Affaire T-436/09
Julien Dufour
contre
Banque centrale européenne
« Accès aux documents — Décision 2004/258/CE — Bases de données de la BCE ayant servi à la préparation de rapports relatifs au recrutement et à la mobilité du personnel — Refus d’accès — Recours en annulation — Intérêt à agir — Recevabilité — Notion de document — Recours en indemnité — Caractère prématuré »
Sommaire de l'arrêt
1. Recours en annulation — Intérêt à agir — Personnes physiques ou morales — Recours susceptible de procurer un bénéfice au requérant
(Art. 263, al. 4, TFUE)
2. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne
3. Recours en annulation — Compétence du juge de l'Union — Conclusions tendant à obtenir une injonction adressée à une institution — Accès aux documents — Irrecevabilité
(Art. 263, al. 4, TFUE)
4. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée — Décision de la Banque centrale européenne refusant au requérant l'accès à certaines de ses bases de données pour défaut de caractère documentaire de celles-ci
(Art. 296, al. 2, TFUE; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 7, § 1, 8, § 1, et 9)
5. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée
(Art. 296, al. 2, TFUE)
6. Rapprochement des législations — Protection juridique des bases de données — Directive 96/9 — Notion de base de données
(Directive du Parlement européen et du Conseil 96/9, art. 1er, § 2)
7. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Notion de document
(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))
8. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Demande représentant une charge de travail excessive — Mise en balance des intérêts en cause
(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))
9. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Notion de document
(Décision de la Banque centrale européenne nº 2004/258, art. 3, a))
10. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne — Obligation de la Banque de procéder à une recherche normale ou de routine des documents — Portée
(Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 2, § 1, 3, a), 4, § 5 et 6, et 6, § 1 à 3)
11. Union européenne — Institutions — Droit d'accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Obligation de créer un registre de documents — Inscription au registre d’une base de données
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 11; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 3, a))
12. Responsabilité non contractuelle — Conditions — Illicéité — Préjudice — Lien de causalité — Absence de l'une de ces conditions — Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
(Art 107, § 2, CE et 288, al. 2 et 3, CE; art. 1er, al. 3, 3e phrase, TUE)
13. Procédure — Requête introductive d'instance — Exigences de forme — Exposé sommaire des moyens invoqués
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 44, § 1, c))
1. Un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où cette personne a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Tel est le cas d'un recours en annulation dirigé par une personne physique contre le rejet par la Banque centrale européenne de sa demande d'accès aux données d'une base de données, introduite en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, et fondée sur la thèse, contestée par le requérant, selon laquelle la décision 2004/258 ne trouve pas à s'appliquer, s'agissant de l'accès aux bases de données et aux données qu'elles contiennent.
(cf. points 28, 36)
2. Dans un cas de demande d'accès aux documents de la Banque centrale européenne, il ressort de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, notamment de l'emploi des verbes « invite » et « assiste », que celle-ci ne saurait immédiatement la rejeter au motif que le document qu’elle vise n’existe pas. Il lui incombe, au contraire, dans une telle hypothèse, d’inviter, en application de l’article 6, paragraphe 2, de ladite décision, le demandeur à clarifier sa demande et de l’assister à cette fin, notamment en lui indiquant les documents qu’elle détient et qui sont analogues à ceux visés par la demande d’accès ou sont susceptibles de contenir une partie ou l’intégralité des informations recherchées par le demandeur.
(cf. points 30-31)
3. Le Tribunal ne peut adresser une injonction aux institutions ou se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce. Cette limitation du contrôle de légalité s’applique dans tous les domaines contentieux que le Tribunal est susceptible de connaître, y compris celui de l’accès aux documents.
