ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. HOGAN
представено на 8 май 2019 година(1)
Съединени дела C‑105/18—C‑113/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑105/18)
Energía de Galicia (Engasa) SA (C‑106/18)
Duerocanto SL (C‑107/18)
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (C‑108/18)
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (C‑109/18)
José Manuel Burgos Pérez
María del Amor Guinea Bueno (C‑110/18)
Endesa Generación SA (C‑111/18)
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (C‑112/18)
Parc del Segre, S.A.
Electra Irache, S.L.
Genhidro Generación Hidroeléctrica, S.L.
Hicenor, S.L.
Hidroeléctrica Carrascosa, S.L.
Hidroeléctrica del Carrión, S.L.
Hidroeléctrica del Pisuerga, S.L.
Hidroeléctrica Santa Marta, S.L.
Hyanor, S.L.
Promotora del Rec dels Quatre Pobles, S.A. (C‑113/18)
срещу
Administración General del Estado
Заинтересовани страни:
Iberdrola Generación SAU
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания)
„Преюдициално запитване — Принцип „замърсителят плаща“ — Възстановяване на разходите за водни услуги — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия — Такса, наложена единствено на производители на водноелектрическа енергия, които извършват дейност в хидрографските граници между автономни области — Забранена държавна помощ“
I. Въведение
1. Настоящите преюдициални запитвания се отнасят до тълкуването на член 107 ДФЕС и член 191, параграф 2 ДФЕС, член 9, параграф 1 от Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите(2) и член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО(3).
2. Запитванията са отправени в рамките на спор между, от една страна, няколко предприятия за производство на електроенергия, които притежават концесии за хидроложка експлоатация на междуобластни басейни, тоест басейни, разположени в повече от една Comunidad autónoma (автономна област) в Испания, и от друга страна, Administración General del Estado (Централна държавна администрация, Испания), подкрепена от Iberdrola Generación SAU и Hidroeléctrica del Cantábrico SA, във връзка със законосъобразността на такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия в междуобластни басейни.
3. Тези преюдициални запитвания дават възможност на Съда да изясни последиците от принципа „замърсителят плаща“, приложното поле на Директива 2009/72 и прилагането на забраната за държавна помощ по отношение на такса, начислявана за използването или експлоатацията на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия. Освен това един от основните въпроси, повдигнати с настоящото преюдициално запитване, е дали може да се твърди, че разпоредбите за недопускане на дискриминация по член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 са приложими към мярка от такова естество в областта на данъчното облагане, приета от Кралство Испания през 2012 г. Преди да се разгледат тези въпроси обаче, е необходимо най-напред да се представят релевантните разпоредби от правото на Съюза и националното право.
1. Правото на Съюза
1. Директива 2000/60
4. Член 9, параграф 1 от Директива 2000/60, озаглавен „Възвръщаемост на разходите за водни услуги“, гласи:
„Държавите членки се съобразяват с принципа за възвръщаемост на разходите за водни услуги, включително екологичните и суровинните разходи, като се вземе предвид икономическият анализ, проведен съгласно приложение III, и особено в съответствие с принципа „замърсителят плаща“.
До 2010 г. държавите членки осигуряват
– водните ценови стратегии да осигуряват адекватни мотивации за ефективното използване на водните ресурси от ползвателите, което да допринесе за екологичните цели на настоящата директива;
– адекватен принос във възстановяването на разходите за водни услуги на различните ползватели на вода, разпределени най-малко на промишлени, домашни и селскостопански, основаващ се на икономическия анализ по приложение III и предвиждащ прилагането на принципа „замърсителят плаща“.
При гореспоменатите дейности, държавите членки могат да вземат предвид социалните, екологични и икономически последствия от възвръщаемостта, както и географските и климатични условия на засегнатите области или област“.
2. Директива 2009/72
5. Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2009/72:
„Държавите членки гарантират, въз основа на своята институционална организация и с необходимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се засяга параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел да се постигне конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“.
2. Националното право
1. Конституция на Испания
6. Член 149 от Конституцията на Испания, който се отнася до въпросите от изключителна държавна компетентност, предвижда:
„1. Държавата упражнява изключителни правомощия в следните области на компетентност:
[…]
14. Общите финанси и държавния дълг.
[…]
22. Законодателството, регулирането и отдаването на концесия на водните ресурси, разработването на местата, където водните потоци преминават през повече от една автономна област, и издаването на разрешения за водноелектрически централи, когато дейността им засяга други области или линиите за пренос на енергия се простират и в други области.
[…]“.
2. Кралски декрет № 125/2007
7. Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas(4) (Кралски декрет № 125/2007 от 2 февруари 2007 г. за определяне на териториалния обхват на районите на речните басейни) определя речния басейн като територията, състояща се от един или повече съседни речни басейни, както и свързаните с тях преходни води, подпочвени води и крайбрежни води. В зависимост от географското разположение на басейна в Испания съществуват два вида речни басейни: междуобластни басейни, обхващащи повече от една автономна област, и вътрешнообластни басейни, находящи се само в една автономна област.
3. Закон № 15/2012
8. Преамбюлът на Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética(5) (Закон № 15/2012 от 27 декември 2012 г. за данъчни мерки за енергийна устойчивост, наричан по-нататък „Данъчният закон за енергията“), предвижда:
„I.
Целта на [настоящия закон] е данъчната ни система да се адаптира към използване на [енергията], което е по-ефективно и съобразено с екологията и устойчивото развитие — ценности, вдъхновяващи тази данъчна реформа — и по този начин да бъде в съответствие с основните принципи, уреждащи политиката на Европейския съюз в областта на данъчното облагане, енергетиката и разбира се околната среда.
В днешното общество нарастващото въздействие на производството и потреблението на енергия върху екологичната устойчивост изисква нормативна и регулаторна рамка, която гарантира на всички правилното функциониране на енергийния модел, който също така допринася за запазването на нашето богато природно наследство.
В основата на настоящия закон е залегнал член 45 от Конституцията — разпоредба, съгласно която опазването на околната среда се нарежда сред водещите принципи на социалните и икономическите политики. Поради това една от осите на тази данъчна реформа е интернализиране на екологичните разходи, произтичащи от производство на електроенергия […]. По този начин [настоящият] закон трябва да служи като стимул за подобряване на равнищата ни на енергийна ефективност, като същевременно гарантира по-добро управление на природните ресурси и усъвършенстване на новия модел на устойчиво развитие както от икономическа и социална гледна точка, така и от гледна точка на околната среда.
[…]
За тази цел с настоящия закон се регламентират три нови данъка: данък върху стойността на производството на електроенергия, данък върху производството на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени в резултат на производството на ядрена енергия, и данък за съхранение на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централизирани съоръжения; въвежда се такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия; изменят се равнищата на данъчно облагане за природния газ и въглищата и се отменя освобождаването от данък на енергийните продукти, използвани за производство на електроенергия и за комбинирано производство на електроенергия и полезна топлинна енергия.
[…]
V.
Накрая, с дял IV от настоящия закон се изменя консолидирания текст на Закона за водите, одобрен с Кралски законодателен декрет № 1/2001 от 20 юли.
В този дял по-специално се урежда икономическият и финансов режим за използването на публичните водни ресурси. В него съответно се предвижда, че по силата на принципа на възстановяване на разходите и като се вземат предвид дългосрочните икономически прогнози, компетентните публични администрации трябва да въведат подходящи механизми за разпределяне върху различните крайни ползватели на разходите за услуги, свързани с управлението на водите, включително екологичните и суровинните разходи.
[…]
По-специално, член 112 от консолидирания текст на Закона за водите предвижда, че таксата за използване се отнася само за заемането, използването и експлоатацията на публичните водни ресурси, определени в член 2, букви b) и c) от същия закон, т.е. използването на естествени, непрекъснати или прекъснати течения и леглата на езера, лагуни и повърхностни водоеми, които са част от публични канали. Поради това използването на вътрешнотериториалните води, посочени в същия член 2, буква а) от консолидирания текст на Закона за водите, попада извън определението на тази такса.
