UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
24 päivänä tammikuuta 2024 (*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Arvonlisäveron palauttamista koskevassa EU Pilot ‑menettelyssä toimitettu asiakirja – Jäsenvaltiosta peräisin oleva asiakirja – Tutustumisoikeuden epääminen – Jäsenvaltion etukäteen antama suostumus – Tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva poikkeus – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑602/22,
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), kotipaikka Venetsia (Italia), edustajanaan asianajaja A. Pasqualin,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A.-C. Simon ja A. Spina,
vastaajana,
jota tukee
Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. da Silva Passos sekä tuomarit S. Gervasoni (esittelevä tuomari) ja N. Półtorak,
kirjaaja: V. Di Bucci,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon, etteivät asianosaiset ole esittäneet istunnon järjestämistä koskevaa pyyntöä kolmen viikon kuluessa siitä, kun ilmoitus asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättämisestä on annettu tiedoksi, ja päätettyään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklan 3 kohdan nojalla ratkaista kanteen ilman asian käsittelyn suullista vaihetta,
ottaen huomioon 20.9.2023 annetun määräyksen, jolla komissio määrättiin esittämään asiakirja, johon se ei ollut antanut kantajan tutustua, ja sen, että komissio esitti tämän asiakirjan 26.9.2023,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantajana oleva Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan 15.7.2022 annetun komission päätöksen C(2022) 5221 final, jolla tämä kieltäytyi toimittamasta kantajalle Italian viranomaisten 17.10.2019 päivättyä kirjettä, joka lähetettiin EU Pilot 9456/19/TAXUD ‑menettelyssä, joka koski sellaisen arvonlisäveron palauttamista, joka oli perusteettomasti kannettu Italian ympäristöhygieniamaksusta (tariffa di igiene ambientale, jäljempänä TIAI-maksu), joka on otettu käyttöön 5.2.1997 annetun asetuksen nro 22 (decreto legislativo n. 22) 49 §:llä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 2, 4 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– –
– tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
– –
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
– –
4. Jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko 1 tai 2 kohdassa säädettyä poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa.
5. Jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta.”
Asian tausta
3 EU Pilot ‑menettely on Euroopan komission ja jäsenvaltioiden välinen yhteistyömenettely, jonka tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus muodostaa mielipiteensä siitä, noudatetaanko unionin oikeutta ja sovelletaanko sitä asianmukaisesti jäsenvaltioissa tietyn kysymyksen osalta. Tämäntyyppisellä menettelyllä, joka on vuodesta 2008 lähtien korvannut SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen epävirallisen vaiheen, pyritään ratkaisemaan unionin oikeuden mahdolliset rikkomiset tehokkaasti välttämällä mahdollisuuksien mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen, mutta se voi kuitenkin johtaa tällaisen menettelyn aloittamiseen (ks. tuomio 9.10.2018, Pint v. komissio, T‑634/17, ei julkaistu, EU:T:2018:662, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
4 Komissio pyysi EU Pilot 9456/19/TAXUD ‑menettelyssä, joka aloitettiin käsiteltävässä tapauksessa muuan muassa kantajan tekemän kantelun johdosta (jäljempänä EU Pilot ‑menettely), Italian viranomaisilta selvitystä TIAI-maksusta perusteettomasti kannetun arvonlisäveron palauttamista koskevista järjestelyistä.
5 Komissio ilmoitti kantajalle 2.8.2021 päivätyllä kirjeellä saaneensa Italian viranomaisilta vastauksen ja päättäneensä olla aloittamatta rikkomusmenettelyä siitä, etteivät kyseiset viranomaiset ole noudattaneet unionin oikeutta.
6 Kantaja pyysi 21.10.2021 komissiolta jäljennöstä Italian viranomaisten vastauksesta, joka oli esitetty tiivistetysti 2.8.2021 päivätyssä kirjeessä.
7 Komissio vastasi 15.11.2021 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä alkuperäinen vastaus) aluksi yksilöimällä pyydetyn asiakirjan Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyksi kirjeeksi, joka oli lähetetty EU Pilot ‑menettelyssä, ja epäämällä tämän jälkeen oikeuden tutustua tähän kirjeeseen sillä perusteella, että sen luovuttaminen vahingoittaisi Italiassa vireillä olevien tuomioistuinmenettelyjen suojaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla.
8 Kantaja esitti 30.11.2021 komissiolle uudistetun hakemuksen, jossa se pyysi tätä tarkistamaan kantaansa.
9 Komissio vahvisti 15.7.2022 kieltäytyvänsä antamasta oikeutta tutustua Italian viranomaisten 17.10.2019 päivättyyn kirjeeseen sen jälkeen, kun Italian viranomaiset olivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla vastustaneet kyseisen kirjeen luovuttamista saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn tutustumisoikeutta koskevan poikkeuksen perusteella (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asianosaisten vaatimukset
10 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– määrää asian selvittämistoimena komission esittämään Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen
– määrää samoin asian selvittämistoimena komission esittämään vastauksen, jotka kyseiset viranomaiset antoivat kuultaessa niitä ennen riidanalaisen päätöksen antamista
– päättää kaikista muista hyödyllisiksi katsomistaan asian selvittämistoimista
– kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
11 Sen jälkeen, kun komissio oli vastineensa liitteenä toimittanut kirjeenvaihdon, jota se oli käynyt Italian viranomaisten kanssa alkuperäisen vastauksensa ja kantajan uudistetun hakemuksen jälkeen, kantaja rajasi pyyntönsä Italian viranomaisten vastauksen esittämisestä koskemaan vain kyseistä uudistettua hakemusta ennen annettua vastausta (ks. edellä 10 kohdan toinen luetelmakohta).
12 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13 Italian tasavalta vaatii, että kanne on hylättävä.
Oikeudellinen arviointi
14 Kantaja vetoaa kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste perustuu lähinnä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan rikkomiseen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin. Toinen kanneperuste perustuu lähinnä mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan, luettuna yhdessä saman artiklan 5 kohdan kanssa, rikkomiseen sekä huolellisen tutkinnan velvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu lähinnä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan rikkomiseen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin
15 Kantaja väittää ensinnäkin, että kun otetaan huomioon ristiriita yhtäältä alkuperäisen vastauksen, jossa ei viitata lainkaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan eikä tässä säännöksessä sallittuun Italian viranomaisten vastustukseen, ja toisaalta sen riidanalaisen päätöksen välillä, jossa kyseinen säännös ja vastustus mainitaan, se ei voi määrittää, mitä menettelyä on sovellettu ja onko sitä sovellettu perustellusti. Se täsmentää vastauksessaan, ettei se moiti komissiota alkuperäisen vastauksen ja riidanalaisen päätöksen välisestä eroavuudesta vaan riidanalaisen päätöksen virheellisyydestä siltä osin kuin komissio on virheellisesti todennut, että alkuperäinen vastaus perustui asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 ja 5 kohdan säännöksiin.
