Language of document : ECLI:EU:C:2014:262

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 10 aprilie 2014(1)

Cauza C‑4/13

Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse

împotriva

Susanne Fassbender‑Firman

[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesfinanzhof (Germania)]

„Securitate socială – Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 – Articolul 76 alineatul (2) – Prestații familiale – Reguli «pentru prevenirea cumulului» – Lipsa unei cereri pentru acordarea prestațiilor în statul membru de reședință al membrilor familiei – Posibilitate de a suspenda prestațiile”





I –    Introducere

1.        Prezenta cerere de decizie preliminară, depusă la grefa Curții la 2 ianuarie 2013 de Bundesfinanzhof (Germania), privește interpretarea articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, în versiunea modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996(2), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1992/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006(3) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1408/71”).

2.        Această cerere de decizie preliminară se înscrie în cadrul unui litigiu între Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse (Agenția pentru Ocuparea Forței de Muncă din Krefeld – Casa de prestații familiale, denumită în continuare „Familienkasse”), pe de o parte, și doamna Fassbender‑Firman, pe de altă parte, cu privire la revocarea acordării de alocații familiale începând cu luna iulie 2006 și a recuperării alocațiilor familiale plătite în perioada cuprinsă între luna iulie 2006 și luna martie 2007 (în continuare „perioada în litigiu”).

3.        Doamna Fassbender‑Firman și soțul acesteia au dreptul la alocații familiale pentru fiul lor în Germania și în Belgia. În temeiul articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, Regatul Belgiei, statul membru de reședință al membrilor acestei familii, este competent cu prioritate pentru plata prestațiilor familiale ale acestora, în scopul evitării cumulului nejustificat al prestațiilor respective. Cu toate acestea, pentru perioada în litigiu, doamna Fassbender‑Firman a primit alocații familiale în Germania, în timp ce soțul acesteia nu a solicitat și nici nu a primit aceste alocații în Belgia.

4.        Instanța de trimitere solicită Curții în special să se pronunțe cu privire la problema dacă și, dacă este cazul, în ce condiții, în lipsa depunerii unei cereri de prestații familiale în statul membru de reședință al membrilor familiei (Regatul Belgiei), instituția competentă din celălalt stat membru (Republica Federală Germania) dispune, în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, de o putere discreționară de a suspenda, până la limita cuantumului prevăzut de legislația belgiană, prestațiile plătite în Germania.

II – Cadrul juridic

A –    Reglementarea Uniunii

5.        Articolul 1 litera (u) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede:

„(i)      prestații familiale înseamnă toate prestațiile în natură sau în numerar menite să acopere cheltuielile familiale în temeiul dispozițiilor articolului 4 alineatul (1) litera (h), […];

(ii)      indemnizații familiale înseamnă prestațiile periodice în numerar acordate exclusiv în funcție de numărul și, dacă este cazul, de vârsta membrilor de familie.”

6.        Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul nr. 1408/71, acesta se aplică tuturor legislațiilor care privesc domeniile de securitate socială referitoare la prestații familiale.

7.        Articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71, intitulat „Lucrătorii salariați sau lucrătorii care desfășoară activități independente ai căror membri de familie au reședința într‑un stat membru, altul decât statul competent”, prevedea:

„Lucrătorul salariat sau lucrătorul care desfășoară o activitate independentă aflat sub incidența legislației unui stat membru are dreptul, în ceea ce privește membrii de familie care au reședința într‑un alt stat membru, la prestațiile familiale prevăzute de legislația primului stat, ca și cum ar avea reședința în acel stat, sub rezerva dispozițiilor anexei VI.”

8.        Articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71, intitulat „Reguli de prioritate în cazul cumulului drepturilor la prestații familiale în temeiul legislației statului competent și în temeiul legislației statului membru de reședință al membrilor de familie”, în versiunea aplicabilă situației de fapt din litigiul principal, prevedea:

„(1)      În cazul în care, pe durata aceleiași perioade, pentru același membru de familie și în temeiul desfășurării unei activități profesionale, prestațiile familiale sunt prevăzute de legislația statului membru pe al cărui teritoriu membrii de familie au reședința, dreptul la prestații familiale datorate în conformitate cu legislația unui alt stat membru, dacă este cazul în temeiul articolului 73 sau 74, se suspendă până la cuantumul prevăzut de legislația primului stat membru.

(2)      Dacă o cerere pentru prestații nu este făcută în statele membre pe al căror teritoriu au domiciliul membrii de familie, instituția competentă a celuilalt stat membru poate aplica dispozițiile alineatului (1), ca și cum prestațiile ar fi acordate în primul stat membru.”

B –    Cadrul juridic național german în vigoare în perioada în litigiu

9.        Articolul 65 din Legea privind impozitul pe venit (Einkommensteuergesetz, denumită în continuare „EStG”), intitulat „Alte prestații pentru copii”, prevedea:

„(1)      Alocațiile familiale nu sunt plătite pentru un copil care beneficiază de una dintre prestațiile următoare sau care ar beneficia de una dintre aceste prestații dacă s‑ar fi formulat o cerere în acest sens:

1.      alocații pentru copilul aflat în întreținere în temeiul asigurării legale pentru accidente sau sume suplimentare pentru copil în temeiul asigurărilor legale invaliditate‑limită de vârstă;

2.      prestații pentru copil acordate în străinătate și care sunt comparabile cu alocații familiale sau cu una dintre prestațiile menționate la punctul 1;

[…]”

10.      Potrivit articolului 4 din Legea privind alocațiile familiale pentru copiii aflați în întreținere (Bundeskindergeldgesetz, denumită în continuare „BKGG”), intitulat „Alte prestații pentru copii”:

