MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 19. listopada 2023.(1)
Spojeni predmeti C‑395/22 i C‑428/22
„Trade Express‑L” OOD (C‑395/22)
„DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
protiv
Zamestnik‑predsedatel na Daržavna agencia „Daržaven rezerv i voennovremenni zapasi”
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Energija – Direktiva 2009/119/EZ – Obveza država članica da održavaju minimalne zalihe sirove nafte ili naftnih derivata – Opskrba zalihama – Uredba (EZ) br. 1099/2008 – Nacionalni propis kojim se gospodarskim subjektima nalaže da stvore zalihe za slučaj nužde – Obveza stvaranja i održavanja zalihe naftnog derivata koji gospodarski subjekt ne upotrebljava u okviru svoje gospodarske djelatnosti i koji nije povezan s tom djelatnosti”
I. Uvod
1. Može li gospodarski subjekt koji uvozi određenu vrstu naftnog derivata biti obvezan stvoriti zalihu druge vrste naftnog derivata na temelju članka 3. Direktive 2009/119/EZ(2)te, u slučaju potvrdnog odgovora, koji je doseg te obveze?
2. To su u biti pitanja koja je uputio Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska), kojima se od Suda traži da prvi put(3) tumači Direktivu 2009/119 kako bi se utvrdila diskrecijska ovlast kojom države članice raspolažu u svrhu provedbe svoje obveze održavanja zaliha za slučaj nužde. Konkretnije, oba se zahtjeva za prethodnu odluku odnose na tumačenje, s jedne strane, uvodne izjave 33., članka 1., članka 2. prvog stavka točaka (i) i (j) te članaka 3. i 8. Direktive 2009/119 (u daljnjem tekstu: relevantne odredbe Direktive 2009/119) i, s druge strane, članka 17. i članka 52. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
3. Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između, s jedne strane, društava „Trade Express‑L” OOD (u daljnjem tekstu: Trade Express) (predmet C‑395/22) i „DEVNIA TSIMENT” AD (u daljnjem tekstu: Devnia Tsiment) (predmet C‑428/22) i, s druge strane, zamestnika‑predsedatela na Daržavna agencia „Daržaven rezerv i voennovremenni zapasi” (zamjenik ravnatelja Državne agencije „Državne rezerve i ratne zalihe”, Bugarska; u daljnjem tekstu: zamjenik ravnatelja Državne agencije) u pogledu zakonitosti njegovih naloga kojima se tim dvama društvima naložilo stvaranje i držanje zaliha teškog loživog ulja za slučaj nužde.
4. Na temelju bugarskog propisa, svi gospodarski subjekti koji su tijekom određene godine obavljali djelatnosti uvoza energenata dužni su stvoriti zalihe za slučaj nužde. Tim se propisom ograničavaju vrste proizvoda koji čine zalihe za slučaj nužde sirove nafte i četiri vrste naftnih derivata. U ovom slučaju, tužitelji iz glavnog postupka uvezli su u Bugarsku dvije vrste proizvoda obuhvaćenih pojmom „Nafta (sirova nafta i naftni derivati)”, kako je definiran u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi (EZ) br. 1099/2008(4), odnosno naftni koks i maziva ulja. Zbog tog je uvoza tužiteljima naložena obveza da u trajanju od jedne godine, na vlastiti trošak i za svoj račun, stvore određene količine zaliha drugog naftnog derivata, odnosno teškog loživog ulja za slučaj nužde. Pred sudom koji je uputio zahtjev tužitelji u biti osporavaju tu obvezu i tvrde da ne obavljaju nikakvu gospodarsku djelatnost s teškim loživim uljem te da im je obveza stvaranja zalihe tog proizvoda za slučaj nužde prouzročila nerazumno financijsko opterećenje koje je protivno odredbama Direktive 2009/119 i Povelje.
5. Upravo se u tom regulatornom kontekstu, koji je svojstven Republici Bugarskoj(5), od Suda traži da ocijeni ovlasti kojima države članice raspolažu u pogledu utvrđivanja vrsta proizvoda koji čine zalihe za slučaj nužde i uvjeta pod kojima mogu naložiti gospodarskim subjektima da stvore takve zalihe.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktive 68/414, 2006/67 i 2009/119
6. Prva pravila o uređenju zaliha nafte ili naftnih derivata za slučaj nužde uspostavljena su Direktivom Vijeća 68/414(6), koja je posljednji put izmijenjena Direktivom Vijeća 98/93/EZ od 14. prosinca 1998.(7), a zatim i stavljena izvan snage Direktivom Vijeća 2006/67(8). Direktiva 2006/67 stavljena je pak izvan snage Direktivom 2009/119. Potonja direktiva trenutačno je na snazi i primjenjuje se u glavnim postupcima ratione temporis.
7. Uvodne izjave 2., 5., 8., 10., 11. i 33. Direktive 2009/119 glase kako slijedi:
„(2) Povećana koncentracija proizvodnje, postupno smanjenje rezervi nafte i rastuća svjetska potrošnja naftnih derivata povećavaju rizik od poteškoća u opskrbi.
