Cauza T‑360/21
(publicare în extras)
Portigon AG
împotriva
Comitetului unic de rezoluție (SRB)
și a
Parlamentului European
și a
Consiliului Uniunii Europene
și a
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a opta extinsă) din 29 mai 2024
„Uniunea economică și monetară – Uniunea bancară – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții (MUR) – Fondul unic de rezoluție (FUR) – Decizia SRB privind calculul contribuțiilor ex ante pentru anul 2021 – Excepție de nelegalitate – Temei juridic al Regulamentului nr. 806/2014 – Articolul 114 TFUE – Egalitate de tratament – Marja de apreciere a Comisiei – Marja de apreciere a SRB – Obligația de motivare”
1. Apropierea legislațiilor – Măsuri destinate să îmbunătățească funcționarea pieței interne în domeniul financiar – Reglementare referitoare la apropierea dispozițiilor statelor membre în materie de rezoluție a instituțiilor în cadrul uniunii bancare – Regulamentul nr. 806/2014 – Directiva 2014/59 – Abilitarea Comitetului unic de rezoluție (SRB) pentru stabilirea contribuțiilor ex ante și gestionarea mijloacelor financiare ale Fondului unic de rezoluție (FUR) – Temei juridic – Articolul 114 TFUE
[Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (1)-(4), (9), (12), (19) și (107) și art. 67 și 76; Directiva 2014/69 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (3)-(5), (9), (10), (103), (104) și (108) și art. 100 și 101]
(a se vedea punctele 41, 42, 48 și 53-57)
2. Politica economică și monetară – Politica economică – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Contribuții ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Natură – Lipsă de natură fiscală – Logică de ordin asiguratoriu care urmărește să garanteze stabilitatea sectorului financiar în ansamblul său – Finanțare de către sectorul financiar în ansamblul său – Contribuții direct alocate numai finanțării cheltuielilor din acest sector și necesare pentru funcționarea sa – Temei juridic – Articolul 114 alineatul (2) TFUE
[art. 114 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 67 alin. (2) și (4), art. 69 și 70; Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (3), (5), (103), (105)-(107) și art. 32, 101-103]
(a se vedea punctele 61-66 și 68-76)
3. Instituțiile Uniunii Europene – Exercitarea competențelor – Competență de a adopta acte delegate conferită Comisiei – Întindere – Aprecieri și evaluări complexe – Marjă largă de apreciere – Directiva 2014/59 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții – Stabilirea criteriilor de ajustare a contribuțiilor ex ante – Control jurisdicțional – Limite
(art. 290 TFUE; Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (41); Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului)
(a se vedea punctele 106, 108, 113 și 114)
4. Politica economică și monetară – Politica economică – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Comitetul unic de rezoluție (SRB) – Competență – Determinarea de către SRB a unor indicatori și subindicatori de risc suplimentari pentru ajustarea calculului contribuțiilor ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) în funcție de profilul de risc al instituțiilor de credit – Pretinsă delegare a competenței Comisiei către SRB – Inexistență – Largă putere de apreciere a SRB
[art. 290 alin. (1) TFUE; Regulamentul 2015/63 al Comisiei, art. 6 alin. (1) lit. (d)]
(a se vedea punctele 141, 144, 148, 152 și 156-160)
5. Politica economică și monetară – Politica economică – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Contribuții ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Excluderea anumitor pasive pretins lipsite de risc de la calcularea contribuțiilor respective – Excluderea pasivelor fiduciare ale unei instituții de credit din calculul acestora – Inadmisibilitate
[Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 70 alin. (2); Regulamentul 2015/63 al Comisiei, art. 5 alin. (1) lit. (e); Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 103 alin. (2) și (7)]
(a se vedea punctele 223, 224, 411 și 412)
6. Politica economică și monetară – Politica economică – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Contribuții ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Luare în considerare a pasivelor fiduciare ale unei instituții de credit în calculul contribuțiilor respective – Principiul înscrierii acestor pasive în bilanțul contabil al instituției în cauză – Posibilitate de derogare oferită statelor membre care permite instituțiilor să înscrie pasivele respective în afara bilanțului – Prezența unor denaturări ale concurenței ca urmare a acestor diferențe contabile între diferitele legislații naționale – Lipsă