„Alocațiile familiale nu sunt acordate pentru un copil care beneficiază de una dintre prestațiile următoare sau care ar beneficia de una dintre aceste prestații dacă s‑ar fi formulat o cerere în acest sens:

1.      alocații pentru copilul aflat în întreținere în temeiul asigurării legale pentru accidente sau sume suplimentare pentru copil în temeiul asigurărilor legale invaliditate‑limită de vârstă;

2.      prestații pentru copil acordate în afara Germaniei și care sunt comparabile cu alocații familiale sau cu una dintre prestațiile menționate la punctul 1;

[…]”

III – Litigiul principal și întrebările preliminare

11.      Doamna Fassbender‑Firman, cetățean german, și soțul acesteia, cetățean belgian, au un fiu născut în anul 1995. Doamna Fassbender‑Firman desfășoară în Germania o activitate în legătură cu care plătește contribuții la asigurările sociale. Soțul doamnei Fassbender‑Firman a ieșit din șomaj pentru a lucra începând cu luna noiembrie 2006 pentru o agenție belgiană de plasare a forței de muncă temporare. Familia, care trăia în Germania, s‑a mutat în iunie 2006 în Belgia și de atunci are domiciliul în această țară. Doamna Fassbender‑Firman a continuat să primească alocații familiale în Germania pentru copilul său, în timp ce soțul acesteia nu a solicitat și nici nu a primit alocații familiale în Belgia.

12.      Atunci când Familienkasse a aflat despre mutarea familiei în Belgia, aceasta a revocat acordarea alocațiilor familiale începând cu iulie 2006 și a solicitat rambursarea alocațiilor familiale plătite de la această dată și pentru toată perioada în litigiu. Familienkasse a considerat că, deși în temeiul reglementării germane, doamna Fassbender‑Firman avea dreptul la alocații familiale pentru perioada în litigiu, exista de asemenea un drept la alocații familiale în Belgia. Potrivit Familienkasse, cuatumul lunar al acesteia este de 77,05 euro pentru perioada iulie-septembrie 2006 și de 78,59 euro pentru perioada octombrie 2006-martie 2007. Potrivit Familienkasse, în temeiul articolelor 76-79 din Regulamentul nr. 1408/71, dreptul la alocația germană pentru copii trebuia să se suspende până la limita cuantumului prevăzut pentru alocația belgiană pentru copii și se poate plăti numai diferența dintre cuantumurile la care aveau dreptul în Germania și cele la care aveau dreptul în Belgia. Potrivit Familienkasse, faptul că nu au fost solicitate alocațiile familiale prevăzute în Belgia era lipsit de relevanță potrivit articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, întrucât această dispoziție urmărește tocmai să evite ca sistemul de competențe prevăzut de Regulamentul nr. 1408/71 să fie eludat prin renunțarea unui asigurat la depunerea cererii pentru alocații familiale.

13.      Finanzgericht (instanță fiscală), sesizat de doamna Fassbender‑Firman, a considerat nelegală decizia Familienkasse de suspendare și de recuperare a alocațiilor familiale. Acesta a considerat că Familienkasse nu și‑a exercitat puterea de apreciere care i‑a fost acordată prin dispozițiile articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71. Astfel, potrivit Finanzgericht(4), efectul juridic al deducerii prestației familiale belgiene – nesolicitate – din cuantumul alocației germane pentru copii ține, în conformitate cu articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, de puterea de apreciere a Familienkasse, spre deosebire de dispozițiile prevăzute la articolul 76 alineatul (1) din același regulament. Cu alte cuvinte, această decizie nu ar intra în sfera unei competențe nediscreționare. În plus, acesta a considerat că, în conformitate cu articolul 102 prima teză din Codul de procedură fiscală (Finanzgerichtsordnung), deciziile discreționare ale administrației puteau fi supuse numai unui control jurisdicțional limitat.

14.      Prin recursul formulat în fața instanței de trimitere împotriva hotărârii Finanzgericht, Familienkasse susține că articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 nu conferă administrației o putere discreționară în sensul legislației fiscale și sociale germane, în aprecierea consecințelor juridice pe care aceasta le deduce din situația de fapt. Aceasta afirmă că articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 conține norme de bază pentru rezolvarea situațiilor de cumul de drepturi la prestații familiale.

15.      Potrivit Familienkasse, reiese de aici că, în litigiul principal, dreptul la alocații familiale germane se suspendă până la limita cuantumului alocațiilor familiale, pe care îl poate pretinde doamna Fassbender‑Firman în statul de reședință. Acest lucru înseamnă, în opinia ei, că, deși există cu siguranță în principiu un drept la prestații familiale, suspendarea menționată mai sus trebuie să intervină în mod automat.

16.      În acest temei, Familienkasse consideră că verbul „poate”, utilizat în articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, nu poate fi interpretat în sensul că conferă administrației o putere discreționară și că, dimpotrivă, ar însemna pur și simplu că statul membru, a cărui prestație este suspendată, nu trebuie să mai acorde decât partea din prestațiile familiale care îi revine, și acest lucru chiar dacă nicio cerere pentru prestații familiale nu a fost depusă în statul membru de reședință al familiei.

17.      În schimb, doamna Fassbender‑Firman consideră – la fel ca Finanzgericht – că deducerea alocațiilor familiale prevăzute în străinătate ține de o putere de apreciere a Familienkasse în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71.