16 Kantaja päättelee tästä toiseksi, että koska komissiossa käydystä menettelystä ei ilmene Italian viranomaisten aikaisempaa tahdonilmaisua, tutustumispyyntöä on tarkasteltava kattavasti, erotuksena tilanteeseen, jossa jäsenvaltio on tosiasiallisesti vastustanut asiakirjojen luovuttamista ja jonka osalta oikeuskäytännössä on hyväksytty se, että komissio suorittaa vastustuksen alustavan tutkinnan. Käsiteltävässä tapauksessa komissio ei kuitenkaan suorittanut perusteellista tutkintaa eikä tehnyt itsenäistä arviointia, joita edellytetään silloin, kun Italian viranomaiset eivät ole käyttäneet asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa säädettyä mahdollisuutta.
17 Ensinnäkin perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskevasta väitteestä on todettava, että kantaja tyytyy todellisuudessa riitauttamaan vain sen, onko komission perusteltua tukeutua asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan.
18 Perusteluvelvollisuus on nimittäin olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta (tuomio 22.3.2001, Ranska v. komissio, C‑17/99, EU:C:2001:178, 35 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 28 kohta). Muodollisen perusteluvelvollisuuden kannalta riittämättömästi perusteltu toimi on toimi, jonka perusteella ei voida ymmärtää, miksi, millä perusteella tai mistä syystä se on toteutettu, vaikka toimen perustelut, jotka ovat sen syyt ja oikeuttamisperusteet, voivat olla riittävästi tiedossa ja ymmärrettäviä, mutta ne eivät riitä oikeuttamaan toimea oikeudellisesti, koska niiden tueksi ei ole esitetty näyttöä tai ne eivät merkityksellisiä taikka sovellettavien säännösten mukaisia.
19 Käsiteltävässä tapauksessa kantaja selvensi väitteitään vastauskirjelmässään ja täsmensi, ettei se arvostellut komissiota alkuperäisen vastauksen ja riidanalaisen päätöksen välisestä eroavuudesta, jonka johdosta se ei tiennyt eikä ymmärtänyt päätöksen perusteluja eikä siten voinut riitauttaa niitä, mikä olisi vastannut muodollista riitauttamista, vaan se arvosteli sitä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan oli tukeuduttu virheellisesti, koska Italian viranomaiset eivät olleet tosiasiallisesti vastustaneet asiakirjan luovuttamista etenkään ennen alkuperäisen vastauksen toimittamista (ks. edellä 15 kohta). Näin ollen kantaja riitauttaa sen, että riidanalainen päätös olisi sovellettavien säännösten mukainen.
20 Käsiteltävässä tapauksessa voidaan joka tapauksessa katsoa, että siltä osin kuin riidanalaisessa päätöksessä mainitaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 ja 5 kohta, kantajalle selviää päätöksestä sen perustelut ja unionin yleinen tuomioistuin voi päätöksen perusteella valvoa perustelujen laillisuutta, kuten perusteluvelvollisuuden noudattamista koskevassa oikeuskäytännössä edellytetään (ks. tuomio 24.5.2011, NLG v. komissio, T‑109/05 ja T‑444/05, EU:T:2011:235, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Riidanalaisesta päätöksestä nimittäin ilmenee yksiselitteisesti, että Italian viranomaisia on kuultu kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdan nojalla ja ne ovat ilmaisseet vastustavansa 17.10.2019 päivätyn kirjeensä luovuttamista saman asetuksen 4 artiklan 5 kohdan nojalla. Komissio toteaa erityisesti päätöksen johdanto-osassa (1 kohta) antaneensa alkuperäisen vastauksensa, jossa se kieltäytyi luovuttamasta kirjettä, sen jälkeen, kun se oli kuullut Italian viranomaisia kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti, ja se keskittyi riidanalaisen päätöksen yhdessä osassa (2.1 kohta) esittämään syyt sille, miksi Italian viranomaiset vastustivat kirjeen luovuttamista.
21 On totta, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaa mainita alkuperäisessä vastauksessa. Tämän seikan perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että riidanalainen päätös olisi puutteellisesti perusteltu. Yhtäältä on nimittäin niin, että vaikka tätä säännöstä ei mainitakaan, alkuperäisestä vastauksesta käy selvästi ilmi, että Italian viranomaiset vastustivat 17.10.2019 päivätyn kirjeensä luovuttamista. Toisaalta kysymystä siitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on tosin arvioitava toimen asiayhteyden perusteella, mutta sitä on arvioitava erityisesti toimen sanamuodon, joka on käsiteltävässä asiassa selkeä (ks. edellä 20 kohta), ja myös kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen perusteella (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 29 kohta). Kuten komissio ja Italian tasavalta korostavat, käsiteltävässä tapauksessa mainitun asetuksen 7 ja 8 artiklassa säädetään kaksivaiheisesta menettelystä, jonka johdosta asianomainen toimielin voi käsitellä joutuisammin alkuperäiset hakemukset ennen kuin se määrittää uudistetun hakemuksen tilanteessa mahdollisesti hakemuksen hylkäävän kantansa yksityiskohtaisesti ja siten kattavammin (ks. vastaavasti tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 54 kohta ja tuomio 11.12.2018, Arca Capital Bohemia v. komissio, T‑440/17, EU:T:2018:898, 18 kohta). Siitä, ettei alkuperäisessä vastauksessa mainita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaa, ei näin ollen voida päätellä olevan epäselvää, perustuuko riidanalainen päätös tosiasiallisesti kyseiseen säännökseen, joka on mainittu päätöksessä.
22 Tällainen epäily on sitäkin vähemmän perusteltu, sillä kantajan kirjelmistä ilmenee, että kantaja on riidanalaisen päätöksen perustelujen perusteella kyennyt ymmärtämään, että riidanalainen päätös perustui asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan, koska kantaja riitauttaa lisäksi tukeutumisen mainittuun säännökseen käsiteltävässä tapauksessa sillä perusteella, etteivät Italian viranomaiset ole käyttäneet kyseisessä säännöksessä säädettyä mahdollisuutta.
