigkeit nicht beeinflussen (vgl. Urteil vom 28. Januar 2021, Qualcomm und Qualcomm Europe/Kommission, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, Rn. 82 und die dort angeführte Rechtsprechung).
84 Somit ist im vorliegenden Fall, wenn es darum geht, zu ermitteln, ob die auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützte Ausnahme herangezogen werden konnte, maßgeblich allein auf das Datum des 5. August 2021 abzustellen, an dem der angefochtene Beschluss erlassen worden ist.
85 Es ist indes festzustellen, dass der Bericht vom November 2021 über „weitere Punkte von Interesse“ sowie die beiden am 3. Januar 2023 veröffentlichen Berichte zeitlich nach dem Erlass des angefochtenen Beschlusses liegen, so dass diese Dokumente, ohne dass es überdies notwendig wäre, über ihre Zulässigkeit zu entscheiden, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses nicht berücksichtigt werden können
86 Die zweite Rüge ist daher zurückzuweisen.
Zur dritten Rüge: keine bei vernünftiger Betrachtung absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr, dass infolge einer Verbreitung der Passagen, zu denen die Kommission den Zugang verweigert hat, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde
87 Die vorliegende Rüge stützt sich auf einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und gegen Art. 4 Abs. 6 dieser Verordnung.
88 Als Erstes trägt der Kläger in Bezug auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vor, dass, selbst unterstellt, dass die von dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme auf ein im Rahmen der Tätigkeit des RCF vorgelegtes Dokument anwendbar sei, die Gefahr, dass das streitige Dokument im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtige, rein hypothetisch sei.
89 Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass die von dem Unionsorgan zu treffende Entscheidung, da die von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen ihrer Natur nach besonders sensibel und wesentlich sind und das Organ nach dem Wortlaut der Vorschrift verpflichtet ist, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, wenn dessen Verbreitung diese Interessen beeinträchtigen würde, einen komplexen und diffizilen Charakter aufweist, bei dem ganz besondere Vorsicht geboten ist. Eine solche Entscheidung verlangt daher, dem Organ einen Ermessensspielraum zuzuerkennen. Dass es einer solchen Vorsicht bedarf, wird dadurch bestätigt, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen so formuliert sind, dass sie die Organe verpflichten, den Zugang zu den unter diese Ausnahmen fallenden Dokumenten zu verweigern, wenn der Nachweis der in ihnen bezeichneten Umstände erbracht ist, ohne dass es erforderlich wäre, den Schutz des öffentlichen Interesses gegen ein überwiegendes Allgemeininteresse abzuwägen (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 35 und 36; vgl. auch Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
90 Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Kriterien sehr allgemein sind (vgl. oben, Rn. 57 und 65). Wie aus dem Wortlaut dieser Bestimmung hervorgeht, muss der Zugang verweigert werden, wenn der Schutz des „öffentlichen Interesses“ im Hinblick auf „die internationalen Beziehungen“ durch die Verbreitung des fraglichen Dokuments „beeinträchtigt“ würde, und nicht nur dann, wenn, wie im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass dieser Verordnung geführt hat, vorgeschlagen worden war, eine „erhebliche“ Beeinträchtigung dieses Schutzes tatsächlich festgestellt wird (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 37 und 38; vgl. auch Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
91 Daher widerspricht es nicht dem Grundsatz der engen Auslegung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmeregelungen, dass das betreffende Organ im Rahmen der in Abs. 1 Buchst. a dieses Artikels im Hinblick auf das öffentliche Interesse vorgesehenen Ausnahmeregelungen bei der Feststellung, ob die Verbreitung eines Dokuments die von dieser Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen könnte, über ein weites Ermessen verfügt (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 34; vgl. auch Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
92 Die vom Gericht ausgeübte Rechtmäßigkeitskontrolle der Beurteilung dessen, ob die Verbreitung eines Dokuments an die Öffentlichkeit die von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen beeinträchtigt, muss daher auf die Prüfung beschränkt werden, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden sind, der Sachverhalt zutrifft, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen ist und kein Ermessensmissbrauch vorliegt (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 34, vgl. auch Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑852/16, EU:T:2018:71, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
93 Um einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 zu bejahen, muss das Gericht daher feststellen können, dass das Organ offensichtlich zu Unrecht die Auffassung vertreten hat, dass die Verbreitung des in Rede stehenden Dokuments eines der von dieser Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen würde.
