ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
26 ottobre 2017 (*)
«Ambiente – Conservazione degli uccelli selvatici – Specie di cui è consentita la caccia – Condizioni che le normative nazionali sulla caccia devono rispettare – Armonizzazione dei criteri d’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147/CE – Chiusura della caccia in Liguria»
Nella causa T‑570/15,
Federcaccia della Regione Liguria, con sede in Genova (Italia), e gli altri ricorrenti i cui nomi figurano nell’allegato, rappresentati da A. Bruni, P. Balletti e A. Mozzati, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da G. Gattinara e C. Hermes, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, in primo luogo, la domanda fondata sull’articolo 265 TFUE e diretta a far dichiarare che la Commissione avrebbe illegittimamente omesso di aggiornare determinati dati relativi all’Italia, contenuti nel documento sulle nozioni chiave (Key Concepts), elaborato dal comitato ORNIS, previsto dalla direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 2010, L 20, pag. 7), in secondo luogo, la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della lettera della Commissione del 6 ottobre 2014 che indicava che una stagione venatoria prolungata per talune specie di uccelli non è conforme alla normativa europea e, in terzo luogo, la domanda fondata sull’articolo 268 TFUE e diretta ad ottenere il risarcimento dei danni che i ricorrenti avrebbero presumibilmente subito a causa del mancato aggiornamento dei dati relativi all’Italia da parte della Commissione,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín e I. Reine, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1 I ricorrenti, Federcaccia della Regione Liguria e l’ANUU – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale – Liguria, sono associazioni il cui scopo sociale è la promozione, nella regione Liguria, del ruolo della caccia e dei cacciatori quali componenti essenziali della tutela dell’ambiente e dello sviluppo equilibrato e sostenibile dell’ecosistema e dell’economia rurale. Dette associazioni sono rappresentate, nella presente causa, dai loro rispettivi presidenti, i sigg. M. Anfossi e A. Piana, che agiscono anche in nome proprio, congiuntamente alla sig.ra M.T. Esposito e ai sigg. G. Bordo, E.G. Isola, L. Fossardi, A. Zanni, L.M. Tiscornia e A. Campanile. Tutte le summenzionate persone fisiche riferiscono di essere cacciatori e titolari di un permesso di caccia.
2 La direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 1979, L 103, pag. 1), ha subito diverse modifiche ed è stata codificata dalla direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 2010, L 20, pag. 7).
3 Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147:
«Gli Stati membri si accertano che l’attività venatoria, compresa eventualmente la caccia col falco, quale risulta dall’applicazione delle disposizioni nazionali in vigore, rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione ecologicamente equilibrata delle specie di uccelli interessate e sia compatibile, per quanto riguarda la popolazione delle medesime, in particolare delle specie migratrici, con le disposizioni derivanti dall’articolo 2.
Essi provvedono in particolare a che le specie a cui si applica la legislazione sulla caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza.
Quando si tratta di specie migratrici, essi provvedono in particolare a che le specie a cui si applica la legislazione sulla caccia non vengano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione.
Gli Stati membri trasmettono alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione sulla caccia».
4 L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2009/147 dispone:
«La Commissione è assistita dal comitato per l’adeguamento al progresso scientifico e tecnico».
5 Il comitato al quale fa riferimento tale disposizione è il comitato ORNIS. Esso è composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione europea.
6 Sulla base dei lavori di tale comitato è stato elaborato un documento volto a definire i Key Concepts previsti dall’articolo 7, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2009/147, per il periodo della riproduzione e della migrazione prenuziale. Una versione aggiornata di tale documento è stata adottata nel settembre del 2014 (in prosieguo: il «documento sui Key Concepts»).
7 Il documento sui Key Concepts indica il periodo della migrazione prenuziale di varie specie di uccelli, tra cui il tordo bottaccio, la cesena e la beccaccia.
8 Con lettera inviata il 6 ottobre 2014, la Commissione ha avviato nei confronti della Repubblica italiana la procedura EU PILOT n. 6955/14/ENVI (in prosieguo: la «procedura EU PILOT») al fine di verificare la corretta applicazione della direttiva 2009/147 e, in tale contesto, ha invitato tale Stato membro a rendere note le misure adottate sul territorio nazionale per garantire che le specie migratrici non vengano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione come prescritto all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147, rilevando che «per quanto riguarda le specie tordo bottaccio, cesena e beccaccia risulta che siano cacciate in numerose regioni italiane (Liguria, Toscana, Marche, Friuli, Umbria, Sicilia e Veneto) fino al 30 gennaio». Lo stesso articolo 18 della legge 157/1992 prevede per queste specie un periodo di caccia fino al 31 gennaio. In base al documento sui Key Concepts, per le suddette specie la migrazione di ritorno alle zone di nidificazione inizia in Italia nella seconda decade di gennaio. Una stagione venatoria prolungata fino al 30 gennaio non sarebbe quindi coerente con tali date e, di conseguenza, con l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 che vieta la caccia durante il ritorno al luogo di nidificazione.
9 La Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana, con delibera assunta il 20 gennaio 2015, ha modificato il calendario venatorio 2014/2015 della Regione Liguria, autorizzando la caccia del tordo bottaccio fino al 20 gennaio 2015. Tale modifica era stata in particolare giustificata dalla necessità di scongiurare la chiusura negativa del caso EU PILOT e la conseguente apertura di una procedura d’infrazione nei confronti della Repubblica Italiana.
10 Le associazioni ricorrenti hanno presentato ricorso avverso la delibera del 20 gennaio 2015 dinanzi al Tribunale Amministrativo regionale del Lazio (Italia), in quanto illegittima e lesiva degli interessi delle associazioni ricorrenti e dei cacciatori da esse rappresentati.
11 Il Ministero dell’Ambiente italiano, con nota del 23 gennaio 2015, ha comunicato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che i Key Concepts, nel riportare, sulla base dei migliori dati disponibili, le date di dipendenza e di avvio della migrazione prenuziale nei diversi paesi, presentano delle incongruenze difficili da spiegare nel confronto fra paesi confinanti. A ciò è stato aggiunto che questa situazione dovrebbe essere adeguatamente tenuta in considerazione e comunque risolta per evitare disparità di trattamento fra cittadini europei.
12 I ricorrenti e altre persone fisiche e associazioni hanno notificato una lettera in data 16 giugno 2015, in conformità dell’articolo 265 TFUE, e diffidato la Commissione europea a provvedere all’aggiornamento dei Key Concepts per l’Italia ed alla conseguente modifica dell’indicazione della data di inizio della migrazione prenuziale per tre specie di uccelli, vale a dire per le specie beccaccia, tordo bottaccio e cesena (in prosieguo, congiuntamente: le «specie di uccelli di cui trattasi»), individuando tale inizio nella seconda decade del mese di febbraio.
13 Con lettera del 9 settembre 2015, la Commissione ha risposto che i Key Concepts in questione sarebbero rimasti i criteri ufficiali di riferimento per valutare il rispetto degli obblighi derivanti dall’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147, quanto al divieto di caccia durante il periodo della riproduzione e della migrazione prenuziale e che la sua presa di posizione relativa alla procedura EU PILOT era pienamente giustificata.
