Asia T‑116/22
Belavia - Belarusian Airlines AAT
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 29.5.2024
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Valko-Venäjän tilanteen johdosta ja sen johdosta, että Valko-Venäjä on osallisena Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistamassa hyökkäyksessä, määrättävät rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Luettelot henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joita varojen ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttäminen koskee – Kantajan nimen merkitseminen luetteloihin ja pysyttäminen niissä – Sellaisten Lukašenkan hallinnon toimien järjestäminen tai niissä osallisina oleminen, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä – Lukašenkan hallinnosta hyötyminen – Arviointivirhe
1. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Valko-Venäjään kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Valko-Venäjän tilanteen johdosta – Valvonnan laajuus – Näyttö toimenpiteen perusteltavuudesta – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus osoittaa kyseessä olevien henkilöiden tai yhteisöjen osalta vahvistettujen perusteiden perusteltavuus siinä tapauksessa, että ne riitautetaan – Merkitseminen luetteloihin täsmällisten, konkreettisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuden perusteella
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2012/642/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2021/2125 ja (YUTP) 2023/421, liite; neuvoston asetusten N:o 765/2006, 2021/2124 ja 2023/419 liite)
(ks. 26–29 kohta)
2. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Valko-Venäjään kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka järjestävät Lukašenkan hallinnon toimia, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä – Käsite – Arviointivirheen puuttuminen
(Neuvoston päätöksen 2012/642/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2021/2125 ja (YUTP) 2023/421, liite; neuvoston asetusten N:o 765/2006, 2021/2124 ja 2023/419 liite)
(ks. 45, 48–52, 57–60 ja 63–66 kohta)
3. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Valko-Venäjään kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Valko-Venäjän tilanteen johdosta – Valvonnan laajuus – Näyttö toimenpiteen perusteltavuudesta – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus osoittaa kyseessä olevien henkilöiden tai yhteisöjen osalta vahvistettujen perusteiden perusteltavuus siinä tapauksessa, että ne riitautetaan – Kyseisen toimivaltaisen viranomaisen harkintavallan laajuus – Sellaisen näytön merkityksellisyys, joka on esitetty aiemman merkitsemisen nojalla, kun perusteita ei ole muutettu, kantajan tilanne ei ole muuttunut ja Valko-Venäjän tilanne ei ole kehittynyt – Kantajan tilanteen muuttuminen ja Valko-Venäjän tilanteen kehittyminen
(Neuvoston päätöksen 2012/642/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2021/2125 ja (YUTP) 2023/421, liite; neuvoston asetusten N:o 765/2006, 2021/2124 ja 2023/419 liite)
(ks. 76–84 kohta)
4. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Valko-Venäjään kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka hyötyvät Lukašenkan hallinnosta tai tukevat sitä – Hyödyn käsite – Arviointivirheen puuttuminen
(Neuvoston päätöksen 2012/642/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2023/421, liite; neuvoston asetusten N:o 765/2006 ja 2023/419 liite)
(ks. 92–100 kohta)
Tiivistelmä
Kanteessaan unionin yleinen tuomioistuin hylkää kumoamiskanteen, jonka Belavia - Belarusian Airlines AAT on nostanut toimista, joilla Euroopan unionin neuvosto merkitsi kyseisen yhtiön vuonna 2021(1) luetteloon henkilöistä ja yhteisöistä, joihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä Valko-Venäjän tilanteen vuoksi, ja sitten pysytti sen kyseisessä luettelossa vuonna 2023.(2) Tämän tapauksen ansiosta unionin yleinen tuomioistuin voi tulkita ensimmäistä kertaa päätöksen 2012/642(3) 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa säädettyä merkitsemiskriteeriä, joka koskee sellaisten Lukašenkan hallinnon toimien järjestämistä, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.