94 Hierzu hat der Gerichtshof klargestellt, dass das Organ die Ablehnung eines Antrags auf Zugang darauf stützen muss, dass eine angemessen absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr einer Beeinträchtigung besteht (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 43; vgl. auch Urteil vom 28. November 2013, Jurašinović/Rat, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
95 Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass aus den oben in den Rn. 23, 24, 37 und 38 angeführten Gründen, derentwegen der Inhalt des Dokuments, zu dem der Zugang verweigert wurde, nicht verbreitet werden darf, das Organ seine Weigerung sowohl in dem angefochtenen Beschluss als auch in seinen Schriftsätzen möglicherweise nicht detailliert begründen kann. Der Kläger wiederum ist dann nicht in der Lage, genauer auszuführen, worauf sich seine Beanstandung gründet, da er keinen Zugang zu dem in Rede stehenden Dokument hat.
96 In Anbetracht dessen, dass sowohl der Begründungspflicht des Organs als auch dem Recht des Klägers, seine Klagegründe und Argumente vorzutragen, Grenzen gesetzt sind, die sich aus der besonderen Natur einer Klage ergeben, mit der ein auf die Verordnung Nr. 1049/2001 gestützter Beschluss angefochten wird, muss das Gericht im konkreten Fall die Rechtmäßigkeit der Zugangsverweigerung beurteilen und dabei gegebenenfalls die Vorlage des Dokuments anordnen, dessen Verbreitung verweigert wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. November 2020, Bronckers/Kommission, T‑166/19, EU:T:2020:557, Rn. 81 und 82).
97 Drittens ist in Bezug auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 darauf hinzuweisen, dass bei Gesprächen im Bereich der internationalen Beziehungen die unabdingbare Zusammenarbeit zwischen den Gesprächsteilnehmern in hohem Maße vom Bestehen eines Klimas des gegenseitigen Vertrauens abhängt. Ein gewisses Maß an Diskretion ermöglicht es, dieses gegenseitige Vertrauen der Verhandlungspartner und eine freie und nutzbringende Diskussion zu gewährleisten (Urteil vom 19. März 2013, In ‘t Veld/Kommission, T‑301/10, EU:T:2013:135, Rn. 119). Im Hinblick auf dieses Diskretionserfordernisses ist zu prüfen, inwieweit das Unionsorgan berechtigt ist, die Informationen zu verbreiten, die den Vertretern der Union von ihren Partnern in aller Vertraulichkeit mitgeteilt wurden.
98 Des Weiteren beinhaltet jede Form von Gesprächen im Bereich der internationalen Beziehungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, dass eine Reihe taktischer Erwägungen von den Vertretern der Staaten und den Organen, die an den in Rede stehenden Gesprächen teilnehmen, angestellt werden. Ebenso können sich die von diesen Vertretern eingenommenen Positionen je nach dem Verlauf dieser Verhandlungen, den Zugeständnissen und den in diesem Rahmen eingegangenen Kompromissen naturgemäß ändern. Würden die Positionen der Union öffentlich gemacht, während diejenigen der anderen Parteien geheim blieben, könnte sich dies negativ auf die Verhandlungsfähigkeit der Union auswirken (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. März 2013, In ‘t Veld/Kommission, T‑301/10, EU:T:2013:135, Rn. 125)
99 Was als Zweites Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, so ermöglichen nach Ansicht des Klägers die der Öffentlichkeit zugänglichen Teile des streitigen Dokuments nicht die Feststellung, inwiefern die Verbreitung der geschwärzten Passagen geeignet wäre, die internationalen Beziehungen zu beeinträchtigen. Der Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 führe somit zugleich zu einem Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001.
100 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001, wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer oder mehreren der in Art. 4 dieser Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen unterliegen, die übrigen Teile des Dokuments freigegeben werden.