[art. 114 TFUE; Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 70 alin. (2) al doilea paragraf lit. (b); Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 103 alin. (2); Directiva 86/635 a Consiliului, art. 10 alin. (1)]
(a se vedea punctele 229-232 și 237-239)
7. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Furnizare de către autor a unor explicații privind motivele actului în cursul procedurii în fața instanței Uniunii – Condiții – Inexistența unor contradicții și obligația de coerență a explicațiilor cu motivele menționate
(art. 296 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 265 și 266)
8. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comitetului unic de rezoluție (SRB) de stabilire a contribuțiilor ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Obligația SRB de a comunica instituțiilor în cauză metoda de calcul al acestor contribuții și metoda de determinare a cuantumului nivelului‑țintă anual
(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului; Regulamentul 2015/81 al Consiliului, art. 4; Regulamentul 2015/63 al Comisiei, art. 4-9; Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului)
(a se vedea punctele 268 și 269)
9. Politica economică și monetară – Politica economică – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Contribuții ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Instituție de credit în restructurare – Majorare a multiplicatorului de ajustare a contribuțiilor respective în funcție de profilul de risc al instituției în cauză – Condiție – Beneficierea de către această instituție de un sprijin financiar public extraordinar – Ajutor de stat acordat instituției în cauză înainte de intrarea în vigoare a reglementării Uniunii – Includere
[art. 107 alin. (1) TFUE; Regulamentul 2015/63 al Comisiei, art. 3 primul paragraf și art. 6 alin. (8) lit. (a); Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 alin. (1) pct. 28 și art. 103 alin. (7) lit. (e)]
(a se vedea punctele 442, 443, 445, 446 și 457)
Rezumat
Sesizat cu o acțiune în anulare, pe care o admite, Tribunalul anulează Decizia Comitetului unic de rezoluție (SRB) privind stabilirea contribuțiilor ex ante pentru anul 2021(1) la Fondul unic de rezoluție (FUR), ca urmare a încălcării de către acesta a obligației sale de motivare referitoare la determinarea nivelului‑țintă anual. Pe de altă parte, Tribunalul se pronunță cu privire la conformitatea Regulamentului nr. 806/2014(2) și, pentru prima dată, cea a Directivei 2014/59(3), luate în considerare împreună, cu articolul 114 alineatele (1) și (2), aducând precizări legate de noțiunea de „dispoziții fiscale”, având în vedere caracteristicile contribuțiilor ex ante. În plus, Tribunalul aduce clarificări cu privire la competența SRB în stabilirea indicatorilor și a subindicatorilor de risc privind multiplicatorul de ajustare a contribuțiilor ex ante în funcție de profilul de risc al instituțiilor de credit, efectuând o distincție între delegarea de competențe a Comisiei Europene în sensul articolului 290 TFUE și acordarea unei marje de apreciere către SRB, precum și cu privire la luarea în considerare a unui sprijin financiar public, anterior Directivei 2014/59, în calculul acestui multiplicator.
Portigon este o instituție de credit cu sediul în Germania. La 14 aprilie 2021, SRB a adoptat decizia atacată în care a stabilit(4) contribuțiile ex ante pentru anul 2021 la FUR ale instituțiilor de credit și ale anumitor firme de investiții, printre care și reclamanta.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, în ceea ce privește motivele întemeiate pe excepțiile de nelegalitate a dispozițiilor Regulamentului nr. 806/2014 și ale Directivei 2014/59 în raport cu dispozițiile tratatelor, pe care Tribunalul le respinge, reclamanta contesta în special temeiul juridic, și anume articolul 114 TFUE, pe baza căruia au fost adoptate dispozițiile în litigiu, pe de o parte, și alegerea de a aplica alineatul (1) al articolului menționat, în condițiile în care contribuțiile ex ante ar avea o natură fiscală și ar intra, așadar, sub incidența alineatului (2).