Тази ситуация, която представлява аномалия спрямо общите правила, свързани с активи, които са част от обществените блага, се е запазила по исторически причини, въпреки че днес тя няма никаква икономическа обосновка, най-малкото от гледна точка на изцяло промишлената употреба и в рамките на пазарна система като тази на производството на електроенергия.
Понастоящем общото качество на вътрешнотериториалните води в Испания поражда необходимост от тяхната защита с цел опазване на един от природните ресурси, необходими за обществото. В това отношение трябва да бъдат укрепени политиките за опазване на публичните водни ресурси. За тази цел е необходимо да се получат средства, които трябва да се осигурят от лицата, извличащи полза от използването на водите за лични цели или специално за производството на електроенергия.
Целта на това изменение съответно е да се въведе нова такса върху публичните активи, описани в член 2, буква а) от същия закон, а именно за използване или експлоатиране на вътрешнотериториални води с цел производство на водноелектрическа енергия“.
9. С член 29 от Закон № 15/2012 се въвежда по-специално нов член 112 bis в Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas(6) (Кралски законодателен декрет № 1/2001 от 20 юли 2001 г. за одобряване на консолидирания текст на Закона за водите).
10. Закон № 15/2012 съдържа и няколко разпоредби, озаглавени „Допълнителни разпоредби“, които гласят:
„Първа допълнителна разпоредба. Събития, пораждащи уредените в настоящия закон данъчни задължения и които се облагат с данък от автономните области.
1. До степента, в която установените в настоящия закон данъци се начисляват върху събития, които се облагат с данък от автономните области, и това води до спад в техните приходи, се прилагат разпоредбите на член 6, алинея 2 от Устройствен закон № 8/1980 от 22 септември относно финансирането на автономните области.
2. Разпоредбите в предходния раздел се прилагат само по отношение на специфичните за автономните области данъци, установени в закон, приет преди 28 септември 2012 г.
Втора допълнителна разпоредба. Разходи за електроенергийната система.
В ежегодните закони за общия държавен бюджет с цел финансиране на разходите за електроенергийната система, посочени в член 16 от Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Закон № 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор], се предвижда сума, равна на сбора от:
a) очаквания годишен размер на събраните от държавата данъци и такси, предвидени в настоящия закон;
b) очаквания размер на прихода от тръжната продажба на квоти за емисии на парникови газове, но не повече от 500 милиона евро“.
4. Кралски законодателен декрет № 1/2001
11. Член 2 от Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (Кралски законодателен декрет № 1/2001 от 20 юли 2001 г. за одобрение на консолидирания текст на Закона за водите), озаглавен „Определение на публичните водни ресурси“, гласи:
„Публичните водни ресурси на държавата, с изключенията, изрично установени в настоящия закон, представляват:
a) вътрешнотериториални води, както възобновяеми повърхностни води, така и подпочвени води, независимо от времето за обновяване.
b) естествени, непрекъснати или прекъснати водни течения.
c) леглата на езера, лагуни и повърхностни водоеми, част от публични канали.
[…]“.
12. Съгласно член 112 („Такса за използване на активи, съставляващи публични водни ресурси“) от Кралски законодателен декрет № 1/2001, изменен с Данъчния закон за енергията:
„1. В замяна на заемането, използването и разработването на активите на публични водни ресурси, включени в член 2, букви b) и c) от настоящия закон, което изисква отдаване на концесия или административно разрешение, на отговарящия за речния басейн орган се заплаща данък, представляващ такса за използване на публичните водни ресурси, която е предназначена за опазване и подобряване на състоянието на горепосочените ресурси. Концесионерите на води се освобождават от плащането на таксата във връзка със заемането или използването на държавни площи, необходими за експлоатация на концесията.
[…]
4. Данъчната основа на таксата се определя от отговарящия за речния басейн орган при следните допускания:
a) ако се заемат площи, които представляват част от публичните водни ресурси, данъчната основа се определя в зависимост от стойността на заетата площ, като пазарната стойност на прилежащите площи се използва за референтна стойност.
b) ако се използват публични водни ресурси, данъчната основа се определя в зависимост от стойността на това използване или на произтичащите от него ползи.
c) ако се използват активи, съставляващи публични водни ресурси, данъчната основа се определя в зависимост от стойността на използваните материали или от постигнатите ползи в резултат на използването.
[…]“.
13. Член 112 bis от Кралски законодателен декрет № 1/2001, озаглавен „Такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия“ и въведен със Закон № 15/2012, гласи:
„1. За използването и експлоатирането на посочените в член 2, буква а) от настоящия закон ресурси, които са публична собственост, с цел производство на електроенергия, измервана като нетна електрическа мощност, се заплаща парична сума, предназначена за опазване и подобряване на публичните водни ресурси, а именно такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия.
2. Задължението за заплащане на таксата възниква към момента на първоначалното предоставяне и при годишното потвърждаване на водноелектрическата концесия, като таксата се дължи в съответния размер и в сроковете, посочени в условията на концесията или разрешението.
3. Заплащането на таксата се дължи от концесионерите или съответно от лицата, встъпили в техните права.
4. Облагаемата основа, върху която се начислява таксата, се определя от органа, отговарящ за речния басейн, и се формира от икономическата стойност на произведената водноелектрическа енергия, измерена като нетна електрическа мощност, във всеки период на годишно данъчно облагане от концесионера чрез използване и експлоатиране на публични водни ресурси.
5. Годишната данъчна ставка е в размер на 22 процента от размера на облагаемата основа, като общият дължим размер на таксата е сумата, получена при начисляване на ставката върху облагаемата основа.
[…]
8. Управлението и събирането на таксата се извършва от органа, отговарящ за речния басейн, или от държавната данъчна администрация по споразумение с него.
[…]“.
5. Кралски декрет № 198/2015
14. Преамбюлът на Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias(7) (Кралски декрет № 198/2015 от 23 март 2015 г. за прилагане на член 112 bis от консолидирания текст на Закона за водите и за определяне на таксата за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия в междуобластните речни райони) гласи:
„[…] Настоящият кралски декрет е издаден съгласно втората и третата заключителна разпоредба на Закон № 15/2012 от 27 декември. От една страна, втората заключителна разпоредба установява член 149, алинея 1, точка 22.ª от Конституцията на Испания като правното основание за упражняваните правомощия, с което на държавата се предоставят правомощия по отношение на законодателството, регулирането и отдаването на концесия на водните ресурси и тяхното използване, когато преминават през повече от една автономна област. От друга страна, третата заключителна разпоредба дава възможност на правителството, в рамките на своите правомощия, да приема необходимите регулаторни разпоредби за разработването и прилагането на настоящия закон […]“.
15. Член 1 от Кралски декрет № 198/2015 е озаглавен „Такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия и приложно поле“ и предвижда:
„За използването и експлоатирането на посочените в член 2, буква а) от преработения текст на Закона за водите ресурси, които са публична собственост, с цел производство на електроенергия, измервана като нетна електрическа мощност, се заплаща парична сума, предназначена за опазване и подобряване на публичните водни ресурси, а именно такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия.
Тази такса се прилага само към междуобластните басейни“.
16. Член 12 от Кралски декрет № 198/2015, озаглавен „Приходи от събраните такси“, гласи:
„1. Събраната сума от таксата се изплаща на органа, отговарящ за речния басейн, по силата на разпоредбите на член 112 bis, параграф 8 от Закона за водите, одобрен с Кралски законодателен декрет № 1/2001 от 20 юли. За тази цел се вземат предвид разпоредбите на член 59, буква d), член 63, алинея 3 и член 67 от Кралски декрет № 927/1988 от 29 юли за приемане на правилника на публичния орган за управление на водите.
[…]
3. 2 % от събраната нетна сума от таксата се считат за приход на органа, отговарящ за речния басейн.
4. 98 % от размера на събраната нетна сума от таксата се внасят в Държавната хазна. В законите за общия държавен бюджет се предвижда сума, която е равна най-малко на тази сума, за дейности за опазване и подобряване на публичните водни ресурси, в съответствие с разпоредбите на член 14. За тази цел инвестиционните проекти, позволяващи да се гарантира опазването и подобряването на публичните водни ресурси, се определят ежегодно в законите за общия държавен бюджет.
