PRESUDA SUDA (peto vijeće)
7. studenoga 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Načelo da onečišćivač plaća – Direktiva 2000/60/EZ – Članak 9. stavak 1. – Povrat troškova od vodnih usluga – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72/EZ – Članak 3. stavak 1. – Načelo nediskriminacije – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Državna potpora – Naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije – Naknada koju plaćaju samo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju na slivovima koje dijeli više autonomnih zajednica”
U spojenim predmetima C‑105/18 do C‑113/18,
povodom zahtjevâ za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukama od 27. lipnja 2017. (C‑105/18, C‑106/18, C‑108/18, C‑110/18 i C‑111/18), od 18. srpnja 2017. (C‑107/18 i C‑113/18), od 4. srpnja 2018. (C‑109/18) i od 11. srpnja 2017. (C‑112/18), koje je Sud zaprimio 13. veljače 2018., u postupcima
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑105/18),
Energía de Galicia (Engasa) SA (C‑106/18),
Duerocanto SL (C‑107/18),
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (C‑108/18),
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (C‑109/18),
José Manuel Burgos Pérez,
María del Amor Guinea Bueno (C‑110/18),
Endesa Generación SA (C‑111/18),
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (C‑112/18),
Parc del Segre SA,
Electra Irache SL,
Genhidro Generación Hidroeléctrica SL,
Hicenor SL,
Hidroeléctrica Carrascosa SL,
Hidroeléctrica del Carrión SL,
Hidroeléctrica del Pisuerga SL,
Hidroeléctrica Santa Marta SL,
Hyanor SL,
Promotora del Rec dels Quatre Pobles SA (C‑113/18),
protiv
Administración General del Estado,
uz sudjelovanje:
Iberdrola Generación SAU,
Hidroeléctrica del Cantábrico SA,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan, predsjednik vijeća, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič i C. Lycourgos (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: G. Hogan,
tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. veljače 2019.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), J. C. García Muñoz, abogado, uz asistenciju M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
– za Energía de Galicia (Engasa) SA, F. Plasencia Sánchez i B. Ruiz Herrero, abogados, uz asistenciju P. Ortiz‑Cañavate Levenfeld, procuradora,
– za Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, F. Plasencia Sánchez, uz asistenciju A. Lázaro Gogorza, procuradora,
– za Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, J. C. Hernanz Junquero, abogado, i D. Martín Cantón, procuradora,
– za Endesa Generación SA, J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez i A. Lamadrid de Pablo, abogados,
– za Parc del Segre SA i dr., P. M. Holtrop, abogado, uz asistenciju F. S. Juanasa Blanca, procurador,
– za Iberdrola Generación SAU, J. Ruiz Calzado i J. Domínguez Pérez, abogados, uz asistenciju J. L. Martína Jaureguibeitije, procurador,
– za španjolsku vladu, A. Rubio González i V. Ester Casas, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, u početku T. Henze i J. Möller, zatim J. Möller, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, O. Beynet, P. Němečková, G. Luengo i E. Manhaeve, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. svibnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 191. stavka 2. UFEU‑a, članka 9. stavka 1. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL 2000., L 327, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.), članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL 2009., L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.), kao i članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
2 Zahtjevi su upućeni u okviru spora između Asociación española de la industria eléctrica (UNESA) i više drugih španjolskih proizvođača hidroelektrične energije, s jedne strane, i Administración General del Estado (Opća državna uprava, Španjolska), s druge strane, o zakonitosti naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2000/60
3 Uvodna izjava 13. Direktive 2000/60 glasi:
„U Zajednici su prisutni različiti uvjeti i različite potrebe koje zahtijevaju specifična rješenja. Ovu bi različitost trebalo uzeti u obzir prilikom planiranja i realizacije mjera za zaštitu i održivo korištenje vode u okviru riječnog sliva. Odluke bi trebalo donositi što je bliže moguće mjestima gdje je voda izložena nekom utjecaju ili gdje se koristi. Prednost bi trebalo dati akcijama koje potpadaju pod odgovornost zemalja članica, izradom programa mjera prilagođenih regionalnim i lokalnim uvjetima.”
4 Članak 4. te direktive određuje:
„1. Provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima:
(a) za površinske vode
i. Države članice provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda, uz primjenu stavaka 6. i 7. i ne dovodeći u pitanje stavak 8.
ii. Države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sva tijela površinske vode, podložno primjeni podtočke iii. za umjetna i znatno promijenjena vodna tijela, s ciljem postizanja dobrog stanja površinskih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, sukladno odredbama iz Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih u suglasnosti sa stavkom 4. i primjeni stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
iii. Države članice štite i poboljšavaju sva umjetna i znatno promijenjena vodna tijela, s ciljem postizanja dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinskih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, u skladu s odredbama iz Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih u skladu sa stavkom 4. i uz primjenu stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
iv. Države članice provode potrebne mjere u skladu s člankom 16. stavkom 1. i 8. s ciljem progresivnog smanjenja zagađivanja prioritetnim tvarima te prestanka ili postupnog isključivanja emisija, ispuštanja i rasipanja prioritetnih opasnih tvari
ne dovodeći u pitanje relevantne međunarodne ugovore navedene u članku l. za stranke na koje se to odnosi;
[…]”
5 Članak 9. navedene direktive predviđa:
„1. Države članice uzimaju u obzir načelo povrata troškova od vodnih usluga, uključujući i okolišne troškove i troškove resursâ, imajući u vidu ekonomsku analizu provedenu sukladno Prilogu III., i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća.
Države su članice do 2010. godine dužne osigurati:
– da politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da koriste vodne resurse učinkovito i da time doprinesu ostvarenju okolišnih ciljeva ove Direktive,
– odgovarajući doprinos raznih korisnika, podijeljenih najmanje na industriju, domaćinstva i poljoprivredu, povratu troškova vodnih usluga, na temelju ekonomske analize provedene sukladno Prilogu III., i uzimajući u obzir načelo da onečišćivač plaća.
Države članice mogu pri tome voditi računa o socijalnim, okolišnim i gospodarskim učincima povrata, kao i zemljopisnim i klimatskim uvjetima u dotičnoj regiji ili regijama.
2. Države članice u planu upravljanja riječnim slivom izvješćuju o planiranim koracima za provedbu stavka l. koji će doprinijeti ostvarenju ciljeva ove Direktive, kao i o sudjelovanju raznih korisnika vode u povratu troškova vodnih usluga.
