null
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
6. června 2024(*)
„Řízení o předběžné otázce – Přezkumné řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665/EHS – Článek 2 odst. 1 písm. c) – Náhrada škody přiznaná uchazeči, který byl protiprávně vyloučen ze zadávacího řízení – Rozsah – Ztráta příležitosti“
Ve věci C‑547/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Okresního soudu pro Bratislavu II (Okresný súd Bratislava II, Slovensko) ze dne 22. července 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 17. srpna 2022, v řízení
INGSTEEL spol. s r. o.
proti
Úradu pre verejné obstarávanie,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení: E. Regan, předseda senátu, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis a D. Gratsias (zpravodaj), soudci,
generální advokát: A. M. Collins,
za soudní kancelář: C. Strömholm, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. září 2023,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za Úrad pre verejné obstarávanie: V. Országhová,
– za slovenskou vládu: E. V. Larišová a S. Ondrášiková, jako zmocněnkyně,
– za českou vládu: L. Halajová, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,
– za francouzskou vládu: R. Bénard a A. Daniel, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu: J. Schmoll, M. Fruhmann a M. Winkler-Unger, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi: G. Gattinara, R. Lindenthal a G. Wils, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. prosince 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 odst. 1 písm. c), jakož i čl. 2 odst. 6 a 7 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. 2007, L 335, s. 31) (dále jen „směrnice 89/665“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností INGSTEEL spol. s r. o. a Slovenskou republikou, jednající prostřednictvím Úřadu pro veřejné zakázky (Úrad pre verejné obstarávanie, Slovensko), týkajícího se žaloby na náhradu škody podané touto společností v důsledku protiprávního vyloučení sdružení, jehož byla členem (dále jen „sdružení ucházející se o zakázku“), ze zadávacího řízení, které vyhlásil Slovenský fotbalový svaz (Slovenský futbalový zväz, dále jen „veřejný zadavatel“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 89/665
3 Šestý bod odůvodnění směrnice 89/665 zní:
„vzhledem k tomu, že je nezbytné zajistit, aby ve všech členských státech existovala vhodná řízení umožňující zrušení protiprávních rozhodnutí a odškodnění osob poškozených protiprávním jednáním.“
4 Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti a dostupnost přezkumných řízení“, stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na zakázky podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby [(Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132)], nejsou-li v souladu s články 10 až 18 uvedené směrnice z její působnosti vyloučeny.
[...]
Pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice [2004/18], přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.
2. Členské státy zajistí, aby nedocházelo k diskriminaci mezi podniky uplatňujícími nárok na náhradu škody, která jim vznikla v řízení o zadávání veřejné zakázky, v důsledku toho, že tato směrnice rozlišuje mezi vnitrostátními předpisy provádějícími právo Společenství a jinými vnitrostátními předpisy.
3. Členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení podle prováděcích pravidel, která mohou členské státy samy stanovit, dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda.
[...]“
5 Článek 2 uvedené směrnice, nadepsaný „Náležitosti přezkumného řízení“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 stanovila pravomoci
a) přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření směřující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění dalšímu poškozování dotčených zájmů, včetně opatření vedoucích k pozastavení nebo zajištění pozastavení daného zadávacího řízení nebo výkonu rozhodnutí učiněného veřejným zadavatelem;
b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo zajistit jeho zrušení, včetně odstranění diskriminačních technických, hospodářských nebo finančních specifikací ve výzvě k podání nabídek, v zadávací dokumentaci nebo v jakýchkoliv dalších dokumentech souvisejících se zadávacím řízením;
c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.
[...]
6. Členské státy mohou stanovit, že pokud je nárok na náhradu škody uplatňován na základě skutečnosti, že rozhodnutí bylo protiprávní, musí být napadené rozhodnutí nejprve zrušeno orgánem, který je k tomu oprávněn.
7. S výjimkou případů uvedených v článcích 2d až 2f se účinky výkonu pravomocí uvedených v odstavci 1 tohoto článku na uzavření smlouvy po zadání zakázky řídí vnitrostátním právem.
S výjimkou případu, kdy je třeba rozhodnutí před přiznáním náhrady škody zrušit, může členský stát dále stanovit, že po uzavření smlouvy podle čl. 1 odst. 5, odstavce 3 tohoto článku nebo článků 2a až 2f je pravomoc orgánů příslušných k přezkumnému řízení omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.