[…]“.
17. Съгласно член 13 от същия закон, озаглавен „Гаранция за опазване на публичните ресурси“:
„За да се гарантира изпълнението на екологичните цели, определени в Рамковата директива за водите и предвидени в член 98 и следващите членове от консолидирания текст на Закона за водите, както и в съответствие с принципа на възстановяване на разходите, установен в член 111 bis от консолидирания текст на Закона за водите, в законите за общия държавен бюджет се предвижда сума, която е равна поне на сумата по член 12, параграф 4, при зачитане на разпоредбите на член 14, за действия за опазване и подобряване на публичните водни ресурси и водните обекти, засегнати от водноелектрически инсталации“.
II. Факти и обстоятелства по делото
18. Жалбоподателите в главното производство подават жалба по административен ред пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) за отмяна на Кралски декрет № 198/2015 за прилагане на член 112 bis от преработения текст на Закона за водите. В жалбата си жалбоподателите оспорват валидността на член 29 от Закон № 15/2012, с който се въвежда член 112 bis в Кралски законодателен декрет № 1/2001.
III. Преюдициалното запитване и производството пред Съда
19. Запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на тези законодателни мерки, на първо място, с принципа „замърсителят плаща“, залегнал в член 191, параграф 2 ДФЕС, конкретизиран в Директива 2000/60, на второ място, с принципа на недопускане на дискриминация, закрепен в член 3 от Директива 2009/72, и на трето място, със забраната за държавна помощ, предвидена в член 107 ДФЕС(8).
20. Относно съответствието на този данък с принципа „замърсителят плаща“ запитващата юрисдикция посочва, че независимо от факта, че в съображението към Данъчния закон за енергията този данък е обоснован със съображения, свързани с околната среда, а именно опазването и подобряването на публичните водни ресурси, самата структура на този данък изглежда показва, че той всъщност преследва чисто икономическа цел, а именно покриване на финансовия дефицит на електроенергийната мрежа. Освен това според запитващата юрисдикция тази цел изглежда се преследва по несъгласуван и непоследователен начин. На първо място, този данък е основан върху стойността на произведената енергия, която се изчислява на основата на приходите, генерирани от подадената енергия към електроенергийната мрежа, а не в съответствие с количеството на използваната вода. Второ, ставката на този данък е 22 %, докато ставката за заемане, използване и експлоатация на други природни водни течения е само 5 %. Трето, 98 % от събраната сума постъпват в общия бюджет на испанската държава и следователно представляват допълнителни приходи за електроенергийната система. Въпреки че в текста на Кралския декрет се посочва, че в общия държавен бюджет се предвижда сума, равна най-малко на 98 % от получените от тази такса приходи, за мерки за опазване и подобряване на публичните водни ресурси, запитващата юрисдикция посочва, че това разпределение не е спазено в общия държавен бюджет за 2016 г., в който всички приходи, генерирани от тази такса, са предназначени за запълване на дефицита на електроенергийната система. Следователно, в разрез с изискванията на член 9, параграф 1 от Директива 2000/60, при тази такса не се отчита принципът на възстановяване на разходите за водни услуги.
21. Относно съвместимостта на таксата с принципа на недопускане на дискриминация, закрепен в член 3 от Директива 2009/72, запитващата юрисдикция подчертава, че таксата за използване на вътрешнотериториални води се прилага само към производителите на водноелектрическа енергия, като се изключват производителите на електроенергия, използващи друга технология. Освен това таксата се начислява само на онези производители, които притежават административни концесии в междуобластни речни басейни, но не и на концесионери във вътрешнообластни басейни.
22. Относно държавната помощ запитващата юрисдикция подчертава, че поради асиметричния характер на въпросната такса разликите в налаганото от нея третиране биха могли да представляват държавна помощ в полза на лицата, които не подлежат на облагане с тази такса.
23. В този контекст Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството по дела C‑105/18—C‑108/18 и C‑110/18—C‑113/18 и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли екологичният принцип „замърсителят плаща“, посочен в член 191, параграф 2 ДФЕС, и член 9, параграф 1 от Директива 2000/60, в която разпоредба се установява принципът на възстановяване на разходите за водни услуги и се изисква подходяща икономическа преценка на видовете водоползване, да се тълкуват в смисъл, че не допускат въвеждането на такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия като оспорваната в настоящото производство такса, която не насърчава ефективното използване на водата, нито пък е свързана с механизми за съхраняване и опазване на публичните водни ресурси, и чийто размер по никакъв начин не е обвързан с възможностите за увреждане на публичните водни ресурси, а се основава единствено и само на възможностите за събиране на постъпления от производителите?
2) Съвместимо ли е с принципа на недопускане на дискриминация на операторите, съдържащ се в член 3, параграф 1 от Директива 2009/72, парично задължение като разглежданата в производството водна такса, което засяга единствено, от една страна, производителите на водноелектрическа енергия с дейност в междуобластни речни басейни, но не и производителите, притежатели на концесии във вътрешнообластни речни басейни, и, от друга страна, производителите, използващи водноелектрическа технология, но не и енергопроизводителите, използващи други технологии?
3) Трябва ли член 107, параграф 1 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че събирането на водна такса като оспорваната представлява забранена държавна помощ в ущърб на производителите на водноелектрическа енергия с дейност в междуобластни речни басейни, тъй като така се въвежда асиметрично данъчно облагане за една и съща технология в зависимост от местоположението на централата и тъй като таксата не се изисква от производителите на енергия от други източници?“.
24. Двата преюдициални въпроса по дело C‑109/18 по същество са идентични с първите два въпроса по делата, посочени в предходния параграф. Третият преюдициален въпрос обаче е формулиран, както следва:
„3) Трябва ли член 107, параграф 1 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че необлагането с водна такса на водноелектрическото производство в района на вътрешнообластни речни басейни, и на другите видове водоползване[, предполагащи значително изчерпване на ресурсите] — при положение че се облага единствено използването с цел производство на електроенергия — представлява забранена държавна помощ?“.
25. Писмени становища представят Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, Endesa Generación SA, Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA), Iberdrola Generación SAU, испанското и германското правителство и Европейската комисия. Освен това, с изключение на германското правителство, всички изразяват и устно становище по време на съдебното заседание, проведено на 28 февруари 2018 г.
IV. Анализ
1. По първия въпрос: принципът „замърсителят плаща“
26. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали екологичният принцип „замърсителят плаща“, предвиден в член 191, параграф 2 ДФЕС, и член 9, параграф 1 от Директива 2000/60, в който се определя принципът на възстановяване на разходите за водни услуги и изискването за подходяща икономическа преценка на видовете водоползване, следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат въвеждането на такса за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия като разглежданата в производството такса.
27. Преди да се оцени дали една от тези две разпоредби не допуска такава такса, е необходимо да се определи дали може да се направи позоваване на всяка една от тях пред национален съд.
28. Относно член 191, параграф 2 ДФЕС, както Съдът вече е постановил, доколкото тази разпоредба, с която се установява принципът „замърсителят плаща“, се отнася до действие на Съюза, частноправните субекти не могат да се позовават на нея, за да изключат прилагането на национална правна уредба(9).
29. Вярно е, че такива частноправни субекти могат да се позовават на разпоредба, която привежда в действие този принцип в определена област, при условие че тази разпоредба на свой ред действително може да се приеме като пряко приложима(10). Въпреки това, дори член 9, параграф 1 от Директива 2000/60 да дава конкретно изражение на принципа „замърсителят плаща“ в областта на управлението на водите, не може да бъде направено пряко позоваване на тази разпоредба пред национален съд, тъй като — по причини, които ще разгледам по-долу — не считам, че тази разпоредба е пряко приложима. Всъщност, макар член 9, параграф 1 от Директива 2000/60 да изисква, при всички обстоятелства, държавите членки да вземат предвид принципа на възстановяване на разходите за водни услуги, включително екологичните и суровинните разходи, по-специално в съответствие с принципа „замърсителят плаща“(11), това задължение не им осигурява специфична защита или право.