18.      Potrivit instanței de trimitere, articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 are drept efect să acorde instituției competente puterea de a aprecia dacă, în cazul în care nu este depusă nicio cerere în statul membru de reședință al membrilor de familie, aplică articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 și, astfel, suspendă în totalitate sau în parte dreptul la prestații familiale pe care trebuie să le plătească. Instanța de trimitere consideră că rezultă în special din geneza articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 că această dispoziție constituie o normă specială aplicabilă pentru cazul particular al lipsei cererii de prestații familiale în statul membru de reședință al familiei. Prin introducerea acestui alineat (2) în articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71, legiuitorul a urmărit să reacționeze în special la jurisprudența anterioară a Curții(5), potrivit căreia, în cazul nedepunerii cererii în statul membru de domiciliu al familiei, nu este permisă suspendarea dreptului la alocație pentru copii în statul membru de încadrare în muncă.

19.      Instanța de trimitere arată totuși că, potrivit concepției germane, prin utilizarea cuvântului „poate” într‑un text de lege sau de regulament nu se exprimă în mod obligatoriu faptul că administrației i se acordă o marjă de apreciere. Acest cuvânt ar fi utilizat numai ca sinonim pentru „este competent” sau „este abilitat”. Instanța de trimitere consideră că, în cazul în care articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 acordă instituției competente puterea de a aplica sau de a nu aplica articolul 76 alineatul (1) din acest regulament în cazul în care în statul de reședință al membrilor familiei nu este introdusă nicio cerere pentru prestații, atunci ar trebui să se clarifice care sunt considerațiile de care trebuie să țină seama instituția. Aceasta adaugă că, în cazul în care articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 acordă instituției competente o putere de apreciere, se pune în acest caz problema întinderii competenței de control a instanței.

20.      În aceste împrejurări, Bundesfinanzhof a hotărât, în vederea soluționării prezentului litigiu, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 trebuie interpretat în sensul că aplicarea articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 ține de puterea de apreciere a instituției competente a statului membru de încadrare în muncă în cazul în care în statul membru de reședință al membrilor familiei nu se formulează o cerere pentru prestații?

2)      În cazul unui răspuns afirmativ, în temeiul căror elemente de apreciere poate instituția statului membru de încadrare în muncă competentă pentru acordarea prestațiilor familiale să aplice articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, ca și cum ar fi fost acordate prestații în statul membru de reședință al membrilor familiei?

3)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, în ce măsură decizia discreționară a instituției competente este supusă unui control jurisdicțional?”

IV – Procedura în fața Curții

21.      Republica Elenă și Comisia Europeană au depus observații scrise. Curtea a adresat o întrebare scrisă Republicii Federale Germania, la care aceasta a răspuns în termenul stabilit.

22.      Organizarea unei ședințe fusese prevăzută pentru 5 martie 2014. În afara unei întrebări adresate Comisiei la care aceasta era invitată să răspundă în ședința respectivă, se solicitase părților și persoanelor interesate să se pronunțe cu privire la elementele de răspuns la întrebările preliminare propuse de Comisie în observațiile sale scrise. Aceste întrebări fuseseră adresate cu intenția ca ședința să poată aduce anumite elemente de reflecție, bazându‑se în special pe eventuala prezență a părților din litigiul principal și a Republicii Federale Germania, care nu au depus observații scrise.

23.      Cu toate acestea, dat fiind că numai Comisia și‑a exprimat intenția de a participa la ședință, aceasta a fost anulată, iar întrebarea care i‑a fost adresată pentru răspuns oral a fost transformată în întrebare pentru răspuns scris, primită la Curte la 10 martie 2014.

V –    Analiză

A –    Argumentație

1.      Cu privire la prima întrebare preliminară

24.      Republica Elenă consideră că articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 nu trebuie interpretat în sensul că aplicarea articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 ține de puterea de apreciere a instituției competente a statului membru de încadrare în muncă în cazul în care în statul membru de reședință al membrilor familiei nu se formulează o cerere pentru acordarea prestațiilor. Potrivit unei jurisprudențe constante, în lipsa unei armonizări la nivelul Uniunii Europene, ar reveni legislației fiecărui stat membru sarcina de a stabili condițiile de acordare a prestațiilor în materie de securitate socială, precum și cuantumul și durata acordării acestora(6).

25.      Prin urmare, potrivit Republicii Elene, în cazul în care articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 nu extinde ipso iure interdicția cumulului în exercitarea dreptului la prestații familiale la situațiile în care nu a fost depusă nicio cerere în statul membru de reședință al membrilor familiei, niciun element din această dispoziție nu interzice statului membru de încadrare în muncă să soluționeze direct problema prin efectuarea alegerii legislative a uneia sau a celeilalte opțiuni.

26.      Comisia consideră că modul de redactare a Regulamentului nr. 1408/71 și în special utilizarea cuvântului „poate” arată că articolul 76 alineatul (2) din acest regulament constituie o dispoziție de abilitare. În opinia acesteia, faptul că interpretarea și aplicarea articolului 76 din Regulamentul nr. 1408/71 permit să se aibă în vedere mai multe „criterii” pledează în favoarea unei abilitări a statelor membre. Comisia observă că legiuitorul Uniunii a adoptat de asemenea, atât la articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, cât și la articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 574/72 al Consiliului din 21 martie 1972 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu salariații și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în interiorul Comunității (JO L 74, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 74), în versiunea sa modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97, dispoziții cu privire la prestații familiale care nu oferă nicio posibilitate de a alege instituțiilor în cauză. Utilizarea verbului „poate” la articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71 ar trebui, dimpotrivă, să însemne în mod necesar că consecința juridică prevăzută nu este automată.

