ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
7 de novembro de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Princípio do poluidor‑pagador — Diretiva 2000/60/CE — Artigo 9.o, n.o 1 — Amortização dos custos dos serviços hídricos — Regras comuns para o mercado interno da eletricidade — Diretiva 2009/72/CE — Artigo 3.o, n.o 1 — Princípio da não discriminação — Artigo 107.o, n.o 1, TFUE — Auxílio de Estado — Taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica — Taxa devida unicamente pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas intercomunitárias»
Nos processos apensos C‑105/18 a C‑113/18,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), por Decisões de 27 de junho de 2017 (C‑105/18, C‑106/18, C‑108/18, C‑110/18 e C‑111/18), de 18 de julho de 2017 (C‑107/18 e C‑113/18), de 4 de julho de 2018 (C‑109/18) e de 11 de julho de 2017 (C‑112/18), que deram entrada no Tribunal de Justiça em 13 de fevereiro de 2018, nos processos
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑105/18),
Energía de Galicia (Engasa) SA (C‑106/18),
Duerocanto SL (C‑107/18),
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (C‑108/18),
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (C‑109/18),
José Manuel Burgos Pérez,
María del Amor Guinea Bueno (C‑110/18),
Endesa Generación SA (C‑111/18),
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (C‑112/18),
Parc del Segre SA,
Electra Irache SL,
Genhidro Generación Hidroeléctrica SL,
Hicenor SL,
Hidroeléctrica Carrascosa SL,
Hidroeléctrica del Carrión SL,
Hidroeléctrica del Pisuerga SL,
Hidroeléctrica Santa Marta SL,
Hyanor SL,
Promotora del Rec dels Quatre Pobles SA (C‑113/18)
contra
Administración General del Estado,
sendo intervenientes:
Iberdrola Generación SAU,
Hidroeléctrica del Cantábrico SA,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan, presidente de secção, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič, C. Lycourgos (relator), juízes,
advogado‑geral: G. Hogan,
secretário: L. Carrasco Marco, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 28 de fevereiro de 2019,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), por J. C. García Muñoz, abogado, assistido por M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
– em representação da Energía de Galicia (Engasa) SA, por F. Plasencia Sánchez e B. Ruiz Herrero, abogados, assistidos por P. Ortiz‑Cañavate Levenfeld, procuradora,
– em representação da Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, por F. Plasencia Sánchez, assistido por A. Lázaro Gogorza, procuradora,
– em representação da Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, por J. C. Hernanz Junquero, abogado, e D. Martín Cantón, procuradora,
– em representação da Endesa Generación SA, por J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez e A. Lamadrid de Pablo, abogados,
– em representação da Parc del Segre SA e o., por P. M. Holtrop, abogado, assistido por F. S. Juanas Blanco, procurador,
– em representação da Iberdrola Generación SAU, por J. Ruiz Calzado e J. Domínguez Pérez, abogados, assistidos por J. L. Martín Jaureguibeitia, procurador,
– em representação do Governo espanhol, por A. Rubio González e V. Ester Casas, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo alemão, inicialmente por T. Henze e J. Möller, e em seguida por J. Möller, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por O. Beynet, P. Němečková, G. Luengo e E. Manhaeve, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 8 de maio de 2019,
profere o presente
Acórdão
1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 191.o, n.o 2, TFUE, do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO 2000, L 327, p. 1), do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55), bem como do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.
2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de um litígio que opõe a Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) e vários outros produtores espanhóis de energia hidroelétrica à Administración General del Estado (Administração Geral do Estado, Espanha) a respeito da legalidade da taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2000/60
3 O considerando 13 da Diretiva 2000/60 enuncia:
«Na Comunidade existem condições e necessidades diversas, que exigem diferentes soluções específicas. Essa diversidade deve ser tomada em conta no planeamento e execução das medidas destinadas a garantir a proteção e a utilização sustentável da água no âmbito da bacia hidrográfica. As decisões deverão ser tomadas tão próximo quanto possível dos locais em que a água é efetivamente utilizada ou afetada. Deve ser dada prioridade a ações da responsabilidade dos Estados‑Membros, através da elaboração de programas de medidas que sejam ajustados às condições existentes a nível regional ou local.»
4 O artigo 4.o desta diretiva dispõe:
«1. Ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas:
a) Para as águas de superfície:
i) Os Estados‑Membros aplicarão as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície, em aplicação dos n.os 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.o 8;
ii) Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e recuperarão todas as massas de águas de superfície, sob reserva de aplicação da alínea iii) para as massas de água artificiais e fortemente modificadas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas de superfície 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva nos termos do anexo V, sob reserva da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.o 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.o 8;
iii) Os Estados‑Membros protegerão e melhorarão o estado de todas as massas de água artificiais e fortemente modificadas, a fim de alcançar um bom potencial ecológico e um bom estado químico das águas de superfície 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva, nos termos do disposto no anexo V, sem prejuízo da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.o 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7, bem como do n.o 8;
iv) Os Estados‑Membros aplicarão as medidas necessárias nos termos dos n.os 1 e 8 do artigo 16.o, a fim de reduzir gradualmente a poluição provocada por substâncias prioritárias e suprimir as emissões, descargas e perdas de substâncias perigosas prioritárias,
sem prejuízo dos acordos internacionais pertinentes para as partes em causa referidos no artigo 1.o;
[…]»
5 O artigo 9.o da referida diretiva prevê:
«1. Os Estados‑Membros terão em conta o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, mesmo em termos ambientais e de recursos, tomando em consideração a análise económica efetuada de acordo com o anexo III e, sobretudo, segundo o princípio do poluidor‑pagador.
Os Estados‑Membros assegurarão que até 2010:
— as políticas de estabelecimento de preços da água deem incentivos adequados para que os consumidores utilizem eficazmente a água, e assim contribuam para os objetivos ambientais da presente diretiva,
— seja estabelecido um contributo adequado dos diversos setores económicos, separados pelo menos em setor industrial, setor doméstico e setor agrícola, para a recuperação dos custos dos serviços de abastecimento de água, baseado numa análise económica realizada de acordo com o anexo III e que tenha em conta o princípio do poluidor‑pagador.
Neste contexto, os Estados‑Membros podem atender às consequências sociais, ambientais e económicas da amortização, bem como às condições geográficas e climatéricas da região ou regiões afetadas.