Într‑o primă etapă, în ceea ce privește contestarea temeiului juridic reținut, Tribunalul amintește că alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului. Actele legislative adoptate în temeiul articolului 114 alineatul (1) TFUE trebuie, pe de o parte, să cuprindă măsuri privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre și, pe de altă parte, să aibă ca scop instituirea și funcționarea pieței interne.
Mai întâi, se precizează că articolul 114 TFUE poate fi utilizat ca temei juridic numai în cazul în care din actul juridic rezultă în mod evident și obiectiv că scopul acestuia constă în îmbunătățirea condițiilor pentru instituirea și funcționarea pieței interne. Or, din considerentele Regulamentului nr. 806/2014 reiese că acesta din urmă urmărește să limiteze legătura dintre percepția poziției bugetare a statelor membre, luate separat, și costurile de finanțare a băncilor și a întreprinderilor care își desfășoară activitatea în statele membre respective, precum și să pună responsabilitatea finanțării stabilizării sistemului financiar asupra sectorului financiar în ansamblul său. Astfel, Regulamentul nr. 806/2014 instituie printre altele norme uniforme și o procedură uniformă pentru rezoluția instituțiilor, care ar trebui să fie aplicate de SRB, pentru a contracara amenințările apărute. De asemenea, Directiva 2014/59 stabilește printre altele norme armonizate și o procedură armonizată pentru rezoluția instituțiilor, pentru a răspunde preocupărilor legiuitorului Uniunii descrise în considerentele directivei menționate. FUR și mecanismele de finanțare naționale sunt elemente esențiale ale acestor norme și ale acestei proceduri, care permit, așa cum reiese din Regulamentul nr. 806/2014, precum și din Directiva 2014/59, să se asigure exercitarea eficientă a competențelor de rezoluție și să se contribuie la finanțarea instrumentelor de rezoluție prin asigurarea aplicării lor eficiente. Pentru a garanta mijloace financiare suficiente în FUR și în mecanismele de finanțare naționale, acestea din urmă sunt finanțate printre altele prin contribuțiile ex ante plătite de instituții.
Prin urmare, plata acestor contribuții asigură aplicarea eficientă a unor norme uniforme sau armonizate și a procedurii uniforme sau armonizate de rezoluție a instituțiilor, astfel încât Regulamentul nr. 806/2014 și Directiva 2014/59 au ca obiectiv îmbunătățirea condițiilor de instituire și de funcționare a pieței interne.
De altfel, în ceea ce privește condiția prevăzută la articolul 114 alineatul (1) TFUE, potrivit căreia respectivul act al Uniunii trebuie să cuprindă măsuri privind apropierea dispozițiilor statelor membre, reiese, pe de o parte, că nu a existat un proces decizional unificat pentru rezoluția instituțiilor în Uniune și, pe de altă parte, că existau diferențe considerabile de fond și de procedură între actele cu putere de lege și actele administrative care reglementează insolvența instituțiilor în statele membre. În acest context, legiuitorul Uniunii a creat norme și o procedură uniforme la nivelul uniunii bancare și armonizate la nivelul statelor membre pentru rezoluția instituțiilor, precum și o procedură uniformă de percepere a contribuțiilor ex ante pentru a asigura aplicarea eficientă a acestor norme și proceduri.
Tribunalul concluzionează că Regulamentul nr. 806/2014 și Directiva 2014/59 îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 114 alineatul (1) TFUE.