27.      Cu toate acestea, Comisia consideră că dreptul contribuabililor la prestații familiale nu poate depinde de puterea de apreciere a administrației, dar că acestea trebuie să fie stabilite în mod clar și neechivoc de legiuitorii din statele membre. Aceasta consideră că o decizie discreționară nu este astfel posibilă în lipsa unor criterii care să orienteze administrația. Nu ar fi de dorit și nici posibil ca, din perspectiva unei politici familiale, importanta problemă a ajutorului acordat familiilor să fie lăsată la aprecierea administrației.

28.      În această privință, Comisia arată că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, o prestație poate fi considerată ca o prestație de securitate socială în măsura în care prestația în discuție este acordată beneficiarilor independent de orice apreciere individuală și discreționară a nevoilor personale, pe baza unei situații definite conform prevederilor legale, și se referă la unul dintre riscurile expres enumerate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71. Potrivit Comisiei, în cazul în care prestația trebuie să fie prevăzută în legislație, această situație trebuie să se regăsească și în cazul unei eventuale reduceri, care nu poate ține de puterea de apreciere a instituției din statul membru.

29.      În răspunsul la o întrebare scrisă a Curții, Comisia i‑a arătat acesteia că nu dispunea de informații precise despre intențiile pe care le avea legiuitorul la introducerea articolului 76 alineatul (2) în Regulamentul nr. 1408/71. Propunerea Comisiei de modificare a Regulamentului nr. 1408/71 [COM(88) 27 final], pe care a prezentat‑o Consiliului Uniunii Europene la 5 februarie 1988, nu cuprindea modificarea respectivului articol 76, care a fost adoptată ulterior de Consiliu. Comisia presupune că prin această modificare Consiliul intenționa să reacționeze la jurisprudența constantă a Curții și în special la Hotărârile Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) și Kracht (EU:C:1990:279). Comisia nu a răspuns la întrebarea Curții cu privire la aspectul dacă legiuitorul a urmărit să confere instituției competente posibilitatea de a aplica direct articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, limitându‑se să repete, într‑o mare măsură, observațiile sale cu privire la a doua întrebare preliminară. Aceasta a adăugat că o normă de prioritate obligatorie care să excludă realizarea unei aprecieri de la caz la caz ar constitui o limitare disproporționată a principiului liberei circulații a lucrătorilor.

2.      Cu privire la a doua întrebare preliminară

30.      Comisia, singura care a prezentat observații cu privire la această întrebare, consideră că, înainte ca instituția competentă să suspende plățile sau, la fel ca în speță, să le limiteze la cuantumul diferenței dintre prestația sa mai mare și prestația mai mică din statul de reședință, aceasta trebuie să se asigure că sunt îndeplinite patru condiții. În primul rând, ea trebuie să informeze părinții și, în special, părintele care ține de competența sa că acesta din urmă are dreptul la prestații familiale în statul membru de reședință. În al doilea rând, aceasta trebuie să se asigure că dreptul la prestații familiale există, cel puțin în principiu, în statul membru de reședință. În al treilea rând, aceasta trebuie să ofere părinților titulari ai dreptului un termen pentru a îndeplini formalitățile necesare în temeiul dispozițiilor din statul membru de reședință, în special pentru a depune cererea corespunzătoare. În al patrulea rând, ea trebuie să dispună de informații precise cu privire la condițiile de acordare a dreptului și cuantumul acestuia în statul membru de reședință, întrucât, în lipsa unor astfel de informații, i‑ar fi imposibil să calculeze corect diferența dintre cele două cuantumuri. Numai odată cu îndeplinirea acestor condiții și dacă lipsa unei cereri în statul membru de reședință persistă oricum, instituția competentă ar putea utiliza abilitarea care îi este conferită de articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71. Potrivit Comisiei, în mod ideal, toate condițiile care precedă ar trebui să fie prevăzute de legislația statului membru competent.

3.      Cu privire la a treia întrebare preliminară

31.      Nicio persoană nu a depus observații cu privire la această întrebare.

B –    Apreciere

1.      Observații introductive cu privire la legislația în discuție

32.      Întrebările instanței de trimitere privesc interpretarea articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71(7) și în special problema dacă această dispoziție acordă instituției competente o putere discreționară de a aplica sau de a nu aplica regula „pentru prevenirea cumulului” prevăzută la articolul 76 alineatul (1) din acest regulament, în lipsa unei cereri pentru acordarea prestațiilor depuse în statul membru de reședință al membrilor familiei.

33.      Trebuie să se arate că Regulamentul nr. 1408/71 a fost înlocuit de Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (JO L 166, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 82), care a devenit aplicabil la 1 mai 2010, data la care Regulamentul nr. 1408/71 a încetat să se mai aplice. Dat fiind totuși că situația de fapt din litigiul principal este anterioară datei intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004, Regulamentul nr. 1408/71 continuă să se aplice ratione temporis în cazul acestui litigiu. Subliniem de asemenea că, dat fiind că alineatul (2) al articolului 76 din Regulamentul nr. 1408/71 nu a fost încorporat în Regulamentul nr. 883/2004, interpretarea solicitată de instanța de trimitere va avea numai o utilitate foarte limitată pentru viitor.