2. Os Estados‑Membros incluirão nos planos de gestão de bacia hidrográfica informações sobre as ações e medidas programadas para a implementação do n.o 1 que contribuirão para a concretização dos objetivos ambientais da presente diretiva, e sobre o contributo das diversas utilizações da água para a amortização dos custos dos serviços hídricos.
3. O presente artigo não obsta ao financiamento de medidas preventivas ou de medidas corretivas específicas para atingir os objetivos da presente diretiva.
[…]»
6 O artigo 11.o da mesma diretiva prevê:
«1. Cada Estado‑Membro assegurará, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas, tendo em conta os resultados das análises exigidas nos termos do artigo 5.o, com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.o Esses programas de medidas podem fazer referência a medidas decorrentes de legislação adotada a nível nacional e abrangendo todo o território de um Estado‑Membro. Sempre que necessário, os Estados‑Membros podem adotar medidas aplicáveis a todas as regiões hidrográficas e/ou às partes das regiões hidrográficas internacionais situadas no seu território.
2. Cada programa de medidas inclui as medidas “básicas” especificadas no n.o 3 e, se necessário, medidas “suplementares”.
3. As “medidas básicas” são os requisitos mínimos a cumprir e consistirão no seguinte:
[…]
b) Medidas consideradas adequadas para efeitos do disposto no artigo 9.o;
[…]»
7 O anexo III da Diretiva 2000/60, intitulado «Análise económica», tem a seguinte redação:
«A análise económica deverá conter informações pormenorizadas suficientes (tendo em conta os custos associados à recolha dos dados pertinentes) para:
a) A realização dos cálculos pertinentes necessários para ter em conta, nos termos do artigo 9.o, o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, tomando em consideração as previsões a longo prazo relativas à oferta e à procura de água na região hidrográfica e, quando necessário:
– estimativas dos volumes, preços e custos associados à prestação dos serviços hídricos, e
– estimativas dos investimentos pertinentes, incluindo previsões desses investimentos;
b) A determinação, com base em estimativas dos seus custos potenciais, da combinação de medidas com melhor relação custo/eficácia no que se refere às utilizações da água a incluir no programa de medidas nos termos do artigo 11.o»
Diretiva 2009/72
8 Sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», o artigo 1.o da Diretiva 2009/72 prevê:
«A presente diretiva estabelece regras comuns para a produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade, bem como regras para a proteção dos consumidores, a fim de melhorar e integrar mercados da energia competitivos na Comunidade. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do setor da eletricidade e ao acesso aberto ao mercado, bem como os critérios e procedimentos aplicáveis aos concursos, à concessão de autorizações e à exploração das redes. Define ainda as obrigações de serviço universal e os direitos dos consumidores de eletricidade e clarifica as obrigações em matéria de concorrência.»
9 O artigo 3.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/72 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, e sem prejuízo do disposto no n.o 2, que as empresas de eletricidade sejam exploradas de acordo com os princípios constantes da presente diretiva, na perspetiva da realização de um mercado de eletricidade competitivo, seguro e ambientalmente sustentável, e não devem fazer discriminações entre essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.
2. Tendo plenamente em conta as disposições aplicáveis do Tratado, nomeadamente o artigo 86.o, os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público, nomeadamente em matéria de segurança, incluindo a segurança do fornecimento, de regularidade, de qualidade e de preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética, a energia a partir de fontes renováveis e a proteção do clima. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do setor da energia elétrica da Comunidade aos consumidores nacionais. Relativamente à segurança do fornecimento, à eficiência energética/gestão da procura e para o cumprimento dos objetivos ambientais e dos objetivos da energia a partir de fontes renováveis referidos no presente número, os Estados‑Membros podem instaurar um sistema de planeamento a longo prazo, tendo em conta a possibilidade de terceiros procurarem aceder à rede.»
Direito espanhol
Lei Fiscal da Energia
10 O preâmbulo da Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Lei 15/2012, relativa a Medidas Fiscais para a Sustentabilidade Energética), de 27 de dezembro de 2012 (BOE n.o 312, de 28 de dezembro de 2012, p. 88081, a seguir «Lei Fiscal da Energia»), expõe:
«A presente lei tem por objetivo harmonizar o nosso sistema fiscal através de uma utilização mais eficiente e que respeite o ambiente e o desenvolvimento sustentável, valores que inspiram esta reforma fiscal, ficando assim em conformidade com os princípios básicos que regem a política fiscal, de energia e, naturalmente, ambiental da União Europeia […].
[…]
[…] Assim, um dos eixos da presente reforma fiscal é a internalização dos custos ambientais resultantes da produção de eletricidade […]. A presente lei deve servir de estímulo para uma melhoria dos níveis internos de eficiência energética, assegurando ao mesmo tempo uma melhor gestão dos recursos naturais e continuando a reforçar o novo modelo de desenvolvimento sustentável, tanto do ponto de vista económico e social como ambiental.
A presente reforma contribui, além disso, para a integração das políticas ambientais no nosso sistema fiscal […].
Para o efeito, são regulados pela presente lei três novos impostos: […], uma taxa pela utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica. […]
Por último, o título IV da presente lei altera o texto revisto da Lei das Águas, aprovada pelo Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio [Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julho, a seguir “Lei das Águas”].
Este título regulamenta, em particular, o regime económico‑financeiro para a utilização do domínio público hídrico. Dispõe, assim, que as autoridades públicas competentes estabelecerão, em virtude do princípio da amortização dos custos e tendo em tendo em conta as projeções económicas a longo prazo, os mecanismos adequados para repercutir os custos dos serviços relacionados com a gestão da água, incluindo os custos ambientais e de recursos, nos diferentes utilizadores finais.
Os artigos 112.o e 114.o [da Lei das Águas] preveem quatro encargos fiscais diferentes sobre a água: a taxa sobre a utilização dos bens do domínio público, a taxa sobre as descargas, que onera as descargas no domínio público hídrico, a taxa de regulação, que onera a vantagem obtida a título privado na sequência de obras [de regulação realizadas pelo Estado], e os direitos de utilização da água, que oneram as vantagens obtidas a título privado na sequência de trabalhos realizados pelo Estado diferentes dos trabalhos de regulação.