(cf. point 39)
4. La motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
Il s'ensuit qu'une institution se conforme à cette obligation dès lors qu'elle indique que la demande d’accès du requérant à des bases de données qu'elle détient est rejetée au motif que, pour un ensemble de raisons tenant à l'absence de versions imprimées des données demandées et à la charge importante de travail que l'établissement de telles versions aurait exigé, sa demande ne vise pas un document au sens des dispositions en vigueur. Une telle motivation permet, en effet, au requérant de comprendre la justification du refus opposé à sa demande d’accès et de contester ce refus devant le juge de l’Union.
(cf. points 47-51)
5. L'obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond d'un acte. En effet, le caractère éventuellement erroné d’une motivation n’en fait pas une motivation inexistante.
(cf. point 52)
6. La notion de base de données au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 96/9, concernant la protection juridique des bases de données, vise tout recueil comprenant des œuvres, des données ou d’autres éléments, séparables les uns des autres sans que la valeur de leur contenu s’en trouve affectée, et comportant une méthode ou un système, de quelque nature que ce soit, permettant de retrouver chacun de ses éléments constitutifs. Parmi les caractéristiques d’une base de données figurent, d’une part, l’existence d’un contenu de n’importe quelle nature (informatif, littéraire, artistique, musical ou autre) et, d’autre part, l’existence d’un support fixe, de quelque nature que ce soit, sur lequel ledit contenu est stocké.
Les éléments qui composent une telle base de données, c’est-à-dire les données, sont indépendants les uns des autres. Ils ne se présentent pas, en règle générale, dans une configuration figée et immuable, mais, par l’utilisation des moyens, techniques ou autres, mis à disposition, peuvent être présentés dans de multiples combinaisons différentes.
(cf. points 87, 102, 107)
7. S'agissant de la définition du terme « document » figurant à l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, il ressort, implicitement, mais clairement, des termes « support », « stocké », « enregistrement », « établi » et « détenu », utilisés dans cette définition, qu’il a été envisagé un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production. Des éléments non conservés ne constituent, donc, pas des documents, quand bien même ils seraient connus de la Banque.
En deuxième lieu, il ressort de la même disposition que la nature du support de stockage d’un contenu est indifférente, s’agissant de la question de savoir si ce contenu constitue ou non un document. Ainsi, il peut s’agir tant d’un type de support traditionnel, tel que le papier, que des types de support plus sophistiqués, comme les différents dispositifs de stockage électronique (disque dur, puce de mémoire électronique, etc.) ou les différents supports utilisés pour des enregistrements sonores, visuels ou audiovisuels (CD, DVD, cassettes vidéo, etc.).
En troisième lieu, le libellé de ladite disposition vise « tout contenu ». En d’autres termes, le type et la nature du contenu stocké sont également indifférents. Ainsi, un document au sens de la définition figurant dans ladite décision peut comporter des mots, des chiffres ou tout autre type de symbole, mais également des images et des enregistrements sonores, tels que les propos d’un orateur, ou visuels, tels qu’un film. La seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par la définition figurant dans cette disposition est la condition selon laquelle ledit contenu doit être relatif aux politiques, aux activités ou aux décisions de la Banque.
En quatrième lieu, au sens de cette disposition, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si ce contenu est, ou non, couvert par ladite définition. Il s'ensuit qu’un document au sens de la décision 2004/258 peut être un livre de quelques centaines de pages ou un « morceau de papier » contenant seulement un mot ou un chiffre, par exemple un nom ou un numéro de téléphone. De même, un document peut également consister non seulement en un texte, comme une lettre ou un mémoire, mais également en un tableau, un catalogue ou une liste, comme un annuaire téléphonique, une liste de prix ou une liste de pièces détachées. Même un contenu d’une taille minuscule, par exemple un seul mot ou un chiffre, s’il est stocké, est suffisant pour constituer un document.