3. Ništa što je sadržano u ovom članku ne sprečava financiranje određenih preventivnih ili korektivnih mjera radi postizanja ciljeva ove Direktive.
[…]”
6 Članak 11. te direktive određuje:
„1. Svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4. Ti programi mjera mogu upućivati na mjere koje proizlaze iz propisa donesenih na nacionalnoj razini i pokrivaju cijelo državno područje države članice. Ako je to primjereno, država članica može usvojiti mjere primjenjive na sva vodna područja i/ili dijelove međunarodnih vodnih područja na njezinom državnom području.
2. Svaki program mjera sadržavat će ‚osnovne’ mjere navedene u stavku 3. i, prema potrebi, ‚dopunske’ mjere.
3. ‚Osnovne’ mjere su minimalni zahtjevi kojima treba udovoljiti i koje se sastoje od:
[…]
b) mjera koje se smatraju primjerenima za potrebe članka 9.;
[…]”
7 Prilog III. Direktivi 2000/60, naslovljen „Gospodarska analiza”, glasi:
„Gospodarska analiza mora sadržavati dovoljno informacija, i dovoljno detaljnih, (vodeći računa o troškovima prikupljanja podataka) za:
a) izradu odgovarajućih proračuna potrebnih radi uzimanja u obzir, na temelju članka 9., načela povrata troškova od vodnih usluga, vodeći računa o dugoročnim prognozama ponude i potražnje vode u vodnom području i, gdje je to potrebno:
– procjene količine, cijena i troškova povezanih s vodnim uslugama, i
– procjene odgovarajućih investicija, uključujući i prognoze takvih investicija;
b) prosudbu o ekonomski najisplativijim kombinacijama mjera u pogledu korištenja voda, koje će se uključiti u programe mjera iz članka 11. na temelju procjena potencijalnih troškova tih mjera.”
Direktiva 2009/72
8 Članak 1. Direktive 2009/72, naslovljen „Predmet i područje primjene”, predviđa:
„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električne energije, zajedno s odredbama o zaštiti potrošača, radi poboljšavanja i integriranja konkurentnih tržišta električne energije u Zajednici. Njome se utvrđuju pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje elektroenergetskog sektora, otvoreni pristup tržištu, kriterije i postupke primjenjive na pozive na dostavu ponuda te izdavanje odobrenja i rad sustava. Njome se također utvrđuju obveze univerzalne usluge i prava potrošača električne energije te se pojašnjavaju zahtjevi tržišnog natjecanja.”
9 Člankom 3. stavcima 1. i 2. Direktive 2009/72 određuje se:
„1. Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2., elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima ove Direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza.
2. U potpunosti uzimajući u obzir odgovarajuće odredbe Ugovora, a posebno njegov članak 86., države članice mogu poduzećima koja djeluju u elektroenergetskom sektoru, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te zaštitu okoliša, uključujući energetsku učinkovitost, energiju iz obnovljivih izvora i zaštitu klime. Takve obveze moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminacijske i provjerljive te moraju elektroenergetskim poduzećima Zajednice jamčiti jednakost pristupa nacionalnim kupcima. U vezi sa sigurnošću opskrbe, energetskom učinkovitošću/upravljanjem potrošnjom te za ispunjenje ciljeva u vezi s okolišem i energijom iz obnovljivih izvora, kako je navedeno u ovom stavku, države članice mogu uvesti provedbu dugoročnog planiranja, vodeći računa o mogućnosti da treće strane zatraže pristup sustavu.”
Španjolsko pravo
Zakon o energetskim porezima
10 Preambula Leya 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Zakon br. 15/2012 o poreznim mjerama za energetsku održivost), od 27. prosinca 2012. (BOE br. 312 od 28. prosinca 2012., str. 88081., u daljnjem tekstu: Zakon o energetskim porezima), predviđa:
„Cilj [ovog zakona] je prilagoditi naš porezni sustav učinkovitijem i s aspekta okoliša prihvatljivijem korištenju [energije] i održivom razvoju i vrijednostima koje su nadahnule ovu poreznu reformu te ga tako uskladiti s osnovnim načelima porezne, energetske i, dakako, okolišne politike Europske unije. […]
[…]
[…] Stoga je jedan od glavnih ciljeva ove porezne reforme internalizirati okolišne troškove koji proizlaze iz proizvodnje električne energije […]. Ovaj zakon mora potaknuti poboljšanje naših razina energetske učinkovitosti i istovremeno osigurati bolje upravljanje prirodnim resursima te podržati novi model održivog razvoja, kako iz gospodarske i socijalne perspektive tako i iz perspektive zaštite okoliša.
Ova reforma osim toga doprinosi uključivanju politika zaštite okoliša u naše porezne sustave […].
S tim ciljem, ovaj Zakon regulira tri nova poreza: […] naknadu za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije. […]
Naposljetku, glavom IV. ovog Zakona izmjenjuje se pročišćeni tekst Zakona o vodama, koji je odobren putem Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio [Kraljevska zakonodavna uredba 1/2001, od 20. srpnja, u daljnjem tekstu: Zakon o vodama].
Osobito, ovom je glavom uređen gospodarsko‑financijski režim korištenja javnih vodnih resursa. U tom smislu njome je predviđeno da nadležna javna upravna tijela, na temelju načela povrata troškova te uzimajući u obzir dugoročne gospodarske prognoze, moraju uspostaviti prikladne mehanizme prebacivanja troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama, uključujući okolišne troškove i troškove resursâ, na različite krajnje korisnike.
Članci 112. i 114. [Zakona o vodama] predviđaju četiri različita poreza vezana uz vodu: naknadu za korištenje javnih dobara, naknadu za ispuštanje, koja tereti ispuštanje u javne vodne resurse, regulatornu naknadu, koja tereti koristi stečene na privatnoj osnovi kao posljedica [regulatornih] radova [koje provodi država] i pristojbe na korištenje vode, koje terete koristi stečene na privatnoj osnovi kao posljedica radova koje je provela država, a koji nisu regulatorni radovi.
[…]
Trenutačno, opća kvaliteta španjolskih kopnenih voda čini njihovu zaštitu nužnom kako bi se zaštitio jedan od prirodnih resursa koji je nužan za društvo. U tom pogledu politike zaštite javnih vodnih resursa moraju se osnažiti. U tu je svrhu potrebno osigurati sredstva od onih koji te vode koriste za privatne potrebe ili konkretno za proizvodnju električne energije.