[...]“
Směrnice 2007/66
6 Bod 36 odůvodnění směrnice 2007/66 uvádí:
„Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie. Cílem této směrnice je zejména zajistit plné dodržování práva na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces v souladu s čl. 47 prvním a druhým pododstavcem uvedené listiny.“
Slovenské právo
7 Podle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 514/2003 Sb. z. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci) ze dne 28. října 2003 (Zbierka zákonov, částka 215 z roku 2003, s. 3966), ve zněním použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon č. 514/2003“), stát odpovídá za škodu, která byla způsobena orgány veřejné moci při výkonu veřejné moci v důsledku nezákonného rozhodnutí.
8 Podle § 5 odst. 1 tohoto zákona má účastník řízení, kterému vznikla škoda v důsledku nezákonného rozhodnutí vydaného v tomto řízení, právo na náhradu škody.
9 Podle § 6 odst. 1 uvedeného zákona lze toto právu na náhradu škody uplatnit pouze tehdy, pokud takové rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno pro nezákonnost příslušným orgánem. Soud, který rozhoduje o náhradě takové škody, je vázán rozhodnutím tohoto orgánu.
10 Podle § 15 odst. 1 téhož zákona musí být nárok na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem předběžně projednán na základě písemné žádosti poškozeného o předběžné projednání nároku s příslušným orgánem.
11 Z ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 514/2003 vyplývá jednak, že pokud příslušný orgán neuspokojí nárok na náhradu škody nebo písemně oznámí poškozenému, že neuspokojí jeho nárok na náhradu škody, může se poškozený domáhat uspokojení nároku u soudu, a jednak, že při uplatnění nároku u soudu může uvedený poškozený požadovat náhradu pouze v rozsahu nároku, který byl předběžně projednán, a z titulu, který byl předběžné projednán.
12 Ustanovení § 17 odst. 1 tohoto zákona stanoví, že náhrada škody se přiznává za skutečnou škodu a ušlý zisk, nestanoví-li zvláštní předpis jinak.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13 Veřejný zadavatel vyhlásil oznámením zveřejněným dne 16. listopadu 2013 zadávací řízení za účelem zadání veřejné zakázky na rekonstrukci, modernizaci a výstavbu šestnácti fotbalových stadionů. Sdružení ucházející se o zakázku se zúčastnilo tohoto zadávacího řízení.
14 Vzhledem k tomu, že měl veřejný zadavatel za to, že toto sdružení nesplnilo požadavky oznámení o vyhlášení zadávacího řízení týkající se zejména jeho hospodářské a finanční způsobilosti, rozhodl se jej vyloučit z dotčeného zadávacího řízení. Toto rozhodnutí o vyloučení bylo potvrzeno rozhodnutím žalovaného v původním řízení ze dne 9. května 2014, a poté rozhodnutím Rady žalovaného v původním řízení ze dne 7. července 2014. Vzhledem k tomu, že Krajský soud v Bratislavě (Krajský súd v Bratislave, Slovensko) rozsudkem ze dne 13. ledna 2015 zamítl žalobu proti posledně uvedenému rozhodnutí, podalo uvedené sdružení proti tomuto rozsudku opravný prostředek k Nejvyššímu soudu Slovenské republiky (Najvyšší súd Slovenskej republiky).
15 Nejvyšší soud Slovenské republiky (Najvyšší súd Slovenskej republiky) poté, co předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, v níž byl vydán rozsudek ze dne 13. července 2017, Ingsteel a Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549), zrušil tato rozhodnutí ze dne 9. května a 7. července 2014. Žalovaný v původním řízení dne 3. dubna 2018 přijal nové rozhodnutí, kterým veřejnému zadavateli nařídil, aby zrušil vyloučení sdružení ucházejícího se o zakázku z dotčeného zadávacího řízení.
16 Vzhledem k tomu, že toto řízení bylo mezitím skončeno uzavřením rámcové smlouvy s jediným uchazečem, který zůstal v zadávacím řízení po vyloučení tohoto sdružení, žalobkyně v původním řízení podala u Okresního soudu pro Bratislavu II (Okresný súd Bratislava II, Slovensko) žalobu, v níž se domáhala náhrady škody, která jí údajně vznikla v důsledku protiprávních rozhodnutí žalovaného v původním řízení a jeho Rady.