[…]
(5) Na temelju [Direktive iz 2006.], zalihe se izračunavaju na temelju prosječne domaće dnevne potrošnje tijekom prethodne kalendarske godine. S druge strane, obveze držanja zaliha na temelju Sporazuma o međunarodnom energetskom programu od 18. studenoga 1974. (dalje u tekstu ‚Sporazum IEA‑e’) izračunavaju se na temelju neto uvoza nafte i naftnih derivata. Iz tog razloga, te zbog ostalih razlika u metodologiji, način na koji se izračunavaju obveze držanja zaliha i zalihe Zajednice za slučaj nužde trebalo bi prilagoditi načinima izračunavanja koji se koriste u okviru Sporazuma IEA‑e, […]
[…]
(8) Dostupnost zaliha nafte te zaštita opskrbe energijom osnovni su elementi javne sigurnosti za države članice i za Zajednicu. Postojanje središnjih tijela za zalihe (CSE‑ovi) u Zajednici omogućava približavanje tim ciljevima. […]
[…]
(10) Trebalo bi omogućiti držanje zaliha na bilo kojem mjestu u Zajednici, pod uvjetom da se vodi računa o njihovoj fizičkoj dostupnosti. Stoga bi gospodarskim subjektima koji imaju obvezu držanja zaliha trebalo omogućiti da prenesu svoje obveze na druge gospodarske subjekte ili na bilo koji CSE. Nadalje, pod uvjetom da se te obveze mogu prenijeti na slobodno izabrani CSE koji se nalazi unutar Zajednice, uz plaćanje iznosa koji je ograničen na troškove pružene usluge, smanjit će se rizik od diskriminacijske prakse na nacionalnoj razini. […]
(11) Države članice trebale bi osigurati potpunu dostupnost svih zaliha čije se držanje zahtijeva zakonodavstvom Zajednice. Kako bi jamčile tu dostupnost, ne bi smjelo biti nikakvih ograničenja prava vlasništva nad tim zalihama koja bi mogla spriječiti njihovo korištenje u slučaju poremećaja opskrbe naftom. Ne bi se smjelo uzeti u obzir naftne derivate u vlasništvu poduzeća koja su izložene značajnom riziku ovrhe nad imovinom. Početak stečajnog postupka ili postupka nagodbe nad gospodarskim subjektima koji imaju obvezu držanja zaliha može se smatrati postojanjem takvog rizika.
[…]
(33) Budući da cilj ove Direktive, a to je održavanje visoke razine sigurnosti opskrbe naftom u Zajednici kroz pouzdane i transparentne mehanizme koji se temelje na solidarnosti među državama članicama, uz istodobno poštovanje pravila unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog svojeg opsega i učinka može na bolji način ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može usvojiti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti određenim u članku 5. [UEZ‑a]. […]”
8. U članku 1. te direktive, naslovljenom „Cilj” navodi se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju pravila koja imaju za cilj osiguravanje visoke razine sigurnosti opskrbe naftom u Zajednici, kroz pouzdane i transparentne mehanizme koji se temelje na solidarnosti među državama članicama, održavanje minimalnih zaliha sirove nafte i/ili naftnih derivata i uspostavu potrebnih proceduralnih sredstava za rješavanje ozbiljnih nestašica.”
9. Članak 2. prvi stavak točke (f), (i), (j) i (l) navedene direktive sadržava sljedeće definicije:
„(f) ‚središnje tijelo za zalihe’ (CSE) znači tijelo ili služba na koju se mogu prenijeti ovlasti za prikupljanje, održavanje ili prodaju zaliha nafte, uključujući i zalihe za slučaj nužde i posebne zalihe;
[…]
(i) ‚zalihe nafte’ znači zalihe energetskih proizvoda navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008];
(j) ‚zalihe za slučaj nužde’ znači zalihe nafte koje svaka država članica mora održavati na temelju članka 3.;
[…]
(l) ‚posebne zalihe’ znači zalihe nafte koje zadovoljavaju uvjete iz članka 9.”
10. Člankom 3. te direktive, naslovljenim „Zalihe za slučaj nužde – Izračunavanje obveza držanja zaliha”, predviđa se:
„1. Države članice donose odgovarajuće zakone i druge propise kako bi do 31. prosinca 2012. osigurale da ukupne zalihe nafte, koje se u svako doba održavaju unutar Zajednice u njihovu korist, odgovaraju barem količini od 90 dana prosječnog dnevnog neto uvoza ili od 61 dana prosječne dnevne domaće potrošnje, ovisno o tome koja je količina veća.
2. Prosječni dnevni neto uvoz koji se uzima u obzir izračunava se na temelju ekvivalenta sirove nafte u uvozu iz prethodne kalendarske godine, koji se određuje u skladu s načinima i postupcima iz Priloga I.