14 La Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana, con delibera assunta il 15 gennaio 2016, ha modificato il calendario venatorio 2015/2016 della Regione Liguria, autorizzando la caccia del tordo bottaccio fino al 20 gennaio 2016.
Procedimento e conclusioni delle parti
15 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 settembre 2015, i ricorrenti hanno proposto il ricorso di cui trattasi.
16 I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
a) accertare e dichiarare che la Commissione europea ha colpevolmente omesso di esaminare i dati iniziali Key Concepts acquisiti dalla Repubblica italiana relativi all’inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi in comparazione con gli stessi dati acquisiti dalla Repubblica francese così da venire altresì meno all’obbligo di elaborare conseguenti dati transnazionali afferenti tali tre specie migratrici in ambiti territoriali geograficamente e climaticamente omogenei;
b) accertare e dichiarare che la Commissione ha colpevolmente omesso di aggiornare i dati Key Concepts italiani relativi all’inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi, adeguandoli ed uniformandoli agli stessi dati francesi ritenuti corretti e legittimi, individuando nella seconda decade di febbraio l’inizio della migrazione prenuziale di dette tre specie anche in Italia;
c) accertare e dichiarare che la Commissione, in assenza di validi e corretti presupposti, ha preteso di vedere introdotte in Italia, e segnatamente in Liguria, ingiustificate limitazioni al prelievo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi rispetto a quanto consentito in Francia e segnatamente in Corsica, anticipando al 20 gennaio in Liguria la chiusura della caccia a dette tre specie migratrici;
d) accertare e dichiarare l’illegittimità, per disparità di trattamento fra Stati Membri e/o Regioni degli Stati membri nonché per carenza di validi presupposti, della procedura EU PILOT avviata dalla Commissione nei soli confronti dello Stato italiano senza assumere identica e contestuale iniziativa nei confronti della Francia e senza la benché minima preliminare istruttoria volta ad acquisire congruenti elementi dai quali presumere che l’effettivo inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi sia da ritenere differito di un mese (20 febbraio) in Corsica rispetto all’inizio della stessa migrazione prenuziale in Liguria (20 gennaio);
e) accertare e dichiarare l’illegittimità del comportamento omissivo tenuto e mantenuto dalla Commissione europea nei confronti dell’atto di diffida notificato dalle associazioni ricorrenti in data 29 maggio 2015 accertando e dichiarando al contempo l’elusività della risposta contenuta nella lettera della stessa in data 9 settembre 2015 prot. n. ENV.D.2/MC-GM/vf/ Ares(2015)3758354;
f) condannare la Commissione ad adeguare i dati Key Concepts italiani relativi all’inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi ai dati Key Concepts della Francia, individuando così la seconda decade di febbraio;
g) in ogni caso, condannare la Commissione ad adeguare i dati Key Concepts italiani relativi all’inizio della migrazione prenuziale in Liguria delle specie di uccelli di cui trattasi agli stessi dati Key Concepts francesi afferenti la Corsica, individuando così la seconda decade di febbraio;
h) condannare la Commissione, per i suoi comportamenti inadempienti ed omissivi, a risarcire i danni patiti e patiendi dalle associazioni ricorrenti, anche in via equitativa, nella misura che risulterà di giustizia;
i) condannare la Commissione alle spese.
17 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 dicembre 2015, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità, a termini della quale ha chiesto che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile;
– condannare i ricorrenti alle spese.
18 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 febbraio 2016, i ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni su tale eccezione di irricevibilità. Essi chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere l’eccezione di irricevibilità;
– disporre la prosecuzione della causa nel merito;
– accogliere le conclusioni presentate dai ricorrenti;
– condannare la Commissione alle spese.
19 Il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto quesiti scritti ai ricorrenti e alla Commissione, i quali hanno risposto nel termine impartito. I ricorrenti e la Commissione sono stati successivamente invitati a presentare osservazioni sulle rispettive risposte e anche in questo caso hanno risposto nel termine impartito.
20 Poiché è stata modificata la composizione delle sezioni del Tribunale, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
In diritto
21 Nel caso di specie, la Commissione solleva un’eccezione di irricevibilità.
22 In forza dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se il convenuto lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza avviare la discussione nel merito. Conformemente al paragrafo 6 del medesimo articolo, il Tribunale può decidere di aprire la fase orale del procedimento. Ai sensi del paragrafo 7 del medesimo articolo, il Tribunale statuisce sulla domanda o rinvia l’esame al giudizio di merito.
23 A tal proposito, il Tribunale ritiene, nella specie, di essere sufficientemente edotto dall’esame degli atti del fascicolo e che non occorra aprire la fase orale del procedimento.
24 In via principale, la Commissione invoca l’irricevibilità del ricorso nel suo complesso.
25 Afferma che i ricorrenti contestano il mancato aggiornamento del documento sui Key Concepts, circostanza che avrebbe provocato la chiusura anticipata al 20 gennaio 2015 della stagione venatoria, mentre la normativa nazionale precedente autorizzava la caccia delle specie di uccelli di cui trattasi fino al 30 gennaio 2015.
26 Il documento sui Key Concepts non sarebbe un atto relativo alla comitatologia, posto che non sarebbe né previsto dalla direttiva 2009/147 né giuridicamente vincolante, pur godendo, come i pareri e i dati del comitato ORNIS, di una presunzione di affidabilità scientifica.
27 L’anticipata chiusura della stagione venatoria, nel caso di specie, sarebbe conseguenza di un provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana, il quale, secondo i ricorrenti, sarebbe stato adottato a seguito dell’apertura della procedura EU PILOT da parte della Commissione, a seguito delle indicazioni contenute nel documento sui Key Concepts. La Commissione osserva che, mediante il loro ricorso, i ricorrenti intendono ottenere che essa modifichi la propria posizione assunta nell’ambito della procedura EU PILOT. Tuttavia, risulterebbe da una costante giurisprudenza non soltanto che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, i ricorrenti non possono esigere dalla Commissione di decidere in un senso determinato, ma anche che, in merito a una procedura EU PILOT, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, posto che tale procedura costituisce la prima tappa di una procedura per inadempimento.
28 In via sussidiaria, la Commissione rileva l’irricevibilità di ciascuna delle singole conclusioni del ricorso.
29 La Commissione sostiene l’irricevibilità delle conclusioni a), b) ed e), con le quali i ricorrenti chiedono al Tribunale di rilevare l’illegittimità del mancato aggiornamento del documento sui Key Concepts e di voler annullare il rifiuto che sarebbe contenuto nella lettera del 9 settembre 2015.
30 Essa sottolinea che, secondo la giurisprudenza, il ricorso per carenza costituisce un rimedio giuridico identico rispetto al ricorso di annullamento e che i ricorrenti devono dimostrare un interesse sufficientemente diretto per essere legittimati ad agire.