Svrha je dakle ove izmjene uvesti novu naknadu na javna dobra opisana u članku 2. točki (a) [Zakona o vodama], to jest na korištenje kopnenih voda ili gradnju na njima radi proizvodnje električne energije.”
11 Članak 29. Zakona o energetskim porezima izmjenjuje Zakon o vodama tako što dodaje članak 112.a, koji glasi kako slijedi:
„Članak 112.a Naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije.
1. Korištenje i eksploatacija javnih dobara navedenih u točki (a) članka 2. ovog Zakona za proizvodnju električne energije u sabirnicama elektrana podliježu porezu poznatom kao naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, koji je namijenjen zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa.
2. Naknada dospijeva pri prvotnoj dodjeli koncesije za proizvodnju električne energije te pri svakom njezinu godišnjem produljenju, a plaća se u odgovarajućem iznosu te u rokovima propisanima u uvjetima navedene koncesije ili odobrenja.
3. Obveznici naknade su koncesionari ili, ovisno o slučaju, njihovi podizvršitelji.
4. Poreznu osnovicu naknade određuje Tijelo nadležno za slivove, a čini je gospodarska vrijednost, izmjerena s obzirom na troškove sabirnice hidroelektrane, koju nositelj koncesije svake porezne godine proizvede korištenjem i eksploatacijom javnih vodnih resursa.
5. Godišnja porezna stopa iznosi 22 % vrijednosti porezne osnovice, a ukupan porezni dug čini iznos dobiven primjenom porezne stope na poreznu osnovicu.
6. Od plaćanja ove naknade izuzeta su postrojenja za proizvodnju hidroelektrične energije koja izravno iskorištava nadležna uprava za upravljanje javnim vodnim resursima.
7. Naknada se smanjuje na devedeset posto kad je riječ o postrojenjima za proizvodnju hidroelektrične energije čija je snaga 50 MW ili manja i kad je riječ o postrojenjima za proizvodnju električne energije koja se koriste crpno‑akumulacijskom tehnologijom čija je snaga veća od 50 MW, a na propisan način za ona postrojenja koja se potiču zbog razloga opće energetske politike.
8. Za upravljanje naknadom i njezino prikupljanje odgovorno je Tijelo nadležno za slivove ili, na temelju s njim sklopljenog sporazuma, Državna porezna uprava.
U slučaju sklapanja sporazuma s Agencia Estatal de Administración Tributaria [Državna porezna uprava, Španjolska], potonja od Tijela nadležnog za slivove prikuplja relevantne podatke i popise koji joj olakšavaju upravljanje i periodički obavještava to tijelo u propisanom obliku. U tu svrhu Comisión Nacional de Energía [Državna komisija za energiju, Španjolska] i Operador del Sistema eléctrico [Operator sustava električne energije, Španjolska] obvezni su Tijelu nadležnom za slivove ili poreznoj upravi dostaviti sve podatke i izvješća koja su potrebna u skladu s člankom 94. Leya 58/2003, de 17 de diciembre [Zakon 58/2003 od 17. prosinca].
Dva posto prikupljene naknade smatra se prihodom Tijela nadležnog za slivove, a preostalih devedeset osam posto tijelo koje prikuplja naknadu uplaćuje u državnu riznicu.”
12 Drugom dodatnom odredbom Zakona o energetskim porezima, koja se odnosi na troškove elektroenergetskog sustava, utvrđeno je sljedeće:
„Svake godine propisi o općem proračunu države za financiranje troškova elektroenergetskog sustava predviđenih člankom 16. Leya 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Zakon br. 54/1997 od 27. studenoga 1997. o elektroenergetskom sektoru] predviđaju iznos ekvivalentan:
a) procjeni godišnjih iznosa koje će država prikupiti nametima i naknadama obuhvaćenima ovim Zakonom;
b) procijenjenom prihodu od dražbovne prodaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova, u iznosu od najviše 500 milijuna eura.”
Kraljevska uredba 198/2015
13 Članak 12. Real Decreto 198/2015, por el que se desarrolla el artículo 112bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias (Kraljevska uredba 198/2015 o provedbi članka 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama i uređenju naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije na slivnim područjima koja dijeli više zajednica) od 23. ožujka 2015. (BOE br. 72 od 25. ožujka 2015., str. 25674., u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba 198/2015) određuje:
„Prihod od prikupljenih naknada
1. Iznos prikupljenog prihoda uplaćuje se Tijelu nadležnom za slivove u skladu s odredbama članka 112.a stavka 8. pročišćenog teksta Zakona o vodama […].
[…]
3. 2 % prikupljenog neto prihoda smatra se prihodom Tijela nadležnog za slivove.
4. 98 % prikupljenog neto prihoda isplaćuje se državnom proračunu. U skladu s odredbama članka 14., općim državnim proračunom dodjeljuje se iznos barem ekvivalentan iznosu predviđenom u ovom stavku za djelatnosti namijenjene zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa. U tu svrhu investicijski projekti koji jamče zaštitu i poboljšanje javnih vodnih resursa svake se godine određuju u propisima o općem državnom proračunu.
5. Tijekom mjeseca koji slijedi nakon onoga kada je naknada primljena Tijelo nadležno za slivove obračunava konačni iznos i uplaćuje ga u Državnu riznicu, uzevši u obzir prihode i troškove koji opravdavaju taj iznos pri Agencia Estatal de Administración Tributaria (Državna agencija za poreznu upravu).”
14 Članak 13. te kraljevske uredbe predviđa:
„Jamstvo zaštite javnih resursa
Kako bi se osiguralo ostvarenje okolišnih ciljeva utvrđenih u Okvirnoj direktivi o vodama te predviđenih u članku 98. i sljedećima pročišćenog teksta Zakona o vodama, a u skladu s načelom povrata troškova uspostavljenim člankom 111.a pročišćenog teksta Zakona o vodama, proračunom opće države se, u skladu s člankom 14., za djelatnosti namijenjene zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa na koje je utjecala proizvodnja hidroelektrične energije dodjeljuje iznos barem ekvivalentan iznosu predviđenom u stavku 4. članka 12.”