Prosječna dnevna domaća potrošnja koja se uzima u obzir izračunava se na temelju ekvivalenta sirove nafte u domaćoj potrošnji tijekom prethodne kalendarske godine, koji se utvrđuje i izračunava u skladu s načinima i postupcima iz Priloga II.
3. Međutim, neovisno o stavku 2., dnevni prosjeci neto uvoza i domaće potrošnje iz tog stavka, za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja svake kalendarske godine, određuju se na temelju količina koje su uvezene ili potrošene tijekom pretposljednje godine prije predmetne kalendarske godine.
4. Načini i postupci za izračunavanje obveze držanja zaliha predviđeni u ovom članku mogu se izmijeniti u skladu s regulatornim postupkom iz članka 23. stavka 2.”
11. U članku 4. Direktive 2009/119, naslovljenom „Izračunavanje razine zaliha”, u njegovu stavku 1. određuje se da se „[r]azine zaliha koje se drže izračunavaju […] pomoću metoda iz Priloga III. […]”
12. U članku 7. stavcima 1. i 2. te direktive, naslovljenom „Središnja tijela za zalihe”, navodi se:
„1. Države članice mogu osnovati CSE‑ove. […]
2. Osnovna namjena CSE‑a je prikupljanje, održavanje i prodaja zaliha nafte u smislu ove Direktive ili u smislu usklađivanja s međunarodnim sporazumima koji se odnose na održavanje zaliha nafte. To je jedino tijelo ili služba na koje se mogu prenijeti ovlasti za prikupljanje ili prodaju posebnih zaliha.”
13. Člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Gospodarski subjekti”, predviđa se:
„1. Svaka država članica osigurava da svaki gospodarski subjekt kojem nametne obvezu držanja zaliha radi ispunjavanja obveza iz članka 3. ima pravo prenijeti te obveze, barem djelomično i po izboru gospodarskog subjekta, ali samo na:
(a) CSE države članice za čiji se račun drže takve zalihe;
(b) jedan ili više CSE‑ova koji su unaprijed izjavili da su spremni držati takve zalihe, pod uvjetom da su takav prijenos obveza unaprijed odobrili i država članica za čiji se račun drže takve zalihe i sve države članice na čijem će se državnom području držati zalihe;
(c) druge gospodarske subjekte koji imaju višak zaliha ili raspoloživih kapaciteta za držanje zaliha izvan državnog područja države članice za čiji se račun unutar Zajednice drže zalihe, pod uvjetom da su takav prijenos obveza unaprijed odobrili i država članica za čiji se račun drže takve zalihe i sve države članice na čijem će se državnom području držati zalihe; i/ili
(d) druge gospodarske subjekte koji imaju višak zaliha ili raspoloživih kapaciteta za držanje zaliha na državnom području države članice za čiji se račun drže zalihe, pod uvjetom da je takav prijenos obveza unaprijed priopćen državi članici. Države članice mogu nametnuti ograničenja ili uvjete za takav prijenos obveza. Države članice mogu nametnuti ograničenja ili uvjete za takav prijenos obveza.
Obveze koje su prenesene u skladu s točkama (c) i (d) ne mogu se dalje prenositi. Bilo koja promjena ili proširenje prijenosa obveza iz točaka (b) i (c) valjani su samo uz prethodno odobrenje svih država članica koje su odobrile prijenos obveza. Bilo koja promjena ili proširenje prijenosa obveza iz točke (d) smatra se novim prijenosom.
2. Svaka država članica može gospodarskim subjektima kojima nameće ili je nametnula obvezu držanja zaliha ograničiti prava na prijenos tih obveza. […]
3. Neovisno o odredbama stavaka 1. i 2., država članica može gospodarskom subjektu nametnuti obvezu prijenosa barem dijela njegovih obveza držanja zaliha na CSE države članice.
4. Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi obavijestile gospodarske subjekte o načinima izračunavanja njihove obveze držanja zaliha najkasnije 200 dana prije početka razdoblja na koje se odnosi predmetna obveza. Gospodarski subjekti koriste svoje pravo da prenesu obvezu držanja zaliha na CSE‑ove najkasnije 170 dana prije početka razdoblja na koje se odnosi predmetna obveza. […]”.
14. Člankom 9. te direktive, naslovljenim „Posebne zalihe”, u njegovim stavcima 1. i 5. određuje se:
„1. Svaka država članica može se obvezati na održavanje minimalne razine zaliha nafte, iskazane u broju dana potrošnje, u skladu s uvjetima iz ovog članka. […]
[…]
5. Svaka država članica koja se nije obvezala da će čitavu zadanu kalendarsku godinu najmanje 30 dana održavati posebne zalihe, osigurava da najmanje jedna trećina njezine obveze držanja zaliha bude u obliku derivata koji su sastavljeni u skladu sa stavcima 2. i 3.[…]”
15. U Prilogu III. Direktivi 2009/119 utvrđuju se „[n]ačini izračunavanja razine zaliha”. Njegovi treći, peti, šesti i sedmi stavak glase kako slijedi:
„Zalihe sirove nafte smanjene su za 4 %, što odgovara prosječnoj proizvodnji nafte.