31 Orbene, anche supponendo che la Commissione possa modificare il documento sui Key Concepts, non si potrebbe ritenere che quest’ultimo riguardi direttamente né le associazioni ricorrenti né i soggetti da esse rappresentati. Tale documento non costituirebbe una misura destinata a produrre effetti giuridici direttamente negli Stati membri o nel diritto dell’Unione europea. Infatti, sarebbe ancora necessario che la Commissione ne sostenga l’applicazione nell’attuazione della direttiva 2009/147 e spetterebbe sempre agli Stati membri attuare le misure prese dalla Commissione nel proprio ordinamento giuridico. Peraltro, una modifica del documento sui Key Concepts non deriverebbe da una decisione della Commissione, poiché essa deve essere richiesta dalle autorità competenti dello Stato membro interessato, in seguito valutata e discussa in seno al comitato ORNIS, in cui dette autorità siedono insieme alla Commissione. Sarebbe unicamente in seguito che tale comitato emetterebbe una presa di posizione, peraltro formalmente non vincolante sul piano giuridico, a seguito della quale i dati corrispondenti, contenuti nel documento sui Key Concepts, verrebbero modificati. Inoltre, tale documento conterrebbe informazioni tecniche, formulate in maniera generale ed astratta, che riguardano il comportamento di alcune specie di uccelli, senza che possa individuarsi un qualunque legame tra tali informazioni e i soggetti rappresentati dalle associazioni ricorrenti.
32 La Commissione aggiunge che non sussiste un obbligo in capo ad essa di aggiornare il documento sui Key Concepts, posto che tale modifica non può che dipendere da una valutazione discrezionale del comitato ORNIS che dipende, a sua volta, da più considerazioni, come la presenza di nuovi dati forniti dalle autorità dello Stato membro interessato e il fatto che tali dati siano rilevanti quantitativamente nonché sotto il profilo dell’importanza della questione alla quale si riferiscono.
33 La modifica del documento sui Key Concepts non può essere obbligatoria per il solo fatto che una categoria di soggetti interessati dalle attività venatorie ritiene che i dati contenuti nel suddetto documento non siano più validi. Anche in questo caso, spetterebbe a tali soggetti rivolgersi alle autorità dello Stato membro interessato per produrre i dati di cui trattasi chiedendone l’inoltro al comitato ORNIS, e ciò in vista della loro successiva validazione. Sarebbero tali autorità le sole competenti a conoscere e a valutare il comportamento degli uccelli selvatici sul territorio degli Stati membri a cui appartengono. L’esistenza di un obbligo, per la Commissione, di rivedere e aggiornare, su domanda dei ricorrenti, i dati in precedenza accettati come validi dal comitato ORNIS, renderebbe del tutto inutile l’esistenza stessa del comitato. I Key Concepts godrebbero di una presunzione di affidabilità e non potrebbero essere modificati con una decisione della Commissione né l’eventuale modifica del documento sui Key Concepts potrebbe essere oggetto di un ricorso di annullamento.
34 Circa le conclusioni c) e d), volte ad ottenere la dichiarazione d’illegittimità della procedura EU PILOT, la Commissione sostiene che, da un lato, sono irricevibili, poiché i ricorrenti non hanno individuato chiaramente l’atto che arrecherebbe loro un pregiudizio diretto e individuale.
35 Dall’altro lato, gli atti della procedura per inadempimento o della procedura EU PILOT non potrebbero formare oggetto di sindacato giurisdizionale, a fronte del potere discrezionale conferito alla Commissione nella gestione di tali procedure.
36 Le conclusioni f) e g), aventi ad oggetto la richiesta di condanna della Commissione ad adeguare i dati Key Concepts italiani alle specie di uccelli di cui trattasi ai corrispondenti dati Key Concepts francesi sarebbero irricevibili, poiché il giudice dell’Unione non è competente a indirizzare nei confronti delle istituzioni dell’Unione delle ingiunzioni ad adottare un comportamento determinato.
37 Infine, la conclusione h), in merito all’azione risarcitoria, sarebbe parimenti irricevibile. La Commissione sostiene che il mancato aggiornamento del documento sui Key Concepts deriva da un preciso comportamento delle autorità italiane e che i ricorrenti hanno peraltro impugnato il provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana dinanzi al giudice nazionale. Essi non potrebbero dunque validamente sostenere che la Commissione è responsabile, tanto più che i pretesi danni derivanti da provvedimenti nazionali adottati in esecuzione o in violazione del diritto dell’Unione non costituirebbero danni derivanti da un comportamento della Commissione, con la conseguenza che le relative richieste risarcitorie dovrebbero essere presentate unicamente dinanzi al giudice nazionale e non dinanzi al giudice dell’Unione.
38 I ricorrenti sostengono, in via preliminare, di aver denunciato, nel proprio ricorso, il comportamento in carenza della Commissione e di chiedere l’annullamento degli atti direttamente incidenti sulla posizione e sugli interessi da essi fatti valere, senza per questo pretendere dal Tribunale alcuna dichiarazione o constatazione di principio, né alcuna determinazione di dettaglio. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, le conclusioni f) e g) non mirerebbero a che il Tribunale si sostituisca alla Commissione nell’assumere determinazioni di dettaglio. Tali conclusioni non avrebbero portata autonoma ma dovrebbero essere ricollegate al ricorso per carenza.
39 I ricorrenti hanno parimenti precisato che bisognava, da un lato, qualificare le conclusioni a), b) ed e) come relative al ricorso per carenza e, dall’altro lato, le conclusioni c) e d) come relative al ricorso di annullamento volto a contestare la decisione della Commissione, secondo la quale il prelievo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi fino al 31 gennaio sarebbe incompatibile con la direttiva 2009/147, così cagionando la difforme applicazione di tale direttiva tra Stati membri confinanti.
40 Per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso nel suo complesso, i ricorrenti sottolineano che alcuni tra loro sono persone fisiche, cacciatori che agiscono anche in proprio, mentre altri sono persone giuridiche, associazioni venatorie. Gli stessi intendono contestare il comportamento omissivo della Commissione che ha tralasciato di verificare e adeguare i Key Concepts relativi alle specie d’uccelli di cui trattasi, i quali sono volti a integrare l’articolo 7, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2009/147, determinandone l’applicazione nei singoli Stati membri. La Commissione sarebbe obbligata, tramite il comitato ORNIS, a una verifica di carattere comparativo di tutte le informazioni ottenute dai singoli Stati membri allo scopo di verificarne l’attendibilità, garantendo l’uniforme e coerente applicazione della direttiva 2009/147 in tutto il territorio europeo e evitando ingiuste discriminazioni produttive di conseguenze pregiudizievoli. Le censure dei ricorrenti non sarebbero connesse alla procedura EU PILOT e i ricorrenti non chiederebbero al Tribunale di sostituirsi alla Commissione per la modifica dei dati Key Concepts.