34.      Regulile de prioritate în cazul cumulului de prestații familiale sunt prevăzute în prezent de articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, al cărui alineat (2) prevede, printre altele, că, în cazul cumulului de drepturi, prestațiile familiale se acordă în conformitate cu legislația desemnată ca având prioritate, iar drepturile la prestații familiale acordate în temeiul altei sau altor legislații aplicabile se suspendă până la valoarea prevăzută de prima legislație și se acordă, după caz, sub forma unui supliment reprezentând diferența pentru partea care depășește această valoare. Articolul 68 alineatul (3) din același regulament prevede că, în cazul în care se prezintă o cerere de prestații familiale către instituția competentă dintr‑un stat membru a cărui legislație se aplică, dar nu pe baza dreptului de prioritate, instituția respectivă înaintează fără întârziere cererea către instituția competentă din statul membru a cărui legislație se aplică cu prioritate, informează persoana în cauză și furnizează, dacă este necesar, un supliment reprezentând diferența, prevăzut la respectivul alineat (2). În plus, instituția competentă din statul membru a cărui legislație se aplică cu prioritate tratează cererea ca și cum i‑ar fi fost prezentată direct, iar data la care această cerere a fost prezentată primei instituții se consideră data prezentării sale la instituția prioritară.

35.      Înainte de a răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere, considerăm că este util să se amintească dispozițiile relevante ale Regulamentului nr. 1408/71 aplicabile situației de fapt din litigiul principal.

2.      Evocarea dispozițiilor aplicabile prezentei cauze

36.      În temeiul articolului 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71, persoana care, precum doamna Fassbender‑Firman, desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui stat membru (în speță, Republica Federală Germania) se supune legislației statului respectiv, chiar dacă își are domiciliul pe teritoriul altui stat membru(8) (în acest caz, Regatul Belgiei). Doamna Fassbender‑Firman se supunea, așadar, dispozițiilor dreptului german în scopul securității sociale. Potrivit articolului 73 din Regulamentul nr. 1408/71, un lucrător aflat sub incidența legislației unui stat membru are dreptul, în ceea ce privește membrii de familie care au reședința într‑un alt stat membru, la prestațiile familiale prevăzute de legislația primului stat, ca și cum ar avea reședința în acel stat(9). Rezultă că doamna Fassbender‑Firman avea dreptul la prestații familiale germane pentru fiul său în perioada în litigiu.

37.      În plus, soțul doamnei Fassbender‑Firman îndeplinea, în perioada în litigiu și pentru același copil, condițiile de acordare a prestațiilor familiale în temeiul legislației belgiene datorită statutului său de șomer cu drept de indemnizație, mai întâi, iar apoi, datorită activității sale profesionale desfășurate în Belgia.

38.      Articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71 cuprinde, potrivit chiar titlului acestuia, „[r]eguli de prioritate în cazul cumulului drepturilor la prestații familiale în temeiul legislației statului competent și în temeiul legislației statului membru de reședință al membrilor de familie”. Rezultă din modul său de redactare că această dispoziție se referă la cumulul de drepturi la prestații familiale datorate, pe de o parte, în special în temeiul articolului 73 din acest regulament și, pe de altă parte, în temeiul legislației naționale a statului în care au reședința membrii de familie care conferă dreptul la prestații familiale ca urmare a desfășurării unei activități profesionale(10).

39.      Întrucât aplicarea paralelă a reglementărilor de securitate socială germană și belgiană în discuție în cauza principală ar fi putut da naștere unui cumul de drepturi la prestații familiale și, așadar, unei supracompensații a cheltuielilor familiale(11), dat fiind că doamna Fassbender‑Firman și soțul acesteia aveau dreptul la prestații familiale pentru activitățile profesionale respective desfășurate de aceștia în Germania și în Belgia, drepturile lor la prestații familiale trebuie tratate în lumina dispozițiilor „de prevenire a cumulului” prevăzute la articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71.

40.      În temeiul alineatului (1) al acestui articol 76, desfășurarea de către soțul doamnei Fassbender‑Firman a unei activități profesionale în statul membru de reședință al membrilor de familie suspendă, în principiu, dreptul la prestațiile familiale prevăzute de legislația germană până la limita cuantumului prestațiilor familiale prevăzut de legislația belgiană(12). Astfel, Regatul Belgiei este competent cu prioritate să plătească prestațiile familiale în cauză, iar Republica Federală Germania trebuie, dacă este cazul, să plătească un supliment reprezentând diferența.

41.      Cu toate acestea, trebuie amintit că, în cauza principală, soțul doamnei Fassbender‑Firman nu a depus o cerere pentru acordarea prestațiilor familiale în Belgia pentru perioada în litigiu și nici nu a primit aceste prestații. Motivele aflate la originea omisiunii în cauză nu au fost comunicate Curții. În plus, nu știm dacă prestațiile belgiene pentru perioada în litigiu trebuie să fie plătite în continuare soțului doamnei Fassbender‑Firman în cazul unei cereri din partea acestuia sau dacă o astfel de cerere tardivă ar fi prescrisă. Lipsa informațiilor în prezenta cauză a fost accentuată, chiar agravată, de faptul că nici Familienkasse, nici doamna Fassbender‑Firman, nici Republica Federală Germania, nici Regatul Belgiei, de altfel, nu au prezentat observații scrise sau nu și‑au exprimat intenția de a participa la ședința prevăzută de Curte. Această lipsă de interes din partea părților din litigiul principal și din partea Republicii Federale Germania ar putea fi legată de vechimea faptelor în discuție în cauza principală, care fac trimitere la anii 2006 și 2007, de sumele foarte scăzute în discuție și de faptul că dispoziția a cărei interpretare a fost solicitată de instanța de trimitere nu mai este în vigoare de la 1 mai 2010 și nu a fost reluată în Regulamentul nr. 883/2004.