[…]
Ostali naftni derivati uključeni su u brojanje zaliha pomoću jednog od dva gore utvrđena načina. Države članice moraju izabrane načine koristiti tijekom čitave predmetne kalendarske godine.
Države članice mogu:
(a) uključiti sve ostale zalihe naftnih derivata iz poglavlja 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008] i izračunati ekvivalent sirove nafte množenjem količina s faktorom 1,065; ili
(b) uključiti zalihe samo sljedećih derivata: motorni benzin, benzin za aviomotore, benzin za mlazne motore (mlazno gorivo benzinskog tipa ili JP4), kerozinsko mlazno gorivo, ostali kerozini, plinsko motorno ulje/dizelsko ulje (destilirano loživo ulje) i loživo ulje (s velikim sadržajem sumpora i s malim sadržajem sumpora) i izračunavati ekvivalent sirove nafte pomoću množenja količina s faktorom 1,2.
Izračunavanje može uključivati količine koje se drže:
– u rafinerijskim cisternama,
– u tovarnim terminalima,
– u cisternama cjevovoda,
– u baržama,
– u obalnim tankerima,
– u tankerima u luci,
– u tovarnim prostorima na brodovima za unutarnju plovidbu,
– na dnu cisterni,
– kao radne zalihe,
– kod velikih potrošača u skladu s propisanim obvezama ili drugim nadzorom javnih tijela.
[…]”
2. Uredba br. 1099/2008
16. U članku 2. točki (d) Uredbe br. 1099/2008 pojam „energenti” definira se, za potrebe te uredbe, kao „goriva, toplina, obnovljiva energija, električna energija i bilo koji drugi oblik energije”.
17. Prilog A navedenoj uredbi sadržava „objašnjenje pojmova”. U poglavlju 3.4. tog priloga određuje se pojam „Nafta (sirova nafta i naftni derivati)”.
18. U točki 3.4.20. navedenog priloga pojam „maziva” definira se kako slijedi:
„Ugljikovodici nastali iz destilata nusproizvoda. Uglavnom se koriste za smanjivanje trenja među površinama. Uključuju sve konačne oblike mazivih ulja, od ulja za vretena do ulja za cilindre, ulja koja se upotrebljavaju u mastima za podmazivanje, motorna ulja i sve vrste sirovina za maziva ulja.”
19. U točki 3.4.23. tog priloga navodi se sljedeća definicija pojma „naftni koks”:
„Crni kruti nusproizvod dobiven uglavnom krekiranjem i karbonizacijom ostataka sirovina, ostataka vakuumske destilacije, katrana i smole u procesima kao što je kontinuirano ili diskontinuirano koksiranje. Sastoji se uglavnom od ugljika (90–95 %) i ima mali udio pepela. Upotrebljava se kao sirovina u koksarama u industriji čelika, za grijanje, za proizvodnju elektroda i za proizvodnju kemikalija. Dvije su najvažnije vrste ‚zeleni koks’ i ‚kalcinirani koks’. Uključuje ‚koks na katalizatoru’ koji se tijekom procesa rafiniranja taloži na katalizatoru; taj koks ne može se oporabiti i obično se koristi kao gorivo u rafineriji.”
B. Bugarsko pravo
20. U članku 1. stavku 1. Zakona za zapasite ot neft i neftoprodukti (Zakon o zalihama sirove nafte i naftnih derivata) od 15. veljače 2013.(9) (u daljnjem tekstu: ZZNN), kojim je Direktiva 2009/119 prenesena u bugarsko pravo, navodi se da se „[ZZNN‑om] uređuje stvaranje, održavanje, obnavljanje, upotrebljavanje i nadopunjavanje zaliha nafte za slučaj nužde i posebnih zaliha naftnih derivata te se njime uspostavljaju postupovna sredstva koja su nužna za rješavanje ozbiljnih nestašica”.
21. U skladu s člankom 2. stavcima 1. i 4. ZZNN‑a:
„(1) Na temelju ovog zakona, stvaraju se, održavaju, provjeravaju, upotrebljavaju, nadopunjuju i ispituju sljedeće zalihe nafte za slučaj nužde i kategorije naftnih derivata: 1. motorni benzin; 2. plinsko ulje, mlazno gorivo kerozinskog tipa i dizelsko gorivo; 3. teško loživo ulje; 4. ukapljeni naftni plin.
[…]
(4) Ovaj se zakon primjenjuje na energente iz poglavlja 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008] i na teška goriva, osim ako se ne isporučuju na državnom području zemlje u industrijskoj ambalaži čija neto težina ne premašuje 1 kg.”
22. U članku 3. stavku 4. ZZNN‑a propisuje se:
„Obveznici sami organiziraju i financiraju, za svoj račun i vlastitim sredstvima, stvaranje, održavanje, obnavljanje i nadopunjavanje naloženih razina zaliha za slučaj nužde.”
23. Članak 21. stavci 1. i 11. ZZNN‑a glase kako slijedi:
„(1) Zalihe za slučaj nužde mogu se održavati u obliku nafte i/ili naftnih derivata iz članka 2. stavka 1.