[…]
Atualmente, a qualidade geral das águas continentais espanholas torna necessária a sua proteção para a salvaguarda de um dos recursos naturais necessários à sociedade. As políticas de proteção do domínio público hídrico devem ser reforçadas nesse sentido. Para tal, torna‑se necessário obter recursos que devem ser fornecidos por aqueles que beneficiam do uso privado da água ou da sua exploração específica para a produção de energia elétrica.
O objetivo desta alteração é, por conseguinte, estabelecer uma nova taxa sobre os bens do domínio público descritos no artigo 2.o, alínea a), [da Lei das Águas], ou seja, sobre a utilização ou exploração das águas continentais para a produção de energia elétrica.»
11 O artigo 29.o da Lei Fiscal da Energia altera a Lei das Águas, acrescentando‑lhe um artigo 112.o‑A com a seguinte redação:
«Artigo 112.o‑A Taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica.
1. A utilização e exploração dos bens do domínio público a que se refere o artigo 2.o, alínea a), da presente lei, para a produção de energia elétrica em centrais são sujeitas a uma taxa denominada taxa pela utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica destinada à proteção e melhoria do domínio público hídrico.
2. A taxa vence‑se com a concessão inicial e com a manutenção anual da concessão hidroelétrica e é exigível no montante correspondente e nos prazos previstos nas condições da referida concessão ou autorização.
3. São sujeitos passivos da taxa os concessionários ou, se for o caso, aqueles que se sub‑roguem na sua posição.
4. A base tributável é determinada pelo organismo de gestão e corresponde ao valor económico da energia hidroelétrica líquida, medida à entrada da rede elétrica, produzida pelo concessionário em cada período de tributação anual pela utilização e exploração do domínio público hídrico.
5. A taxa anual corresponde a 22 % do valor da base tributável e o seu valor total corresponde ao produto da aplicação desta taxa à referida base tributável.
6. As explorações hidroelétricas diretamente exploradas pela administração competente para a gestão dos recursos hídricos públicos estão isentas do pagamento desta taxa.
7. A taxa é reduzida em 90 % para as instalações hidroelétricas com uma potência igual ou inferior a 50 MW e para as instalações de produção de energia elétrica que utilizem tecnologia de bombagem hidráulica e com uma potência superior a 50 MW, consoante as modalidades definidas regulamentarmente para essas produções ou instalações, que devem ser incentivadas por razões de política energética geral.
8. A gestão e cobrança da taxa são da competência do organismo de gestão competente ou da Administração Fiscal do Estado espanhol, em aplicação de um acordo celebrado com o referido organismo.
Em caso de celebração de um acordo com a Agencia Estatal de Administración Tributaria [Administração Fiscal espanhola], esta receberá do organismo de gestão os dados e extratos pertinentes suscetíveis de facilitar a sua gestão e informará periodicamente o referido organismo, consoante as modalidades definidas regulamentarmente. Para este efeito, a Comissión Nacional de Energía [Comissão Nacional de Energia, Espanha] e o Operador del Sistema elétrico [Operador do Sistema Elétrico de Transporte, Espanha] devem fornecer ao organismo de gestão ou à Administração Fiscal os dados e relatórios necessários, em conformidade com o artigo 94.o da Ley 58/2003, de 17 de diciembre [Lei 58/2003, de 17 de dezembro].
2 % da taxa cobrada é considerada receita do organismo de gestão e o organismo de cobrança entrega os restantes 98 % ao Tesouro Público.»
12 A segunda disposição adicional da Lei Fiscal da Energia, relativa aos custos do sistema elétrico, dispõe:
«Nas leis dos Orçamentos Gerais do Estado de cada ano será previsto o financiamento dos custos do sistema elétrico previstos no artigo 16.o da Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Setor Eléctrico [Lei 54/1997, de 27 de novembro, relativa ao Setor Elétrico], num montante equivalente à soma das seguintes parcelas:
a) a estimativa da receita anual cobrada que cabe ao Estado a título dos impostos e taxas previstos na presente lei;
b) o produto estimado do leilão dos direitos de emissão de gases com efeito de estufa, num valor máximo de 500 milhões de euros.»
Real Decreto 198/2015
13 O artigo 12.o do Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía elétrica en las demarcaciones intercomunitárias (Real Decreto 198/2015, de 23 de março de 2015, que dá execução ao artigo 112.o‑A do texto revisto da Lei das Águas e regulamenta a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica nas demarcações hidrográficas intercomunitárias), de 23 de março de 2015 (BOE n.o 72, de 25 de março de 2015, p. 25674, a seguir «Real Decreto 198/2015»), dispõe:
«Receitas das taxas cobradas
1. O montante das receitas cobradas será entregue ao organismo de gestão em conformidade com o disposto no artigo 112.o‑A, n.o 8, da Lei das Águas […].
[…]
3. 2 % do montante das receitas líquidas cobradas a título da taxa são considerados receitas do organismo de gestão.
4. 98 % do montante das receitas líquidas cobradas a título da taxa é entregue ao Tesouro Público. Em conformidade com as disposições do artigo 14.o, os Orçamentos Gerais do Estado afetam a ações de proteção e de melhoria do domínio público hídrico um montante pelo menos igual a este. Para esse efeito, são previstos nas leis dos Orçamentos Gerais do Estado de cada ano os projetos de investimento que garantam a proteção e melhoria do domínio público hídrico.
5. No mês seguinte ao da cobrança da taxa, o organismo de gestão calcula o saldo da conta final e entrega o montante ao Tesouro Público, comunicando à Agencia Estatal de Administración Tributária [Administração Fiscal espanhola] as receitas e custos que justificam esse saldo.»
14 O artigo 13.o deste real decreto prevê:
«Garantia de proteção do domínio público
A fim de assegurar o cumprimento dos objetivos ambientais definidos na Diretiva [2000/60] e previstos nos artigos 98.o e seguintes do texto revisto da Lei das Águas, e de acordo com o princípio da amortização dos custos previstos no artigo 111.o‑A do texto revisto da Lei das Águas, os Orçamentos Gerais do Estado devem prever um montante pelo menos igual ao montante previsto no n.o 4 do artigo 12.o, supra, em conformidade com o disposto no artigo 14.o, para a execução de ações de proteção e melhoria do domínio público hidráulico e das massas de água afetadas por explorações hidroelétricas.»