41 I Key Concepts sarebbero atti relativi alla comitatologia, di cui al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13). Il comitato ORNIS sarebbe espressamente previsto dall’articolo 16 della direttiva 2009/147. L’anticipata chiusura della stagione venatoria in Italia non discenderebbe da un provvedimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana, ma sarebbe stata determinata dalla decisione assunta dalla Commissione, tramite il comitato ORNIS, secondo la quale, in Italia, l’inizio della migrazione prenuziale per le specie di uccelli di cui trattasi è da individuarsi nella seconda decade di gennaio. Questo è riconosciuto dalla Commissione nel provvedimento di apertura della procedura EU PILOT.
42 In merito alla ricevibilità delle conclusioni a), b) ed e), i ricorrenti sostengono che, secondo la giurisprudenza, un privato può domandare al Tribunale di rilevare la carenza di un’istituzione per la mancata adozione di un atto determinato ove tale atto, se adottato, l’avrebbe riguardato in maniera diretta ed individuale. Sicché il ricorso per carenza sarebbe ricevibile in tutte le ipotesi in cui sia comunque stabilito a carico della Commissione un obbligo comportamentale ovvero l’emanazione di un atto, senza alcuna distinzione tra i diversi tipi di misure, neppure in relazione all’efficacia, vincolante o meno, delle stesse. I ricorrenti contestano l’argomento della Commissione secondo cui essi sarebbero soltanto associazioni costituite per promuovere gli interessi di alcune categorie di soggetti come, nel caso di specie, i cacciatori di uccelli migratori. Essi indicano che fra loro vi sono persone fisiche cacciatori di specie, ivi incluse quelle migratorie. Gli altri soggetti sarebbero associazioni venatorie riconosciute dalla legge italiana, che conferisce loro la legittimazione a contestare qualsiasi atto o comportamento omissivo della Commissione in materia di caccia che incide direttamente sulla loro posizione giuridica e i loro interessi. Tutti i ricorrenti sarebbero pregiudicati in maniera diretta dai comportamenti omissivi della Commissione che non ha garantito un’applicazione coerente della direttiva 2009/147. Il governo italiano, senza disporre di alcuna discrezionalità, avrebbe anticipato la chiusura della caccia al 20 gennaio 2015 conformandosi alle determinazioni della Commissione che, tramite il comitato ORNIS, avrebbe stabilito l’inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi a partire dalla seconda decade di gennaio.
43 I ricorrenti aggiungono che gli Stati membri possono fornire informazioni inattendibili e che la Commissione non potrebbe accettarle senza darsi carico di procedere, tramite il comitato ORNIS, ad una verifica comparativa appropriata. Detto comitato sarebbe un organo consultivo della Commissione e avrebbe il compito di verificare l’attendibilità delle informazioni fornite dagli Stati membri, di considerare le caratteristiche territoriali e climatiche, di assumere comparativamente i dati degli Stati limitrofi e determinare autonomamente la decade di inizio della migrazione prenuziale così da consentire alla Commissione di intervenire per limitare l’esercizio della caccia.
44 L’interesse dei ricorrenti, sia persone fisiche sia persone giuridiche, alla modifica dei Key Concepts sarebbe riconosciuto dalla giurisprudenza, allorquando l’atto o il comportamento dell’Unione che costituisce l’oggetto del ricorso si sovrapponga a misure nazionali che disciplinino la situazione giuridica dei ricorrenti. Nel caso di specie, l’atto o comportamento in questione, essendo direttamente applicabili, riguarderebbero i ricorrenti direttamente. Infatti, limitandosi a fare pedissequamente proprie le informazioni incomplete fornite dalle autorità italiane e accettandole così in quanto dati dei documenti sui Key Concepts, la Commissione avrebbe individuato la seconda decade di gennaio quale inizio, in Italia, della migrazione prenuziale. La sua decisione si sovrapporrebbe alla legge italiana sulla caccia, che aveva consentito il prelievo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi fino al 31 gennaio. La determinazione della Commissione, che l’Italia ha fatto propria, avrebbe introdotto il divieto anticipato della caccia a tali specie dal 20 gennaio. Gli argomenti difensivi della Commissione sarebbero in contrasto con l’obiettivo, riconosciuto dalla giurisprudenza, di apertura delle condizioni per la presentazione dei ricorsi diretti da parte di persone fisiche e giuridiche ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
45 I ricorrenti aggiungono che il comitato ORNIS ha l’obbligo di elaborare transnazionalmente le informazioni e i dati provenienti dai singoli Stati membri e di stabilire le decadi di inizio della migrazione prenuziale in modo tale da integrare e rendere uniformemente operante la disposizione di cui all’articolo 7, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2009/147. I Key Concepts sarebbero inerenti all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 e dunque la possibilità di svolgere la caccia alle specie in questione oltre le date individuate nel documento sui Key Concepts riguarderebbe tutti i ricorrenti direttamente.
46 I ricorrenti indicano che sussiste un obbligo di aggiornamento del suddetto documento in capo al comitato ORNIS e, pertanto, in capo alla Commissione. La conservazione e il sostenibile prelievo venatorio degli uccelli migratori determinerebbe la responsabilità comune di tutti gli Stati membri in forza del considerando 4 della direttiva 2009/147 e tale responsabilità comune avrebbe portato alla costituzione del comitato ORNIS. Quest’ultimo avrebbe omesso di svolgere l’attività di verifica a cui sarebbe tenuto e la Commissione, dopo aver affermato la correttezza dei dati Key Concepts francesi relativi alle specie di uccelli di cui trattasi, in Corsica, avrebbe negato a torto che tali dati fossero estensibili alle medesime specie in Liguria. L’obbligo di provvedere all’aggiornamento dei Key Concepts risulterebbe dal punto 2.5.13 della guida alla disciplina della caccia nell’ambito della direttiva 79/409 (in prosieguo: la «guida sulla caccia»), la quale forma parte integrante di tale direttiva, divenuta la direttiva 2009/147.
47 I ricorrenti aggiungono che, in merito alla conclusione e), il riscontro della Commissione al loro atto di diffida ad agire è stato elusivo. Inoltre, la Commissione avrebbe rifiutato di adottare un provvedimento di diniego che potesse essere direttamente impugnato dinanzi al Tribunale mediante un ricorso di annullamento; rifiuto che dunque legittima, secondo i ricorrenti, il ricorso per carenza. Peraltro, l’aggiornamento dei Key Concepts limitativo del diritto di esercitare l’attività venatoria inciderebbe in modo diretto e personale sui ricorrenti, legittimandoli così a presentare il ricorso di annullamento.
48 Quanto alle conclusioni c) e d), i ricorrenti sostengono che sono ricevibili in quanto essi hanno chiaramente specificato, al punto 4 del ricorso introduttivo, l’atto che, nell’ambito della procedura EU PILOT, li riguardava individualmente, vale a dire l’atto con cui la Commissione ha indicato che, in base al documento sui Key Concepts, una stagione venatoria prolungata fino al 30 gennaio non risulterebbe coerente con la normativa europea. Sarebbe, peraltro, ricevibile il ricorso diretto contro istruzioni/comunicazioni interne della Commissione, giacché deve potersi esperire da parte di persone fisiche o giuridiche contro qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni che miri a produrre effetti giuridici nei loro confronti.