Admettre qu'une donnée, prise individuellement, n’est pas un « contenu » de taille ou de nature suffisantes pour constituer un document au sens de la décision 2004/258 ou au sens du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, revient, en revanche, à ne pas tenir compte du fait que la signification d’une donnée contenue dans une base de données ne réside pas seulement dans sa taille, éventuellement minuscule, mais également dans ses relations multiples, directes ou indirectes, avec les autres données contenues dans la même base de données. En effet, ce sont précisément ces relations qui permettent au contenu d’une base de données d’être « disposé de façon systématique ou méthodique ». C’est ainsi que même un petit nombre des données extraites d’une base de données peut véhiculer une ou plusieurs informations utiles, alors que, en règle générale, un morceau de texte tiré de son contexte perd sa signification. Par conséquent, il ne saurait être considéré que l’ensemble des données contenues dans une base de données constituent une masse dépourvue de toute signification. En effet, lesdites données ne sont pas stockées d’une manière hasardeuse et désordonnée, mais selon un schéma de classement précis, lequel, par sa complexité, permet la création des relations multiples entre ces données.
Il s'ensuit que, selon une interprétation littérale de la définition du terme « document », figurant à l'article 3, sous a), de la décision 2004/258, l'ensemble des données contenues dans une base de données constituent un document au sens de cette disposition.
(cf. points 88-94, 106, 108, 110-111, 116, 164)
8. La taille éventuellement considérable de l’ensemble des données contenues dans une base de données ne constitue pas un argument utile pour leur refuser la qualité de document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne.
En effet, si une institution doit garder la possibilité de mettre en balance, d’une part, l’intérêt de l’accès du public aux documents et, d’autre part, la charge de travail qui en découlerait, afin de préserver, dans ces cas particuliers, l’intérêt d’une bonne administration, cette possibilité reste cependant d’application exceptionnelle, compte tenu, notamment, du fait que la prise en compte de la charge de travail requise par l’exercice du droit d’accès et de l’intérêt du demandeur n’est en principe pas pertinente pour moduler l’exercice dudit droit. En outre, dans la mesure où le droit à l’accès aux documents détenus par les institutions constitue une solution de principe, c’est sur l’institution qui se prévaut d’une exception liée au caractère déraisonnable de la tâche requise par la demande que repose la charge de la preuve de son ampleur.
(cf. points 121, 122, 124)
9. Pour être stocké sur un support, un contenu doit présenter un degré minimal de stabilité. Un contenu n'ayant qu'une présence instantanée sur un dispositif technique ne remplit pas cette condition. À partir du moment où un contenu est stocké par la Banque centrale européenne sur un support approprié, il constitue un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, qui peut être visé par une demande d’accès. Le fait que ce contenu est susceptible d’être modifié ultérieurement est, à cet égard, indifférent. En revanche, une demande d’accès ne peut viser ni un contenu futur et, donc, non encore enregistré, ni un contenu qui, bien qu’enregistré dans le passé, a été effacé avant l’introduction de la demande. De même, un contenu stocké chez un prestataire de services externe pour le compte de la Banque et de manière à être, à tout moment, à la disposition de celle-ci est détenu par la Banque au sens de cette disposition.
(cf. points 126-128, 131)
10. Le caractère potentiellement sensible ou confidentiel de certaines données contenues dans une base de données de la Banque centrale européenne ne saurait constituer un motif adéquat pour refuser de reconnaître au contenu d’une telle base la qualité de document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne.
La Banque peut, en outre, limiter un refus d'accès aux seules données couvertes par les exceptions visées par l'article 4, paragraphe 6, de la décision 2004/258. Elle doit, en conséquence, accorder un tel accès partiel si le but poursuivi, lorsqu'elle refuse l'accès à un document, peut être atteint dans l’hypothèse où elle se limite à occulter les passages ou les données qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé.
Une demande tendant à obtenir de la Banque une recherche dans ses bases de données et une communication du résultat de cette recherche s’inscrit dans le même contexte, dès lors qu’elle constitue, en substance, une demande d’accès partiel à un document.