15 O artigo 14.o do referido real decreto dispõe:
«Proteção e melhoria do domínio público hidráulico
1. Para efeitos do presente real decreto, entende‑se por proteção e melhoria do domínio público hidráulico as atividades que a Administração Geral do Estado competente para a gestão das bacias que se estendam por mais de uma comunidade autónoma deve realizar para alcançar um triplo objetivo: determinar os condicionalismos resultantes da atividade humana sofridos pelas massas de água, corrigir o estado das massas de água e a degradação do domínio público hidráulico, e implementar adequadamente as missões de controlo e de vigilância do domínio público hidráulico e de polícia das águas.
2. As atividades que permitam uma gestão mais eficiente e sustentável do recurso através da racionalização da utilização do domínio público hidráulico inserem‑se no âmbito das atividades enumeradas no n.o 1.
3. Entre as atividades destinadas a alcançar os objetivos definidos nos n.os 1 e 2 figuram, nomeadamente:
a) A medição, a análise e o controlo do consumo de água concedido às concessões e inscrito no registo das águas ou no Catálogo de Aguas Privadas [Registo das Explorações das Águas Privadas].
b) As atividades de gestão destinadas a permitir a utilização do domínio público hidráulico pelos particulares no âmbito do regime de autorizações e de declarações de conformidade sob compromisso de honra.
c) A modernização, manutenção e atualização do registo das águas.
d) A implantação e o desenvolvimento de programas que permitam realizar a atualização e a revisão das autorizações e concessões relativas à água.
e) A vigilância e o acompanhamento do grau de cumprimento do regime de concessões e de autorizações relativas ao domínio público hidráulico, em especial as condições impostas em cada caso, que se traduzem em missões de apoio à polícia das águas.
f) O acompanhamento e a vigilância do estado qualitativo e quantitativo das massas de água. Este acompanhamento é efetuado através dos programas de controlo e de avaliação das águas subterrâneas e de superfície, da manutenção e da exploração das redes de controlo e de acompanhamento do estado das massas de água, bem como do acompanhamento dos diferentes planos e programas de tratamento de águas residuais.
g) As atividades técnicas que permitem determinar e delimitar o leito dos cursos de água no domínio público hidráulico, as zonas que lhes estão associadas e a cartografia das zonas inundáveis, bem como a execução das medidas de gestão dos riscos de inundação que sejam da competência dos organismos de gestão.
h) Os atos de conservação e melhoria do leito dos rios do domínio público hídrico através de atividades de melhoria da continuidade fluvial, de adaptação das estruturas à migração da fauna piscícola e ao transporte de sedimentos, de recuperação do leito dos cursos de água do espaço fluvial e das galerias fluviais e do controlo das espécies invasoras envolvendo a deterioração do estado do domínio público hídrico.
i) As obras de atualização e de revisão da planificação hidrológica do distrito, em todas as suas fases, na medida em que constituem um elemento fundamental para a proteção e a melhoria do domínio público hídrico ao prosseguirem a realização dos objetivos em matéria ambiental descritos no artigo 92.o‑A do texto de reformulação da Lei das Águas.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
16 Os recorrentes nos processos principais interpuseram no Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) recursos de anulação do Real Decreto 198/2015, que dá execução ao artigo 112.o‑A do texto consolidado da Lei das Águas e que regulamenta a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica nas demarcações hidrográficas intercomunitárias, a saber, as demarcações hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma.
17 Este artigo 112.o‑A, que cria essa taxa, foi introduzido na sequência da alteração da Lei das Águas pelo artigo 29.o da Lei Fiscal da Energia.
18 O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade desse artigo 29.o com o princípio do poluidor‑pagador consagrado no artigo 191.o, n.o 2, TFUE, em conjugação com a Diretiva 2000/60, com o princípio da não discriminação consagrado no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72 e com o direito da concorrência, interrogando‑se, a este respeito, sobre se a referida taxa pode ser considerada um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.
19 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, se a Lei Fiscal da Energia for considerada incompatível com o direito da União, o Real Decreto 198/2015, que dá execução à taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica que é objeto dos recursos nos processos principais, ficaria privado de base legal e deveria, consequentemente, ser anulado.
20 No que se refere, em primeiro lugar, à conformidade desta taxa com o princípio do poluidor‑pagador, na aceção do artigo 191.o, n.o 2, TFUE, e com a Diretiva 2000/60, esse órgão jurisdicional sublinha que, embora resulte da exposição de motivos da Lei Fiscal da Energia que a criação da taxa sobre a produção de energia hídrica obedece a razões ambientais, a saber, a proteção e a melhoria do domínio público hídrico, as características essenciais desta taxa, bem como a sua própria estrutura, indicam que esta última prossegue, na realidade, um objetivo puramente económico, na medida em que visa que o Estado obtenha receitas para fazer face ao défice tarifário do sistema elétrico, correspondendo este défice à diferença entre as receitas que as empresas elétricas espanholas cobram aos consumidores e os custos do fornecimento de eletricidade reconhecidos pela regulamentação nacional.
21 Com efeito, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, por um lado, a base tributável desta taxa depende do valor da energia produzida, que é calculado com base na remuneração total obtida pela energia injetada na rede elétrica. O valor da referida taxa em vigor à data dos factos era de 22 %, ao passo que o artigo 112.o‑A do texto revisto da Lei das Águas só previu uma taxa de 5 % para a ocupação, a utilização e a exploração de cursos de água naturais, permanentes ou não, e do leito maior dos lagos, das lagoas e das barragens de superfície nos cursos de água públicos que necessitam de uma concessão ou autorização administrativa. Por outro lado, só 2 % do montante da taxa cobrada são afetados às intervenções do Organismo de Cuenca (organismo público encarregado da gestão das águas nas demarcações hidrográficas, Espanha), sendo os restantes 98 % entregues ao Tesouro Público constituindo, portanto, uma receita adicional do sistema elétrico. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que o montante desta taxa deveria ter sido integralmente afetado à proteção e à melhoria do domínio público e que o Real Decreto 198/2015 tentou corrigir essa incoerência prevendo que os Orçamentos Gerais do Estado afetassem a ações de proteção e de melhoria do domínio público hídrico um montante pelo menos igual ao montante correspondente a 98 % das receitas obtidas através da referida taxa. O órgão jurisdicional de reenvio indica, no entanto, que essa afetação não foi respeitada no Orçamento Geral do Estado para o ano de 2016, que afetava as receitas provenientes dessa mesma taxa ao financiamento do défice do sistema elétrico.