Într‑o a doua etapă, în ceea ce privește alegerea de a aplica alineatul (1) al articolului 114 TFUE, în condițiile în care contribuțiile ar intra sub incidența dispozițiilor alineatului (2) al acestuia ca urmare a naturii lor fiscale, Tribunalul consideră că dispozițiile Regulamentului nr. 806/2014 și ale Directivei 2014/59 care obligă instituțiile să plătească contribuții ex ante și precizează modalitățile de calcul al acestora nu constituie „dispoziții fiscale” în sensul articolului 114 alineatul (2) TFUE.
Astfel, o prelevare plătită de operatorii economici dintr‑un anumit sector nu are natură fiscală într‑o situație în care în special este alocată în mod direct numai finanțării cheltuielilor din acest sector și în care cheltuielile respective sunt necesare pentru funcționarea acestuia din urmă, mai ales în scopul de a‑l stabiliza. Or, acest raționament se aplică și în cazul contribuțiilor ex ante, care urmează o logică de ordin asiguratoriu și care sunt plătite de operatorii economici dintr‑un anumit sector pentru a finanța exclusiv cheltuielile din acest sector.
Desigur, întrucât Regulamentul nr. 806/2014 și Directiva 2014/59 nu stabilesc nicio legătură automată între plata contribuției ex ante și rezoluția instituției în cauză, contribuțiile ex ante nu pot fi considerate prime de asigurare a căror plată lunară și rambursare ar fi posibile. Nu este mai puțin adevărat că instituțiile profită în două privințe de FUR și de mecanismele de finanțare naționale, care sunt finanțate tocmai prin contribuțiile lor ex ante. Pe de o parte, în cazul în care instituțiile se află sau sunt susceptibile de a intra în dificultate, situația lor financiară poate fi regularizată în cadrul unei proceduri de rezoluție care poate fi inițiată în favoarea lor. O asemenea procedură permite astfel utilizarea mijloacelor financiare ale FUR sau a mecanismelor de finanțare naționale în beneficiul unor asemenea instituții, înțelegându‑se că aceste mijloace au fost alimentate prin contribuțiile acestora din urmă. Pe de altă parte, toate instituțiile beneficiază de contribuțiile lor ex ante prin intermediul stabilității sistemului financiar, care este asigurată de FUR și de mecanismele de finanțare naționale.
Rezultă că FUR și mecanismele de finanțare naționale urmăresc, dintr‑o perspectivă de ordin nu fiscal, ci asiguratoriu, să garanteze stabilitatea sectorului financiar în ansamblul său, având ca obiectiv asigurarea unei protecții împotriva propriei crize în beneficiul tuturor instituțiilor. Această finalitate de ordin asiguratoriu se reflectă de altfel și în calculul contribuțiilor ex ante, dat fiind că acestea nu rezultă din aplicarea unei anumite rate la o bază de impozitare, ci din definirea unui nivel‑țintă final, apoi a unui nivel‑țintă anual, care este apoi repartizat între instituții. Din cele de mai sus rezultă că instituțiile plătesc contribuțiile ex ante într‑o logică de ordin asiguratoriu, dat fiind că aceste contribuții sunt direct alocate numai finanțării cheltuielilor din sectorul financiar din care fac parte aceste instituții și că aceste cheltuieli se dovedesc necesare pentru funcționarea sectorului menționat, în special pentru a‑l stabiliza în cazul intrării în dificultate a anumitor instituții și pentru a limita efectele de contagiune.
În al doilea rând, în ceea ce privește excepția de nelegalitate întemeiată pe subdelegarea de competențe a Comisiei către SRB, Tribunalul, în conformitate cu jurisprudența sa în materie(5), amintește că dispozițiile care figurează la articolul 6 alineatele (5)-(7) și la articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul delegat 2015/63(6), referitoare la pilonul de risc IV, conferă SRB o putere de apreciere. Cu toate acestea, atribuirea unei asemenea marje de apreciere nu echivalează cu o delegare de competențe a Comisiei către SRB în sensul articolului 290 alineatul (1) TFUE.