Étant donné que l’accès partiel est envisagé à l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258 comme une solution à adopter lorsqu’il est impossible de faire entièrement droit à une demande d’accès, les personnes intéressées, qui ont, en principe, un droit d'accès à l'intégralité de tout document de la Banque, peuvent, a fortiori, demander un accès seulement partiel à un tel document. Une telle demande doit identifier de façon suffisamment précise non seulement le document au sens de l’article 3, sous a), de ladite décision qui en constitue l’objet, mais également la partie de celui-ci à laquelle l’accès est demandé.
Dans l’hypothèse d’une demande d’accès visant à obtenir de la Banque d’effectuer une recherche dans l’une de ses bases de données selon des paramètres définis par le demandeur, celle-ci est tenue, sous réserve d’une application éventuelle de l’article 4 de la décision 2004/258, de donner une réponse positive à cette demande, si la recherche demandée peut être effectuée en utilisant les outils de recherche mis à disposition pour cette base de données. Il ne saurait, en revanche, être exigé de la Banque, par une demande d’accès aux documents présentée sur le fondement de la décision 2004/258, de communiquer au demandeur une partie ou l’ensemble des données contenues dans l’une de ses bases de données, classées selon un schéma qui n'y est pas prévu. Une telle demande tend, effectivement, à la création d’un nouveau « document » et, par conséquent, sort du cadre de l’application de ladite décision.
Il s'ensuit que, dans le contexte d’une demande d’accès partiel à un document, tout ce qui peut être extrait d’une base de données en effectuant une recherche normale ou de routine peut constituer l’objet d’une demande d’accès introduite sur le fondement de la décision 2004/258.
(cf. points 138, 144, 146-148, 150, 152-153)
11. À la différence du règlement nº 1049/2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, la décision 2004/258, relative à l'accès du public aux documents de la Banque centrale européenne, ne prévoit pas la création, par la Banque, d’un registre de documents. L’obligation de créer un tel registre, prévue à l’article 11 de ce règlement, vise à permettre aux citoyens de jouir de manière concrète des droits qui en découlent. Il est, dès lors, douteux que la difficulté, voire l’impossibilité, de faire figurer un élément à ce registre puisse constituer un argument suffisant pour conclure qu’il n’est pas un document au sens de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258.
En tout état de cause, l’inscription d’une base de données dans un tel registre, avec mention des informations prévues à l’article 11, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001, ne semble pas poser des difficultés particulières. Cette disposition n’exige nullement l’adaptation de cette inscription chaque fois qu’une donnée est ajoutée à cette base de données ou qu’elle en est retirée. Une telle adaptation est, tout au plus, nécessaire en cas de modification majeure du contenu d’une base de données. L’inscription au registre d’une base de données peut, par ailleurs, faire l’objet d’une mise à jour à intervalles raisonnables, afin de refléter au mieux le contenu actuel de cette base de données.
(cf. points 155-156)
12. L’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté au sens de l’article 288, deuxième alinéa, CE pour comportement illicite de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué.
S'agissant de la première des conditions, il faut que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. Lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit communautaire peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée.
En ce qui concerne la condition relative au lien de causalité, l’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier de l’institution concernée. S’agissant du préjudice, il doit être réel et certain ainsi qu’évaluable. En revanche, un dommage purement hypothétique et indéterminé ne donne pas droit à réparation. C’est à la partie requérante qu’il incombe d’apporter des éléments de preuve afin d’établir l’existence et l’ampleur de son préjudice. En outre, dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions.
Dans ce contexte, est prématurée une demande en indemnité du requérant fondée sur le retard affectant la soutenance de sa thèse de doctorat en raison du refus d'une institution de l'Union de lui accorder l'accès à certains de ses documents, dès lors que ce refus n'est pas l'unique facteur de ce retard.
(cf. points 189-193, 197)
13. Aux termes de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, une requête doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Pour satisfaire à ces exigences, une requête visant à la réparation de dommages causés par une institution communautaire doit contenir des éléments qui permettent d’identifier, notamment, le préjudice que le requérant prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice.
(cf. point 194)