22 Assim, contrariamente às prescrições da Diretiva 2000/60, a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica viola o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, incluindo os custos ambientais, não determina quais são os danos ambientais e só tem por objeto um tipo de utilização das águas continentais, a saber, o destinado à produção de energia elétrica, apesar do caráter renovável desta última e do facto de a água utilizada não ser consumida. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que esta taxa constitui, na realidade, um imposto que não tem qualquer relação com a ocupação do domínio público nem com as consequências ambientais da atividade relacionada com essa ocupação.
23 Em segundo lugar, no que respeita à compatibilidade da taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica com o princípio da não discriminação consagrado no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72, o órgão jurisdicional de reenvio indica que esta taxa só é devida pelos produtores de energia hidroelétrica, com exclusão de qualquer outro produtor de energia que utilize uma tecnologia diferente, titular de concessões administrativas em bacias hidrográficas intercomunitárias e não intracomunitárias, a saber, nas bacias hidrográficas que se situam no território de mais de uma comunidade autónoma e não no território de uma única comunidade autónoma.
24 Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, devido ao caráter assimétrico da referida taxa, as diferenças de tratamento que institui afetam a concorrência no mercado da eletricidade e devem ser consideradas constitutivas de auxílios de Estado a favor dos produtores de eletricidade que não estão sujeitos a esta mesma taxa.
25 Nestas circunstâncias, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais nos processos C‑105/18 a C‑108/18 e C‑110/18 a C‑113/18:
«1) Devem o princípio ambiental do poluidor‑pagador, previsto no artigo 191.o, n.o 2, TFUE, e o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva [2000/60], que consagra o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, bem como a adequada ponderação económica das utilizações da água, ser interpretados no sentido de que se opõem ao estabelecimento de uma taxa pela utilização das águas continentais para a produção de energia, como a controvertida no caso dos autos, que não incentiva a utilização eficiente da água nem prevê mecanismos para a conservação e proteção do domínio público hídrico e cuja quantificação está totalmente dissociada da capacidade de produção de danos ao domínio público hídrico, centrando‑se única e exclusivamente na capacidade de gerar receitas aos produtores?
2) É compatível com o princípio da não discriminação dos operadores previsto no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72 um encargo como a taxa hídrica que é objeto do processo, que afeta exclusivamente os produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas intercomunitárias, excluindo os produtores titulares de concessões em bacias hidrográficas intracomunitárias, e os produtores com tecnologia hidroelétrica, excluindo os produtores de energia com outras tecnologias?
3) Deve o artigo 107.o, n.o 1, TFUE ser interpretado no sentido de que constitui um auxílio de Estado proibido a imposição de uma taxa hídrica como a controvertida em detrimento dos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas intercomunitárias, por introduzir um regime de tributação assimétrica no âmbito de uma mesma tecnologia, em função da localização da central [elétrica], e por não ser exigida aos produtores de energia produzida a partir de outras fontes?»
26 No processo C‑109/18, as duas primeiras questões prejudiciais são, em substância, idênticas às duas primeiras questões nos processos referidos no número anterior, sendo a terceira questão prejudicial formulada do seguinte modo:
«3) Deve o artigo 107.o, n.o 1, TFUE ser interpretado no sentido de que constitui um auxílio de Estado proibido a não sujeição à taxa hídrica das produções hidroelétricas que operam no âmbito de bacias hidrográficas intracomunitárias, bem como das restantes utilizações com consumo hídrico, por onerar apenas a utilização destinada à produção de energia elétrica?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
27 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 191.o, n.o 2, TFUE e o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, como a que está em causa nos processos principais, que não incentiva uma utilização eficaz da água, não estabelece mecanismos para a conservação e a proteção do domínio público hídrico, cujo valor não tem qualquer relação com a capacidade de causar um dano a esse domínio público hídrico e que depende única e exclusivamente da capacidade dos produtores de energia hidroelétrica para gerar receitas.
28 Recorde‑se que o artigo 191.o, n.o 2, TFUE dispõe que a política da União no domínio do ambiente visa um nível elevado de proteção e se baseia, nomeadamente, no princípio do poluidor‑pagador. Esta disposição limita‑se, assim, a definir os objetivos gerais da União no domínio do ambiente, visto que o artigo 192.o TFUE deixa ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia, decidindo em consonância com o processo legislativo ordinário, a competência para decidir da ação a empreender com vista à realização desses objetivos (Acórdão de 4 de março de 2015, Fipa Group e o., C‑534/13, EU:C:2015:140, n.o 39 e jurisprudência referida).
29 Consequentemente, uma vez que o artigo 191.o, n.o 2, TFUE, que consagra o princípio do poluidor‑pagador, é dirigido à ação da União, não pode ser invocado enquanto tal pelos particulares para afastar a aplicação de legislação nacional como a que está em causa nos processos principais, que regula um domínio incluído na política ambiental, quando não seja aplicável legislação da União, aprovada com base no artigo 192.o TFUE, que regule especificamente a situação em causa (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2015, Fipa Group e o., C‑534/13, EU:C:2015:140, n.o 40 e jurisprudência aí referida).
30 Daqui decorre que, na medida em que esse princípio do poluidor‑pagador está expressamente previsto no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60 e em que essa diretiva foi adotada com base no artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o TFUE), é com base neste artigo 9.o, n.o 1, que se deve examinar se o referido princípio é aplicável aos processos principais.
31 A este propósito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para a interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 16 de maio de 2019, Conti 11. Container Schiffahrt, C‑689/17, EU:C:2019:420, n.o 37 e jurisprudência referida).
32 Em primeiro lugar, resulta da letra do artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/60 que os Estados‑Membros terão em conta o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, mesmo em termos ambientais e de recursos, tomando em consideração a análise económica efetuada de acordo com o anexo III desta diretiva e, sobretudo, segundo o princípio do poluidor‑pagador.
33 Não especificando este primeiro parágrafo o quadro em que os Estados‑Membros devem ter em conta o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, daí decorre que esta disposição visa a implementação, pelos Estados‑Membros, de uma política geral de amortização desses custos, à luz, em especial, do princípio do poluidor‑pagador.