101 Insbesondere muss das betreffende Organ teilweisen Zugang gewähren, falls das Ziel, das das Organ, wenn es den Zugang zum Dokument verweigert, verfolgt, erreicht werden kann, sofern es lediglich die Passagen schwärzt, die das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T‑644/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:429, Rn. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
102 Im Hinblick auf diese Erwägungen ist zu prüfen, ob die Weigerung, das streitige Dokument in seiner Gesamtheit zu verbreiten, gerechtfertigt ist.
103 Im vorliegenden Fall hat die Kommission teilweisen Zugang zu dem streitigen Dokument gewährt, indem sie zwölf seiner Passagen aus den in Rn. 32 bis 34 angeführten Gründen geschwärzt hat.
104 Im Nachgang zu einer prozessleitenden Maßnahme des Gerichts gemäß Art. 91 Buchst. c der Verfahrensordnung hat die Kommission dem Gericht das streitige Dokument in seiner Gesamtheit übermittelt. Gemäß Art. 104 der Verfahrensordnung wurde dieses Dokument dem Kläger nicht übermittelt.
105 Zunächst ist festzustellen, dass das streitige Dokument, wie die Kommission in ihren Schriftsätzen hervorhebt, eine interne „Briefing Note“ ist. Ein solches Dokument enthält von Natur aus keine offiziellen Positionen der Union, sondern soll die Vertreter der Union dadurch auf eine Diskussion mit ihren kanadischen Verhandlungspartnern vorbereiten, dass in ihm die Inhalte der Gegenstände, die besprochen werden sollen, und die beabsichtigte Verhandlungsstrategie thematisiert werden.
106 Insbesondere geht aus der Prüfung der geschwärzten Passagen des streitigen Dokuments hervor, dass diese erstens Informationen vorbereitender Natur enthalten, die ausschließlich für einen internen Verteiler bestimmt sind. In einigen dieser Passagen ist eine Bewertung der Ergebnisse enthalten, zu denen das RCF in den von der Regulierungszusammenarbeit erfassten Bereichen gekommen ist.
107 Die Verbreitung dieser Art von Informationen an die Öffentlichkeit könnte indessen die Bediensteten der Kommission dazu veranlassen, sich künftig in intern zu nutzenden Dokumenten, die dazu bestimmt sind, die Vertreter der Kommission auf Gespräche innerhalb des RCF vorzubereiten, einer Selbstzensur zu unterwerfen. Um es diesen Vertretern zu ermöglichen, so effizient wie möglich mit ihren kanadischen Verhandlungspartnern zu kommunizieren, muss insoweit eine freie Debatte innerhalb der Kommission, die alle maßgeblichen Themen umfasst, möglich sein (vgl. oben Rn. 97). Die Beschränkung der Möglichkeit für die Bediensteten der Kommission, sich frei und umfassend in intern zu nutzenden Dokumenten zu äußern, könnte sich somit auf den Erfolg der Gespräche innerhalb des RCF auswirken.
108 Die Kommission konnte sich daher auf den oben in Rn. 32 genannten Grund, und zwar die Gefahr, die laufenden Gespräche über die Umsetzung des Abkommens zum Scheitern zu bringen, stützen, um den Zugang zu diesen Passagen zu verweigern, ohne dass ihr Beschluss deswegen einen offensichtlichen Beurteilungsfehler aufwiese.
109 Zweitens enthalten einige der geschwärzten Passagen des streitigen Dokuments Informationen über die Position der Union in den im Rahmen des RCF laufenden Gesprächen. In diesen Passagen werden u. a. die von der Kommission verfolgten Ziele sowie einige Aspekte ihrer Verhandlungsstrategie in den von der Regulierungszusammenarbeit erfassten Bereichen dargestellt.
110 Da es die Verbreitung des Inhalts dieser Passagen mit sich bringen würde, die Positionen der Union zu offenbaren, was zur Folge haben könnte, ihre Verhandlungsfähigkeit negativ zu beeinflussen (vgl. oben, Rn. 98), könnte eine solche Verbreitung dem Erfolg der Gespräche im RCF abträglich sein.