49 Quanto alle conclusioni h), i ricorrenti ne sostengono la ricevibilità, in ragione del fatto che sussisterebbe un’autonoma responsabilità della Commissione rispetto a quella degli Stati membri, e segnatamente della Repubblica italiana, giacché la Commissione è chiamata a rispondere dell’omesso obbligo di verifica dei dati pervenuti dall’Italia, di controllo della loro attendibilità e della loro esattezza, di comparazione trasnazionale con i dati ottenuti in particolare dalla Francia, di omogeneizzazione di tutti i suddetti dati e di adeguamento e allineamento dei Key Concepts. La responsabilità della Commissione sarebbe parallela rispetto alla responsabilità dello Stato membro interessato, anche nel caso di atti oggetto di recepimento da parte di quest’ultimo. Altrimenti non sussisterebbe alcuna azione utile. Non vi sarebbe traccia del fatto che il comitato ORNIS abbia mai ottemperato all’obbligo di verificare i dati e il suo comportamento omissivo avrebbe portato ad autorizzare l’esercizio venatorio delle specie di cui trattasi nella fattispecie fino al 20 gennaio. I pregiudizi lamentati dai ricorrenti troverebbero la loro diretta causa nell’omissivo comportamento del comitato ORNIS e, pertanto, della Commissione.
50 Infine, i ricorrenti sostengono che la Commissione non ha depositato apposito controricorso entro il termine di decadenza di due mesi dalla notifica del loro ricorso. A fronte della ricevibilità del ricorso di cui trattasi, la Commissione sarebbe decaduta dalla possibilità di depositare il suo controricorso, dal momento che non sussiste la possibilità di assegnare un nuovo termine, essendo il termine stabilito dall’articolo 81 del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, secondo i ricorrenti, perentorio.
51 Poiché i ricorrenti hanno rilevato vari aspetti relativi al ricorso per carenza, al ricorso di annullamento e al ricorso per risarcimento danni, la ricevibilità di tali differenti ricorsi va analizzata in successione.
Sulla ricevibilità del ricorso per carenza
52 Nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale, i ricorrenti hanno confermato che bisognava qualificare le conclusioni a), b) ed e) del proprio ricorso come relative al ricorso per carenza. Essi hanno parimenti confermato che tale ricorso era volto a contestare il mancato aggiornamento, da parte della Commissione, del documento sui Key Concepts da cui sarebbe conseguita la chiusura anticipata, al 20 gennaio 2015, del periodo di caccia alle specie di uccelli di cui trattasi, mentre la normativa nazionale anteriore autorizzava la caccia di tali specie fino al 30 gennaio 2015. I ricorrenti hanno aggiunto che le conclusioni f) e g) non avrebbero portata autonoma e che dovrebbero essere ricollegate al ricorso per carenza. Non sarebbe opportuno quindi statuire separatamente su tali conclusioni.
53 A tal proposito, dato che i ricorrenti hanno confermato che le conclusioni f) e g) non hanno portata autonoma e che dovrebbero essere ricollegate al ricorso per carenza, è opportuno concludere che non si deve statuire separatamente sulle medesime.
54 Occorre rilevare che i ricorrenti non sono i destinatari dell’atto che invocano a sostegno del proprio ricorso per carenza, vale a dire l’atto con il quale la Commissione avrebbe omesso di aggiornare i dati italiani contenuti nel documento relativo ai Key Concepts. È parimenti pacifico che non costituisce oggetto della presente causa alcun atto regolamentare che riguardi direttamente i ricorrenti e che non richieda un atto di esecuzione.
55 Per costante giurisprudenza, gli articoli 263 e 265 TFUE sono l’espressione di uno stesso rimedio giuridico. Pertanto, come l’articolo 263, quarto comma, TFUE consente ai singoli di proporre un ricorso per annullamento contro un atto delle istituzioni di cui non sono destinatari, se questo atto li riguarda direttamente ed individualmente, così l’articolo 265, terzo comma, TFUE dev’essere interpretato nel senso che conferisce loro anche la facoltà di proporre ricorso per carenza contro un’istituzione che abbia omesso di adottare un atto che li avrebbe riguardati allo stesso modo (v. ordinanza del 4 maggio 2012, UPS Europe e United Parcel Service Deutschland/Commissione, T 344/10, non pubblicata, EU:T:2012:216, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
56 In primo luogo, affinché il ricorso per carenza sia, nel caso di specie, ricevibile, l’atto contestato dai ricorrenti nel loro ricorso dovrebbe essere un atto impugnabile. Ciò implica che sia dimostrato che i dati italiani contenuti nel documento sui Key Concepts, nell’ambito dell’attività di aggiornamento di questi ultimi, erano vincolanti.
57 Si deve rammentare che, per quanto riguarda la conservazione degli uccelli selvatici e, più specificamente, la normativa relativa alla caccia di questi ultimi, risulta dall’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 che gli Stati membri sono tenuti ad accertarsi che l’attività venatoria rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione equilibrata e che provvedano, in particolare, a che le specie migratrici a cui si applica la legislazione sulla caccia non siano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione. A termini di detta disposizione, gli Stati membri hanno anche l’obbligo di trasmettere alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione sulla caccia.
58 Non emerge da detta disposizione che graverebbe sulla Commissione, da sola e in quanto tale, un obbligo di aggiornamento dei dati contenuti nel documento sui Key Concepts.
59 È opportuno rilevare che le disposizioni della direttiva 2009/147 non contengono alcuna indicazione precisa circa l’aggiornamento dei dati relativi alle diverse specie. L’articolo 15 di tale direttiva menziona in maniera specifica «le modifiche necessarie per adeguare gli allegati I e V al progresso scientifico e tecnico» e l’articolo 16, paragrafo 1, della stessa prevede unicamente che la Commissione è assistita dal comitato ORNIS per «l’adeguamento al progresso scientifico e tecnico».
60 Emerge dal punto 1.2 del documento sui Key Concepts che l’obbligo di avere informazioni circa il periodo della riproduzione e del ritorno al luogo di nidificazione è stato introdotto in seguito alla sentenza del 19 gennaio 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e a. (C 435/92, EU:C:1994:10, punto 13), secondo la quale la data di chiusura della caccia agli uccelli migratori e alle specie acquatiche cacciabili deve essere fissata secondo un metodo che garantisca la protezione completa di dette specie durante il periodo di migrazione che precede l’accoppiamento.
61 Si deve precisare che il documento sui Key Concepts riporta i periodi di riproduzione e migrazione prenuziale delle specie migratorie e che tali dati sono informazioni tecniche, formulate in modo generale e astratto, relative al comportamento di tali specie.
62 I dati summenzionati sono destinati a costituire la base della normativa nazionale per i periodi di caccia delle specie di uccelli migratori, tra le quali rientrano le specie di uccelli di cui trattasi.