34 Além disso, resulta deste artigo 9.o, n.o 1, segundo parágrafo, que os Estados‑Membros deviam assegurar, entre a data de adoção da Diretiva 2000/60 até ao ano de 2010, que, por um lado, as políticas de estabelecimento de preços da água deem incentivos adequados para que os consumidores utilizem eficazmente a água, e assim contribuam para os objetivos ambientais desta diretiva, e que por outro, seja estabelecido um contributo adequado dos diversos setores económicos, separados pelo menos em setor industrial, setor doméstico e setor agrícola, para a recuperação dos custos dos serviços de abastecimento de água, baseado numa análise económica realizada de acordo com o anexo III e que tenha em conta o princípio do poluidor‑pagador.
35 A este respeito, o facto de esse artigo 9.o, n.o 1, segundo parágrafo, segundo travessão, visar os diferentes setores económicos, que devem contribuir de maneira adequada para esse princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, confirma que a obrigação relativa à tomada em consideração desse princípio se impõe no âmbito da política geral dos Estados‑Membros relativa a esses serviços. Essa interpretação é de resto confirmada pela redação do referido artigo 9.o, n.o 1, terceiro parágrafo, segundo o qual os Estados‑Membros podem atender às consequências sociais, ambientais e económicas da amortização, bem como às condições geográficas e climatéricas da região ou regiões afetadas, deixando assim uma margem de apreciação aos Estados‑Membros no que respeita à execução do referido princípio de amortização dos referidos custos.
36 Resulta assim da redação do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60 que só à luz de todas as normas nacionais pertinentes que aplicam programas de medidas que regem os serviços hídricos é possível verificar se um Estado‑Membro teve em conta o princípio da amortização dos custos desses serviços. Daqui decorre que o cumprimento do artigo 9.o, n.o 1, não pode ser avaliado à luz de uma medida nacional, isoladamente adotada, que é vinculativa para os utilizadores dos recursos hídricos.
37 Em segundo lugar, cumpre referir que o contexto em que esta disposição se insere confirma a interpretação da sua redação. Com efeito, importa recordar que a Diretiva 2000/60 é uma diretiva‑quadro adotada com base no artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o TFUE). A diretiva estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas e assegura a coordenação, a integração e, a mais longo prazo, o desenvolvimento dos princípios gerais e das estruturas que permitem a proteção e uma utilização ecologicamente viável da água na União Europeia. Esses princípios e esse quadro devem ser posteriormente desenvolvidos pelos Estados‑Membros através da adoção de medidas particulares (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑525/12, EU:C:2014:2202, n.o 50 e jurisprudência referida).
38 Além disso, o artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva impõe a cada Estado‑Membro a obrigação de assegurar, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.o da referida diretiva. O artigo 11.o, n.o 3, da mesma diretiva precisa que as medidas básicas desse programa incluem as medidas consideradas adequadas para efeitos do disposto no artigo 9.o, o que confirma que a obrigação imposta visa a execução de uma série de medidas que, tomadas no seu conjunto, devem ser «adequadas» para assegurar o respeito do princípio da amortização de custos dos serviços hídricos.
39 Em terceiro lugar, há que salientar que esta interpretação é conforme ao objetivo prosseguido pela Diretiva 2000/60. Com efeito, esta diretiva não visa uma harmonização total da regulamentação dos Estados‑Membros no domínio da água (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑525/12, EU:C:2014:2202, n.o 50, e de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, n.o 34).
40 Segundo o artigo 1.o, alínea a), da Diretiva 2000/60, esta tem por objetivo estabelecer um enquadramento para a proteção das águas de superfície interiores, das águas de transição, das águas costeiras e das águas subterrâneas que evite a continuação da degradação e proteja e melhore o estado dos ecossistemas aquáticos, e também dos ecossistemas terrestres diretamente dependentes dos ecossistemas aquáticos.
41 A Diretiva 2000/60 assenta, no essencial, nos princípios da gestão por bacia hidrográfica, da fixação de objetivos por massa de águas, do planeamento e da programação, da análise económica das modalidades de estabelecimento de preços da água, da consideração dos efeitos sociais, ambientais e económicos da amortização de custos, bem como das condições geográficas e climáticas da região ou das regiões em causa (Acórdão de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑525/12, EU:C:2014:2202, n.o 53).
42 Resulta das disposições dessa diretiva que as medidas relativas à amortização dos custos dos serviços hídricos constituem um dos instrumentos, à disposição dos Estados‑Membros, de gestão qualitativa da água destinada a uma utilização racional do recurso (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑525/12, EU:C:2014:2202, n.o 55).
43 Como indicou o advogado‑geral, em substância, no n.o 32 das suas conclusões, quando, como no âmbito dos processos principais, um Estado‑Membro impõe o pagamento de taxas aos utilizadores do domínio hídrico, o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, referido no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60, não exige que o montante de cada uma dessas taxas, considerado separadamente, seja proporcional aos referidos custos.
44 Nestas condições, é irrelevante que, nos processos principais, como indicou o órgão jurisdicional de reenvio, que tem competência exclusiva para interpretar o direito nacional aplicável a esses processos, a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, tendo em conta tanto as suas características essenciais como a sua estrutura, não tenha uma finalidade ambiental, mas sim exclusivamente económica, e que constitua assim uma receita do sistema elétrico espanhol destinada a reduzir o défice tarifário de que padece este sistema sem qualquer relação com a ocupação do domínio público hídrico nem com as consequências ambientais da atividade relacionada com essa ocupação.
45 Em face das considerações anteriores, há que responder à primeira questão que o artigo 191.o, n.o 2, TFUE e o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, como a que está em causa nos processos principais, que não incentiva uma utilização eficaz da água, não estabelece mecanismos para a conservação e a proteção do domínio público hídrico, cujo valor não tem qualquer relação com a capacidade de causar um dano a esse domínio público hídrico, e que depende única e exclusivamente da capacidade dos produtores de energia hidroelétrica para gerar receitas.
Quanto à segunda questão
46 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma taxa, como a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa nos processos principais, que incide exclusivamente sobre os produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma.
47 Para responder à questão submetida, é, pois, necessário examinar o âmbito de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72.
48 Nos termos dessa disposição, os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade que, sem prejuízo do disposto no n.o 2, as empresas de eletricidade sejam exploradas de acordo com os princípios constantes desta diretiva, na perspetiva da realização de um mercado de eletricidade competitivo, seguro e sustentável do ponto de vista ambiental, e não devem discriminar essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.