23 Erityisesti on todettava, ettei siltä osin kuin toiseksi on kyse siitä, että riidanalaisessa päätöksessä on väitetysti lainvastaisesti tukeuduttu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan, kyseisestä säännöksestä eikä oikeuskäytännöstä ilmene, että voidakseen esittää vastustuksensa kyseisen asiakirjan laatineen jäsenvaltion on ensin tehtävä erityinen muodollinen pyyntö asianomaiselle toimielimelle, eikä myöskään edellytetä, että jäsenvaltio vetoaa nimenomaisesti mainittuun säännökseen. Kyseisen säännöksen, joka on unionin päätöksentekomenettelyä koskeva luonteeltaan menettelyllinen säännös, sanamuodosta ei ilmene mitään (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 78 ja 81 kohta ja tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 53 kohta), minkä mukaan jäsenvaltion olisi esitettävä muodollinen hakemus, jota ilman jäsenvaltion vastustusta ei voida ottaa huomioon kyseistä päätöstä tehtäessä (tuomio 8.2.2018, POA v. komissio, T‑74/16, ei julkaistu, EU:T:2018:75, 32–34 kohta). Toisin kuin kantaja väittää, vastustaakseen jonkin laatimansa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista jäsenvaltion ei siten tarvitse toimia kahdessa vaiheessa eli ensin pyytää komissiota olemaan luovuttamatta kyseistä asiakirjaa ilman sen etukäteen antamaa suostumusta ja sitten kieltäytyä antamasta suostumustaan.
24 Tästä seuraa myös, että toisin kuin kantaja väittää, se, että asianomaista jäsenvaltiota kuullaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan nojalla, ei sulje pois saman asetuksen 4 artiklan 5 kohdan myöhempää soveltamista. Näitä kahta säännöstä ei ole tarkoitettu toisensa poissulkeviksi vaan pikemminkin, kuten mainitun asetuksen valmisteluasiakirjoista ilmenee (ks. muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi; EYVL 2001, 240 E, s. 165, 2.4 kohta), toinen niistä on tarkoitettu yleisesti kolmansia osapuolia koskevaksi säännökseksi (4 kohta) ja toinen säännökseksi, jota sovelletaan tiettyihin kolmansiin osapuoliin, joita ovat jäsenvaltiot, ja joka vastaa Amsterdamin sopimukseen liitettyä julistusta N:o 35 (5 kohta) (ks. vastaavasti tuomio 3.5.2018, Malta v. komissio, T‑653/16, EU:T:2018:241, 98 ja 99 kohta ja julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:433, 48 kohta).
25 Lisäksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan tehokkaan soveltamisen takaamiseksi muun muassa antamalla asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus vaatia etukäteisen suostumuksensa pyytämistä laatimansa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseen kyseiselle jäsenvaltiolle on lisäksi ilmoitettava tähän asiakirjaan tutustumista koskevasta hakemuksesta, mikä on nimenomaan saman asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuulemisen tarkoitus.
26 Käsiteltävässä tapauksessa voidaan siis katsoa, että vastustus, jonka Italian viranomaiset ovat kuulemisensa jälkeen esittäneet 17.10.2019 päivätyn kirjeensä luovuttamisesta ja joka ilmenee komissiolle 31.3., 5.4. ja 6.5.2022 lähetetyistä sähköpostiviesteistä, ilmentää sitä, että nämä viranomaiset ovat kieltäytyneet luovuttamasta kyseistä kirjettä ilman niiden etukäteen antamaa suostumusta sekä jättäneet myöhemmin suostumatta tällaiseen luovutukseen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla. Tarkemmin sanottuna kyseiset viranomaiset ilmoittivat 31.3.2022, etteivät ne voineet antaa oikeutta tutustua kyseiseen kirjeeseen, kun ne vielä odottivat vaadittujen tietojen saamista. Ne vahvistivat 5.4.2022 tutustumisoikeuden epäämisen ja toimittivat 6.5.2022 täsmennyksiä kyseiseen epäämiseen. Tästä seuraa, että Italian viranomaiset ovat käsiteltävässä asiassa ennen riidanalaista päätöstä todella ilmaisseet tahtonsa vastustaa asiakirjan luovuttamista, mikä on riittävä, sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa ei säädetä muusta erityisestä ajallisesta vaatimuksesta kuin siitä, että suostumus asiakirjan luovuttamiseen on annettava ”etukäteen”.
27 Näin ollen on merkityksetöntä, ettei komissio ole osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat ilmaisseet vastustuksensa jo ennen alkuperäisen vastauksen lähettämistä, kuten se väittää riidanalaisessa päätöksessä, mitä Italian tasavalta ei ole vahvistanut väliintulokirjelmässään.
28 Tästä seuraa, että komissio on perustellusti tukeutunut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan eikä sen tehtävänä ollut kyseisessä säännöksessä tarkoitetun jäsenvaltion esittämiin asiakirjan luovuttamatta jättämistä koskeviin perusteisiin kohdistuvan valvonnan nojalla (ks. jäljempänä 40 kohta) arvioida kattavasti syitä sille, miksi Italian viranomaiset päättivät vastustaa asiakirjan luovuttamista.
29 Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä ilman, että on tarpeen pyytää komissiota esittämään Italian viranomaisten kanssa ennen alkuperäisen vastauksen lähettämistä käymäänsä kirjeenvaihtoa.
Toinen kanneperuste, joka perustuu lähinnä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan, luettuna yhdessä saman artiklan 5 kohdan kanssa, rikkomiseen sekä huolellisen tutkinnan velvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin
30 Kantaja moittii komissiota siitä, ettei se noudattanut velvollisuuttaan – joka sen mukaan säilyy siinäkin tapauksessa, että asiakirjan luovuttamisen vastustamista arvioidaan ensi näkemältä – tarkistaa ja selittää, miten pyydettyyn asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa suojattua intressiä, joka tässä tapauksessa on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukainen tuomioistuinkäsittelyn suojaan perustuva intressi. Se nojautuu tältä osin siihen, että poikkeuksia yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin on tulkittava suppeasti, sekä riidanalaisessa päätöksessä käytettyihin hypoteettisiin ilmaisuihin, mainintaan yhdestä ainoasta vireillä olevasta kansallisesta tuomioistuinmenettelystä, jota ei edes ole täsmennetty, ja siihen, ettei ole esitetty selitystä sille, miten menettelyllistä yhdenvertaisuutta tuomioistuimessa loukataan kantajan osalta, joka on käsiteltävässä tapauksessa hakenut oikeutta tutustua asiakirjaan. Se korostaa väliintulokirjelmästä esittämissään huomautuksissa, että Italian viranomaisten tutustumisoikeuden epäämisen perustelemiseksi esittämä peruste eli se, että ennakkoratkaisupyynnön esittäminen kyseisissä kansallisissa tuomioistuinmenettelyissä on erityisen todennäköistä, ei ole riittävä. Riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut eivät myöskään ole riittäviä, ja ne ovat epämääräisiä ja konkreettista sisältöä vailla.