63 Il punto 2.5.13 della guida sulla caccia, fatto valere dai ricorrenti, prevede quanto segue:
«La fase presa in considerazione per identificare l’inizio e la fine del periodo della riproduzione per ciascuna delle specie dell’allegato II è stata determinata in relazione alle rispettive caratteristiche biologiche. Sulla base di tali dati e delle informazioni messe a disposizione dai vari Stati membri sono stati determinati per ciascuna specie il periodo della migrazione prenuziale ed il periodo della riproduzione. Si deve riconoscere che la qualità dei dati relativi alle varie specie potrebbe non essere omogenea per tutto il territorio [dell’Unione europea]. Sarà dunque necessario aggiornare regolarmente le informazioni, tenendo conto dei dati più recenti e completi man mano che divengono disponibili. Oltre all’aggiornamento periodico, sarà necessario tenere conto delle eventuali variazioni nella migrazione o nel momento della nidificazione risultanti dai cambiamenti climatici e delle variazioni temporali dovute ad altre pressioni ambientali».
64 È vero che il punto 2.5.13 della guida sulla caccia fa riferimento ad un obbligo di aggiornare regolarmente i dati relativi alle diverse specie. Del resto, anche al punto 2.3 del documento sui Key Concepts si sottolinea la necessità di provvedere ad una regolare revisione dei dati relativi alla riproduzione e alla migrazione di certe specie, in particolare per prendere in conto le informazioni più recenti in ciascuno Stato membro e per mettere fine alle differenze che possono sussistere tra territori confinanti.
65 Tuttavia, non emerge da nessuna disposizione che l’obbligo di aggiornamento dei dati relativi alle diverse specie graverebbe unicamente sulla Commissione. Risulta, del resto, dal regolamento di procedura del comitato ORNIS, fornito dalla Commissione in risposta ai quesiti posti dal Tribunale, che tale comitato non esercita alcuna funzione di regolamentazione ma fornisce alla Commissione assistenza e consulenza di natura tecnica o, in alcuni casi, scientifica.
66 È importante rilevare che il comitato ORNIS è composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione (sentenza del 9 dicembre 2004, Commissione/Spagna, C‑79/03, EU:C:2004:782, punto 36).
67 Si deve altresì sottolineare che, come è già stato statuito, i dati impiegati dal comitato ORNIS non hanno carattere giuridicamente vincolante ma possono, tutt’al più, costituire, in ragione dell’autorità scientifica di cui godono i lavori di detto comitato e a meno che non venga fornita prova scientifica contraria, una base di riferimento per valutare se una regola sia conforme ad una determinata disposizione della direttiva 2009/147 (v., per analogia, nel contesto della direttiva 79/409, sentenza dell’8 giugno 2006, WWF Italia e a., C 60/05, EU:C:2006:378, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
68 Tali dati non costituiscono, quindi, una misura che può formare l’oggetto di un ricorso di annullamento atta a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi dei ricorrenti, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica [v., in tal senso, ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Commissione, C 477/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:292, punto 51 e giurisprudenza ivi citata].
69 L’atto con il quale la Commissione avrebbe rifiutato di aggiornare i dati italiani relativi alle specie di uccelli di cui trattasi non può essere considerato, alla luce delle suddette condizioni, un atto impugnabile.
70 Si deve quindi procedere al rigetto del ricorso per carenza in quanto irricevibile.
71 In secondo luogo e in ogni caso, i ricorrenti dovrebbero essere direttamente e individualmente interessati dall’atto impugnato al fine di poter proporre il ricorso per carenza di cui trattasi (v. ordinanza del 4 maggio 2012, UPS Europe e United Parcel Service Deutschland/Commissione, T‑344/10, non pubblicata, EU:T:2012:216, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
72 Quanto al criterio dell’incidenza individuale, secondo giurisprudenza costante, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate loro qualità particolari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li identifica analogamente a quanto avverrebbe con il destinatario di una tale decisione (sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17, pag. 220; del 9 luglio 2009, 3F/Commissione, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punto 29; del 28 aprile 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Commissione, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punto 63, e del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punto 93).
73 La Commissione ha indicato che l’aggiornamento dei dati italiani contenuti nel documento sui Key Concepts non potrebbe incidere sugli interessi dei soggetti rappresentati dalle associazioni ricorrenti, trattandosi di informazioni tecniche, formulate in maniera generale ed astratta, e che riguardano il comportamento di alcune specie di uccelli, senza che possa individuarsi un qualunque legame tra tali informazioni e i soggetti rappresentati dalle associazioni ricorrenti.
74 È necessario ricordare che i ricorrenti sono composti da due persone giuridiche, associazioni di cacciatori, e da nove persone fisiche, che affermano di essere cacciatori.
75 Come già indicato, il documento sui Key Concepts è costituito da dati relativi alle specie di uccelli di cui trattasi che sono informazioni tecniche, formulate in maniera generale ed astratta, relative al comportamento di tali specie di uccelli e il cui aggiornamento non si può ritenere riguardi i ricorrenti individualmente.
76 Inoltre, l’aggiornamento dei dati contenuti nel documento sui Key Concepts si applica a situazioni determinate oggettivamente e produce effetti giuridici tutt’al più nei confronti di categorie di persone configurate in modo generale ed astratto. L’aggiornamento, quindi, del periodo di migrazione prenuziale alla seconda decade di gennaio per le specie di uccelli di cui trattasi, così come avviene per i periodi di riproduzione, è segnatamente formulato in modo generale e potrebbe essere applicato indifferentemente a qualsiasi soggetto rientrante nell’ambito di applicazione di detto aggiornamento (v., per analogia, ordinanza del 6 settembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, T‑18/10, EU:T:2011:419, punto 89, confermata a seguito di impugnazione dalla sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punto 73).
77 I ricorrenti non spiegano perché il mancato aggiornamento dei dati italiani relativi alle specie di uccelli di cui trattasi li concernerebbe a causa di determinate loro qualità particolari o di una situazione di fatto che li caratterizzi rispetto a chiunque altro, se non per il fatto che alcuni di loro sono cacciatori o che le associazioni rappresentano cacciatori. Occorre, quindi, considerare che l’aggiornamento o il rifiuto di aggiornare i dati italiani contenuti nel documento sui Key Concepts non riguardano i ricorrenti individualmente.
78 Ad abundantiam, quanto al criterio dell’incidenza diretta, secondo giurisprudenza costante affinché un privato sia direttamente interessato, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, l’atto adottato dall’Unione deve produrre effetti direttamente sulla situazione giuridica dell’interessato e la sua applicazione deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza l’intervento di altre norme intermedie (v. ordinanza del 26 giugno 2008, VDH Projektentwicklung e Edeka Rhein-Ruhr/Commissione, T‑185/08, non pubblicata, EU:T:2008:225, punto 11 e giurisprudenza ivi citata).
79 Come già indicato, risulta dall’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 che gli Stati membri sono tenuti ad accertarsi che l’attività venatoria rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione equilibrata e che provvedono, in particolare, a che le specie migratrici a cui si applica la legislazione sulla caccia non siano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione. A termini di detta disposizione, gli Stati membri hanno anche l’obbligo di trasmettere alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione sulla caccia.