30. Това се потвърждава от самата формулировка на член 9, параграф 1, която не се характеризира с необходимата яснота, точност и безусловност, за да стане приложима доктрината за директния ефект. По този начин първата част на член 9, параграф 1 посочва само, че държавите членки „се съобразяват“ с принципа на възстановяване на разходите за водни услуги, без да посочва как точно трябва да се направи това.
31. Действително, втората част налага на държавите членки конкретни задължения за постигане на определени цели до 2010 г. Дори и в този контекст обаче използваната формулировка („[…]. До 2010 г. държавите членки осигуряват водните ценови стратегии да осигуряват адекватни мотивации за ефективното използване на водните ресурси от ползвателите […]“) не разполага с необходимата точност за целите на доктрината за директния ефект(12). Може да се постави въпросът как би могъл национален съд да прецени чрез позоваване на традиционните правни принципи в рамките на дело, заведено от частноправен жалбоподател по отношение на определен данък, дали държавата членка е осигурила „адекватни“ мотивации за „ефективното“ използване на водните ресурси от ползвателите.
32. Спазено ли е задължението, предвидено в член 9, параграф 1, може да се прецени единствено като се вземат предвид всички правила, уреждащи ценообразуването на водата. Всъщност член 9, параграф 1 не посочва, че всеки данък или такса върху водата се заплаща пропорционално на използването на водата, а по-скоро че държавите членки трябва да гарантират, че техните политики за ценообразуване на водата като цяло осигуряват адекватни мотивации. За да се прецени дали дадена държава членка е спазила този член, трябва да се вземат предвид всички данъци или такси, заплащани от ползвателите на вода, а не само разглежданата в конкретната ситуация такса.
33. Ето защо предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че нито член 191, параграф 2 ДФЕС, нито член 9, параграф 1 имат директен ефект и следователно частноправен субект не може да се позове на нито една от тези разпоредби пред национален съд, за да оспори конкретен данък върху използването на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия.
2. По втория въпрос: недопускане на дискриминация
34. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали такса като разглежданата в главното производство, която засяга предприятия, притежатели на концесии за производство на електроенергия в междуобластни речни басейни, но не и оператори, притежатели на концесии за вътрешнообластни басейни, нито производители на електроенергия, използващи други технологии, е съвместима с принципа на недопускане на дискриминация между операторите, предвиден в член 3, параграф 1 от Директива 2009/72.
35. Както обясних в заключението си по съединени дела C‑80/18—C‑83/18 UNESA и др./Administración General del Estado, което бе представено също тази сутрин, считам, че приложното поле на Директива 2009/72 е ограничено до дейностите по производството, преноса, разпределението и доставката на електроенергия независимо от по-общата формулировка, използвана в тази разпоредба. Това се дължи на факта, че първо, както може да се заключи от членове 7 и 8 от Директива 2009/72, понятието за „производство“ трябва да се разбира единствено като препратка към изграждането на нови мощности за производство на електроенергия, и второ, тази директива е приета въз основа единствено на член 95 ДЕО (понастоящем член 114 ДФЕС), чиято втора алинея предвижда, че този член не може да се използва за приемането на данъчни мерки на Съюза.
36. Освен това въпросът за данъчната хармонизация е от съществено значение. Всъщност според практиката на Съда общият принцип на недопускане на дискриминация (в специалния смисъл и значение на това понятие в правото на Съюза) се прилага само в рамките на обхвата на правото на Съюза(13). Следователно, ако Директивата трябва да се разбира в смисъл, че прави този принцип приложим към данъци, наложени на пазара на електроенергия, то тя трябва да се разглежда като мярка за хармонизация.
37. Тук следва да се отбележи, че тъй като Съюзът не е компетентен по силата на член 114 ДФЕС да приема подобна данъчна мярка, ако член 3, параграф 1 се прилагаше към национална мярка за данъчно облагане, това по дефиниция щеше да бъде незаконосъобразно. Следователно е необходимо тази разпоредба да се тълкува по-стеснително отколкото може би предполага по-общата формулировка, използвана в нея. Поради това трябва да се счита, че Директивата не прави приложим принципа на ЕС на недопускане на дискриминация към национални мерки за данъчно облагане. По мое мнение всяко друго заключение би изисквало правното основание за Директивата да бъде член 115 ДФЕС и следователно тя е трябвало да бъде приета от Съвета с единодушие.
38. При тези обстоятелства според мен следва да се заключи, че националните мерки за данъчно облагане попадат извън приложното поле на Директива 2009/72.
1. Въпросът за дискриминацията при условията на евентуалност
39. Ако обаче Съдът не споделя това тълкуване и приеме, че член 3, параграф 1 всъщност е приложим към данъците, все пак предлагам да се провери, при условията на евентуалност, дали посочената разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска такса като разглежданата в главното производство. В съответствие с това останалата част от настоящото заключение е основана на допускането — противно на моето становище — че член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 всъщност се прилага към данъчни мерки от този вид.
40. В това отношение трябва да се припомни, че в контекста на преюдициалните запитвания Съдът не е компетентен нито да прилага Договорите или законодателен акт на Съюза към конкретно дело, нито да се произнася по валидността или тълкуването на разпоредба от националното право, както това би било възможно по силата на член 258 ДФЕС. В крайна сметка националният съд, който единствен е компетентен да прецени фактите по делото в главното производство и да тълкува националното законодателство, трябва да се произнесе по валидността на оспорената национална мярка. Все пак Съдът, чиято задача в рамките на преюдициалното производство е да предостави полезен отговор на националния съд, е компетентен да даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство и от представените пред него становища, така че да позволи на запитващата юрисдикция да се произнесе(14).
41. Както Съдът вече постанови във връзка с предходна директива относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия(15), посочените в тази директива разпоредби, които се отнасят до принципа на недопускане на дискриминация, „са особен израз на общия принцип на равенство“(16). Следователно по принцип практиката на Съда във връзка с общия принцип на равенство следва да се счита за релевантна за тълкуването на член 3, параграф 1.
42. В съответствие с принципа на равно третиране не следва да се третират по различен начин сходни положения и да се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(17).
1) Положения, които следва да се считат за сходни
43. Съгласно установената практика на Съда факторите, които отличават различните положения, и въпросът дали тези положения са сходни, по принцип трябва да бъдат определени и оценени съгласно правото на ЕС в светлината на предмета на правната уредба, която установява предполагаемата дискриминация, и с оглед на преследваната цел(18).
44. Когато обаче предмет на спор е не общият принцип на равно третиране, а разпоредба, която конкретизира този принцип, въпросът дали двете положения са сходни, не следва да се преценява в светлината на преследваната с тази разпоредба цел, а по-скоро чрез позоваване на предмета по същество на въпросната национална правна уредба и на последиците от нея.
45. Според мен отговорът на този въпрос зависи от начина, по който е посочен принципът на равно третиране в разпоредбата, която конкретизира този принцип. Ако тя изрично предвижда, че две категории лица трябва да бъдат третирани по един и същ начин, националните съдилища трябва да считат, че техните положения са сходни(19). Ако обаче в правото на ЕС се посочва единствено че държавите членки не трябва да дискриминират определена категория лица, държавите членки са длъжни не да третират всички лица като намиращи се в едно и също положение, а вместо това да гарантират, че при упражняването на нормотворческите си правомощия не създават произволни разграничения и освен това че се запазва същността на равното третиране(20).
46. В разглеждания случай, доколкото член 3, параграф 1 не предвижда, че всички производители на електроенергия трябва да бъдат третирани по един и същ начин, а по-скоро, че „държавите членки […] не упражняват дискриминация спрямо [електроенергийните] предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“, сходството в положението всъщност следва да се определи в светлината на предмета на националната правна уредба и с оглед на преследваната цел.