111 Außerdem kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Verbreitung dieser Passagen womöglich zu unangemessenem Druck von Drittstaaten auf die Kommission mit dem Ziel führt, auf die von ihr im Rahmen des RCF vertretenen Positionen Einfluss zu nehmen.
112 Folglich konnte sich die Kommission auf die oben in den Rn. 32 und 33 angeführten Gründe stützen, um den Zugang zu diesen Passagen zu verweigern, ohne dass ihr Beschluss deswegen einen offensichtlichen Beurteilungsfehler aufwiese.
113 Drittens ist hervorzuheben, dass einige der geschwärzten Passagen Informationen enthalten, die Kanada und insbesondere die von Kanada im Rahmen des RCF vertretenen Positionen betreffen.
114 Diese Informationen zu verbreiten, würde somit bedeuten, Informationen zu offenbaren, die das vertrauliche Klima, das zwischen der Union und Kanada herrschen muss, und damit den Erfolg der laufenden Gespräche über die Umsetzung des Abkommens gefährden. Die einseitige Verbreitung durch eine der Parteien der von einer anderen Partei vertretenen Position kann nämlich bei Letzterer ernsthaft das Klima gegenseitigen Vertrauens erschüttern, das im schwierigen Kontext der internationalen Beziehungen unabdingbar ist.
115 Die Kommission konnte sich daher auf den oben in Rn. 34 genannten Grund, und zwar die Gefahr, die Zusammenarbeit mit Kanada zu beeinträchtigen, stützen, um den Zugang zu diesen Passagen zu verweigern, ohne dass ihr Beschluss deswegen einen offensichtlichen Beurteilungsfehler aufwiese.
116 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass entgegen dem Vorbringen des Klägers die Weigerung der Kommission, den Inhalt der in Rede stehenden Passagen zu verbreiten, darauf beruht, dass eine bei vernünftiger Betrachtung absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr besteht, dass das öffentliche Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt werde.
117 Des Weiteren ist hinzuzufügen, dass das Gericht ebenso wenig wie das Unionsorgan (vgl. oben, Rn. 95) in der Lage ist, ohne den Inhalt der in Rede stehenden Passagen zu offenbaren, detailliertere Erklärungen als die oben angeführten zu geben, um seine Schlussfolgerung zu begründen, dass die Weigerung, diese Passagen zu verbreiten, nicht offensichtlich fehlerhaft ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑851/16, EU:T:2018:69, Rn. 121 bis 123). Dies gilt im vorliegenden Fall in Anbetracht der Kürze der von der Kommission geschwärzten Passagen erst recht.
118 Was schließlich das Vorbringen des Klägers betrifft, die Kommission verwende in dem angefochtenen Beschluss grammatikalisch die Möglichkeitsform (vgl. oben, Rn. 50), so kann aus einem solchen rein formalen Vorbringen nicht auf einen offensichtlichen Fehler geschlossen werden, der in der Sache bei der Beurteilung der von der Kommission im angefochtenen Beschluss berücksichtigten Gesichtspunkte unterlaufen wäre.
119 Dass das Organ die Möglichkeitsform gebraucht, erlaubt es nicht, hieraus einen Verstoß gegen die sich aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebenden Anforderungen zu folgern (Urteil vom 25. November 2020, Bronckers/Kommission, T‑166/19, EU:T:2020:557, Rn. 60).
120 Aus den oben in den Rn. 103 bis 119 dargestellten Erwägungen ergibt sich, dass die Kommission in dem angefochtenen Beschluss den Zugang zu dem streitigen Dokument in seiner Gesamtheit verweigert hat, ohne dabei einen offensichtlichen Beurteilungsfehler zu begehen.
121 Nach alledem ist die dritte Rüge zurückzuweisen und ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
122 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
123 Da die Kommission die Verurteilung des Klägers zur Tragung der Kosten beantragt hat, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Foodwatch e. V. trägt die Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 6. September 2023.
Der Kanzler | | Der Präsident |
V. Di Bucci | | M. van der Woude |