80 Il documento sui Key Concepts, indubbiamente, indica i periodi di migrazione prenuziale per le specie di uccelli di cui trattasi alle pagine 306, 432 e 438 [pagina 306 per il tordo bottaccio (scolopax rusticola); pagina 432 per la cesena (turdus philomelos); pagina 438 per la beccaccia (turdus pilaris)]. Sulla base delle indicazioni contenute nelle pagine summenzionate, tutti i periodi di migrazione prenuziale cominciano, per tali specie e per quanto riguarda l’Italia, nella seconda decade di gennaio.
81 Le risposte della Commissione ai quesiti posti dal Tribunale evidenziano che i dati relativi alle specie di uccelli di cui trattasi, contenuti nel documento sui Key Concepts, sono stati rivisti nel 2008 e che, quell’anno, le autorità italiane non hanno fornito al comitato ORNIS alcun aggiornamento per quanto concerne tali dati.
82 Indipendentemente, peraltro, dall’argomento dei ricorrenti in base al quale il documento sui Key Concepts sarebbe un atto relativo alla comitatologia che stabilirebbe condizioni uniformi di attuazione ai sensi dell’articolo 1 del regolamento n. 182/2011, occorre rammentare, come è stato fatto al precedente punto 67, che è già stato statuito che i dati impiegati dal comitato ORNIS non hanno carattere giuridicamente vincolante.
83 Allo stesso modo, è importante rilevare che, a termini della richiesta di informazioni della Commissione ricevuta il 6 ottobre 2014 dalle autorità italiane, nell’ambito della procedura EU PILOT, la Commissione ha invitato la Repubblica italiana a rendere note le misure adottate sul suo territorio per garantire che le specie migratrici non vengano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione, come prescritto all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147, rilevando che, «per quanto riguarda le specie [di uccelli di cui trattasi], risulta che siano cacciate in numerose regioni italiane (Liguria, Toscana, Marche, Friuli, Umbria, Sicilia e Veneto) fino al 30 gennaio». L’articolo 18 della legge 157/1992 prevede per queste specie un periodo di caccia fino al 31 gennaio. In base al documento sui Key Concepts, per le suddette specie la migrazione di ritorno alle zone di nidificazione inizia in Italia nella seconda decade di gennaio. Una stagione venatoria prolungata fino al 30 gennaio non sarebbe quindi coerente con tali date e, quindi, con l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 che vieta la caccia durante il ritorno al luogo di nidificazione.
84 Dagli atti contenuti nel fascicolo risulta che è stata la delibera del 20 gennaio 2015 assunta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana a modificare il calendario venatorio 2014/2015 della Liguria, autorizzando la caccia del tordo bottaccio fino al 20 gennaio 2015. Secondo tale delibera, la modifica era stata in particolare motivata dalla necessità di scongiurare la chiusura negativa dalla procedura EU PILOT e la conseguente apertura di una procedura d’infrazione nei confronti della Repubblica italiana.
85 Inoltre, con delibera del 15 gennaio 2016, la Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana ha fissato il calendario venatorio 2015/2016, per la Liguria, per il tordo bottaccio al 20 gennaio 2016. In base a quest’ultima delibera, la fissazione del periodo di caccia era stata anche in questo caso motivata dalla necessità di scongiurare la chiusura negativa della procedura EU PILOT.
86 La chiusura anticipata della stagione venatoria per il tordo bottaccio è dunque principalmente il risultato di delibere della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana.
87 È altresì opportuno sottolineare che i ricorrenti non hanno fornito alcuna decisione nazionale che dimostri che è stato modificato il periodo di caccia per le altre due specie di uccelli di cui trattasi, vale a dire la cesena e la beccaccia.
88 Va parimenti rilevato che i ricorrenti hanno sostenuto, alla luce della sentenza del 7 luglio 2015, Federcoopesca e a./Commissione (T‑312/14, EU:T:2015:472), di essere direttamente interessati, in quanto le autorità italiane non avrebbero goduto di alcun margine di discrezionalità per quanto riguarda l’attuazione delle decisioni della Commissione di individuare nella seconda decade di gennaio l’inizio della migrazione prenuziale e di non aggiornare il documento sui Key Concepts. A loro parere, la Commissione aveva l’obbligo di prendere provvedimenti per garantire l’uniforme e coerente applicazione della direttiva 2009/147 in tutti gli Stati membri, mediante un’istruttoria preventiva comparata e transnazionale di tutti i dati sull’inizio della migrazione prenuziale provenienti dagli Stati membri.
89 Innanzitutto, è opportuno indicare, per quanto riguarda l’argomento secondo il quale la Commissione era tenuta ad aggiornare il documento sui Key Concepts, che il considerando 4 della direttiva 2009/147, invocato dai ricorrenti per giustificare l’obbligo di aggiornare i dati che graverebbe sulla Commissione, indica solamente che le specie di uccelli migratrici costituiscono un patrimonio comune e che l’efficace protezione degli uccelli è un problema ambientale tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comuni. Tale considerando non fa riferimento ad un obbligo in capo alla Commissione ma piuttosto a responsabilità comuni.
90 Inoltre e come già indicato al precedente punto 57, l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 prevede espressamente che spetta agli Stati membri accertarsi che l’attività venatoria rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione equilibrata e che tale pratica sia compatibile con le disposizioni derivanti dall’articolo 2 della medesima direttiva. Allo stesso modo, a termini della medesima disposizione, gli Stati membri provvedono a che le specie a cui si applica la legislazione sulla caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza e, quando si tratta di specie migratrici, essi provvedono a che le specie di cui trattasi non vengano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione. Gli Stati membri trasmettono, inoltre, alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione sulla caccia.
91 Non emerge dall’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 che graverebbe sulla Commissione, da sola e in quanto tale, un obbligo di aggiornamento dei dati contenuti nel documento sui Key Concepts.
92 Dal sistema istituito dalla direttiva 2009/147, infine, risulta che non si può ritenere che gli Stati membri, e nel caso di specie la Repubblica italiana, non dispongano di alcun margine di discrezionalità nell’attuazione di decisioni eventuali della Commissione di aggiornare o di rifiutare di aggiornare la data di inizio della migrazione prenuziale delle specie di uccelli di cui trattasi. Tali Stati membri possono, anzi, promuovere detta consultazione della Commissione e del comitato ORNIS per ottenere l’aggiornamento dei dati contenuti nel documento sui Key Concepts.
93 Si deve ricordare, del resto, che le associazioni ricorrenti hanno introdotto un ricorso contro la delibera del 20 gennaio 2015 della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana dinanzi al Tribunale Amministrativo regionale del Lazio.