47. В преамбюла на Закон № 15/2012 се посочва, че таксата за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия преследва две цели, а именно:
– разширяване на обхвата на съществуваща такса, предвидена в член 112 от Закона за водите и дължима за използването и експлоатацията на определени части от публичните водни ресурси, като използването на вътрешнотериториални води преди това не е облагано с тази такса,
– подобряване на опазването на публичните води чрез събиране на средства от лицата, които извличат полза от използването им за лични или специални цели, и прехвърляне „на разходите за услуги, свързани с управлението на водите, включително екологичните и суровинните разходи, към различните крайни ползватели“.
48. Относно първата цел, тъй като както данъчната основа, така и ставката на определената в член 112 такса са различни от посочените в член 112 bis, напълно очевидно е, че първата цел, посочена в преамбюла на въпросния закон, не може да се счита за една от действително преследваните с този член цели. Ето защо тази цел не следва да се взема предвид при определянето на сходството на разглежданите положения.
49. Относно втората цел, в светлината на последната, всички ползватели на вода трябва да се разглеждат като намиращи се в еднакво положение. В действителност, макар че в преамбюла на Закон № 15/2012 се посочва, че обхватът на таксата е ограничен до производството на електроенергия, конкретната цел, която се преследва с тази такса, т.е. подобряване на опазването на публичните води чрез прехвърляне на разходите за свързаните с управлението на водите услуги на крайния потребител, всъщност се отнася до всички ползватели на вътрешнотериториалните води.
50. Запитващата юрисдикция изразява сериозни съмнения дали тази обявена законодателна цел действително е реална. Тя изказва предположението, че целта на таксата за използване на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия би могла да бъде насочена изключително към повишаване на приходите във финансовата система на сектора на електроенергията, така че да се компенсира тарифният дефицит, който е резултат от разликата между приходите, получавани от испанските електроенергийни предприятия от потребителите, и разходите за снабдяване с електроенергия, признати съгласно националните разпоредби, чието възстановяване е гарантирано от испанската държава. Съображенията на запитващата юрисдикция за това са следните:
– данъчната ставка е 22 % от генерираната стойност, докато ставката за заемане, използване и експлоатация на други природни водни течения е само 5 %,
– основата на оспорената такса е стойността на произведената електроенергия, а не количеството на използваната вода,
– макар Кралският декрет да уточнява, че в законите за общия държавен бюджет се предвижда сума, равна най-малко на 98 % от приходите, получени от тази такса, за мерки за опазване и подобряване на публичните водни ресурси, такова разпределение не е спазено в бюджета за 2016 г., в който всички приходи, генерирани от тази такса, са били разпределени за компенсиране на дефицита на електроенергийната система.
51. Жалбоподателите изразяват също опасения относно действителната същност на тази цел, тъй като облагането с таксата води до двойно облагане на водноелектрическата енергия в сравнение с останалите източници на електроенергия, включително онези източници, които се считат за замърсяващи в по-голяма степен.
52. Изглежда няма съмнения, че основната цел на тази такса е да се повиши размерът на публичните приходи, генерирани от сектора на електроенергията. Може да се приеме обаче, че производството на водноелектрическа енергия поражда особени проблеми във връзка с използването на националните ресурси, което може да обоснове донякъде различно третиране на този сектор за данъчни цели.
53. В крайна сметка по-специфичната цел на таксата върху вътрешнотериториалните води не е опазване на околната среда като цяло, а подобряване на опазването на публичните води и прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите към различните крайни ползватели(21). Следователно обстоятелството, че ставката на тази такса е по-висока от приложимата ставка за използването на други природни водни басейни, не е непременно в противоречие с целта, преследвана от националната правна уредба, а именно прехвърляне на разходите за водни услуги към потребителите, тъй като не всички ползватели на вода оказват едно и също въздействие върху нея(22)
54. Относно второто изтъкнато от запитващата юрисдикция обстоятелство, въпреки че изборът на тази конкретна основа за таксата може да изглежда необичаен, следва да се припомни, че производството на електроенергия чрез водноелектрически технологии предполага определена връзка между използваната вода и количеството произведена електроенергия. Всъщност това количество се определя от обема на водния поток и височината от турбините в електроцентралата до водната повърхност, създадена от язовира(23). Поради това обстоятелството, че таксата има за основа произведената електроенергия, а не употребената вода, само по себе си не изглежда да е в противоречие с целта за прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите към крайните ползватели.
55. Относно третото посочено от запитващата юрисдикция обстоятелство, а именно твърдението, че 98 % от приходите, получени от таксата върху вътрешнотериториалните води, не са разпределени за опазване и подобряване на публичните водни ресурси в бюджета за 2016 г.(24), вярно е, че преследваните с таксата цели за подобряване на опазването на публичните води и за прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите към различните крайни ползватели предполагат, че поне част от събраните суми, съответстващи на разходите за използването на водата, се разпределят за поддържане и подобряване на инсталации(25).
56. Въпреки това обстоятелството, че генерираните от таксата приходи за използването на вътрешнотериториалните води не са били разпределени по този начин през 2016 г., само по себе си не е достатъчно, за да се докаже, че таксата не преследва подобна цел. Всъщност, дори да се установи наличието на такива обстоятелства, доколкото целта остава ограничена до конкретна година, не е възможно да се определи дали посочената цел не е реална, или проблемът не е ограничен до бюджета за 2016 г.
57. По отношение на довода на жалбоподателите, че водноелектрическата енергия се облага с крайни такси, които са значително по-високи от тези за електроенергията, произведена чрез други методи, включително чрез методи, които обикновено се считат за замърсяващи в по-голяма степен околната среда, несъмнено такова обстоятелство, ако е вярно, поставя под въпрос испанската политика за опазване на околната среда. Въпреки това следва да се припомни отново, че преследваната от спорната такса цел не е опазване на околната среда като цяло, а подобряване на опазването на публичните води и прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите към различните крайни ползватели. Обстоятелството, че данъчната ставка за водноелектрическа енергия е по-висока от тази за електроенергия, произведена чрез други методи, не е в противоречие с тази цел.
58. Следователно от изтъкнатите от запитващата юрисдикция и жалбоподателите доводи не става ясно, че втората цел, посочена в преамбюла на Закона, не представлява реална законодателна цел. Запитващата юрисдикция обаче ще трябва да прецени дали целта на разглежданата в главното производство правна уредба действително е свързана с целта за подобряване на опазването на публичните води и прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите към различните крайни ползватели.
2) Наличие на разлики в третирането
59. Ако се придържаме към целта, определена в националната правна уредба, то всички ползватели на вътрешнотериториалните води трябва да се разглеждат като намиращи се в еднакво положение за целите на оценката дали има разлика в третирането. Поради това чрез въвеждането на такса, която се прилага само към ползвателите на водите за производство на електроенергия, тази правна уредба създава разлика в третирането между тях и останалите ползватели на вътрешнотериториалните води.
60. Ако изразените от запитващата юрисдикция съмнения относно целите, преследвани с националната правна уредба, бъдат потвърдени, законодателството пак би породило разлики в третирането, само че не между лицата, които използват водата за производство на електроенергия, и тези, които я използват за други цели, а по-скоро между производителите на водноелектрическа енергия и останалите производители на електроенергия. Всъщност, ако целта на таксата за използване на вътрешнотериториални води е да се повиши размерът на приходите във финансовата система на електроенергийния сектор, то тогава всички производители на електроенергия би трябвало да се намират в сходно положение, тъй като дефицитът се дължи на разликата между приходите, които испанските електроенергийни предприятия получават от потребителите, и разходите за снабдяване с електроенергия, признати съгласно националните разпоредби.
3) Обосновка
61. Когато е налице различно третиране на две иначе сходни положения, принципът на равно третиране не е нарушен, при условие че разграничаването им е обективно обосновано(26). Съгласно установената практика на Съда това е така в случаите, когато разликата в третирането е обоснована от обективна причина, когато разликата в третирането е пропорционална на тази причина и при условие че националният законодател отчита тази причина по последователен начин(27).