3.      Interpretarea articolului 76 din Regulamentul nr. 1408/71

42.      Potrivit unei jurisprudențe constante referitoare la aplicarea articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, pentru a putea considera că prestațiile familiale sunt datorate în temeiul legislației unui stat membru, legea acestui stat trebuie să recunoască dreptul la plata de prestații în favoarea membrului de familie care lucrează în statul respectiv. Este, prin urmare, necesar ca persoana interesată să îndeplinească toate condițiile, atât de formă, cât și de fond, impuse de legislația internă a statului respectiv pentru a putea exercita acest drept, printre care poate figura, eventual, condiția introducerii unei cereri prealabile de plată a unor astfel de prestații(13).

43.      În cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Ragazzoni (134/77, EU:C:1978:88), Curtea a explicat că acest articol 76 alineatul (1) constituia o excepție de la principiul prevăzut la articolul 73 din regulamentul menționat și că această dispoziție urmărea numai să limiteze posibilitatea de cumul(14). Suspendarea dreptului la prestații familiale datorate în statul membru de încadrare în muncă se impune, așadar, numai dacă există efectiv un cumul cu cele din statul membru de reședință al membrilor familiei, ceea ce presupune că acestea au fost efectiv primite și, așadar, solicitate în acest stat(15).

44.      Din considerațiile de mai sus reiese că, în temeiul articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71, astfel cum a fost interpretat de Curte, dreptul doamnei Fassbender‑Firman la prestații familiale în Germania în temeiul articolului 73 din acest regulament nu trebuia să fie suspendat, întrucât nu au fost primite prestații familiale(16) în Belgia, statul membru de reședință al membrilor familiei, în lipsa solicitării acestora(17).

45.      Alineatul (2) al articolului 76 din Regulamentul nr. 1408/71, introdus prin Regulamentul nr. 3427/89, modifică această concluzie?

46.      Potrivit textului acestei dispoziții, dacă o cerere pentru prestații nu este făcută în statul membru pe al cărui teritoriu au domiciliul membrii de familie, „instituția competentă” a celuilalt stat membru „poate” aplica dispozițiile articolului 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 și, așadar, poate suspenda dreptul la alocații familiale datorate în acest ultim stat membru până la limita cuantumului prevăzut de legislația statului membru de reședință al membrilor de familie ca și cum prestațiile ar fi acordate în acest din urmă stat membru.

47.      Contrar argumentelor invocate de Familienkasse în fața instanței de trimitere, considerăm că utilizarea verbului „poate” în această dispoziție indică în mod clar că suspendarea dreptului la prestații familiale datorate în statul membru de încadrare în muncă nu este imperativă. Rezultă că articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 permite, dar nu impune o astfel de suspendare.

48.      Reiese fără echivoc din modul său de redactare că articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 recunoaște posibilitatea unei astfel de suspendări chiar și în absența cumulului efectiv al prestațiilor.

49.      Această dispoziție permite, așadar, să priveze lucrătorii migranți sau avânzii‑cauză ai acestora de beneficiul prestațiilor acordate în temeiul legislației unui stat membru cu consecința că aceștia ar primi un cuantum al prestațiilor familiale mai mic decât cuantumul prevăzut atât de legislația statului membru de încadrare în muncă, cât și de legislația statului membru de reședință al membrilor de familie(18). O asemenea derogare este, în opinia noastră, de strictă interpretare, ceea ce justifică că aceasta nu poate fi imperativă.

50.      În acest stadiu, trebuie să se examineze cine poate exercita această facultate și în ce condiții. Considerăm că aceste chestiuni sunt legate și trebuie să se analizeze în lumina jurisprudenței constante care prevede că o prestație de securitate socială în sensul Regulamentului nr. 1408/71 trebuie acordată beneficiarilor independent de orice apreciere individuală și discreționară a nevoilor personale, pe baza unei situații definite conform prevederilor legale, și se referă la unul dintre riscurile expres enumerate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71(19).

51.      Cerința ca prestațiile familiale să fie acordate pe baza unei situații definite conform prevederilor legale presupune că nu numai condițiile care reglementează acordarea acestora, dar și, dacă este cazul, suspendarea acestora să fie definite de legislația statului membru competent și în special în cazul care ne preocupă, de cea a statului membru de încadrare în muncă. În această privință, subliniem că articolul 1 litera (j) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede că „legislație înseamnă, pentru fiecare stat membru, actele cu putere de lege, normele administrative, dispozițiile statutare și orice alte măsuri de punere în aplicare, prezente sau viitoare, care privesc ramurile și regimurile de securitate socială prevăzute la articolul 4 alineat[ul] (1)”.

52.      În consecință, articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 constituie în dreptul Uniunii, potrivit observațiilor instanței de trimitere și ale Comisiei în prezenta cauză, o dispoziție de abilitare. Această abilitare permite „statului membru de încadrare în muncă”(20) să prevadă în legislația sa suspendarea de către instituția competentă a dreptului la prestații familiale dacă nu a fost introdusă în statul membru de reședință al membrilor de familie o cerere de acordare a acestor prestații. Rezultă că instituția competentă din statul membru de încadrare în muncă nu poate aplica articolul 76 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 dacă nicio cerere pentru prestații nu a fost depusă în statul membru de reședință al membrilor de familie, decât dacă legislația statului membru de încadrare în muncă prevede în mod explicit și fără echivoc o asemenea eventualitate.

53.      Astfel, numai dispoziții de acest tip pot asigura informarea minimă a publicului. După cum arată Comisia în mod întemeiat, dreptul contribuabililor la prestații familiale nu poate depinde de puterea de apreciere a instituției competente.