[…]
(11) Razine zaliha teškog loživog ulja za slučaj nužde, utvrđene na temelju neto uvoza i nabave inputa unutar Zajednice ili prosječne dnevne potrošnje, mogu se stvarati i održavati do 100 % u obliku plinskog ulja, motornog benzina i/ili dizelskog goriva, pri čemu količina mora biti jednaka količini zaliha teškog loživog ulja za koju se traži zamjena.”
III. Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
24. Društvo Trade Express, tužitelj iz glavnog postupka u sporu koji je doveo do predmeta C‑395/22, tijekom 2020. prijavilo je u Bugarskoj stjecanja unutar Zajednice koja se odnose na 89,6 tona mazivih ulja. Ta maziva ulja, obuhvaćena točkom 3.4.20. iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, bila su namijenjena prodaji. Tijekom te iste godine društvo Trade Express nije obavljalo nijednu drugu gospodarsku djelatnost koja uključuje druge vrste proizvoda iz tog istog priloga.
25. Društvo Devnia Tsiment, tužitelj iz glavnog postupka u sporu koji je doveo do predmeta C‑428/22, izjavilo je da je tijekom 2020. u Bugarsku uvezlo 34 657,39 tona naftnog koksa. Taj naftni koks, koji je obuhvaćen točkom 3.4.23. iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, upotrebljavao se u mineraloškom procesu za proizvodnju cementnog klinkera. Tijekom te iste godine društvo Devnia Tsiment nije obavljalo nikakvu gospodarsku djelatnost koja uključuje druge vrste proizvoda iz tog priloga.
26. Zbog tih je djelatnosti zamjenik ravnatelja Državne agencije dvama nalozima od 28. i 29. travnja 2021. (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: sporni nalozi), naložio društvima Devnia Tsiment odnosno Trade Express da za svoj račun i vlastitim sredstvima stvore i održavaju razine zaliha teškog loživog ulja za slučaj nužde za razdoblje od 1. srpnja 2021. do 30. lipnja 2022. Društvu Devnia Tsiment naloženo je da stvori i održava takvu zalihu u količini od 7806,058 tona, a društvu Trade Express u količini od 15,947 tona.
27. Ta su društva zasebno podnijela tužbe za poništenje naloga koji se odnosi na njih Administrativen sadu Varna (Upravni sud u Varni), sudu koji je uputio zahtjev u ovim predmetima. Oba društva osporavaju zakonitost spornih naloga ističući u biti da je nacionalni propis neusklađen s Direktivom 2009/119 s obzirom na to da gospodarskim subjektima nalaže obvezu da stvore zalihe za slučaj nužde naftnih derivata različitih od onih koji su predmet njihovih gospodarskih djelatnosti(10).
28. Taj sud utvrđuje da društva Devnia Tsiment i Trade Express tijekom 2020. nisu obavljala te trenutačno i dalje ne obavljaju nikakvu gospodarsku djelatnost koristeći se vrstama proizvoda navedenima u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008 osim naftnog koksa odnosno mazivih ulja. Naglašava da ta društva ne raspolažu ni količinama zaliha teškog loživog ulja za slučaj nužde koje zahtijeva zamjenik ravnatelja Državne agencije, ni skladištem za držanje takvih zaliha, tako da nemaju svojstvo „posjednika” naftnih derivata u smislu ZZNN‑a. Stvaranje i držanje razina zaliha za slučaj nužde stoga bi dovelo, s jedne strane, do znatnog financijskog opterećenja za ta društva jer bi bila obvezna kupiti količine zaliha teškog loživog ulja za slučaj nužde koje se zahtijevaju ili prenijeti svoje obveze na druge gospodarske subjekte uz plaćanje te, s druge strane, do nužnosti utvrđenja tehničkog roka za provedbu postupka registracije skladišta za zalihe naftnih derivata.
29. Navedeni sud ističe da postoje predmeti slični onima u glavnim postupcima, u kojima je Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odbio tužbe društava koja su uvezla ili izvršila stjecanje naftnog koksa ili mazivih ulja unutar Zajednice, podnesene protiv naloga kojima im se naložilo stvaranje rezervi teškog loživog ulja(11).
30. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti propisa o kojem je riječ s relevantnim odredbama Direktive 2009/119, u vezi s Poveljom.
31. Naime, prema mišljenju tog suda, iz uvodne izjave 33., članka 2. prvog stavka točaka (i) i (j) te članaka 3. i 8. Direktive 2009/119 u biti proizlazi da se njome nastoji postići cilj stvaranja zaliha za slučaj nužde svih proizvoda iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, naslovljenog „Nafta (sirova nafta i naftni derivati)”, odnosno svih 24 podskupina takvih proizvoda, a ne samo nekih od njih.