15 Članak 14. navedene kraljevske uredbe propisuje:
„Zaštita i poboljšanje javnih vodnih resursa
1. Za potrebe ove kraljevske uredbe, pod zaštitom i poboljšanjem javnih vodnih resursa podrazumijevaju se aktivnosti koje Opća državna uprava nadležna za upravljanje slivovima koji se protežu na više autonomnih zajednica mora provesti kako bi se ostvario trostruki cilj: utvrđivanje ograničenja koja su zbog ljudske aktivnosti pretrpjele vodene mase, ispravak stanja vodenih masa i pogoršanja javnih vodnih resursa te provođenje na prikladan način zadaća kontrole i nadzora nad javnim vodnim resursima i nadzora nad vodama.
2. Djelatnosti koje omogućuju učinkovitije i održivije upravljanje time što racionaliziraju upotrebu javnih vodnih resursa vezano za aktivnosti nabrojane u stavku 1.
3. Među djelatnostima čiji je cilj ostvariti ciljeve navedene u stavcima 1. i 2. nalaze se, među ostalim:
a) Mjerenje, analiza i kontrola potrošnje vode dodijeljene koncesijama i upisane u registar voda ili u Catálogo de Aguas Privadas [Registar korištenja privatnih voda].
b) Upravljačke djelatnosti usmjerene na omogućavanje korištenja javnih vodnih resursa pojedincima u okviru sustava dozvola i izjava o sukladnosti.
c) Modernizacija, održavanje i ažuriranje registra voda.
d) Uvođenje i razvoj programa koji omogućuju ažuriranje i izmjenu odobrenja i koncesija vezanih za vodu.
e) Nadzor i praćenje stupnja poštovanja sustava koncesija i dozvola vezanih za javne vodne resurse, posebno uvjeta nametnutih u svakom pojedinom slučaju, čija su posljedica misije potpore nadzoru voda.
f) Praćenje i nadzor kvalitativnog i kvantitativnog stanja vodenih masa. To praćenje ostvaruje se posredstvom programa kontrole i procjene podzemnih i površinskih voda, održavanja i korištenja mreža za kontrolu i praćenja stanja vodenih masa, kao i praćenja različitih planova i programa pročišćavanja otpadnih voda.
g) Tehničke aktivnosti na temelju kojih je moguće odrediti i prostorno ograničiti vodne tokove koji pripadaju javnim vodnim resursima, s njima povezana područja i kartografiju poplavnih područja, kao i provedbu mjera upravljanja rizicima od poplava koje su u nadležnosti tijela za upravljanje.
h) Radnje očuvanja i poboljšanja vodnih tokova koji pripadaju javnim vodnim resursima poboljšanjem protočnosti rijeka, prilagodbom struktura migracijama riblje faune i prijenosu sedimenata, obnovom vodnog toka riječnih površina i obalnih područja, borbom, protiv invazivnih vrsta koje podrazumijevaju pogoršanje stanja javnih vodnih resursa.
i) Radovi ažuriranja i izmjene hidrološkog planiranja u okrugu u svim fazama, u mjeri u kojoj predstavljaju temeljni element za zaštitu i poboljšanje javnih vodnih resursa, čime teže ostvarivanju ciljeva u području okoliša opisanih u članku 92.a preinačenog teksta Zakona o vodama.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
16 Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su pred Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) tužbu za poništenje Kraljevske uredbe 198/2015 o provedbi članka 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama i uređenju naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije na slivnim područjima koja dijeli više zajednica, tj. slivnim područjima koja se protežu na području više autonomnih zajednica.
17 Taj članak 112.a, kojim se uspostavlja ta naknada, uveden je nakon izmjene Zakona o vodama člankom 29. Zakona o energetskim porezima.
18 Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu sukladnosti tog članka 29. s načelom da onečišćivač plaća utvrđenim u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, u vezi s Direktivom 2000/60, načelom nediskriminacije utvrđenim u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/72, kao i pravom tržišnog natjecanja, pitajući se pritom može li se navedena naknada smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
19 Sud koji je uputio zahtjev ističe da je, ako treba smatrati da Zakon o energetskim porezima nije u skladu s pravom Unije, Kraljevske uredba 198/2015 – kojom se provodi naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije i koja je predmet tužbi u glavnom postupku – bez pravne osnove i stoga je treba ukinuti.
20 Kad je, kao prvo, riječ o usklađenosti te naknade s načelom da onečišćivač plaća, u smislu članka 191. stavka 2. UFEU‑a, i s Direktivom 2000/60, taj sud naglašava da, iako iz obrazloženja Zakona o energetskim porezima proizlazi da uvođenje naknade za proizvodnju vodne energije odgovara razlozima vezanima uz okoliš, to jest zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa, bitne značajke te naknade, kao i sama njezina struktura, upućuju na to da je njezin cilj u stvarnosti isključivo gospodarske prirode jer se njome želi postići to da država ostvari prihode kojima bi se pokrio tarifni deficit u elektroenergetskom sustavu, pri čemu taj deficit odgovara razlici između prihoda koje španjolski proizvođači električne energije dobivaju od potrošača i troškova isporuke električne energije priznatih nacionalnim propisima.
21 Naime, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, s jedne strane, porezna osnovica te naknade ovisi o vrijednosti proizvedene energije, koja se izračunava s obzirom na potpuni povrat dobiven za energiju koja je isporučena u elektroenergetsku mrežu. Stopa te naknade koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica iznosila je 22 %, dok je članak 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama predviđao samo jednu stopu od 5 % za slučajeve posjedovanja, upotrebe i iskorištavanja prirodnih, stalnih ili nestalnih vodnih tokova, dna jezera i laguna kao i dna površinskih akumulacija u javnim vodotokovima za koje su potrebni koncesija ili upravno odobrenje. S druge strane, samo je 2 % prikupljene naknade namijenjeno intervencijama Organismo de cuenca (Javno tijelo nadležno za upravljanje vodama u slivovima, Španjolska), dok se 98 % preostalog iznosa isplaćuje Državnoj riznici i predstavlja dodatni prihod elektroenergetskog sustava. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je iznos te naknade u cijelosti morao biti namijenjen zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa i da je Kraljevska uredba 198/2015 pokušala ispraviti tu nedosljednost propisujući da se za zaštitne mjere i poboljšanje javnih vodnih resursa iz općeg državnog proračuna namjenjuje iznos koji je ekvivalentan najmanje 98 % prihoda prikupljenih tom naknadom. Sud koji je uputio zahtjev međutim navodi da u općem državnom proračunu za 2016. taj omjer nije bio ispoštovan, nego su cjelokupni prihodi prikupljeni tom naknadom bili namijenjeni pokrivanju deficita u elektroenergetskom sustavu.