62. В разглеждания случай националният съд и страните посочват три възможни обосновки, а именно:
– опазването на природните ресурси,
– необходимостта да се гарантира равностойно равнище на данъчно облагане между производителите, тъй като останалите категории производители на електроенергия се облагат с други данъци, както и
– разпределението на компетентността между държавата и автономните области в Испания.
63. Относно опазването на природните ресурси, доколкото въздействието на производството на водноелектрическа енергия върху вътрешнотериториалните води включва използването на публични природни ресурси, които Испания желае да съхрани, подобна цел би могла да обоснове разлика в третирането между производителите на водноелектрическа енергия и останалите ползватели на публичните води(28), при условие че тази разлика е ефективно свързана и пропорционална на конкретното въздействие от тези техники върху околната среда, както и че тази причина се отчита по последователен начин. При все това, въпреки че проверката и преценката на тези въпроси са задача на запитващата юрисдикция, не виждам как подобна цел би могла да обоснове различното третиране на производителите на водноелектрическа енергия в зависимост от това дали притежаваната от тях концесия е във вътрешнообластен басейн или в междуобластен басейн сред различните регионални автономни области в Испания. Следователно трябва да се направи изводът, че това конкретно обяснение не може да обоснове горепосочената разлика в третирането.
64. Същата логика се прилага и към необходимостта да се гарантира като цяло сходно равнище на данъчно облагане между производителите на електроенергия. Всъщност, въпреки че тази цел би могла да се счита за законосъобразна, преследването ѝ може да се приеме за последователно и пропорционално само ако размерът на данъка, с който вече се облага всеки производител на електроенергия, се вземе предвид, пряко или непряко, при определянето на дължимата такса съгласно член 112 bis, което изглежда не е така в настоящия случай. В действителност изчисляването на дължимата такса съгласно член 112 bis не изглежда свързано, по един или друг начин, с размера на вече заплащаните от производителите на електроенергия данъци, макар че проверката и преценката на този въпрос отново е задача на запитващата юрисдикция.
65. По време на съдебното заседание испанското правителство заяви, че тази разлика се обяснява с разликата в дебита на водните течения в зависимост от това дали преминават през повече от една автономна област. Според мен обаче това обяснение не е много убедително. Въпреки че дебитът на дадено водно течение зависи и от други фактори, различни от неговата дължина, такава обосновка не се посочва в нито една разпоредба от Кралски декрет № 198/2015, с който се създава това разграничение.
66. Накрая, относно разпределението на компетентността между държавата и автономните области в Испания, ако такава цел трябва да се счита за обективна причина, страните в главното производство спорят по въпроса дали Конституцията на Испания действително запазва компетентността да се въвежда определен данък или да се взема решение относно размера на таксата, която трябва да се плаща за използването на вътрешнообластните басейни, за всяка автономна област(29). Жалбоподателите твърдят, че държавата разполага с обща компетентност в областта на данъчното облагане съгласно член 149, алинея 2, точка 14 от Конституцията, докато според испанското правителство, като аргумент за противното, от член 149, алинея 1, точка 22 от Конституцията може да се направи извод, че държавата не е компетентна да въвежда данък или такса(30) за използването за лични цели на вътрешнотериториалните води, находящи се на територията на една автономна област.
67. В това отношение следва да се отбележи, първо, че от изключителния характер на компетентността на държавата да организира и предоставя само концесии, свързани с междуобластни басейни, логически не може да се направи изводът, че държавата не е компетентна да облага с данък електроенергията, произведена от вътрешнообластни басейни, тъй като тази компетентност би могла да се упражнява съвместно. Второ, от прочита на съдържащата се в Закон № 15/2012 „първа допълнителна разпоредба“ изглежда, че първоначално националният законодател е счел, че е компетентен да изземе данъчните правомощия на автономните области.
68. Трябва обаче да се припомни, че когато Съдът е сезиран с преюдициално запитване, неговата задача е да изясни на националната юрисдикция обхвата на разпоредбите на Съюза, за да ѝ даде възможност да ги приложи правилно спрямо фактите по делото, което тя разглежда, а не сам да прилага тези разпоредби, тъй като не разполага непременно с цялата необходима за това информация(31). Следователно запитващата юрисдикция трябва да установи дали Конституцията на Испания трябва да се тълкува в смисъл, че държавата няма право да прилага въпросния данък към вътрешнообластни басейни.
69. Ако изразените от запитващата юрисдикция съмнения относно искреността на преследваната от националната уредба цел бъдат потвърдени, дори същевременно да се направи уговорка във връзка с факта, че производството на водноелектрическа енергия поражда различни проблеми в сравнение с други начини за производство на електроенергия поради използването на природни ресурси, които проблеми настъпват като последица от това използване, това все пак не омаловажава обстоятелството, че очевидно неравното третиране за данъчни цели на различните видове производители на електроенергия основно води до задействане на принципа на равенство и недопускане на дискриминация. Поради това няма никакво съмнение, че такова различно третиране за данъчни цели на този тип производители на различни видове електроенергия трябва да бъде обективно обосновано. Това може би важи в особена степен, като се има предвид изключително голямата разлика в данъчното третиране на производителите на водноелектрическа енергия спрямо други производители на електроенергия(32).
70. Поради това в заключение по този въпрос, тъй като считам, че член 3, параграф 1 не се прилага към национални мерки за данъчно облагане, бих предложил на Съда да отговори на втория въпрос, като посочи, че принципът на недопускане на дискриминация между операторите, предвиден в член 3, параграф 1 от Директива 2009/72, не се прилага към такса като разглежданата в главното производство, която засяга предприятия, притежаващи концесия за производство на електроенергия в междуобластен басейн но не и оператори, притежаващи концесия за производство на електроенергия във вътрешнообластен басейн, нито производители на електроенергия, използващи други технологии.
71. В случай че Съдът не споделя моето мнение относно обхвата на член 3, параграф 1 от Директива 2009/72, ще отговоря на въпроса при условията на евентуалност, като посоча, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба като разглежданите в главното производство мерки за данъчно облагане, при условие че разликата в данъчното третиране на различните производители на електроенергия може да бъде обективно обоснована по гореописания начин. Освен това запитващата юрисдикция следва да прецени дали целта, на която се прави позоваване в главното производство, действително се базира на основателни опасения, произтичащи от използването на публични ресурси, и по-специално дали значителната разлика в третирането за данъчни цели на различните видове производители на електроенергия може да бъде обективно обоснована.
3. По третия въпрос: държавна помощ
72. С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 107, параграф 1 ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че необлагането с данък на използването на вътрешнотериториалните води от страна на предприятията, които притежават концесия за производство на електроенергия във вътрешнообластни басейни, представлява забранена държавна помощ.
73. Съгласно постоянната практика на Съда квалифицирането на национална мярка като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС изисква да са изпълнени кумулативно всички посочени по-долу условия:
– трябва да става въпрос за намеса от страна на държавата или посредством държавни ресурси,
– тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки,
– намесата трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
– тя трябва да предоставя селективно предимство на своя получател(33).
1. Първите три условия: намеса чрез държавни ресурси, която е в състояние да засегне търговията между държавите членки и която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
74. С оглед на естеството на испанските мерки за данъчно облагане е ясно, че тези условия могат да се считат за изпълнени. Стигам до този извод въз основа на следните съображения.
75. На първо място, Съдът вече е приел, че мярка, с която публичен орган предоставя на някои предприятия специфично данъчно третиране, което, макар да не включва прехвърляне на държавни ресурси, поставя получателите в по-благоприятно финансово положение от това на други данъчнозадължени лица, все пак представлява намеса на съответната държава(34).
76. На второ място, мярката е в състояние да засегне търговията между държавите членки още от момента на възникване, дори хипотетично, на такава търговия в рамките на съответната икономическа дейност. По-специално, Съдът вече е постановил, че когато предоставена от държава членка помощ укрепва позицията на дадено предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на търговията в ЕС, същата трябва да се счита за повлияна от помощта. Поради това не е необходимо самите предприятия получатели да участват в търговията в рамките на Съюза. Всъщност, когато държава членка предоставя помощ на предприятия, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или да нарасне, което като последица намалява възможностите на установените в други държави членки предприятия да навлязат на пазара на тази държава членка(35). Следователно на практика това означава, че освен при наличието на специални обстоятелства, дадена мярка може да се счита, че не засяга търговията в рамките на ЕС, само когато националните пазари не са отворени за конкуренция и получателите действат изключително в тази рамка(36).