49 Importa salientar que este artigo 3.o, n.o 1, consagra, no domínio do mercado interno da eletricidade, o princípio geral da não discriminação, que faz parte integrante dos princípios gerais do direito da União. Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que este princípio vincula os Estados‑Membros quando a situação nacional em causa no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de julho de 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, n.o 56, e de 19 de janeiro de 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, n.os 21 e 23).
50 No caso em apreço, importa sublinhar que, na medida em que resulta dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe que, por um lado, as situações em causa nos processos principais são puramente internas, no sentido de que são desprovidas de qualquer elemento transfronteiriço, e que, por outro lado, a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa constitui uma medida de natureza fiscal, o princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72, só é aplicável a esta taxa se esta diretiva visar a aproximação das disposições fiscais dos Estados‑Membros.
51 Uma vez que o objetivo da Diretiva 2009/72 consiste em realizar um mercado interno da eletricidade, o legislador da União recorreu ao processo legislativo ordinário previsto no artigo 95.o, n.o 1, CE (atual artigo 114.o, n.o 1, TFUE) para a adoção de medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes no estabelecimento e funcionamento do mercado interno.
52 Contudo, em conformidade com o artigo 95.o, n.o 2, CE (atual artigo 114.o, n.o 2, TFUE), este artigo 95.o, n.o 1 (atual artigo 114.o, n.o 1, TFUE), não se aplica às disposições fiscais.
53 Na medida em que a Diretiva 2009/72 não constitui uma medida de aproximação das disposições fiscais dos Estados‑Membros, deve considerar‑se que o princípio da não discriminação previsto no seu artigo 3.o, n.o 1, não se aplica a uma taxa como a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa nos processos principais.
54 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/72, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma taxa, como a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa nos processos principais, que só é devida pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma.
Quanto à terceira questão nos processos apensos C‑105/18 a C‑108/18 e C‑110/18 a C‑113/18 e no processo C‑109/18
55 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 107.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que o facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa nos processos principais não ser devida, em primeiro lugar, pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas situadas no território de uma única comunidade autónoma, em segundo lugar, pelos produtores de energia elétrica provenientes de outras fontes que não a fonte hídrica e, em terceiro lugar, nas outras utilizações que impliquem um consumo de água constitui um auxílio de Estado, na aceção desta disposição.
56 A título preliminar, há que observar que a decisão de reenvio no processo C‑109/18 não contém nenhum elemento de informação que permita ao Tribunal de Justiça dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio no que respeita à eventual qualificação de auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, da taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, resultante do facto de esta não ser devida pelas instalações que utilizam água para fins diferentes da produção de energia hidroelétrica.
57 Esta parte da terceira questão no processo C‑109/18, na medida em que diz respeito a essas instalações, deve, por conseguinte, ser declarada inadmissível.
58 No que diz respeito à resposta, quanto ao mérito, das partes admissíveis das três questões submetidas no conjunto dos processos apensos, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a qualificação de uma medida nacional como «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, exige que estejam preenchidos todos os seguintes requisitos. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou através de recursos do Estado. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v., designadamente, Acórdão de 29 de julho de 2019, Azienda Napoletana Mobilità, C‑659/17, EU:C:2019:633, n.o 20).
59 Na medida em que a qualificação de uma medida como «auxílio de Estado», na aceção desta disposição, exige que cada um destes quatro requisitos esteja preenchido, sendo estes cumulativos, e em que o órgão jurisdicional de reenvio apenas interroga o Tribunal de Justiça sobre o requisito relativo à seletividade da taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, há que examinar, em primeiro lugar, este último requisito.
60 Resulta de jurisprudência constante que a apreciação do caráter seletivo da vantagem concedida aos beneficiários por uma medida nacional impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, essa medida nacional é suscetível de favorecer «certas empresas ou certas produções» em relação a outras que se encontrem, à luz do objetivo prosseguido por esse regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão, assim, sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de «discriminatório» (Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, n.o 38 e jurisprudência referida).
61 A qualificação de uma medida fiscal como «seletiva» pressupõe, num primeiro momento, que se identifique o regime fiscal comum ou «normal» aplicável no Estado‑Membro em causa e, num segundo momento, que se demonstre que a medida fiscal examinada derroga esse regime, na medida em que introduz diferenciações entre operadores económicos que se encontram, à luz do objetivo prosseguido por esse regime comum, numa situação factual e jurídica comparável (Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, n.o 40 e jurisprudência referida).
62 A este respeito, a determinação do quadro de referência reveste uma importância acrescida no caso de medidas fiscais, uma vez que a própria existência de uma vantagem só pode ser demonstrada em relação a uma tributação dita «normal» (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511, n.o 56, e de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, n.o55).
63 No que respeita, em primeiro lugar, ao exame do caráter seletivo da medida em causa nos processos principais, que pode resultar do facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica não ser devida pelos produtores de energia elétrica cuja fonte de produção de eletricidade não é a fonte hídrica, há que salientar que, embora o critério de tributação dessa taxa, relativo à fonte de produção da energia elétrica, não se apresente como sendo formalmente derrogatório de um determinado quadro jurídico de referência, não deixa de ter por efeito excluir esses produtores de energia elétrica do âmbito de aplicação da referida taxa.
64 Na medida em que o artigo 107.o, n.o 1, TFUE define as intervenções estatais em função dos respetivos efeitos, independentemente das técnicas utilizadas, não se pode, por conseguinte, excluir a priori que o critério de tributação da taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia hidroelétrica permita favorecer, na prática, «certas empresas ou certas produções», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ao aliviar os seus custos face às empresas ou produções sujeitas a essa taxa (v., neste sentido, Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, n.os 47, 48 e jurisprudência referida).
65 Por conseguinte, há que determinar se os produtores de energia hidroelétrica sujeitos à taxa em causa nos processos principais e os produtores de energia elétrica cuja fonte de produção de eletricidade não é a fonte hídrica se encontram numa situação comparável à luz do objetivo prosseguido pela taxa em causa nos processos principais.