17 Před tímto soudem žalobkyně v původním řízení tvrdí, že tato škoda vyplývá z protiprávního vyloučení sdružení ucházejícího se o dotčenou zakázku, jelikož úspěšný uchazeč tuto zakázku získal pouze z důvodu tohoto vyloučení. Má v podstatě za to, že pokud by toto sdružení nebylo vyloučeno z dotčeného zadávacího řízení, tuto zakázku by uvedené sdružení získalo, jelikož jeho nabídka byla výhodnější než nabídka tohoto úspěšného uchazeče a splňovala všechny podmínky stanovené v oznámení o dotčené zakázce.
18 Za účelem určení výše údajně vzniklé škody nechala žalobkyně v původním řízení vypracovat znalecký posudek, jehož cílem bylo vyčíslit ušlý zisk v důsledku zakázky, o kterou takto přišla. Na základě tohoto znaleckého posudku uplatňuje ušlý zisk v důsledku zakázky, o kterou přišla, ve výši 819 498,10 eura bez daně z přidané hodnoty, jakož i náhradu škody ve výši 2 500 eur odpovídající nákladům vynaloženým na vypracování uvedeného znaleckého posudku.
19 Žalovaný v původním řízení před předkládajícím soudem uvádí, že sdružení ucházející se o zakázku bylo vyloučeno po skončení první fáze dotčeného zadávacího řízení a že by vrácení zpět do tohoto řízení automaticky nevedlo k zadání této zakázky tomuto sdružení, jelikož veřejný zadavatel by musel posoudit jeho nabídku důkladněji a zejména určit, zda cena uvedeného sdružení představuje mimořádně nízkou nabídku.
20 Žalovaný v původním řízení má kromě toho za to, když se v tomto ohledu dovolává rozsudku ze dne 17. března 2005, AFCon Management Consultants a další v. Komise (T‑160/03, EU:T:2005:107), že návrh žalobkyně v původním řízení je čistě hypotetický. Znalecký posudek předložený posledně uvedenou je podle něj založen na fiktivních údajích, zejména vzhledem k tomu, že množství stavebních prací stanovené v dotčeném zadávacím řízení by se ve skutečnosti nemuselo realizovat.
21 V tomto kontextu žalobkyně v původním řízení poznamenává, že nárok, který není z objektivních důvodů s jistotou prokázán, nelze bez dalšího kvalifikovat jako hypotetický. Na rozdíl od skutečné škody spočívá ušlý zisk nikoli ve snížení majetku poškozeného, ale ve ztrátě očekávaného zisku, který musí být s ohledem na běžný průběh věcí v případě neexistence dotčeného protiprávního jednání rozumně předvídatelný. Pokud jde o realizaci veřejné zakázky, žalobkyně v původním řízení uvádí, že pokud veřejný zadavatel vyhlásí zadávací řízení, lze předpokládat, že má zájem na plnění dotčené zakázky a má v úmyslu uzavřít s úspěšným uchazečem smlouvu, jak tomu ostatně v projednávaném případě bylo, jelikož veřejný zadavatel uzavřel s úspěšným uchazečem smlouvu na všechny stavební práce uvedené v dotčeném zadávacím řízení.
22 S ohledem na argumentaci účastníků původního řízení si předkládající soud klade otázku ohledně slučitelnosti § 17 zákona č. 514/2003 se směrnicí 89/665. Uvádí, že v průběhu před ním probíhajícího řízení se žalobkyně v původním řízení domáhala náhrady škody z důvodu ušlé příležitosti, když použila pojem „ušlý zisk“, který je nejbližší nároku na náhradu škody vycházející ze ztráty příležitosti, které se dovolává. Slovenské právo totiž podle něho nerozlišuje mezi různými kategoriemi nahraditelných škod, takže ztráta příležitosti spadá do kategorie ušlého zisku. Žalobkyně v původním řízení dodává, že Soudní dvůr již dlouhou dobu a ustáleně rozhodoval, že v případě protiprávního vyloučení uchazeče z řízení o zadávání veřejné zakázky má tento uchazeč právo požadovat náhradu škody, která mu vznikla z důvodu ztráty příležitosti, kterou nelze považovat za ušlý zisk a která nevyžaduje tak vysokou míru pravděpodobnosti získání majetkového prospěchu. Podle ní se jedná o odškodnění za ztrátu příležitosti dosáhnout zisku, a nikoli o kompenzaci samotného zisku.
23 Za těchto podmínek se Okresní soud pro Bratislavu II (Okresný súd Bratislava II) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Lze mít za to, že postup vnitrostátního soudu, který rozhoduje o nároku na náhradu škody způsobené uchazeči protiprávně vyloučenému ze zadávacího řízení a který odmítá přiznat nárok na náhradu škody z titulu ztráty příležitosti (loss of opportunity), je v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. c) [směrnice 89/665], ve spojení s [čl. 2] odst. 6 a 7 [této směrnice], pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek?