77. На трето място, от практиката на Съда следва, че мерките, имащи за цел да освободят дадено предприятие от разходите, които самото то поначало би трябвало да понесе в рамките на своето текущо управление или на своята нормална дейност, по принцип нарушават условията на конкуренция(37). Това условие не изисква да се установи реално въздействие на помощите върху търговията между държави членки и действително нарушение на конкуренцията, а само да се изследва дали тези помощи са в състояние да засегнат тази търговия и да нарушат конкуренцията. Следователно националните мерки, които имат за цел да освободят дадено предприятие от разходите, които самото то поначало би трябвало да понесе в рамките на своето текущо управление или на своята нормална дейност, осигуряват на това предприятие изкуствена финансова подкрепа, която по принцип нарушава конкуренцията в секторите, в които се предоставя(38).
78. В настоящия случай разглежданата мярка, която се състои в необлагането с такса на електроенергията, произведена по друг начин, а не чрез използване на води от междуобластен басейн представлява специфично данъчно третиране, което поставя в по-благоприятно финансово положение производителите на електроенергия, произведена по този начин. Това на свой ред е в състояние да засегне търговията между държавите членки, тъй като пазарът на електроенергия е отворен за конкуренция, и също така освобождава тези производители от данъчната тежест, която те би трябвало да понесат в противен случай. В съответствие с това първите три условия трябва да се считат за изпълнени.
2. Четвъртото условие: наличие на селективно предимство
79. Съгласно постоянната съдебна практика предимства, произтичащи от мярка с общ характер, приложима без разлика към всички стопански субекти, не съставляват държавни помощи по смисъла на член 107 ДФЕС(39). Следователно, за да се счете, че даден данък предоставя селективно предимство, трябва да се извърши проверка на три етапа. Тази проверка наскоро отново беше потвърдена от Съда в решението A‑Brauerei по следния начин(40):
– първо, трябва да се установи приложимата в съответната държава членка обща или „обичайна“ система на данъчно облагане,
– второ, трябва да се докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира или се отклонява от посочената обща система, доколкото въвежда диференциация между оператори, които от гледна точка на преследваната от тази обща система цел се намират в сходно фактическо и правно положение(41),
– трето, трябва да се проучи дали тази разлика е обоснована.
1) Определяне на референтната рамка
80. Относно определянето на материалноправния обхват на референтната рамка Съдът постановява в точка 37 от решение от 19 декември 2018 г., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024), че тя трябва да бъде определена не с оглед на целта, преследвана със спорната мярка, а с оглед на обекта, обхванат от данъка, от който представлява дерогация спорната мярка(42). Освен това трябва да се вземат под внимание всички правила във връзка с този обект, а не само данъкът, от който спорната мярка представлява дерогация(43).
81. В настоящия случай, макар че таксата за използване на вътрешнотериториалните води има за цел подобряване на опазването на публичните води и прехвърляне на разходите за услугите за управление на водите на крайните потребители, това не променя факта, че обект на евентуалната държавна помощ все пак са правилата за данъчно облагане на електроенергията(44). Всъщност именно обемът на произведената електроенергия съставлява неговата данъчна основа и въздействието му върху конкуренцията ще се усети именно на пазара за производство на електроенергия(45). В съответствие с това от материалноправна гледна точка референтната рамка се състои от всички национални данъчни разпоредби, свързани с производството на електроенергия.
82. Относно определянето на териториалния обхват на референтната рамка в решението ANGED Съдът постановява, че референтната правна рамка „за целите на преценката на селективността на мярка не трябва непременно да се определя в рамките на територията на съответната държава членка, а може да е тази на територията, в рамките на която регионален или местен орган упражнява компетентността, възложена му с Конституцията или със закон. Това е така, когато този орган притежава правен и фактически статут, предоставящ му достатъчна автономия по отношение на централното правителство на държава членка, за да може — именно то[й], а не централното правителство — чрез мерките, които приема, да изпълнява основна роля при формирането на политическата и икономическа среда, в която предприятията осъществяват дейността си“(46).
83. Според мен обаче националното разпределение на компетентността е от значение за определянето на референтната рамка само когато мярката, която може да представлява държавна помощ, е приета от регионален или местен орган, а не, както е в настоящия случай, когато тази мярка всъщност е приета от държавата, която се „прикрива“, така да се каже, зад своите правила за разпределение на компетентността, за да обоснове ограничаването на териториалния обхват на прилагане на въпросната мярка. При това положение разпределението на компетентността трябва да се разглежда като обосновка, а не като елемент за определянето на териториалния обхват на референтната рамка.
84. В настоящия случай, доколкото мярката, която според запитващата юрисдикция би могла да представлява държавна помощ, се изразява в необлагането с такса от испанската държава на водноелектрическата енергия, произведена по друг начин, а не чрез използване на водите на междуобластен басейн, териториалният обхват на референтната рамка се отнася до цялата територия на Кралство Испания.
85. От това следва, че от материалноправна гледна точка референтната рамка се състои от всички правила, свързани с данъчното облагане на електроенергията, а от териториална гледна точка тази рамка се отнася до цялата територия на Испания.
2) Проверка за наличие на селективна дерогация с оглед на целта на референтната рамка
86. Следващият елемент от проверката е да се проучи дали съответният данък е от такова естество, че да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които извършват дейност на същия пазар, като тази проверка трябва да се извърши с оглед на преследваната от референтната рамка цел(47). Тази проверка невинаги се извършва лесно, тъй като целта на по-голямата част от данъците е просто да се попълни държавният бюджет.
87. От прегледа на най-новата съдебна практика обаче става ясно, че Съдът използва референтната рамка, за да установи наличието на селективно освобождаване или друга подобна разлика в данъчното третиране или дерогация от общото данъчно право само когато референтната рамка преследва конкретна цел(48). Когато мерките за данъчно облагане не преследват цел, различна от финансирането на държавния бюджет, Съдът определя тази рамка чрез нейния предмет, въпреки че понякога използва думата „цел“(49).
88. Поради това считам, че вторият етап от проверката се състои просто в извеждане на заключение за наличието на селективно освобождаване или дерогация от факта, че разглежданата данъчна мярка се отнася само за част от стоките или услугите, които попадат в обхвата на прилагане на референтната данъчна система.
89. В главното производство е напълно очевидно, че с оглед на приложимите данъци върху производството на електроенергия националната правна уредба прави разграничение между електроенергията, произведена от водноелектрически централи чрез използване на междуобластен басейн и електроенергията, произведена по други начини или чрез използване на вътрешнообластен басейн.
90. В случая обаче запитващата юрисдикция не е предоставила никаква информация относно данъците върху производството на електроенергия по други начини или чрез използване на вътрешнообластен басейн, и по-специално относно налаганите в Испания данъци от автономните области, при условие че, както обясних по-горе, за да се оцени дали освобождаването от конкретен данък е селективно, трябва да се разгледа от холистична гледна точка цялата данъчна уредба. Както постановява Съдът в решение Португалия/Комисия(50), „[о]бичайната данъчна ставка е приложимата ставка в географската зона, представляваща референтната рамка“. По подобен начин в решение A‑Brauerei Съдът приема, че „[…] за да се квалифицира национална данъчна мярка като „селективна“, […] трябва […] да се докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира посочения общ режим […]“(51).
91. При тези обстоятелства и при липсата на тази важна информация, която дава възможност за извършване на цялостна оценка, Съдът просто не е в състояние сам да прецени дали производителите, които използват други техники или вода от вътрешнообластен басейн, са в по-благоприятна позиция в сравнение с производител, който използва вода от междуобластен басейн. Въпреки че в акта за преюдициално запитване изглежда се загатва, че производителите с дейност във вътрешнообластни басейни действително се ползват със значително данъчно предимство спрямо производителите с дейност в междуобластни басейни, това в крайна сметка ще трябва да се провери и прецени от националната юрисдикция.