Tämä tuomio liittyy sellaisten rajoittavien toimenpiteiden asiayhteyteen, joita Euroopan unioni on toteuttanut vuodesta 2004 alkaen Valko-Venäjän tilanteen vuoksi, kun on kyse demokratiasta, oikeusvaltiosta ja ihmisoikeuksista. Kantajan, joka on valtion kansallinen lentoyhtiö, varat ja muut taloudelliset resurssit jäädytettiin sillä perusteella, että se hyötyi Lukašenkan hallinnon toimista ja tuki niitä ja että se oli osallisena kyseisen hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, koska se osallistui unionin ulkorajojen yli pyrkivien kolmansien maiden kansalaisten kuljettamiseen Lähi-idästä Valko-Venäjälle.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin kantajan alkuperäisen luetteloihin merkitsemisen, joka tapahtui päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa säädetyn kriteerin perusteella, osalta unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että neuvostolla oli riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuus, jonka perusteella voitiin osoittaa, että kolmansien maiden kansalaisia, jotka aikoivat ylittää unionin ulkorajat asian kannalta merkityksellistä sääntelyä noudattamatta, tuli Minskiin (Valko-Venäjä) kantajan lennoilla Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista. Neuvostolla oli lisäksi riittävät todisteet väittääkseen, että kyseisen käytännön helpottamiseksi kantaja oli lisännyt lentojen määrää olemassa olleilla reiteillä ja että paikalliset matkanjärjestäjät olivat toimineet välikäsinä myymällä kantajan lentolippuja edellä mainituille henkilöille ja auttaneet tällä tavoin kantajaa pitämään matalaa profiilia.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää seuraavaksi kantajan esittämät argumentit kyseisen todisteiden kokonaisuuden riitauttamiseksi. Kantaja väitti ensinnäkin muun muassa, että vuonna 2021 se oli kuljettanut vähemmän matkustajia kuin muut lentoyhtiöt, jotka liikennöivät sen tavoin Istanbulin (Turkki) ja Minskin sekä Dubain (Yhdistyneet arabiemiirikunnat) ja Minskin välisiä lentoyhteyksiä, ja että sen kuljettamien henkilöiden lukumäärä Beirutin (Libanon) ja Minskin välillä oli pienempi kuin muilla yhteyksillä muista kolmansista maasta kuin Libanonista tai muihin kolmansiin maihin kuin Libanoniin kuljetettujen henkilöiden lukumäärä. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin täsmentää, että näillä seikoilla ei osoiteta, että kantaja ei ollut osallisena, omalla henkilöiden kuljetustoiminnallaan Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista Valko-Venäjälle, Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä. Kantajan toimittamien tietojen mukaan on lisäksi niin, että vuonna 2021 sen Istanbulista tai Beirutista Minskiin kuljettamien matkustajien määrä kasvoi merkittävästi.
Toiseksi kantajan väitteillä, joiden mukaan yhtäältä Valko-Venäjän valtio ei vuokrannut sen Libanoniin, Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin ja Turkkiin liikennöimiä lentoja ja toisaalta sen omat kuljetustoimet olivat kannattavia, ei voida osoittaa, että kyseiset lennot ja toimet eivät olisi kuuluneet Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä. Asiakirja-aineistoon liitetyistä todisteista nimittäin ilmenee, että Lukašenkan hallinto järjesti kolmansien maiden kansalaisten lentoteitse tapahtuneen kuljetuksen Valko-Venäjälle helpottamalla viisumien myöntämistä Valko-Venäjälle, että kyseisen toimenpiteen seurauksena lentokuljetuspalvelujen kysyntä Valko-Venäjälle kasvoi ja että lentoyhtiöt saivat etua kaupallisten lentojen, jotka vastasivat mainittuun kysyntään, toteuttamisesta.
Kolmanneksi se, että kantaja suoritti matkustajiensa lähtöselvityksen yhteydessä edellytetyt tarkastukset, joihin kuului muun muassa näiden viisumivelvollisuus, ei sulje pois sitä, että se osallistui Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa lopuksi, että neuvoston esittämistä asiakirjoista ei ilmene, että kantaja avasi uusia lentoreittejä helpottaakseen kolmansien maiden kansalaisten kuljettamista Valko-Venäjälle, kuten riidanalaisista perusteista ilmenee. Tämän toteamuksen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että riidanalaiset toimet on kumottava. Neuvoston sen arvioinnin tueksi, jonka mukaan kantaja oli osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, esittämät perusteet ovat riittävän täsmällisiä ja konkreettisia eikä niihin liity tosiseikkoja eikä oikeudellisia seikkoja koskevia arviointivirheitä ja ne muodostavat itsessään riittävän perustan kantajan nimen merkitsemiselle riidanalaisiin luetteloihin.
Toiseksi kantajan nimen pysyttämisestä kyseisessä luettelossa tällä samalla perusteella unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että neuvoston on rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä tehtävä tilanteen ajantasaistettu arviointi ja selvitettävä asianomaisiin henkilöihin ja yhteisöihin aikaisemmin kohdistettujen toimenpiteiden vaikutukset voidakseen määrittää, onko niille asetetut tavoitteet saavutettu. Oikeuttaakseen kyseisissä luetteloissa pysyttämisen neuvosto voi tukeutua samaan näyttöön, jolla alkuperäinen luetteloihin merkitseminen on oikeutettu, kunhan luetteloihin merkitsemisen perusteet ovat säilyneet muuttumattomina ja kunhan asiayhteys ei ole muuttunut siinä määrin, että näyttö on vanhentunut. Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että neuvosto myöntää implisiittisesti, että näyttö, jolla alkuperäisten toimien antaminen oikeutettiin ja joka koskee kantajan lentoja Libanonista ja Yhdistyneistä arabiemiirikunnista, on vanhentunut. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo lisäksi, että se, että kantajalla oli edelleen lentoja Istanbulin ja Minskin välillä, ei voinut riittää oikeuttamaan sen nimen pysyttämistä luetteloissa. Näin ollen neuvosto ei esittänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla näyttöä siitä, että pysyttämistoimien toteuttamispäivänä kantaja oli edelleen osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, sen Istanbulin ja Minskin välisten lentojen vuoksi.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo sen sijaan, että neuvostolla oli riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuus sen osoittamiseksi, että kantaja oli hyötynyt konkreettisesti presidentti Lukašenkan julkisista lausumista, joiden mukaan Valko-Venäjän valtio antaisi kantajalle kaiken mahdollisen tuen.