54.      Cerința securității juridice și a transparenței impune ca lucrătorii migranți sau avânzii‑cauză ai acestora să beneficieze de o situație juridică clară și precisă, care să le permită să cunoască nu numai drepturile lor depline, ci și, dacă este cazul, limitările acestora(21).

4.      Cu privire la legislația națională în discuție

55.      Trebuie să se examineze pe scurt problema dacă dispoziții naționale precum articolul 65 din EStG și articolul 4 din BKGG respectă condițiile abilitării prevăzute la articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71.

56.      Republica Federală Germania arată, în esență, că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Curții Hudzinski și Wawrzyniak (C‑611/10 și C‑612/10, EU:C:2012:339), articolul 65 din EStG și articolul 4 din BKGG au fost interpretate și aplicate în conformitate cu dreptul Uniunii. În aceste dispoziții, este prevăzută în mod clar suspendarea, precum și plata eventualei diferențe între alocațiile familiale din străinătate mai mici și alocațiile familiale naționale mai mari. Acest stat membru consideră că, în această privință, instituția competentă nu dispune de nicio putere de apreciere.

57.      Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, considerăm că din dosarul înaintat Curții reiese că dispoziții precum articolul 65 din EStG și articolul 4 din BKGG îndeplinesc criteriile de securitate juridică și de transparență impuse în dreptul Uniunii pentru a exercita abilitarea prevăzută la articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 și asigură ca un supliment reprezentând diferența să fie eventual plătit(22).

5.      Cu privire la cerința eventuală a condițiilor suplimentare pentru suspendare

58.      Trebuie să revenim asupra observațiilor Comisiei în ceea ce privește condițiile care ar trebui îndeplinite, în opinia acesteia, înainte ca prestațiile familiale să fie suspendate în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71(23).

59.      În opinia noastră, condițiile descrise în detaliu de Comisie sunt inspirate parțial de dispozițiile articolului 68 alineatul (3) din Regulamentul nr. 883/2004(24), care urmărește să protejeze drepturile la prestații familiale datorate în statul membru a cărui legislație este aplicabilă cu prioritate, atunci când o cerere pentru aceste prestații este depusă la instituția competentă din statul membru care nu are prioritate.

60.      Se impune constatarea că aceste condiții precise propuse de Comisie lipsesc clar din textul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 și nu pot conduce la delimitarea retroactivă a abilitării prevăzute de această dispoziție.

61.      În concluzie, apreciem că instituția competentă nu dispune de nicio putere de apreciere în ceea ce privește decizia de a suspenda sau de a nu suspenda prestațiile familiale în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71. Această dispoziție permite statului membru de încadrare în muncă să prevadă în legislația sa suspendarea de către instituția competentă a dreptului la prestații familiale dacă nu a fost introdusă în statul membru de reședință al membrilor de familie o cerere de acordare a acestor prestații. Legislația statului membru de încadrare în muncă trebuie să delimiteze în mod clar utilizarea dată acestei posibilități. Considerăm că evaluarea „de la caz la caz” propusă de Comisie în răspunsul scris la o întrebare adresată de Curte(25) este nu numai în contradicție cu observațiile sale scrise anterioare privind lipsa puterii de apreciere a instituției competente în domeniu(26), dar este și contrară noțiunii însăși de prestație de securitate socială în sensul Regulamentului nr. 1408/71(27).

62.      Considerăm că, având în vedere considerațiile de mai sus și în special lipsa puterii de apreciere a instituției competente în materie, nu este necesar să se răspundă la a doua și la a treia întrebare adresată de instanța de trimitere.

VI – Concluzie

63.      Având în vedere ansamblul considerațiilor expuse mai sus, propunem Curții să răspundă Bundesfinanzhof după cum urmează:

„Instituția competentă nu dispune de nicio putere de apreciere în ceea ce privește decizia de a suspenda sau de a nu suspenda prestațiile familiale în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, în versiunea modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1992/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006. Această dispoziție permite statului membru de încadrare în muncă să prevadă în legislația sa suspendarea de către instituția competentă a dreptului la prestații familiale dacă nu a fost introdusă în statul membru de reședință al membrilor de familie o cerere de acordare a acestor prestații. Legislația statului membru de încadrare în muncă trebuie să delimiteze în mod clar utilizarea acestei posibilități.”


1 –      Limba originală: franceza.


2 – JO 1997, L 28, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 35.


3 – JO L 392, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 288.


4 –      Și contrar tezei susținute de Familienkasse.


5 –      Hotărârile Salzano (191/83, EU:C:1984:343), Ferraioli (153/84, EU:C:1986:168) și Kracht (C‑117/89, EU:C:1990:279).


6 –      Hotărârile Klöppel (C‑507/06, EU:C:2008:110, punctul 16) și Xhymshiti (C‑247/09, EU:C:2010:698, punctul 43).


7 –      Această dispoziție a fost introdusă prin Regulamentul (CEE) nr. 3427/89 al Consiliului din 30 octombrie 1989 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 de aplicare a regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității și a Regulamentului nr. 574/72 (JO L 331, p. 1) și a fost aplicabil de la 1 mai 1990. Obiectivul acestei dispoziții nu este prezentat în considerentele Regulamentului nr. 3427/89. În plus, introducerea în discuție efectuată prin Regulamentul nr. 3427/89 nu era prevăzută de Propunerea de regulament de modificare a Regulamentului nr. 1408/71 și a Regulamentului nr. 574/72 [COM(88) 27 final], prezentată de Comisie Consiliului la 5 februarie 1988 (a se vedea punctul 29 din prezentele concluzii). Subliniem de asemenea că nici Decizia 91/425/CEE din 10 octombrie 1990, Decizia nr. 147 privind aplicarea articolului 76 din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 (JO L 235, p. 21, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 168) a Comisiei Administrative a Comunităților Europene pentru Securitatea Socială a Lucrătorilor Migranți care definește, printre altele, normele de aplicare a articolului menționat în ceea ce privește informațiile pe care instituția de la locul de reședință trebuie să le furnizeze instituției competente în vederea suspendării prestațiilor în temeiul alineatului (2) din acesta, referitoare la comparația dintre cuantumurile prevăzute de cele două legislații în cauză și la determinarea unei eventuale suplimentări diferențiale care urmează să fie plătită de instituția competentă, nu explică obiectivul acestei dispoziții.