În această privință, Tribunalul stabilește o distincție între o asemenea competență de delegare prevăzută la articolul 290 alineatul (1) TFUE(7) și competența de a aplica actele cu aplicabilitate generală – legislative sau fără caracter legislativ – persoanelor sau situațiilor care intră în domeniul de aplicare al unor astfel de acte. Or, pe de o parte, Regulamentul delegat 2015/63 nu conține nicio dispoziție prin care Comisia ar fi conferit SRB o delegare în vederea adoptării unor acte cu aplicabilitate generală care ar completa sau ar modifica anumite elemente ale Directivei 2014/59, ale Regulamentului nr. 806/2014 sau ale acestui regulament delegat. În schimb, mai multe dispoziții ale regulamentului delegat menționat(8) confirmă competența acordată SRB prin Directiva 2014/59 și prin Regulamentul nr. 806/2014 de a aplica aceste acte cu domeniu de aplicare general prin calcularea contribuțiilor ex ante ale instituțiilor care intră în domeniul lor de aplicare. Pe de altă parte, în pofida denumirii pilonului de risc IV care figurează la articolul 6 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul delegat 2015/63, și anume „indicatorii de risc suplimentari care urmează să fie determinați de către autoritatea de rezoluție”, principiile esențiale privind aplicarea acestui pilon de risc au fost precizate de Comisie însăși la articolul 6 alineatele (5)-(8) din regulamentul delegat respectiv. De asemenea, Comisia a stabilit regulile de ponderare relativă a indicatorilor de risc în cadrul acestui pilon de risc la articolul 7 alineatul (4) din regulamentul delegat menționat.
Prin urmare, Tribunalul consideră că Regulamentul delegat 2015/63 nu a conferit SRB competența de a adopta acte cu domeniu de aplicare general, în sensul articolului 290 alineatul (1) TFUE, și respinge această excepție de nelegalitate.
În al treilea și ultimul rând, în ceea ce privește atribuirea prin decizia atacată a calificării drept „instituție în restructurare” reclamantei, ca urmare a unui sprijin financiar public acordat înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2014/59, ceea ce a determinat majorarea multiplicatorului de ajustare în funcție de profilul de risc, Tribunalul amintește că articolul 6 alineatul (5) litera (c) din Regulamentul delegat 2015/63 prevede că pilonul de risc IV se compune, printre alți indicatori de risc, din indicatorul de risc „cuantumul sprijinului financiar public extraordinar anterior”. În temeiul Directivei 2014/59(9) coroborat cu Regulamentul delegat 2015/63(10), „sprijin financiar public extraordinar” înseamnă un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE sau orice alt sprijin financiar public la nivel supranațional care, dacă ar fi furnizat la nivel național, ar constitui un ajutor de stat care este furnizat pentru a menține sau restabili viabilitatea, lichiditatea sau solvabilitatea unei instituții.
În speță, Tribunalul constată, pe de o parte, că reclamanta a intrat în proces de restructurare după ce a primit un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Pe de altă parte, faptul că acest ajutor a fost acordat înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2014/59 nu are impact asupra împrejurării potrivit căreia acesta intră sub incidența articolului 6 alineatul (5) litera (c) din Regulamentul delegat 2015/63 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) punctul 28 din această directivă. Astfel, nici modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) punctul 28 din Directiva 2014/59, nici cel al articolului 6 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul delegat 2015/63 nu conțin vreo indicație care să limiteze aplicarea în timp a acestei din urmă dispoziții.
Prin urmare, Tribunalul apreciază că SRB a considerat în mod întemeiat că reclamanta intra în domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul delegat 2015/63 și i‑a aplicat, în conformitate cu această dispoziție, valoarea maximă pentru indicatorul de risc „cuantumul sprijinului financiar public extraordinar anterior”.