92. Освен това не съм напълно убеден, че понятието за държавна помощ може да се прилага към положение като разглежданото в главното производство. Всъщност в тази ситуация всички производители на електроенергия се ползват с предполагаемото предимство, с изключение на онези, които се облагат с данъци, което означава, че предимството се поражда от самата референтна рамка. С други думи, селективно при тези обстоятелства не е предимството, а по-скоро неравностойното положение(52).
93. Ако обаче Съдът приеме, че понятието за държавна помощ е приложимо в подобна ситуация, следва да се отчете, както е видно от първата допълнителна разпоредба от Закон № 15/2012, че таксата върху вътрешнотериториалните води първоначално е била предназначена да се прилага към всички басейни — както междуобластни, така и вътрешнообластни. Изглежда, че прилагането на тази такса е сведено само до междуобластните басейни едва с приемането на член 1 от Кралски декрет № 198/2015.
94. Ако това е така, член 1 може да се разглежда като мярка, с която се предоставя дерогация от референтната рамка, създадена със Закон № 15/2012, с който в член 112 bis от Кралски законодателен декрет № 1/2001 се въвежда такса за използване на вътрешнотериториалните води, и тази дерогация трябва да се счита за селективна по смисъла на решение А‑Brauerei, тъй като нейното прилагане подлежи на условия за прилагане. Съответно е необходимо да се проучат възможните основания, които биха могли да се приемат по отношение на тази мярка за данъчно облагане.
95. Съгласно постоянната практика на Съда понятието „държавна помощ“ не се отнася до мерките, въвеждащи диференциране между предприятия, които от гледна точка на преследваната от разглеждания правен режим цел се намират в сходно фактическо и правно положение и следователно са селективни a priori, когато съответната държава членка успее да докаже, че това диференциране е обосновано, тъй като произтича от естеството или от структурата на системата, в която се вписват тези мерки(53).
96. В това отношение и с оглед на съдебната практика трябва да се разграничават целите, поставени на конкретен данъчен режим и които са външни за него, и вътрешноприсъщите на самата данъчна система механизми, които са необходими за постигането на тези цели. Следователно на практика само целта, присъща на самата данъчна система, би могла да обоснове селективна данъчна мярка(54).
97. В настоящия случай обаче страните не са представили доказателства, чрез които може да се установи, че естеството или общата структура на правилата за данъчно облагане на електроенергията сами по себе си изискват различно третиране на вътрешнообластните и междуобластните басейни.
3. Възможна обосновка за приемането на държавна помощ
98. Следва да се подчертае, че горепосочената съдебна практика се отнася до обосновката на селективния характер на дадена данъчна мярка. Поради това липсата на обосновка в това отношение не засяга възможността държавите членки да обосноват приемането на дадена мярка, след като бъде установено, че са изпълнени четирите условия, посочени в член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС, така че мярката да бъде определена като държавна помощ. В действителност от самия текст на член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС е видно, че при определени условия могат да бъдат обосновани някои помощи, приети от държавите членки.
99. Сред основанията, които вече са приети от Съда, е опазването на околната среда(55). Вярно е, че такава цел не може да обоснове разликата в третирането между производителите на водноелектрическа енергия в зависимост от това дали притежават концесия във вътрешнообластен или в междуобластен басейн.
100. Подобна разлика обаче все пак може да бъде обоснована от съществуващото в Испания разпределение на компетентността между държавата и автономните области на тази държава членка(56). Всъщност това разпределяне на компетентност се ползва от защитата, предоставена от член 4, параграф 2 ДЕС, според който Съюзът е длъжен да зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление(57).
101. Вярно е, разбира се, че вътрешната конституционна структура на съответната държава членка като цяло не може се използва, за да обоснове действие, което иначе би представлявало нарушение на правото на Съюза. Но както посочва Съдът в решение Португалия/Комисия(58), въз основа на факта, че определени данъчни предимства са ограничени до част от територията на държава членка, „не може да бъде заключено“, че такава мярка е „селективна по смисъла на член [107, параграф 1 ДФЕС] единствено на основание, че тя се прилага само в ограничена географска зона на държава членка“.
102. Макар да може да се счита, че тази обосновка предполага, че регионалното данъчно облагане и държавните помощи представляват специален случай — почти sui generis в целия корпус на правото на Съюза — трябва да се отбележи, че ако правото на Съюза беше различно, това би означавало държавите членки вече да не могат да предоставят изключителна данъчна компетентност на регионалните институции и местните правителства. Това би означавало също, че всички данъчни мерки, които обхващат само част от територията с оглед на вътрешната структура на дадена държава членка, ipso facto биха представлявали форма на държавна помощ в полза на лицата и субектите, пребиваващи в този регион, в сравнение с лицата и субектите, пребиваващи другаде във въпросната държава членка.
103. Следователно, ако запитващата юрисдикция стигне до извода, че националната конституция не дава право на държавата членка да приема данъчни мерки или да изисква заплащане на такса в замяна на извършването на дейност във вътрешнообластен басейн (нито като изключителна, нито като субсидиарна, нито като допълваща компетентност), това обстоятелство може да обоснове заключението, че производителите на електроенергия, които притежават концесия във вътрешнообластен басейн, не подлежат на облагане с въпросната такса и следователно член 1 от Кралски декрет № 198/2005 не представлява държавна помощ.
104. Обратно, ако не бъде установено наличието на друга обосновка, обхваната от член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС, член 1 от Кралски декрет № 198/2015 следва да се разглежда като държавна помощ, тъй като освобождава производителите на електроенергия, които притежават концесия във вътрешнообластен басейн, от плащането на данъци за използването на вътрешнотериториалните води.
105. Поради това предлагам на Съда да отговори на третия преюдициален въпрос по следния начин — член 107, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че необлагането с таксата за използване на вътрешнотериториални води на предприятия, които притежават концесия за производство на електроенергия във вътрешнообластен басейн, представлява забранена държавна помощ, освен ако не бъде установено, че съответната държава членка не разполага с компетентност нито по данъчни въпроси, нито за вземане на решение относно размера на дължимите лицензионни възнаграждения при предоставяне на концесия във вътрешнообластни басейни.
Заключение
106. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), както следва:
„1) Нито член 191, параграф 2 ДФЕС, нито член 9, параграф 1 от Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите имат директен ефект и следователно частноправен субект не може да се позове на нито една от тези разпоредби пред национален съд, за да оспори конкретен данък върху използването на вътрешнотериториални води за производство на електроенергия.
2) Член 3, параграф 1 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила на вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/E0 трябва да се тълкува като неприложим към такса като разглежданата в главното производство, която засяга предприятия, притежаващи концесия за производство на електроенергия в междуобластен басейн, но не и оператори, притежаващи концесия за производство на електроенергия във вътрешнообластен басейн, нито производители на електроенергия, използващи други технологии.
При условията на евентуалност:
Член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба като разглежданите в главното производство мерки за данъчно облагане, при условие че тази правна уредба се отнася до подобряване на опазването на публичните води чрез събиране на средства от лицата, които извличат полза от използването им за лични или специални цели, и прехвърляне на разходите за услуги, свързани с управлението на водите, включително екологичните и суровинните разходи, към различните крайни ползватели, ако националната конституция трябва да се тълкува в смисъл, че въпросната държава членка няма право да разшири обхвата на прилагане на тази мярка към вътрешнообластни басейни. Запитващата юрисдикция следва да прецени дали целта на разглежданата в главното производство правна уредба действително е свързана с тези цели.
3) Член 107, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че необлагането с таксата за използване на вътрешнотериториални води на предприятия, които притежават концесия за производство на електроенергия във вътрешнообластен басейн, представлява забранена държавна помощ, освен ако не бъде установено, че съответната държава членка не разполага с компетентност нито по данъчни въпроси, нито за вземане на решение относно размера на дължимите възнаграждения при предоставяне на концесия във вътрешнообластни басейни“.