22 Tako, protivno zahtjevima Direktive 2000/60, naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije ne uzima u obzir načelo povrata troškova za vodne usluge, uključujući i troškove zaštite okoliša, ne određuje koje su štete za okoliš i odnosi se samo na jednu vrstu korištenja kopnenih voda, to jest na onu koja je usmjerena na proizvodnju električne energije, unatoč obnovljivoj naravi potonje i činjenici da upotrijebljena voda nije potrošena. Sud koji je uputio zahtjev ističe da ta naknada u stvarnosti predstavlja namet koji nije ni u kakvoj vezi s posjedovanjem javnih resursa ni s posljedicama za okoliš djelatnosti povezanih s tim posjedovanjem.
23 Kada je, kao drugo, riječ o sukladnosti naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije s načelom nediskriminacije utvrđenim u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/72, sud koji je uputio zahtjev navodi da se naknada primjenjuje samo na proizvođače hidroelektrične energije, isključujući sve ostale proizvođače energije koji koriste druge tehnologije, a koji su nositelji upravnih koncesija na slivovima koje dijeli ili ne dijeli više autonomnih zajednica, odnosno slivovima koji se nalaze na području više autonomnih zajednica, a ne na području samo jedne autonomne zajednice.
24 Kao treće, sud koji je uputio zahtjev smatra da, zbog asimetrične naravi te naknade, različito postupanje koje se njome uvodi utječe na tržišno natjecanje na tržištu električne energije i mora se smatrati državnim potporama u korist proizvođača električne energije na koje se ne primjenjuje ta naknada.
25 U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja u predmetima C‑105/18 do C‑108/18 i C‑110/18 do C‑113/18.
„1. Treba li načelo da onečišćivač plaća iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a i članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60 Europskog parlamenta i Vijeća, u kojem je utvrđeno načelo povrata troškova za vodne usluge i primjerenog gospodarskog uravnoteživanja korištenja voda, tumačiti na način da im se protivi uspostava naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ne potiče učinkovito korištenje vode niti uspostavlja mehanizme očuvanja i zaštite javnih vodnih resursa i čiji iznos nije ni u kakvom odnosu s mogućnošću nanošenja štete javnim vodnim resursima te se jedino i isključivo temelji na mogućnosti proizvođača da ostvaruju prihode?
2. Je li naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku i čiji su obveznici, s jedne strane, isključivo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koje dijeli više autonomnih zajednica, ali ne i proizvođači koncesionari na tim slivovima, i, s druge strane, proizvođači koji upotrebljavaju hidroelektričnu tehnologiju, ali ne i oni koji upotrebljavaju druge tehnologije, usklađena s načelom nediskriminacije između gospodarskih subjekata iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72?
3. Treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da čini zabranjenu državnu potporu nametanje vodne naknade poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku proizvođačima hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koje dijeli više autonomnih zajednica jer se time uvodi asimetričan sustav oporezivanja u području iste tehnologije ovisno o tome gdje je smješteno [električno] postrojenje, pri čemu se ta naknada ne nameće proizvođačima električne energije iz drugih izvora?”
26 U predmetu C‑109/18, prva dva prethodna pitanja u biti su identična prvim dvama pitanjima u predmetima navedenima u prethodnoj točki, a treće pitanje glasi ovako:
„3. Treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da čini zabranjenu državnu potporu nenametanje vodne naknade proizvođačima hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice i ostalim subjektima koji upotrebljavaju vodu [za potrošnju], pri čemu se naknada plaća samo za korištenje namijenjeno proizvodnji električne energije?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
27 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 191. stavak 2. UFEU‑a i članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60 tumačiti na način da im se protivi naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ne potiče učinkovito korištenje vode niti uspostavlja mehanizme očuvanja i zaštite javnih vodnih resursa i čiji iznos nije ni u kakvom odnosu s mogućnošću nanošenja štete javnim vodnim resursima te se jedino i isključivo temelji na mogućnosti proizvođača hidrolektrične energije da ostvaruju prihode.
28 Valja podsjetiti da članak 191. stavak 2. UFEU‑a propisuje da je cilj politike Unije u području okoliša visoka razina zaštite i da se temelji, među ostalim, na načelu da onečišćivač plaća. Ta odredba utvrđuje samo opće ciljeve Unije u području okoliša, s obzirom na to da članak 192. UFEU‑a povjerava Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije, kada odlučuju u skladu s običnim zakonodavnim postupkom, odlučivanje o tome koju će radnju poduzeti u svrhu ostvarivanja tih ciljeva (presuda od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr., C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 39. i navedena sudska praksa).
29 Stoga, budući da se članak 191. stavak 2. UFEU‑a, u kojem se nalazi načelo da onečišćivač plaća, odnosi na djelovanje Unije, na tu se odredbu kao takvu ne mogu pozivati pojedinci u cilju isključenja primjene nacionalnih odredaba koje mogu zadirati u područje okolišne politike ako se ne može primijeniti nijedan propis Unije donesen na temelju članka 192. UFEU‑a koji bi posebno obuhvaćao dotičnu situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr., C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
30 Iz toga proizlazi da, u mjeri u kojoj je načelo da onečišćivač plaća izričito navedeno u članku 9. stavku 1. Direktive 2000/60 i u kojoj je ta direktiva donesena na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 192. UFEU‑ana temelju toga je članka 9. stavka 1. potrebno ispitati primjenjuje li se navedeno načelo na glavne predmete.
31 U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presuda od 16. svibnja 2019., Conti 11. Container Schiffahrt, C‑689/17, EU:C:2019:420, t. 37. i navedena sudska praksa).
32 Kao prvo, iz teksta članka 9. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2000/60 proizlazi da države članice moraju uzeti u obzir načelo povrata troškova za vodne usluge, uključujući troškove zaštite okoliša i troškove korištenja resursâ, imajući u vidu ekonomsku analizu provedenu sukladno Prilogu III. navedenoj direktivi i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća.
33 Budući da taj prvi podstavak ne određuje okvir unutar kojega države članice moraju voditi računa o načelu povrata troškova za vodne usluge, ta se odredba odnosi na uspostavljanje opće politike povrata tih troškova od strane država članica, posebno u pogledu načela da onečišćivač plaća.