31 Kantaja korostaa vastauskirjelmässään oikeuskäytäntöön tukeutuen, että selkeästi määritellyssä riita-asiassa pyydetyn tutustumisoikeuden ja menettelyllisen tasapainon rikkoutumisen välillä on oltava tosiasiallinen yhteys, kun taas käsiteltävässä tapauksessa ainoa menettely, jossa se oli asianosaisena, oli päätetty lopullisesti ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Se toteaa lisäksi, että toisin kuin komissio tässä oikeudenkäynnissä väittää, komissio on ilmoittanut Italian viranomaisille tarpeesta selittää, millä tavoin pyydetyn asiakirjan luovuttaminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseessä olevaa suojattua intressiä, etenkin kun komission oman arvion mukaan mainittu asiakirja voitiin luovuttaa. Se lisää, että komissio on joka tapauksessa laiminlyönyt velvollisuutensa tutkia, oliko jäsenvaltio perustellut kantansa asianmukaisesti, kun komissio varmisti tällaisten perustelujen olemassaolon ja viittasi niihin riidanalaisessa päätöksessä.
32 On muistutettava, että kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ja 1 artiklassa mainitaan, asetuksen tarkoituksena on taata yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 33 kohta ja tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T‑669/11, EU:T:2014:814, 40 kohta). Tämän asetuksen 2 artiklan 3 kohdan mukaan kyseinen oikeus kattaa paitsi toimielimen laatimat asiakirjat myös sen kolmansilta, joita ovat muun muassa jäsenvaltiot, saamat asiakirjat, kuten kyseisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa nimenomaisesti täsmennetään.
33 Tätä oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevat kuitenkin tietyt yleistä tai yksityistä etua koskeviin syihin perustuvat rajoitukset (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 62 kohta ja tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T‑669/11, EU:T:2014:814, 41 kohta). Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa säädetään erityisesti, että jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseiseltä jäsenvaltiolta saatua asiakirjaa ilman sen etukäteen antamaa suostumusta.
34 Kuten ensimmäisen kanneperusteen tarkastelusta ilmenee, käsiteltävässä tapauksessa Italian tasavalta on käyttänyt sille asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa annettua mahdollisuutta ja pyytänyt komissiota olemaan luovuttamatta Italian viranomaisten 17.10.2019 päivättyä kirjettä.
35 Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa kyseiselle jäsenvaltiolle annetun toimivallan käyttöä rajoittavat tämän artiklan 1–3 kohdassa luetellut aineelliset poikkeukset niin, että kyseiselle jäsenvaltiolle myönnetään tältä osin vain toimivalta osallistua toimielimen päätöksentekoon. Jäsenvaltion etukäteen antama suostumus, johon mainitun asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa viitataan, ei siten ole vapaaharkintainen veto-oikeus vaan eräänlainen vahvistus siitä, että kyseessä ei ole mainitun asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittu poikkeus. Mainitun 4 artiklan 5 kohdassa näin käyttöön otettu päätöksentekomenettely edellyttää siis, että kyseessä oleva toimielin ja jäsenvaltio pitäytyvät tämän asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyissä aineellisissa poikkeuksissa (ks. tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Koska unionin oikeuden sääntöjen täytäntöönpano on näin annettu toimielimen ja asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa annettua mahdollisuutta käyttäneen jäsenvaltion yhteiseksi tehtäväksi ja koska tällainen täytäntöönpano on siten riippuvainen vuoropuhelusta, jota niiden välillä on käytävä, niillä on velvollisuus SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti toimia ja tehdä yhteistyötä niin, että mainittuja sääntöjä voidaan tehokkaasti soveltaa (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 85 kohta).
37 Asiakirjaan tutustumista pyytäneen kannalta kyseisen jäsenvaltion asiaan puuttumisesta huolimatta kyseessä on kuitenkin unionin päätös, jonka toimielin sittemmin osoittaa asiakirjaan tutustumista pyytäneelle vastauksena tutustumispyyntöön, joka on esitetty toimielimelle sen hallussa olevan asiakirjan osalta (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 94 kohta ja tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 60 kohta).
38 Edellä 32–37 kohdassa esitetystä oikeuskäytännöstä ilmenee ensinnäkin, että asianomainen jäsenvaltio, joka toimielimen kanssa käymänsä vuoropuhelun päätteeksi vastustaa kyseessä olevan asiakirjan luovuttamista, on velvollinen perustelemaan tätä vastustusta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa luetelluilla poikkeuksilla. Toimielin ei nimittäin voi hyväksyä jäsenvaltion siltä peräisin olevan asiakirjan luovuttamista koskevaa vastalausetta, jos sitä ei ole mitenkään perusteltu tai jos esitetyissä perusteluissa ei ole tukeuduttu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittuihin poikkeuksiin. Jos toimielimen kyseessä olevalle jäsenvaltiolle osoittamasta nimenomaisesta kehotuksesta huolimatta tämä ei esitä tällaisia perusteluita, kyseisen toimielimen täytyy antaa oikeus tutustua pyydettyyn asiakirjaan, jos se puolestaan katsoo, että mitään mainituista poikkeuksista ei voida soveltaa (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 87 ja 88 kohta).
39 Kuten muun muassa kyseisen asetuksen N:o 1049/2001 7 ja 8 artiklasta käy ilmi, toimielimellä itsellään on lisäksi velvollisuus perustella kielteinen päätöksensä, jonka se osoittaa asiakirjaan tutustumista pyytäneelle. Tällainen velvollisuus merkitsee sitä, että toimielin toteaa tässä päätöksessään paitsi kyseisen jäsenvaltion vastustavan pyydetyn asiakirjan luovuttamista, myös syyt, joihin kyseinen jäsenvaltio vetoaa päätellessään, että jotakin tämän asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyistä poikkeuksista on sovellettava. Tällaisten tietojen perusteella pyynnön esittänyt voi ymmärtää pyyntönsä hylkäämisen alkuperän ja syyt ja toimivaltainen tuomioistuin voi tarpeen vaatiessa harjoittaa sille kuuluvaa valvontaa (tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 89 kohta).