94 Si deve, quindi, ritenere che l’attuazione della direttiva 2009/147 non abbia rivestito carattere meramente automatico né derivato dalla sola normativa dell’Unione e che tale direttiva non abbia prodotto direttamente alcun effetto sulla situazione giuridica dei ricorrenti. Questi ultimi, dunque, non possono essere considerati come direttamente interessati, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
95 Da quanto precede risulta che il ricorso per carenza deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sulla ricevibilità del ricorso di annullamento
96 Nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale, i ricorrenti hanno confermato che bisognava qualificare le conclusioni c) e d) del proprio ricorso come relative al ricorso di annullamento. Hanno indicato che tale ricorso era volto a contestare la decisione della Commissione, alla base della procedura EU PILOT, secondo la quale il prelievo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi esteso fino al 31 gennaio sarebbe incompatibile con la normativa europea. I ricorrenti hanno precisato che il loro ricorso di annullamento non riguardava la procedura EU PILOT in quanto tale, ma la decisione della Commissione che ha costituito il presupposto di tale procedura. Tale decisione sarebbe un atto autonomo rispetto alla suddetta procedura, impugnabile in quanto idoneo ad esprimere la posizione della Commissione sulla questione della durata del periodo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi ed idoneo ad incidere direttamente sulle posizioni dei ricorrenti, riducendo tale periodo venatorio.
97 A tal proposito, non sembra che i ricorrenti invochino, come oggetto del loro ricorso di annullamento, null’altro se non la lettera del 6 ottobre 2014 con la quale la Commissione ha rivolto alla Repubblica italiana una richiesta di informazioni nell’ambito della procedura EU PILOT. Orbene, la procedura EU PILOT è una tappa preliminare rispetto al ricorso per inadempimento e qualsiasi domanda formulata da una persona fisica o giuridica che pretenda di esigere che la Commissione decida in un senso determinato è irricevibile (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1989, Star Fruit/Commissione, 247/87, EU:C:1989:58, punto 11). Supponendo che l’atto impugnato dai ricorrenti sia stato adottato nell’ambito della procedura EU PILOT, come hanno sostenuto nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, un ricorso contro un atto di quel tipo deve quindi essere considerato irricevibile.
98 In ogni caso, se si ritiene che l’atto impugnato sia quello che, secondo i ricorrenti, precedeva l’apertura della procedura EU PILOT, va rilevato, supponendo che un atto di quel tipo sia impugnabile, che, per poter proporre un ricorso di annullamento, i ricorrenti dovrebbero dimostrare, come nel caso del ricorso per carenza, che l’atto impugnato li riguarda direttamente ed individualmente.
99 Orbene, per le stesse ragioni esposte ai precedenti punti da 72 a 94, la decisione, con la quale la Commissione avrebbe considerato che una stagione venatoria prolungata in Italia sino al 31 gennaio per le specie di uccelli di cui trattasi non sarebbe conforme alla normativa europea, non riguarda né individualmente né direttamente i ricorrenti, i quali non hanno avanzato a tal proposito alcun argomento supplementare per dimostrare che essa li riguardava individualmente e direttamente.
100 Si deve quindi concludere per l’irricevibilità del ricorso di annullamento dei ricorrenti.
Sulla ricevibilità del ricorso per risarcimento danni
101 La conclusione h) del ricorso corrisponde al ricorso per risarcimento danni introdotto dai ricorrenti.
102 La Commissione sostiene che i pretesi danni invocati dai ricorrenti derivano da provvedimenti nazionali adottati in esecuzione o in violazione del diritto dell’Unione e non costituiscono in alcun modo danni derivanti da un suo comportamento. In un caso simile le domande di risarcimento dovrebbero essere presentate dinanzi al giudice nazionale e non dinanzi al Tribunale.
103 I ricorrenti sostengono che il mancato aggiornamento dei dati relativi all’Italia contenuti nel documento sui Key Concepts ha penalizzato la Liguria e, per diretta conseguenza, le associazioni ricorrenti ed i cacciatori ad esse iscritti oltreché tutto l’indotto turistico-venatorio italiano. L’anticipata chiusura del prelievo venatorio delle specie di uccelli di cui trattasi avrebbe prodotto gravi danni patrimoniali e non patrimoniali alle associazioni ricorrenti perché disincentiva le persone dall’iscriversi alle stesse associazioni, come risulterebbe dalla significativa diminuzione del numero delle iscrizioni a tali associazioni. Gli iscritti a queste ultime subirebbero un rilevante danno non patrimoniale, giacché essi vedrebbero ridotta la loro libertà personale a causa del mancato aggiornamento e del rifiuto di tale aggiornamento, che continuerebbe peraltro a produrre incidenze negative su tutto il settore della caccia e provocherebbe anche una riduzione del consumo dei beni e dei servizi connessi all’esercizio dell’attività venatoria, a vantaggio dell’economia delle regioni confinanti di un altro Stato membro.
104 A tal proposito, occorre rilevare che, secondo costante giurisprudenza, l’azione risarcitoria rappresenta un mezzo di ricorso autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto, il quale deve essere distinto da quello del ricorso di annullamento (v. ordinanza del 27 novembre 2013, Oikonomopoulos/Commissione, T‑483/13 R, non pubblicata, EU:T:2013:614, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).
105 Inoltre, si deve sottolineare che il ricorso per risarcimento dei ricorrenti si basa sulla premessa erronea secondo cui la Commissione sarebbe la sola competente e responsabile della modifica dei periodi di caccia nel caso di specie.
106 Orbene, in primo luogo, si ricorda che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2009/147 prevede espressamente che spetta agli Stati membri accertarsi che l’attività venatoria rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione equilibrata e che tale pratica sia compatibile con le disposizioni derivanti dall’articolo 2 della medesima direttiva. Allo stesso modo, a termini della medesima disposizione, gli Stati membri provvedono a che le specie a cui si applica la legislazione sulla caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza e, quando si tratta di specie migratrici, essi provvedono a che le specie di cui trattasi non vengano cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione.
107 In secondo luogo, è con le delibere della Presidenza del Consiglio dei Ministri italiana, indicate ai precedenti punti 9 e 14, che il calendario venatorio per la Liguria è stato modificato. Tale calendario riguarda unicamente il tordo bottaccio e i ricorrenti non hanno trasmesso alcuna decisione assunta a livello nazionale che dimostri che è stato modificato il periodo di caccia per le altre due specie di uccelli di cui trattasi, vale a dire la cesena e la beccaccia. È importante aggiungere, peraltro, che le associazioni ricorrenti hanno adito il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio in merito ai danni che ritengono di aver subito a causa della modifica del calendario venatorio.
108 In terzo luogo, come già ricordato al precedente punto 67, i dati impiegati dal comitato ORNIS non hanno carattere giuridicamente vincolante ma possono, tutt’al più, costituire una base di riferimento.
109 Il ricorso per risarcimento danni, perciò, dev’essere dichiarato irricevibile.
110 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il ricorso di cui trattasi dev’essere respinto in quanto irricevibile.
Sulle spese
111 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
112 I ricorrenti, rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è respinto.
2) Federcaccia della Regione Liguria e le altre parti ricorrenti i cui nomi figurano nell’allegato sono condannati alle spese.
Lussemburgo, 26 ottobre 2017
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