34 Osim toga, iz drugog podstavka tog članka 9. stavka 1. drugog podstavka proizlazi da države članice moraju osigurati od datuma donošenja Direktive 2000/60 do 2010. godine da, s jedne strane, politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da učinkovito koriste vodne resurse i da time doprinosi ostvarenju ciljeva te direktive u području zaštite okoliša i da, s druge strane, razni korisnici, podijeljeni najmanje na industriju, domaćinstva i poljoprivredu, pridonose povratu troškova za vodne usluge, na temelju ekonomske analize provedene u skladu s Prilogom III. navedenoj direktivi, a uzimajući u obzir načelo da onečišćivač plaća.
35 U tom pogledu, to što se članak 9. stavak 1. drugi podstavak druga alineja odnosi na razne korisnike koji moraju na odgovarajući način doprinijeti tom načelu povrata troškova za vodne usluge potvrđuje da se obveza uzimanja u obzir tog načela nameće u okviru opće politike država članica u vezi s tim uslugama. Takvo tumačenje uostalom potvrđuje tekst članka 9. stavka 1. trećeg podstavka, prema kojem države članice mogu voditi računa o socijalnim, okolišnim i gospodarskim učincima povrata, kao i zemljopisnim i klimatskim uvjetima u dotičnoj regiji ili regijama, ostavljajući tako državama članicama marginu prosudbe u vezi s provedbom navedenog načela povrata tih troškova.
36 Tako je iz teksta članka 9. stavka 1. Direktive 2000/60 razvidno da se samo s obzirom na sva relevantna nacionalna pravila kojima se provode programi mjera kojima se uređuju vodne usluge može provjeriti je li država članica uzela u obzir načelo povrata troškova za te usluge. Iz toga proizlazi da se poštovanje tog članka 9. stavka 1. ne može ocjenjivati s obzirom na jednu nacionalnu mjeru, promatranu zasebno, koja se nameće korisnicima vodnih resursa.
37 Kao drugo, valja istaknuti da kontekst u kojem se nalazi ta odredba potvrđuje tumačenje njenog teksta. Naime, treba podsjetiti da je Direktiva 2000/60 okvirna direktiva koja je usvojena na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 192. UFEU‑a). Njome se postavljaju zajednička načela i opći okvir djelovanja za zaštitu voda te se osigurava koordinacija, integracija, a dugoročno i razvoj općih načela i struktura koji omogućuju zaštitu i ekološki održivo korištenje vode u Europskoj uniji. Ta načela i taj okvir države članice kasnije trebaju razvijati usvajanjem pojedinačnih mjera (vidjeti u tom smislu presudu od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑525/12, EU:C:2014:2202, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
38 Nadalje, članak 11., stavak 1. te direktive predviđa da je svaka država članica dužna osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području radi postizanja okolišnih ciljeva iz članka 4. te direktive. Osim toga, članak 11. stavak 3. te direktive navodi da osnovne mjere iz tog programa obuhvaćaju mjere koje se smatraju primjerenima za potrebe članka 9., čime se potvrđuje da je obveza koju je potonja nametnula povezana s primjenom niza mjera koje, uzete zajedno, moraju biti „primjerene” kako bi se osiguralo poštovanje načela povrata troškova za vodne usluge.
39 Kao treće, valja istaknuti da je to tumačenje u skladu s ciljem koji se nastoji postići Direktivom 2000/60. Naime, navedena direktiva nema za cilj potpuno usklađivanje propisa država članica u području koje se tiče voda (vidjeti u tom smislu presude od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑525/12, EU:C:2014:2202, t. 50. i od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, t. 34.).
40 Prema članku 1. točki (a) Direktive 2000/60, njezina je svrha uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda koji sprečava daljnju degradaciju i štiti i učvršćuje stanje vodnih ekosustava kao i, s obzirom na potrebe za vodom, kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima.
41 Direktiva 2000/60 u osnovi počiva na načelima upravljanja riječnim slivom, postavljanjem ciljeva u pogledu vodene mase, planiranja i izrade programa, ekonomske analize i modaliteta naplate vode, uzimanja u obzir posljedica za okoliš te socijalnih i ekonomskih posljedica povrata troškova, kao i zemljopisnih i klimatskih uvjeta pojedine regije ili pojedinih regija (presuda od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑525/12, EU:C:2014:2202, t. 53.).
42 Iz odredaba te direktive proizlazi da mjere za povrat troškova vodnih usluga predstavljaju jedan od instrumenata koje države članice imaju na raspolaganju za upravljanje kakvoćom vode čija je svrha racionalno korištenje resursa (vidjeti u tom smislu presudu od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑525/12, EU:C:2014:2202, t. 55.).
43 Kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 32. svojeg mišljenja, kada, kao u okviru glavnih predmeta, država članica nameće plaćanje naknada korisnicima vode, načelo povrata troškova za vodne usluge iz članka 9. stavka 1. Direktive 2000/60 ne nalaže to da iznos svake od tih naknada, uzet zasebno, mora biti razmjeran tim troškovima.
44 U tim okolnostima nije relevantno to što u glavnim predmetima – kao što je naveo sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za tumačenje nacionalnog prava koje se primjenjuje na te predmete – naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, s obzirom na svoje bitne značajke i strukturu, nema svrhu zaštite okoliša, nego isključivo gospodarsku svrhu, te također predstavlja prihod španjolskog elektroenergetskog sustava namijenjen smanjenju tarifnog deficita tog sustava koji nije povezan ni s posjedovanjem javnih vodnih resursa ni s posljedicama za okoliš djelatnosti povezanih s tim posjedovanjem.
45 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 191. stavak 2. UFEU‑a i članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da im se ne protivi naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ne potiče učinkovito korištenje vode niti uspostavlja mehanizme očuvanja i zaštite javnih vodnih resursa i čiji iznos nije ni u kakvom odnosu s mogućnošću nanošenja štete javnim vodnim resursima te se jedino i isključivo temelji na mogućnosti proizvođača hidroelektrične energije da ostvaruju prihode.
Drugo pitanje
46 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li načelo nediskriminacije iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 tumačiti na način da mu se protivi doprinos, poput naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima, čiji su obveznici isključivo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica.
47 Kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje, valja dakle ispitati područje primjene članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72.
48 U skladu s tom odredbom, države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2. tog članka, elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima te direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i, iz aspekta okoliša, održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza.