40 Tästä seuraa toiseksi, ettei toimielimen tehtävänä ole sen asiakirjan osalta, jonka luovuttamista kyseinen jäsenvaltio vastustaa, arvioida tyhjentävästi jäsenvaltion vastustuksensa tueksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten perusteella esittämät perusteet (tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 65 kohta ja tuomio 5.4.2017, Ranska v. komissio, T‑344/15, EU:T:2017:250, 45 kohta). Avoimuusperiaatteesta johtuvaa velvollisuutta konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen arviointiin ei näin ollen sovelleta silloin, kun asiakirjaan tutustumista koskevan hakemuksen kohteena on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltiolta peräisin oleva asiakirja (tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T‑669/11, EU:T:2014:814, 81 kohta ja tuomio 8.2.2018, POA v. komissio, T‑74/16, ei julkaistu, EU:T:2018:75, 61 kohta). Tällaisen tyhjentävän arvioinnin edellyttäminen saattaisi näet johtaa siihen, että asiaa käsittelevä toimielin voisi arvioinnin tehtyään virheellisesti toimittaa asiakirjan sitä pyytäneelle taholle siitä huolimatta, että jäsenvaltio, jolta kyseinen asiakirja on peräisin, vastustaa luovuttamista ja on esittänyt sille asianmukaiset perustelut (tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 64 kohta)
41 Toimielimen on huolellisen tutkinnan velvollisuutensa nojalla sen sijaan tarkistettava, vaikuttavatko jäsenvaltion selitykset asiakirjojensa luovuttamisen vastustamiseksi ensi näkemältä perustelluilta. Toimielimen on varmistettava, ovatko esillä olevan asian olosuhteet ja sovellettavat oikeussäännöt huomioon ottaen jäsenvaltion vastustuksensa tueksi esittämät perustelut luonteeltaan sellaisia, että ne voivat ensi arviolta perustella asiakirjoihin tutustumisen epäämisen, ja näin ollen, voiko mainittu toimielin näillä perusteilla täyttää sille asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklalla annetun tehtävän. Kyse on siitä, että toimielin välttää sellaisen päätöksen tekemistä, jonka se ei katso olevan puolustettavissa, vaikka se on päätöksen tekijä ja siten vastuussa sen laillisuudesta (ks. tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Esillä olevalla kanneperusteella kantaja riitauttaa nimenomaan sekä perusteluvelvollisuuden noudattamisen (ensimmäinen väite) että huolellisen tutkinnan velvollisuuden noudattamisen (toinen väite) ja tämän tutkinnan tuloksen (kolmas väite).
43 Ensinnäkin perusteluvelvollisuuden noudattamisesta käsiteltävässä tapauksessa on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen 2.1 kohdassa todennut, että Italian viranomaiset olivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan vedoten perustaneet asiakirjan luovuttamisesta kieltäytymisensä siihen, että arvonlisäveron palauttamista koskevien vireillä olevien tuomioistuinmenettelyjen, joiden viitetiedot ne ovat toimittaneet, koskemattomuutta sekä menettelyllistä yhdenvertaisuutta loukataan, mikäli mainittujen menettelyjen toinen asianosainen saa oikeuden tutustua niiden 17.10.2019 päivättyyn kirjeeseen, joka oli toimitettu luottamuksellisesti unionin viranomaisille TIAI-maksusta perusteettomasti kannetun arvonlisäveron palauttamista koskevassa EU Pilot ‑menettelyssä. Se mainitsi myös Italian viranomaisten maininneen, että unionin tuomioistuimelle mahdollisesti esitetään ennakkoratkaisupyynnöt, sillä perusteella, että kyseessä olevien kansallisten menettelyjen kohteena olevaan arvonlisäveroon sovelletaan yhdenmukaistettuja eurooppalaisia sääntöjä.
44 Tästä voidaan päätellä komission varmistaneen, että Italian viranomaisten vastustukselle on olemassa perustelut, ja viitanneen riidanalaisessa päätöksessä tältä osin mainittuihin perusteluihin. Kantaja pystyi siis päätöksen perusteella ymmärtämään syyt kyseisten viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttamisesta kieltäytymiselle.
45 Näin ollen ensimmäinen väite, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä, on hylättävä.
46 Toiseksi siitä, onko komissio noudattanut velvollisuuttaan tutkia huolellisesti Italian viranomaisten kieltäytyminen asiakirjan luovuttamisesta, on todettava, että riidanalaisen päätöksen 2.2 kohdassa, jonka otsikko on ”Komission alustava arviointi”, komissio muistutti ensin sovellettavista säännöksistä ja erityisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisesta luetelmakohdasta sekä asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä, minkä jälkeen se muistutti, että kyseiset viranomaiset olivat korostaneet 17.10.2019 päivätyn kirjeensä sisältävän niiden kannan kysymykseen TIAI-maksusta perusteettomasti kannetun arvonlisäveron palauttamisesta, että tämä kysymys oli Italian tuomioistuimissa vireillä olevien sellaisten asioiden kohteena, joiden viitetiedot oli toimitettu, ja että ennakkoratkaisupyyntöjen esittäminen unionin tuomioistuimelle oli hyvin todennäköistä. Komissio katsoi tämän jälkeen, että mainitun kirjeen luovuttaminen asettaisi nämä viranomaiset selvästi epäedullisempaan asemaan muihin osapuoliin nähden, koska nämä tietäisivät etukäteen kyseisten viranomaisten kannan ja voisivat mukauttaa ja tarkentaa väitteitään, mikä johtaisi järjestelmällisen edun syntymiseen näiden muiden osapuolten hyväksi. Se päätteli tästä, että oli olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukainen todellinen eikä hypoteettinen vaara Italiassa vireillä olevien tuomioistuinmenettelyjen vaarantamisesta ja niihin kohdistuvasta vakavasta vahingosta.
47 Tällainen arviointi vastaa edellä 40 ja 41 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä edellytettyä alustavaa arviointia.
48 Komission on nimittäin ainoastaan tarkistettava, ovatko Italian viranomaisten toimittamat tiedot sellaisia, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu tuomioistuinkäsittelyn suojan vahingoittaminen on todennäköistä. Tällainen todennäköisyyden tarkastelu edellyttää luonteensa vuoksi sellaisten ilmaisujen käyttämistä, jotka eivät ole täysin selkeitä, mistä komissiota ei näin ollen voida arvostella.