8 –      Hotărârea Bosmann (C‑352/06, EU:C:2008:290, punctul 17).


9 –      A se vedea în special Hotărârile Dodl și Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364, punctul 45), Weide (C‑153/03, EU:C:2005:428, punctul 20), precum și Slanina (C‑363/08, EU:C:2009:732, punctul 21).


10 –      Hotărârea Schwemmer (C‑16/09, EU:C:2010:605, punctul 45).


11 –      A se vedea în acest sens Hotărârea Dodl și Oberhollenzer (EU:C:2005:364, punctul 51). Astfel, în conformitate cu obiectivul evitării cumulurilor nejustificate de prestații prevăzut la al douăzeci și șaptelea considerent al Regulamentului nr. 1408/71, articolul 12 din același regulament, intitulat „Prevenirea cumulului de prestații”, prevede, printre altele, la alineatul (1) că dispozițiile regulamentului „nu pot avea ca efect conferirea sau menținerea dreptului de a beneficia de mai multe prestații de aceeași natură pentru una și aceeași perioadă de asigurare obligatorie”. Dat fiind că articolul 12 din Regulamentul nr. 1408/71 se situează în cadrul titlului I din acest regulament privind dispozițiile generale, principiile stabilite de această dispoziție se aplică regulilor de prioritate în cazul cumulului drepturilor la prestații familiale prevăzute la articolul 76 din același regulament. A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauza Wiering (C‑347/12, EU:C:2013:504, punctele 51 și 52).


12 – În Hotărârea Ferraioli (EU:C:1986:168), Curtea a amintit că obiectivul tratatelor de a stabili libera circulație a lucrătorilor condiționa interpretarea dispozițiilor Regulamentului nr. 1408/71 și că articolul 76 din același regulament nu poate fi aplicat astfel încât să priveze lucrătorul, prin substituirea alocațiilor oferite de un stat membru cu alocațiile datorate de un alt stat membru, de beneficiul alocațiilor mai favorabile. Potrivit Curții, principiile din care se inspiră Regulamentul nr. 1408/71 impun ca, dacă cuantumul prestațiilor acordate de statul de reședință este inferior celui al prestațiilor acordate de celălalt stat debitor, lucrătorul să păstreze beneficiul cuantumului mai ridicat și să aibă dreptul să primească, din partea instituției sociale din acest din urmă stat, un supliment de prestații egal cu diferența dintre cele două cuantumuri. Trebuie amintit că au fost instituite de legiuitorul Uniunii modalități de aplicare a regulilor privind prevenirea cumulului de prestații familiale care prevăd, printre altele, schimbul de informații dintre instituțiile statului membru de reședință și cele ale statului de încadrare în muncă în vederea comparării prestațiilor în discuție și a cuantumului acestora pentru a permite calcularea suplimentului diferențial eventual. A se vedea în special Decizia 91/425. A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Wiering (EU:C:2013:504, punctele 53 și 54 și jurisprudența citată).


13 –      Hotărârea Schwemmer (EU:C:2010:605, punctul 53 și jurisprudența citată).


14 – Punctele 6 și 7.


15 –      Hotărârea Kracht (EU:C:1990:279, punctul 11).


16 – În timp ce dispoziția se referă la prestații „prevăzute”.


17 –      Arătăm că, la punctul 54 din Hotărârea Schwemmer (EU:C:2010:605), Curtea a amintit că, în Hotărârile Ragazzoni (EU:C:1978:88), Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) și Kracht (EU:C:1990:279), cauzele lipsei unei cereri prealabile au rămas fără efect asupra răspunsurilor date de Curte în procedurile respective.


18 –      A se vedea prin analogie Hotărârea Schwemmer (EU:C:2010:605, punctul 58). Astfel, în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, doar diferența dintre o prestație superioară germană și o prestație inferioară belgiană, și anume un supliment diferențial, ar putea fi plătită, dacă este cazul, în pofida faptului că doamna Fassbender‑Firman și soțul acesteia aveau dreptul la alocații familiale pentru fiul lor în aceste două state membre.


19 – A se vedea în acest sens Hotărârea Lachheb (C‑177/12, EU:C:2013:689, punctul 30 și jurisprudența citată). Sublinierea noastră.


20 –      Hotărârile Kracht (EU:C:1990:279, punctul 10) și Schwemmer (EU:C:2010:605, punctul 56).


21 –      A se vedea prin analogie Hotărârea Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctele 58 și 59).


22 – A se vedea punctul 12 din prezentele concluzii. Astfel, se pare că Familienkasse consideră că un supliment reprezentând diferența poate fi plătit.


23 – A se vedea punctul 30 din prezentele concluzii.


24 – A se vedea punctul 34 din prezentele concluzii.


25 –      A se vedea punctul 29 din prezentele concluzii.


26 –      A se vedea punctele 27 și 53 din prezentele concluzii.


27 –      A se vedea punctul 50 din prezentele concluzii.