32. Međutim, stvaranje takvih zaliha u bugarskom je propisu predviđeno samo za naftu i četiri druga naftna derivata, među kojima je teško loživo ulje(12). Tim se propisom obvezuje sve gospodarske subjekte koji su uvezli proizvode iz tog poglavlja da stvore i održavaju zalihe za slučaj nužde jednog od tih proizvoda. Konkretno, na temelju tog propisa, gospodarskom subjektu koji se u okviru svoje djelatnosti koristi samo mazivim uljima ili naftnim koksom može se stoga naložiti obveza stvaranja rezervi teškog loživog ulja, čak i ako s njime ne obavlja nikakvu djelatnost. Navedeni sud smatra da je takva obveza protivna ciljevima i smislu Direktive 2009/119 te načelu proporcionalnosti utvrđenom u Povelji.
33. Naime, obveza gospodarskog subjekta da drži zalihu naftnog derivata koji ne upotrebljava u okviru svojih gospodarskih djelatnosti prisilila bi ga da kupi ili pozajmi, uz prijenos jednog dijela svoje obveze, potrebnu količinu tog proizvoda i da drži njegove zalihe u skladu s regulatornim zahtjevima. To bi za njega podrazumijevalo znatno financijsko opterećenje(13) te bi moglo utjecati na pravila unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja. Logika Direktive 2009/119 i zahtjev dosljednosti više idu u prilog tumačenju prema kojem se takvom subjektu nalažu obveze u naravi koje ne dovode do takvih prekomjernih ograničenja (kao što je obveza držanja zalihe energenta obuhvaćenog njegovim gospodarskim djelatnostima), i to u svrhu osiguravanja razumne ravnoteže između javnih interesa Unije i privatnih interesa (odnosno zadiranja u privatnu pravnu sferu). Usto, bugarskim propisom nije dopušteno da se uzme u obzir utjecaj koji na financijsku situaciju i konkurentnost gospodarskog subjekta o kojem je riječ imaju administrativni zahtjevi i financijska sredstva potrebna za stvaranje i održavanje zalihe za slučaj nužde koja se odnosi, ovisno o slučaju, na proizvod koji nije obuhvaćen njegovom gospodarskom djelatnosti.
34. U tim je okolnostima Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, koja su u biti slična u obama predmetima:
„1. Treba li uvodnu izjavu 33., članke 1., 3. i 8. te članak 2. [prvi stavak] točke (i) i (j) [Direktive 2009/119] s obzirom na cilj navedene direktive i članak 2. točku (d) [Uredbe br. 1099/2008] te s obzirom na načelo proporcionalnosti utvrđeno člankom 52. stavkom 1., u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog u glavnom postupku, u skladu s kojim se osobe koje su nabavile inpute mazivih ulja unutar Zajednice u smislu točke 3.4.20. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008] (odnosno, ovisno o slučaju, uvoznike tih mazivih ulja) [u okviru predmeta C‑395/22] [ili] koje su za potrebe proizvodnje nabavile inpute naftnog koksa unutar Zajednice u smislu točke 3.4.23. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008] [u okviru predmeta C‑428/22] može obvezati na to da stvore zalihe za slučaj nužde?
2. Treba li uvodnu izjavu 33., članke 1., 3. i 8. te članak 2. [prvi stavak] točke (i) i (j) [Direktive 2009/119] s obzirom na cilj navedene direktive te načelo proporcionalnosti utvrđeno člankom 52. stavkom 1., u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, u skladu s kojim su vrste proizvoda za koje treba stvoriti i držati zalihe za slučaj nužde iz članka 2. [prvog stavka] točke (i) [te d]irektive, u vezi s poglavljem 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008], ograničene na dio vrsta proizvoda?
3. Treba li uvodnu izjavu 33., članke 1., 3. i 8. te članak 2. [prvi stavak] točke (i) i (j) [Direktive 2009/119] s obzirom na cilj navedene direktive te načelo proporcionalnosti utvrđeno člankom 52. stavkom 1., u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, u skladu s kojim činjenica da određena osoba koja nabavlja input odnosno izvršava uvoz unutar Zajednice neke vrste proizvoda navedene u članku 2. [prvom stavku] točki (i) [te d]irektive, u vezi s poglavljem 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008], ima obvezu stvaranja i držanja zaliha za slučaj nužde i neke druge, različite vrste proizvoda?
4. Treba li uvodnu izjavu 33., članke 1., 3. i 8. te članak 2. [prvi stavak] točke (i) i (j) [Direktive 2009/119] s obzirom na cilj navedene direktive te načelo proporcionalnosti utvrđeno člankom 52. stavkom 1., u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, u skladu s kojim je određena osoba obvezana stvarati i držati zalihe proizvoda koji ne upotrebljava u okviru svoje gospodarske djelatnosti i koji nije povezan s tom djelatnosti, pri čemu je ta obveza, osim toga, povezana sa znatnim financijskim opterećenjem (što praktički dovodi do nemogućnosti njezina ispunjenja) jer osoba niti ima predmetni proizvod niti je njezin uvoznik i/ili posjednik?