2) Lze mít za to, že postup vnitrostátního soudu, který rozhoduje o nároku na náhradu škody způsobené uchazeči protiprávně vyloučenému ze zadávacího řízení a který za součást nároku na náhradu škody nepovažuje nárok na ušlý zisk způsobený ztrátou příležitosti zúčastnit se zadávacího řízení, je v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. c) [směrnice 89/665], ve spojení s [čl.] 2 odst. 6 a 7 [této směrnice], pokud jde o zvýšení účinností přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
24 Žalovaný v původním řízení zpochybňuje přípustnost předběžných otázek, když v podstatě tvrdí, že nejsou relevantní pro účely posouzení žaloby v původním řízení, jelikož předkládající soud neprokázal její přípustnost ani aktivní legitimaci žalobkyně v původním řízení. Soudní dvůr mimoto nemá pravomoc odpovědět na předběžné otázky, jelikož předkládající soud ve skutečnosti žádá prostřednictvím těchto otázek, aby Soudní dvůr přezkoumal spor v původním řízení nebo pokyny, pokud jde o řízení, které je třeba použít v případě, že rozhodne o nepřiznání náhrady škody z důvodu ztráty příležitosti.
25 Z ustálené judikatury v tomto ohledu vyplývá, že v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené v článku 267 SFEU je pouze na vnitrostátním soudu, který rozhoduje spor a musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Proto týkají-li se položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 12. října 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, bod 32 a citovaná judikatura).
26 Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 12. října 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, bod 33 a citovaná judikatura).
27 V projednávaném případě přitom předkládající soud žádá Soudní dvůr nikoli o to, aby ve sporu v původním řízení použil ustanovení unijního práva, jichž se týkají předběžné otázky, nýbrž aby provedl jejich výklad. Kromě toho tento soud, který podle judikatury musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno (rozsudek ze dne 13. ledna 2022, Regione Puglia, C‑110/20, EU:C:2022:5, bod 23 a citovaná judikatura), dostatečně jasně uvedl důvody, proč má za to, že výklad těchto ustanovení je nezbytný pro rozhodnutí tohoto sporu.
28 Kromě toho je třeba připomenout, že podle rovněž ustálené judikatury platí, že i když může být za určitých okolností vhodné, aby byly skutkové okolnosti věci určeny a otázky týkající se vnitrostátního práva vyřešeny v okamžiku předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, vnitrostátní soudy mají tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení práva Unie, které vyžadují jejich rozhodnutí (rozsudek ze dne 4. června 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, bod 31 a citovaná judikatura). Argumentace žalovaného v původním řízení, podle níž žaloba podaná žalobkyní v původním řízení nesplňuje podmínky přípustnosti stanovené slovenským právem, tudíž nemůže prokázat nepřípustnost předběžných otázek.
29 Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že předběžné otázky jsou přípustné.
K věci samé
30 Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, které vylučují možnost, aby uchazeč vyloučený ze zadávacího řízení z důvodu protiprávního rozhodnutí veřejného zadavatele získal náhradu škody způsobenou v důsledku ztráty příležitosti účastnit se tohoto řízení za účelem získání dotyčné zakázky.
31 Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soud žádá Soudní dvůr konkrétně o upřesnění, zda toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že mezi osoby poškozené porušením unijního práva v oblasti veřejných zakázek, které mají právo na náhradu škody, patří nejen ty osoby, kterým vznikla újma z důvodu, že nezískaly veřejnou zakázku, a sice jejich ušlý zisk, ale i osoby, kterým vznikla újma související se ztrátou příležitosti účastnit se řízení o zadání této zakázky a dosáhnout zisku z důvodu takové účasti.
32 Podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba vzít pro výklad ustanovení unijního práva v úvahu nejen znění tohoto ustanovení, ale i kontext, do něhož spadá, a cíle sledované právní úpravou, jíž je součástí (rozsudek ze dne 20. dubna 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, bod 41 a citovaná judikatura).
33 Pokud jde zaprvé o znění čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665, je třeba konstatovat, že toto ustanovení, které je formulováno široce, stanoví, že členské státy zajistí, aby byla přiznána náhrada škody osobám poškozeným porušením unijního práva v oblasti zadávání veřejných zakázek, což se vzhledem k neuvedení rozlišení různých kategorií škod může vztahovat na všechny druhy škod, které tyto osoby utrpěly, včetně újmy, která vyplývá ze ztráty příležitosti účastnit se zadávacího řízení.