49 Komission tehtävänä ei sitä vastoin ole varmistua siitä, että tuomioistuinkäsittelyn suojalle on Italiassa konkreettisesti ja tosiasiallisesti aiheutunut vahinkoa. Tältä osin on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, kun komissio muistutti Italian viranomaisia tarpeesta selittää, millä tavoin pyydetyn asiakirjan luovuttaminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseessä olevaa suojattua intressiä, se ainoastaan muistutti näitä viranomaisia niiden velvollisuudesta suorittaa tällainen tarkastelu, mutta se ei katsonut olevansa itse velvollinen suorittamaan tätä tarkastelua.
50 Lopuksi se, että komissio ilmoitti uudistetun hakemuksen jälkeen Italian viranomaisille katsovansa, että niiden 17.10.2019 päivätty kirje voitiin luovuttaa, osoittaa myös tutkinnan suoritetun huolellisesti käsiteltävässä asiassa, koska tähän ilmoitukseen oli liitetty lisäselvityspyyntö ja muistutus oikeuskäytännössä esitetyistä kriteereistä kyseessä olevan intressin suojaamiseksi edellä 41 kohdassa mainitun oikeuskäytännön sekä vuoropuhelun, joka komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä on vilpittömän yhteistyön velvoitteen nojalla käytävä, mukaisesti (ks. edellä 36 kohta).
51 Tästä seuraa, että myös toinen väite, jonka mukaan komissio ei ole noudattanut velvollisuuttaan tutkia huolellisesti Italian viranomaisten vastustusta, on hylättävä.
52 Kolmanneksi siitä, oliko kieltäytyminen Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttamisesta perusteltua asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn tuomioistuinkäsittelyn suojan nojalla, on muistutettava aluksi, että kun jäsenvaltio vetoaa mainitun asetuksen 4 artiklan 5 kohtaan ja esittää saman artiklan 1–3 kohdassa lueteltuja epäämisperusteita, unionin tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu valvoa sen aloitteesta, jonka oikeuden tutustua asiakirjaan toimielin on evännyt, ja tämän oikeussuojan varmistamiseksi, onko tämä epääminen voitu perustella pätevästi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa mainituilla poikkeuksilla, riippumatta siitä, perustuuko tämä epääminen toimielimen vai kyseessä olevan jäsenvaltion suorittamaan poikkeusten arviointiin (tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 72 kohta ja tuomio 24.5.2011, Batchelor v. komissio, T‑250/08, EU:T:2011:236, 67 kohta). Kun oikeus tutustua asiakirjoihin evätään kyseessä olevan asetuksen 4 artiklan 5 kohdan perusteella, unionin tuomioistuimet harjoittavat siis komission kielteisen päätöksen täysimääräistä valvontaa, joka perustuu kyseisen jäsenvaltion suorittamaan aineelliseen arviointiin kyseisen asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyjen poikkeusten sovellettavuudesta, ja näin on, vaikka komissio on evännyt oikeuden tutustua jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan todettuaan ensin alustavan tarkastelun perusteella, että sen mukaan kyseisen jäsenvaltion esittämiin vastustuksen perusteisiin ei ollut vedottu ilmeisen epäasianmukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. komissio, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, 70–72 kohta).
53 On myös palautettava mieleen, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
54 Tuomioistuinkäsittelyn suoja merkitsee erityisesti sitä, että varmistetaan sekä menettelyllisen yhdenvertaisuuden periaatteen noudattaminen että hyvä oikeudenkäyttö ja tuomioistuinkäsittelyn koskemattomuus (tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 38 kohta).
55 Yhtäältä menettelyllisen yhdenvertaisuuden periaatteen noudattamisesta on todettava, että jos asiakirjojen, joista ilmenee toimielimen tai jäsenvaltion kanta oikeusriidassa, pitäisi olla julkisen keskustelun kohteena, niihin kohdistettu kritiikki saattaisi perusteettomasti vaikuttaa toimielimen tai jäsenvaltion kyseisissä tuomioistuimissa puoltamaan kantaan. Lisäksi toisen asianosaisen oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät toimielimen tai jäsenvaltion kantaan vireillä olevassa tuomioistuinkäsittelyssä, saattaa vääristää oikeusriidan asianosaisten välistä välttämätöntä tasapainoa, joka on menettelyllisen yhdenvertaisuuden perusta, koska asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista koskeva velvollisuus koskee ainoastaan toimielintä tai jäsenvaltiota, jolle on esitetty pyyntö saada tutustua asiakirjoihin, eikä kaikkia oikeudenkäynnin asianosaisia. Menettelyllistä yhdenvertaisuutta koskevan periaatteen noudattaminen on kuitenkin välttämätöntä, koska se on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen välitön seuraus (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 86 ja 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 132 kohta).
56 Toisaalta hyvän oikeudenkäytön ja tuomioistuinkäsittelyn koskemattomuuden osalta on muistutettava, että tuomiovallan käytön sulkeminen pois asiakirjoja koskevan tutustumisoikeuden soveltamisalalta on perusteltua, kun otetaan huomioon tarve taata koko tuomioistuinkäsittelyn ajan, että asianosaisten välinen argumentointi sekä kyseessä olevan tuomioistuimen päätösharkinta sujuvat häiriöttä ilman tuomiovallan käyttöön kohdistuvaa ulkopuolista painostusta. Asiakirjojen, joista ilmenee toimielimen tai jäsenvaltion vireillä olevassa tuomioistuinkäsittelyssä puoltama kanta, sisältämien tietojen ilmaisemisesta seuraisi kuitenkin se, että tuomiovallan käyttöön kohdistuva ulkopuolinen painostus sallittaisiin ja argumentointirauhaa häirittäisiin, vaikka kyse olisi vain yleisön käsityksestä (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 92 ja 93 kohta).