49 Valja istaknuti da taj članak 3. stavak 1. utvrđuje, u području unutarnjeg tržišta električne energije, opće načelo nediskriminacije, koje čini sastavni dio općih načela prava Unije. Sud je već presudio da to načelo obvezuje države članice kada predmetna nacionalna situacija u glavnom postupku ulazi u područje primjene prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 2006., Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, t. 56., i od 19. siječnja 2010., Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 21. i 23.).
50 U ovom slučaju valja istaknuti da je – u mjeri u kojoj iz elemenata kojima raspolaže Sud proizlazi, s jedne strane, da su situacije o kojima je riječ u predmetu u glavnom postupku potpuno unutarnje, u smislu da nemaju nikakav prekogranični element, i da, s druge strane, naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ predstavlja mjeru porezne naravi – načelo nediskriminacije, kako je predviđeno člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/72, primjenjivo na tu naknadu samo ako je cilj te direktive usklađivanje poreznih odredbi država članica.
51 Budući da se cilj Direktive 2009/72 sastoji od ostvarivanja unutarnjeg tržišta električne energije, zakonodavac Unije primijenio je redovni zakonodavni postupak predviđen člankom 95. stavkom 1. UEZ‑a (koji je postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a) za usvajanje mjera za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
52 Međutim, u skladu s člankom 95. stavkom 2. UEZ‑a (koji je postao članak 114. stavak 2. UFEU‑a), taj članak 95. stavak 1. (koji je postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a) ne primjenjuje se na porezne odredbe.
53 Budući da Direktiva 2009/72 ne predstavlja mjeru koja se odnosi na usklađivanje poreznih odredbi država članica, valja smatrati da se načelo nediskriminacije predviđeno u njezinu članku 3. stavku 1. ne primjenjuje na doprinos poput naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima.
54 S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da načelo nediskriminacije iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 treba tumačiti na način da mu se ne protivi doprinos poput naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima, čiji su obveznici isključivo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica.
Treće pitanje u spojenim predmetima C‑105/18 do C‑108/18 i C‑110/18 do C‑113/18, kao i u predmetu C‑109/18
55 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da činjenica da se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima ne primjenjuje, kao prvo, na proizvođače hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području samo jedne autonomne zajednice, kao drugo, na proizvođače električne energije koji koriste druge izvore osim vodnih izvora i, kao treće, na ostale upotrebe koje podrazumijevaju potrošnju vode predstavlja državnu potporu u smislu te odredbe.
56 Najprije valja utvrditi da odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑109/18 ne sadržava nijedan informativni podatak koji bi Sudu omogućio da sudu koji je uputio zahtjev pruži koristan odgovor u pogledu eventualne kvalifikacije naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a zbog činjenice da je ne plaćaju postrojenja koja koriste vodu za druge svrhe, različite od proizvodnje hidroelektrične energije.
57 Taj dio trećeg pitanja u predmetu C‑109/18, s obzirom na to da se odnosi na ta postrojenja, treba stoga proglasiti nedopuštenim.
58 Što se tiče meritornog odgovora na dopuštene dijelove trećeg pitanja, postavljenog u svim spojenim predmetima, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kako bi se mjera smatrala „državnom potporom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju se ispuniti sve sljedeće pretpostavke. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti osobito presudu od 29. srpnja 2019., Azienda Napoletana Mobilità, C‑659/17, EU:C:2019:633, t. 20.).
59 Budući da se, kako bi se mjera smatrala „državnom potporom” u smislu ove odredbe, traži ispunjenje svih četiriju pretpostavki jer su one kumulativne, i da sud koji je uputio zahtjev Sudu postavlja pitanje samo o selektivnosti naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, valja najprije ispitati tu potonju pretpostavku.
60 Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je za ocjenu selektivnog karaktera prednosti dodijeljenih korisnicima nacionalne mjere potrebno odrediti stavlja li, u okviru dotičnog pravnog sustava, predmetna nacionalna mjera u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u usporedbi s drugima koji se, s obzirom na cilj koji se želi postići tim sustavom, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji i koji na taj način doživljavaju različit tretman koji bi se u biti mogao okvalificirati kao „diskriminatoran” (presuda od 26. travnja 2018., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, t. 38. i navedena sudska praksa).
61 Kvalifikacija porezne mjere kao „selektivne” pretpostavlja, kao prvo, utvrđivanje redovnog ili „uobičajenog” poreznog sustava koji je na snazi u predmetnoj državi članici i, kao drugo, dokazivanje da odnosna porezna mjera odstupa od tog redovnog sustava, u mjeri u kojoj se njome uvodi razlikovanje između subjekata koji se, s obzirom na cilj tog zajedničkog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivim situacijama (presuda od 26. travnja 2018., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, t. 40. i navedena sudska praksa).
62 U tom pogledu utvrđivanje referentnog okvira od posebnog je značenja u slučaju poreznih mjera jer se postojanje pogodnosti može utvrditi samo u odnosu na „normalno” oporezivanje (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija, C‑88/03, EU:C:2006:511, t. 56. i od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, t. 55.).
63 Kad je, kao prvo, riječ o ispitivanju selektivnog karaktera mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku, do kojeg može doći zbog činjenice da se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije ne primjenjuje na proizvođače električne energije iz drugih izvora, a ne vode, valja naglasiti da, iako kriterij za nametanje te naknade, vezan za izvor proizvodnje električne energije, ne predstavlja formalno odstupanje od određenog referentnog pravnog okvira, ipak ima za učinak isključenje tih proizvođača električne energije iz područja primjene navedene naknade.
64 Budući da članak 107. stavak 1. UFEU‑a definira državne intervencije s obzirom na njihove učinke, neovisno o primijenjenim tehnikama, ne može se a priori isključiti da kriterij nametanja naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju hidroelektrične energije omogućuje da se u praksi „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” stavi u povoljniji položaj, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, smanjenjem njihova opterećenja u odnosu na one koji podliježu toj naknadi (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, t. 47. i 48. i navedenu sudsku praksu).
65 Stoga valja utvrditi nalaze li se proizvođači hidroelektrične energije koji su obveznici plaćanja naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku i proizvođači električne energije iz drugog izvora osim vode u usporedivoj situaciji u pogledu cilja koji se želi postići naknadom iz glavnih predmeta.