66 A este respeito, resulta da apresentação do direito nacional que figura nas decisões de reenvio, e, em especial, do artigo 112.o‑A, n.o 1, da Lei das Águas, bem como dos artigos 12.o a 14.o do Real Decreto 198/2015, que a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica se destina à proteção e à melhoria do domínio público hídrico. Ora, é pacífico que só os produtores de energia hidroelétrica utilizam o domínio público hídrico como fonte de produção de eletricidade, o que é suscetível de ter um impacto ambiental neste domínio hídrico.
67 Assim, é de notar que os produtores de eletricidade que não utilizam a fonte hídrica, que não estão sujeitos à taxa sobre a utilização de águas continentais para a produção de energia elétrica, não se encontram, à luz do objetivo prosseguido por essa taxa, numa situação factual e jurídica comparável à dos produtores de eletricidade que utilizam a fonte hídrica.
68 Embora o órgão jurisdicional de reenvio, único competente para interpretar o direito nacional, afirme que essa taxa, não obstante a redação do artigo 112.o‑A da Lei das Águas e das disposições do Real Decreto 198/2015, que deu execução essa taxa, prossegue, atendendo às suas características essenciais e à sua estrutura, um objetivo puramente económico, cabe recordar que, na falta de regulamentação da União na matéria, é da competência fiscal dos Estados‑Membros a determinação das bases tributáveis e a repartição da carga fiscal sobre os diferentes fatores de produção e os diferentes setores económicos (v., neste sentido, Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, n.o 50 e jurisprudência referida).
69 Assim, um critério de sujeição relativo à fonte de produção da energia elétrica permite, em princípio, que um Estado‑Membro aplique uma taxa, como a taxa em causa nos processos principais, exclusivamente aos produtores de energia elétrica que utilizam a fonte hídrica como fonte de produção de eletricidade.
70 No que se refere, em segundo lugar, ao exame do caráter seletivo da medida em causa nos processos principais, que poderia resultar do facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica não ser devida pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se situam no território de uma única comunidade autónoma, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o quadro jurídico de referência para efeitos da apreciação da seletividade de uma medida não deve necessariamente ser determinado nos limites do território do Estado‑Membro em causa, mas pode ser o do território no âmbito do qual uma autoridade regional ou local exerce a competência que lhe é conferida pela constituição ou pela lei. É o que sucede quando essa entidade dispõe de um estatuto de direito e de facto que a torna suficientemente autónoma face ao governo central de um Estado‑Membro, para que, pelas medidas que toma, seja essa entidade, e não o governo central, que desempenha um papel fundamental na definição do contexto político e económico em que as empresas operam (v., neste sentido, Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, n.o 41 e jurisprudência referida).
71 Decorre desta jurisprudência que o quadro de referência depende do âmbito da competência da autoridade pública que adotou a medida em causa.
72 No mesmo sentido, decorre do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, n.os 61 e 62), que o quadro de referência pertinente para examinar o caráter seletivo de uma medida pode ser circunscrito ao regime jurídico adotado por uma entidade dentro dos limites da sua própria competência.
73 Com efeito, o caráter seletivo de uma medida não pode ser examinado sem ter em conta os limites legais que regem a competência da autoridade pública que adotou essa medida.
74 No caso em apreço, o Governo espanhol expôs, tanto nas suas observações escritas como na audiência no Tribunal de Justiça, que o facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica só ser devida apenas pelos produtores de energia hidroelétrica que utilizam bacias hidrográficas situadas no território de mais de uma comunidade autónoma se justificava pela estrutura territorial do Estado espanhol e das competências de cada administração, bem como pelas competências respetivas do governo central e das comunidades autónomas, as quais, no que respeita ao domínio público hídrico, elaboram o seu próprio regime jurídico.
75 O legislador nacional adotou, assim, a regulamentação nacional que cria esta taxa, que apenas é devida pelos titulares de concessões administrativas sobre bacias hidrográficas situadas no território de mais de uma comunidade autónoma, exercendo uma competência que se limita apenas a essas bacias.
76 Nestas condições, e sem prejuízo da verificação da repartição das competências que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que o quadro de referência pertinente para examinar o caráter seletivo de uma eventual medida de auxílio é constituído pela tributação que incide sobre a produção de energia hidroelétrica em bacias hidrográficas que se estendem por mais de uma comunidade autónoma.
77 Tendo em conta o quadro de referência assim definido, importa constatar que os produtores de energia hidroelétrica que operam numa bacia hidrográfica situada numa única comunidade autónoma não se encontram numa situação comparável à dos produtores de energia que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade.
78 Daqui resulta que o requisito relativo à seletividade da medida em causa não está preenchido e que, por conseguinte, não há que examinar os outros requisitos referidos no n.o 58 do presente acórdão.
79 Resulta das considerações precedentes que o artigo 107.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que o facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, em causa nos processos principais, não ser devida, por um lado, pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas situadas no território de uma única comunidade autónoma e, por outro, pelos produtores de energia elétrica proveniente de outras fontes que não a fonte hídrica não constitui um auxílio de Estado, na aceção desta disposição, a favor desses produtores, uma vez que estes últimos não se encontram, à luz do quadro de referência pertinente e do objetivo prosseguido por esta taxa, numa situação comparável à dos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma sujeitos à referida taxa, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
80 Revestindo os processos, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidentes suscitados perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1) O artigo 191.o, n.o 2, TFUE e o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, como a que está em causa nos processos principais, que não incentiva uma utilização eficaz da água, não estabelece mecanismos para a conservação e a proteção do domínio público hídrico, cujo valor não tem qualquer relação com a capacidade de causar um dano a esse domínio público hídrico, e que depende única e exclusivamente da capacidade dos produtores de energia hidroelétrica para gerar receitas.
2) O princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 1, Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma taxa, como a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica em causa nos processos principais, que só é devida pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma.
3) O artigo 107.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que o facto de a taxa sobre a utilização das águas continentais para a produção de energia elétrica, em causa nos processos principais, não ser devida, por um lado, pelos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas situadas no território de uma única comunidade autónoma e, por outro, pelos produtores de energia elétrica proveniente de outras fontes que não a fonte hídrica não constitui um auxílio de Estado, na aceção dessa disposição, a favor desses produtores, uma vez que estes últimos não se encontram, à luz do quadro de referência pertinente e do objetivo prosseguido por esta taxa, numa situação comparável à dos produtores de energia hidroelétrica que operam em bacias hidrográficas que se estendem pelo território de mais de uma comunidade autónoma sujeitos à referida taxa, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Assinaturas