57 Siten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla on yleisen edun vastaista antaa tietoja sellaisten asiakirjojen sisällöstä, jotka on laadittu ainoastaan tiettyä tuomioistuinkäsittelyä varten. Nämä asiakirjat ovat tuomioistuinkäsittelyn aikana toimitettuja kirjelmiä taikka muita asiakirjoja, sisäisiä asiakirjoja, jotka koskevat vireillä olevan asian tutkintaa, tai asiaa koskevaa viestintää kyseisen pääosaston ja oikeudellisen yksikön taikka asianajotoimiston välillä (ks. vastaavasti tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta estää myös sellaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen, joita ei ole laadittu yksinomaan jotakin yksittäistä riita-asiaa varten, mutta joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa vaarantaa jonkin yksittäisen riita-asian yhteydessä menettelyllisen yhdenvertaisuuden periaatteen. Jotta tätä poikkeusta kuitenkin voitaisiin soveltaa, edellytyksenä on, että pyydetyillä asiakirjoilla on tutustumisoikeuden niihin epäävän päätöksen tekohetkellä merkityksellinen yhteys vireillä olevaan riita-asiaan. Tässä tapauksessa on niin, että vaikka kyseisiä asiakirjoja ei ole laadittu jonkin yksittäisen tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä, kyseisen tuomioistuinkäsittelyn koskemattomuus ja asianosaisten menettelyllisen yhdenvertaisuuden periaate voisivat vaarantua vakavalla tavalla, jos jollakin asianosaisella olisi etuoikeutettu pääsy toisen asianosaisen sisäisiin tietoihin, joilla on läheinen yhteys vireillä olevaa tai mahdollista tulevaa mutta välitöntä riita-asiaa koskeviin oikeudellisiin seikkoihin (ks. vastaavasti tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59 Käsiteltävässä tapauksessa ei ole riitautettu sitä, ettei Italian viranomaisten 17.10.2019 päivättyä kirjettä ole laadittu yksinomaan tiettyä oikeusriitaa varten. Kyseessä on kyseisten viranomaisten vastaus tietojensaantipyyntöön, jonka komissio esitti niihin kohdistuvassa EU Pilot ‑menettelyssä, joka aloitettiin sellaisten kantelujen johdosta, jotka koskivat TIAI-maksusta perusteettomasti kannetun arvonlisäveron palauttamista koskevia järjestelyjä. On muistettava, että EU Pilot ‑menettelyjen tarkoituksena on selvittää, onko unionin oikeutta noudatettu ja sovellettu asianmukaisesti jäsenvaltioissa (ks. edellä 3 kohta). Tätä varten komissio lähettää tavallisesti tietojensaantipyyntöjä sekä asianomaisille jäsenvaltioille että niille kansalaisille ja yrityksille, joita asia koskee (tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komission, T‑669/11, EU:T:2014:814, 64 kohta). Kyseessä on siis luonteeltaan hallinnollinen menettely, joka voi johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen, mukaan lukien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne unionin tuomioistuimessa, mistä ei kuitenkaan ole ollut kyse nyt käsiteltävässä tapauksessa, koska komissio on päättänyt olla aloittamatta tällaista menettelyä (ks. edellä 5 kohta).
60 Italian viranomaiset ovat kuitenkin väittäneet komissiolle, että niiden 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttaminen voisi vahingoittaa toimivaltaisten viranomaisten asemaa asianosaisena useissa Italian tuomioistuimissa vireillä olevissa kannemenettelyissä, ja toimittaneet yhteenvetotaulukon kaikista kyseessä olevista tuomioistuinmenettelyistä (jäljempänä taulukko), ja komissio on esittänyt tämän taulukon vastineensa liitteenä.
61 Aluksi on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, taulukosta ilmenee, että vireillä on useita menettelyjä eikä vain yhtä. Kun otetaan huomioon taulukko ja riidanalaisessa päätöksessä useaan otteeseen tehty maininta useista kansallisista tuomioistuinmenettelyistä (2.1 kohdan 4, 8 ja 9 alakohta, joista yhdessä viitataan taulukkoon, sekä 2.2 kohdan 12 ja 14 alakohta), viittausta yhteen ainoaan menettelyyn riidanalaisen päätöksen 2.2 kohdan kahdessa viimeisessä alakohdassa voidaan pitää kirjoitusvirheenä. Voidaan lisätä, että joka tapauksessa tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva poikkeus voi oikeuttaa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen epäämisen, vaikka kyse on yhdestä ainoasta tuomioistuinkäsittelystä. (ks. vastaavasti tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 98 kohta).
62 Siltä osin kuin kantaja tukeutuu siihen, että se itse on asianosaisena vain yhdessä taulukossa viitatuista menettelyistä, joka oli lisäksi päättynyt silloin, kun asiakirjaan tutustumista koskevasta hakemuksesta tehtiin päätös, voidaan vielä todeta, että Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttaminen voisi antaa kirjeelle hyvin laajan julkisuuden, mikä mahdollistaisi sen, että muun muassa muiden vielä vireillä olevien menettelyjen asianosaiset voisivat vedota siihen Italian viranomaisia vastaan mainituissa menettelyissä (ks. vastaavasti tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 56 kohta).
63 Tämän jälkeen on määritettävä, onko Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyllä kirjeellä merkityksellinen yhteys taulukossa mainittuihin muihin kansallisiin tuomioistuinmenettelyihin kuin siihen, jossa kantaja oli asianosaisena ja joka oli päättynyt silloin, kun asiakirjaan tutustumista koskevasta hakemuksesta tehtiin päätös.
64 Kuten taulukosta ilmenee, kantajan menettelyä lukuun ottamatta mainituista 12 tuomioistuinmenettelystä yhdeksän oli vireillä silloin, kun asiakirjaan tutustumista koskevasta hakemuksesta tehtiin päätös, kuten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa koskevassa oikeuskäytännössä edellytetään (ks. tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja ne koskivat Italian verohallinnon nostamaa tai tätä vastaan nostettua kannetta, joka koski TIAI-maksusta kannetun arvonlisäveron palauttamista arvonlisäveron käyttöönottamisesta ja sääntelystä 26.10.1972 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 633 (decreto n. 633 del Presidente della Repubblica – Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto; GURI nro 292, Supplemento ordinario, 11.11.1972) 30 ter §:n 2 momentin nojalla.