5. Ako je odgovor na neko od pitanja niječan: Treba li uvodnu izjavu 33. članke 1., 3. i 8. te članak 2. [prvi stavak] točke (i) i (j) [Direktive 2009/119], s obzirom na cilj navedene direktive i načelo proporcionalnosti utvrđeno u članku 52. stavku 1., u vezi s člankom 17. [Povelje], tumačiti na način da se osobu koja je unutar Zajednice nabavila inpute određene vrste proizvoda odnosno uvezla ih može obvezati samo na stvaranje i držanje zaliha za slučaj nužde iste vrste proizvoda koji je bio predmet navedene nabave inputa/uvoza unutar Zajednice?”
35. Odlukom predsjednika Suda od 9. kolovoza 2022., ovi su predmeti spojeni za potrebe pisanog i usmenog postupka te donošenja presude. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su društvo Devnia Tsiment, bugarska, nizozemska i slovačka vlada te Komisija. Na raspravi održanoj 5. srpnja 2023. te su stranke, osim slovačke vlade, iznijele svoja usmena očitovanja i usmeno odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
A. Uvodne napomene
36. Najprije, čini mi se korisnim radi jasnoće preoblikovati prethodna pitanja, kako ih je postavio sud koji je uputio zahtjev. Naime, taj sud u biti pita treba li relevantne odredbe Direktive 2009/119, u vezi s člankom 17. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg:
– gospodarski subjekt koji je uvezao energente iz poglavlja 3.4 Priloga A Uredbi br. 1099/2008 može biti obvezan stvoriti zalihu za slučaj nužde (prvo pitanje);
– zalihe za slučaj nužde stvaraju se samo za neke vrste energenata iz članka 2. prvog stavka točke (i) Direktive 2009/119 (drugo pitanje); i
– gospodarski subjekt koji uveze neku vrstu proizvoda navedenu u članku 2. prvom stavku točki (i) te direktive ima obvezu stvoriti zalihe za slučaj nužde druge vrste proizvoda iz te odredbe, čak i ako ne upotrebljava potonju vrstu proizvoda u okviru svoje djelatnosti i ako ta obveza predstavlja znatno financijsko opterećenje (treće, četvrto i peto pitanje).
B. Prvo prethodno pitanje
37. Sud koji je uputio zahtjev prvim prethodnim pitanjem u biti pita može li država članica u okviru provedbe obveza koje ima na temelju članka 3. Direktive 2009/119 zahtijevati od „gospodarskog subjekta”, u smislu članka 8. te direktive, koji je uvezao energent naveden u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, da stvori i održava „zalihu za slučaj nužde”, u smislu članka 2. prvog stavka točke (j) navedene direktive.
38. Smatram da na to pitanje očito treba potvrdno odgovoriti.
39. U tom je pogledu potrebno iznijeti uvodne napomene.
40. Najprije, smatram da je korisno podsjetiti na to da su, u skladu s direktivama iz 1968. i 2006.(14), kao što to proizlazi iz članka 1., u vezi s uvodnim izjavama 3. i 33. Direktive 2009/119, njezini ciljevi: i. [poboljšanje i] osiguravanje visoke razine sigurnosti opskrbe naftom u [Uniji], kroz [transparentne] mehanizme koji se temelje na solidarnosti među državama članicama”, pri čemu se poštuju pravila unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja, ii. održavanje minimalnih zaliha sirove nafte i/ili naftnih derivata i iii. uspostav[a] potrebnih proceduralnih sredstava za rješavanje ozbiljnih nestašica”. Iz toga slijedi da su, na temelju te solidarnosti među državama članicama, zalihe nafte koje je stvorila svaka država članica dio zajedničkih zaliha Unije. Naime, to se potvrđuje uvodnom izjavom 8. te direktive, u kojoj se navodi da su „dostupnost zaliha nafte te zaštita opskrbe energijom osnovni […] elementi javne sigurnosti za države članice i za [Uniju]”(15).
41. Nadalje, valja naglasiti da na temelju članka 3. stavka 1. Direktive 2009/119 „[d]ržave članice donose odgovarajuće zakone i druge propise kako bi […] osigurale da ukupne zalihe nafte, koje se u svako doba održavaju unutar [Unije] u njihovu korist, odgovaraju barem količini od 90 dana prosječnog dnevnog neto uvoza ili od 61 dana prosječne dnevne domaće potrošnje, ovisno o tome koja je količina veća”. Iz teksta te odredbe proizlazi, s jedne strane, da su države članice dužne same odrediti kako će provesti obveze koje imaju na temelju te direktive(16) i, s druge strane, da se navedenom direktivom ipak propisuju načini i postupci za izračunavanje tih zaliha za slučaj nužde koje zakonodavac Unije smatra prikladnima.
42. Naposljetku, države članice u okviru te provedbe svojih obveza mogu naložiti gospodarskim subjektima obvezu držanja zaliha. Naime, iz različitih odredbi Direktive 2009/119 proizlazi da obvezu stvaranja zaliha nema uvijek CSE države članice(17), nego se ta obveza (isključivo ili dodatno) može naložiti industriji i gospodarskim subjektima(18).