34 Toto konstatování je zadruhé podpořeno kontextem, do něhož uvedené ustanovení spadá.
35 Podle ustálené judikatury totiž platí, že jednotlivci, jimž vznikla škoda porušením unijního práva, které lze přičíst členskému státu, mají nárok na náhradu škody, jsou-li splněny tři podmínky, a sice zaprvé porušené pravidlo unijního práva jim přiznává práva, zadruhé je porušení tohoto pravidla dostatečně závažné a zatřetí existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a škodou, kterou tito jednotlivci utrpěli (rozsudek ze dne 29. července 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, bod 35 a citovaná judikatura). Soudní dvůr kromě toho opakovaně rozhodl, že náhrada újmy způsobené jednotlivcům porušením unijního práva musí být přiměřená vzniklé újmě v tom smyslu, že musí případně umožnit plnou náhradu skutečně vzniklé újmy [rozsudek ze dne 28. června 2022, Komise v. Španělsko (Porušení unijního práva zákonodárcem), C‑278/20, EU:C:2022:503, bod 164 a citovaná judikatura]. Článek 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 přitom představuje konkretizaci těchto zásad, které jsou vlastní právnímu řádu Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. prosince 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie a další, C‑568/08, EU:C:2010:751, bod 87).
36 V tomto ohledu a v souladu s čl. 1 odst. 3 směrnice 89/665 musí být přezkumné řízení stanovené v posledně uvedené směrnici dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda. Jak ostatně plyne z bodu 36 odůvodnění směrnice 2007/66, cílem systému opravných prostředků stanoveného ve směrnici 89/665 je zajistit plné dodržování práva na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces v souladu s čl. 47 prvním a druhým pododstavcem Listiny základních práv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. července 2022, EPIC Financial Consulting, C‑274/21 a C‑275/21, EU:C:2022:565, bod 88, jakož i citovaná judikatura).
37 Posledně uvedená směrnice nestanoví žádnou možnost tento přístup omezit. Naopak členské státy mohou podle čl. 2 odst. 7 druhého pododstavce uvedené směrnice stanovit, že po uzavření smlouvy následující po zadání zakázky je pravomoc orgánů příslušných k tomuto přezkumnému řízení omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním. Normotvůrce Evropské unie chápal žalobu směřující k získání náhrady škody stanovenou v čl. 2 odst. 1 písm. c) téže směrnice jako právní prostředek poslední instance, který musí zůstat přístupný osobám poškozeným porušením unijního práva, pokud jsou tyto osoby fakticky zbaveny jakékoliv možnosti využít užitečného účinku některého z jiných opravných prostředků stanovených v posledně uvedeném ustanovení.
38 Jedná se zvláště o případ protiprávně vyloučeného uchazeče, který se domáhal zrušení svého vyloučení z takového zadávacího řízení, jako je řízení ve věci v původním řízení, a tohoto zrušení dosáhl, avšak z důvodu ukončení tohoto řízení, k němuž mezitím došlo, již nemá možnost využít účinků tohoto zrušení.
39 I když škoda může vyplývat z nezískání veřejné zakázky jako takového, je třeba konstatovat, že v takovém případě, jako je případ uvedený v předchozím bodě, je možné, že uchazeči, který byl protiprávně vyloučen, vznikla odlišná škoda, která odpovídá ztrátě příležitosti účastnit se dotyčného zadávacího řízení za účelem získání této zakázky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2023, United Parcel Service v. Komise, C‑297/22 P, EU:C:2023:1027, bod 69). Ve světle úvah uvedených v bodě 37 tohoto rozsudku je přitom třeba, aby bylo možné takovou škodu nahradit podle čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
40 Zatřetí široký výklad čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 je podpořen cílem sledovaným touto směrnicí, a sice nevyloučit žádný druh škody z působnosti této směrnice.
41 Je třeba zvláště připomenout, že ačkoli nelze mít za to, že směrnice 89/665 provádí úplnou harmonizaci, a tedy upravuje všechny možné opravné prostředky v oblasti veřejných zakázek (rozsudek ze dne 26. března 2020, Hungeod a další, C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, bod 73), nic to nemění na tom, jak je uvedeno v šestém bodě odůvodnění této směrnice, že tato směrnice vychází z vůle unijního normotvůrce zajistit, aby ve všech členských státech existovala vhodná řízení umožňující nejen zrušení protiprávních rozhodnutí, ale i odškodnění osob poškozených protiprávním jednáním v rozporu s unijním právem.