66 U tom pogledu, iz nacionalnog prava prikazanog u odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje proizlazi, a osobito iz članka 112.a stavka 1. Zakona o vodama, kao i članaka 12. do 14. Kraljevske uredbe 198/2015, da je naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije namijenjena zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa. Nedvojbeno je da samo proizvođači hidroelektrične energije koriste javne vodne resurse kao izvor za proizvodnju električne energije, što može imati utjecaj na okoliš tog vodnog resursa.
67 Stoga valja utvrditi da se proizvođači električne energije koji ne koriste vodu kao izvor, koji nisu obveznici plaćanja naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, ne nalaze, u pogledu ciljeva koji se želi postići tom naknadom, u činjenično i pravno usporedivoj situaciji s proizvođačima električne energije koji koriste vodu.
68 Iako sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za tumačenje nacionalnog prava, navodi da se tom naknadom – unatoč tekstu članka 112.a Zakona o vodama, kao i odredaba Kraljevske uredbe 198/2015, kojom se provodi navedena naknada – želi, s obzirom na njezine bitne značajke i strukturu, ostvariti isključivo gospodarski cilj, valja podsjetiti da su, ako ne postoji zakonodavstvo Unije u određenom području, određivanje poreznih osnovica i raspodjela poreznog opterećenja na različite čimbenike proizvodnje i različite gospodarske sektore obuhvaćeni poreznom nadležnošću država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
69 Tako kriterij za oporezivanje koji se odnosi na izvor proizvodnje električne energije u načelu dopušta državi članici da uvede naknadu, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, samo za proizvođače električne energije koji se koriste vodom kao izvorom proizvodnje električne energije.
70 Kada je, kao drugo, riječ o ispitivanju selektivnosti mjere o kojoj je riječ u glavnim predmetima, do koje može doći zbog činjenice da se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije ne primjenjuje na proizvođače hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području samo jedne autonomne zajednice, valja podsjetiti da, prema sudskoj praksi Suda, referentni pravni okvir za ocjenu selektivnosti mjere ne mora nužno biti određen unutar granica područja predmetne države članice, nego to može biti onaj s područja u okviru kojeg regionalna ili lokalna vlast izvršava nadležnost koju ima na temelju ustava ili zakona. To je tako ako to tijelo ima pravni i činjenični status na temelju kojeg je dovoljno autonomno u odnosu na središnju vladu države članice, što dovodi do toga da, na temelju mjera koje donosi, temeljnu ulogu u definiciji političkog i gospodarskog okruženja u kojem poduzetnici djeluju ima to tijelo, a ne središnja država (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
71 Iz te sudske prakse proizlazi da referentni okvir ovisi o opsegu nadležnosti tijela javne vlasti koje je donijelo predmetnu mjeru.
72 U istom smislu, iz presude od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, t. 61. i 62.), proizlazi da relevantni referentni okvir za ocjenu selektivnog karaktera jedne mjere može biti ograničen na pravni sustav koji je uspostavio određeni subjekt u granicama svoje nadležnosti.
73 Naime, selektivan karakter mjere ne može se ocijeniti a da se pritom ne vodi računa o pravnom okviru nadležnosti tijela javne vlasti koje je donijelo tu mjeru.
74 U ovom je slučaju španjolska vlada, kako u svojim pisanim očitovanjima tako i tijekom rasprave pred Sudom, iznijela da je činjenica da se naknada za korištenje kopnenim vodama za proizvodnju električne energije primjenjuje samo na proizvođače hidroelektrične energije koji djeluju na slivovima koji se nalaze na području više autonomnih zajednica opravdana teritorijalnom strukturom španjolske države i nadležnostima svake uprave kao i nadležnostima središnje vlade i autonomnih zajednica, koje, u pogledu javnih vodnih resursa, izrađuju svoj vlastiti pravni sustav.
75 Nacionalni zakonodavac je stoga donio nacionalne propise kojima se uvodi ta naknada – kojom se terete samo nositelji upravnih koncesija koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području više autonomnih zajednica – izvršavajući nadležnost koja je ograničena samo na te slivove.
76 U tim okolnostima, podložno provjeri podjele nadležnosti koju treba izvršiti sud koji je uputio zahtjev, očito je da je relevantni referentni okvir za ocjenu selektivnosti moguće mjere potpore oporezivanje proizvodnje hidroelektrične energije na riječnim slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica.
77 S obzirom na tako određeni referentni okvir, valja utvrditi da se proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima smještenima na području samo jedne autonomne zajednice ne nalaze u situaciji usporedivoj s onom proizvođača energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica.
78 Iz toga proizlazi da pretpostavka koja se odnosi na selektivnost predmetne mjere nije ispunjena i da stoga nije potrebno ocjenjivati ostale pretpostavke navedene u točki 58. ove presude.
79 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da činjenica – da se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima ne primjenjuje, s jedne strane, na proizvođače hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području samo jedne autonomne zajednice i, s druge strane, na proizvođače električne energije koji koriste druge izvore osim vodnih izvora – ne predstavlja državnu potporu u smislu te odredbe jer se navedeni proizvođači ne nalaze, s obzirom na relevantni referentni okvir kao i cilj koji se želi postići tom naknadom, u situaciji koja je usporediva s onom proizvođača hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
Troškovi
80 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članak 191. stavak 2. UFEU‑a i članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike treba tumačiti na način da im se ne protivi naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ne potiče učinkovito korištenje vode niti uspostavlja mehanizme očuvanja i zaštite javnih vodnih resursa i čiji iznos nije ni u kakvom odnosu s mogućnošću nanošenja štete javnim vodnim resursima te se jedino i isključivo temelji na mogućnosti proizvođača hidroelektrične energije da ostvaruju prihode.
2. Načelo nediskriminacije iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ treba tumačiti na način da mu se ne protivi doprinos poput naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima, čiji su obveznici isključivo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica.
3. Članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da činjenica – da se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije o kojoj je riječ u glavnim predmetima ne primjenjuje, s jedne strane, na proizvođače hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području samo jedne autonomne zajednice i, s druge strane, na proizvođače električne energije koji koriste druge izvore osim vodnih izvora – ne predstavlja državnu potporu u smislu te odredbe jer se navedeni proizvođači ne nalaze, s obzirom na relevantni referentni okvir kao i cilj koji se želi postići tom naknadom, u situaciji koja je usporediva s onom proizvođača hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koji se protežu na područje više autonomnih zajednica, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
Potpisi