65 Näin ollen nämä tuomioistuinmenettelyt Italian verohallinnon ja verovelvollisten välisissä riita-asioissa, jotka koskevat TIAI-maksusta kannetun arvonlisäveron palauttamista, ovat ilmeisessä yhteydessä Italian viranomaisten 17.10.2019 päivättyyn kirjeeseen, joka on toimitettu asian selvittämistoimena ja joka – kuten sen sanamuodosta ilmenee – on Italian ministeritason viranomaisten kanta tätä palautusta koskeviin järjestelyihin. Mainitussa kirjeessä nimittäin ilmaistaan Italian viranomaisten kanta riidanalaiseen kysymykseen, joka on noussut esiin Italian tuomioistuimissa vireillä olevissa oikeudenkäynneissä, mikä näin osoittaa oikeuskäytännössä edellytetyn merkityksellisen yhteyden ja läheisen liitynnän vireillä olevien oikeusriitojen oikeudellisiin näkökohtiin (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2023, Troy Chemical Company v. komissio (T‑662/21, ei julkaistu, EU:T:2023:442, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66 Yhtäältä asianosaisten menettelyllinen yhdenvertaisuus voisi vaarantua vakavasti, jos asianosaisilla olisi etuoikeutettu pääsy toisen asianosaisen tietoihin, joilla tosin on läheinen yhteys vireillä olevien riita-asioiden oikeudellisiin näkökohtiin mutta jotka on toimitettu komissiolle luottamuksellisesti EU Pilot ‑menettelyssä (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2022, Leino-Sandberg v. parlamentti, T‑421/17 RENV, ei julkaistu, EU:T:2022:592, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttaminen merkitsisi tosiasiassa sitä, että Italian viranomaisten olisi puolustauduttava sellaisia vastapuolten väitteitä vastaan, jotka on esitetty mainittuun kirjeeseen sisältyvistä seikoista, joihin ne eivät välttämättä ole vedonneet puolustautuakseen Italian tuomioistuimissa, ja kyseisen kirjeen luovuttaminen haittaisi siten niiden puolustautumisen tehokkuutta, kun taas muihin kyseessä olevien menettelyjen osapuoliin ei kohdistu tällaista velvoitetta (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2022, Leino-Sandberg v. parlamentti, T‑421/17 RENV, ei julkaistu, EU:T:2022:592, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuten Italian tasavalta korostaa, Italian viranomaisten komissiolle ja kansallisille tuomioistuimille antamat tiedot eivät nimittäin välttämättä ole samoja, kun otetaan huomioon yhtäältä EU Pilot ‑menettelyn, jolla pyritään ratkaisemaan mahdollinen unionin oikeuden rikkominen, ja toisaalta kyseessä olevien Italian verohallinnon ja verovelvollisten välisten vireillä olevien tuomioistuinmenettelyjen luonne.
67 Toisaalta Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen, jossa esitetään näiden viranomaisten puolustama kanta useiden vireillä olevien oikeusriitojen keskiössä olevaan kysymykseen, luovuttamisesta seuraisi se, että tuomiovallan käyttöön kohdistuva ulkopuolinen painostus sallittaisiin ja argumentointirauhaa häirittäisiin, vaikka kyse olisi vain yleisön käsityksestä (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 92 ja 93 kohta). Tuomiovallan käytön sulkeminen pois asiakirjoja koskevan tutustumisoikeuden soveltamisalalta on perusteltua, kun otetaan huomioon tarve taata koko tuomioistuinkäsittelyn ajan, että asianosaisten välinen argumentointi sekä kyseessä olevan tuomioistuimen päätösharkinta sujuvat häiriöttä ilman tuomiovallan käyttöön kohdistuvaa ulkopuolista painostusta (ks. tuomio 6.2.2020, Compañía de Tranvías de la Coruña v. komissio, T‑485/18, EU:T:2020:35, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68 Näitä toteamuksia ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jonka mukaan pelkkä väite siitä, että on erittäin todennäköistä, että asianomaiset italialaiset tuomioistuimet esittävät ennakkoratkaisupyynnön, ei riitä oikeuttamaan Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttamisesta kieltäytymistä.
69 Oikeuskäytännössä on tosin katsottu, että jotta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta voitaisiin soveltaa asiakirjoihin, joita ei ole laadittu tietyn oikeudenkäynnin yhteydessä, edellytyksenä on, että pyydetyillä asiakirjoilla on niihin tutustumista koskevan oikeuden epäävän päätöksen tekohetkellä merkityksellinen yhteys joko unionin tuomioistuimissa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, jonka osalta kyseinen toimielin vetoaa tähän poikkeukseen, tai kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, mikäli siinä tulee esille unionin oikeuden toimen tulkintaa tai pätevyyttä koskeva kysymys siten, että kun otetaan huomioon asian asiayhteys, ennakkoratkaisupyynnön esittäminen vaikuttaa erityisen todennäköiseltä (tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 88 ja 89 kohta ja tuomio 7.2.2018, Access Info Europe v. komissio, T‑852/16, EU:T:2018:71, 67 kohta).
70 Edellä 69 kohdassa mainitut tuomiot on kuitenkin annettu asioissa, joissa oli kyse toimielinten itsensä laatimista asiakirjoista eikä jäsenvaltioista peräisin olevista ja toimielimelle toimitetuista asiakirjoista, kuten käsiteltävässä tapauksessa. Toimielimen laatiman asiakirjan osalta kyseisen toimielimen menettelyllinen yhdenvertaisuus ja puolustautumismahdollisuudet voivat vaarantua vain sellaisissa menettelyissä, joihin se osallistuu, eli menettelyissä, jotka lähtökohtaisesti käydään unionin tuomioistuimissa.
71 Sitä vastoin kun on kyse asiakirjasta, joka on peräisin jäsenvaltiosta ja joka liittyy kansallisissa tuomioistuimissa vireillä oleviin oikeudenkäynteihin, joissa tämä valtio on asianosainen, kuten käsiteltävässä tapauksessa, huomioon otetaan menettelyllisen yhdenvertaisuuden takaaminen näissä kansallisissa oikeudenkäynneissä. Tästä seuraa, ettei käsiteltävässä tapauksessa ole merkitystä sillä, oliko erittäin todennäköistä, että italialaiset tuomioistuimet, joissa kyseessä olevat kansalliset oikeudenkäynnit olivat vireillä, esittävät ennakkoratkaisupyynnön (ks. vastaavasti määräys 27.3.2014, Ecologistas en Acción v. komissio, T‑603/11, ei julkaistu, EU:T:2014:182, 56–65 kohta).
72 Näin ollen kolmas väite, jonka mukaan Italian viranomaisten 17.10.2019 päivätyn kirjeen luovuttaminen ei vahingoita tuomioistuinkäsittelyn suojaa, on hylättävä.
73 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että toinen kanneperuste samoin kuin koko kanne on hylättävä, eikä muista asian selvittämistoimista ole tarpeen määrätä.
Oikeudenkäyntikulut
74 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
75 Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Italian tasavalta vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
da Silva Passos | Gervasoni | Półtorak |
Julistettiin Luxemburgissa 24 päivänä tammikuuta 2024.
Allekirjoitukset