42 Tento cíl by přitom byl ohrožen, kdyby čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 měl být vykládán v tom smyslu, že umožňuje ze zásady vyloučit možnost, že by osoby uvedené v čl. 1 odst. 3 této směrnice získaly náhradu škody, kterou údajně utrpěly v důsledku porušení unijního práva v oblasti veřejných zakázek.
43 Podobně jak rozhodl Soudní dvůr, pokud jde o ušlý zisk, totiž úplné vyloučení ztráty příležitosti účastnit se zadávacího řízení za účelem získání veřejné zakázky z titulu nahraditelné škody nemůže být v případě porušení unijního práva připuštěno, jelikož zvláště v souvislosti se spory hospodářské nebo obchodní povahy by takové úplné vyloučení této ztráty příležitosti ve skutečnosti mohlo znemožnit náhradu škody (obdobně viz rozsudky ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 87; ze dne 13. července 2006, Manfredi a další, C‑295/04 až C‑298/04, EU:C:2006:461, bod 96, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 17. dubna 2007, AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, bod 95).
44 Článek 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 musí být tudíž vykládán v tom smyslu, že náhrada škody, které se osoby poškozené protiprávním jednáním v rozporu s unijním právem v oblasti veřejných zakázek mohou domáhat na základě tohoto ustanovení, může pokrývat škodu vzniklou v důsledku ztráty příležitosti.
45 Je však třeba uvést, že i když tento čl. 2 odst. 1 písm. c) vyžaduje, aby náhrada škody mohla být přiznána osobám poškozeným protiprávním jednáním v rozporu s unijním právem v oblasti veřejných zakázek, jelikož neexistují předpisy Unie v této oblasti, přísluší právnímu řádu každého členského státu, aby stanovil kritéria, na jejichž základě musí být zjištěna a ohodnocena škoda vyplývající ze ztráty příležitosti účastnit se zadávacího řízení za účelem získání zakázky, za předpokladu, že jsou dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. prosince 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie a další, C‑568/08, EU:C:2010:751, bod 90, jakož i citovaná judikatura).
46 V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že § 17 zákona č. 514/2003 výslovně uvádí jako nahraditelnou škodu pouze „skutečnou škodu“ a „ušlý zisk“. Slovenská vláda na jednání uvedla, že podle ustálené judikatury slovenských soudů je třeba „ušlý zisk“ nahradit, je-li vysoce pravděpodobné, ne-li blízké jistotě, že s ohledem na existující okolnosti projednávaného případu by dotyčná osoba dosáhla zisku. Tato vláda však s odkazem na stanovisko Evropské komise, podle kterého slovenské soudy musí použít všechny vnitrostátní prostředky, aby umožnily uchazeči, který byl protiprávně vyloučen z veřejné zakázky, domáhat se účinně náhrady škody z důvodu ztráty příležitosti, na jednání prohlásila, že žalobci nic nebrání v tom, aby využil dostupných opravných prostředků za účelem uplatnění svého nároku a předložil důkazy, které by jej prokazovaly.
47 V tomto ohledu tedy stačí připomenout, že podle judikatury Soudního dvora v zájmu zajištění účinnosti všech ustanovení unijního práva ukládá zásada přednosti vnitrostátním soudům zejména povinnost, aby v co možná největším rozsahu vykládaly své vnitrostátní právo způsobem, který je v souladu s unijním právem (rozsudek ze dne 4. března 2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C‑183/18, EU:C:2020:153, bod 60 a citovaná judikatura), a že tato povinnost konformního výkladu ukládá vnitrostátním soudům změnit případně ustálenou judikaturu, pokud se tato judikatura opírá o výklad vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, bod 86 a citovaná judikatura).
48 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, které ze zásady vylučují možnost, aby uchazeč vyloučený ze zadávacího řízení z důvodu protiprávního rozhodnutí veřejného zadavatele získal náhradu škody způsobenou v důsledku ztráty příležitosti účastnit se tohoto řízení za účelem získání dotyčné zakázky.
K nákladům řízení
49 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007,
musí být vykládán v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, které ze zásady vylučují možnost, aby uchazeč vyloučený ze zadávacího řízení z důvodu protiprávního rozhodnutí veřejného zadavatele získal náhradu škody způsobenou v důsledku ztráty příležitosti účastnit se tohoto řízení za účelem získání dotyčné zakázky.
Podpisy