43. Kako bi se odgovorilo na prvo prethodno pitanje, stoga valja utvrditi određuju li se Direktivom 2009/119 kategorije gospodarskih subjekata kojima se može naložiti obveza držanja zaliha.
44. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, pri tumačenju odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst, nego i njezin kontekst, ciljeve propisa kojeg je dio te, ovisno o slučaju, povijest njezina nastanka(19).
45. Na prvom mjestu, kad je riječ o tekstu različitih odredbi Direktive 2009/119, valja utvrditi da se u nekoliko njih upućuje na pojam „gospodarski subjekt”, ali taj pojam u njoj ipak nije izričito definiran(20). Naime, člankom 8. navedene direktive, koji je i sam naslovljen „gospodarski subjekti”, uređuje se mogućnost dodijeljena gospodarskom subjektu da barem djelomično prenese naloženu obvezu držanja zaliha na CSE države članice ili drugih država članica(21) ili pak drugim subjektima koji imaju višak zaliha ili kapaciteta za držanje zaliha u ostatku Unije ili u državi članici(22), ali se u njemu ne navodi kategorija poduzetnika kojom su obuhvaćeni takvi subjekti.
46. Na drugom mjestu, ističem da se, s kontekstualnog gledišta, okvir pojma „gospodarski subjekt” može izvesti iz drugih odredaba Direktive 2009/119.
47. Kao prvo, u članku 7. stavku 1. drugom podstavku te direktive navodi se da „[a]ko država članica osniva CSE, on ima oblik neprofitnog tijela ili službe koja radi u općem interesu i ne smatra se gospodarskim subjektom u smislu ove Direktive”.(23) Suprotno tomu, svaki poduzetnik koji djeluje s ciljem stjecanja dobiti potencijalno se može kvalificirati kao „gospodarski subjekt” u smislu te direktive.
48. Kao drugo, člankom 2. prvim stavkom točkom (k) navedene direktive predviđa se da postoje „gospodarski subjekti” koji drže tzv. komercijalne zalihe, tj. zalihe nafte čije se održavanje međutim ne zahtijeva tom direktivom. Iz toga proizlazi da je pojam „gospodarski subjekt” upotrijebljen općenito, bez upućivanja isključivo na subjekte kojima se nalaže obveza stvaranja zaliha nafte.
49. Kao treće, članak 3. te direktive, koji opisuje metodu izračuna količine zaliha koju su države članice dužne održavati, među ostalim, upućuje na „prosječni dnevni neto uvoz, koji pak, u skladu sa stavkom 2. tog članka, izračunava na temelju ekvivalenta sirove nafte, u uvozu iz prethodne kalendarske godine, koji se određuje u skladu s načinima i postupcima iz Priloga I. U skladu s metodom 2. iz tog Priloga I., države članice mogu izvršiti taj izračun temeljeći se na „zbroju neto uvoza svih drugih naftnih derivata, kako je utvrđeno u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi (EZ) br. 1099/2008”. Stoga, budući da subjekti koji uvoze takve proizvode pridonose ukupnoj obvezi države članice da stvori zalihe za slučaj nužde, u skladu s tim je da se na te iste subjekte (potencijalno) primjenjuju obveze stvaranja i održavanja takvih zaliha.
50. Na trećem mjestu, u prilog širokom tumačenju pojma „gospodarski subjekt” ide i sam cilj koji se nastoji postići Direktivom 2009/119, a to je osiguravanje dovoljne opskrbe(24). Naime, s obzirom na taj cilj, bilo bi dosljedno da poduzetnici kojima se može naložiti obveza držanja zaliha moraju posjedovati energente koji čine zalihe nafte u smislu članka 2. prvog stavka točke (i) te direktive.
51. Na četvrtom i posljednjem mjestu, čini mi se da se široko tumačenje pojma „gospodarski subjekt” može potkrijepiti poviješću nastanka Direktive 2009/119, koja omogućuje utvrđivanje dodatnih elemenata u pogledu obilježjâ tih subjekata.
52. Naime, taj pojam potječe iz Direktive iz 1968., u čijoj se četvrtoj uvodnoj izjavi navodilo da „domaća proizvodnja sama po sebi pridonosi sigurnosti opskrbe” te da „uvjeti proizvodnje Zajednice i veća sigurnost opskrbe koja joj je svojstvena opravdavaju mogućnost da države članice nalože obvezu držanja zaliha u pogledu uvoza”(25). Tako se člankom 6. stavkom 3. te direktive predviđalo da zalihe za slučaj nužde mogu uključivati, među ostalim, „količine koje se drže u skladištima rafinerija i poduzećâ za uvoz, skladištenje ili promet na veliko”, „količine koje se drže u skladištima velikih potrošača i koje su u skladu s nacionalnim odredbama o obvezi trajnog držanja zaliha”; te „količine koje se drže u baržama i obalnim tankerima tijekom prijevoza unutar nacionalnih granica, pod uvjetom da ih nadležna tijela mogu nadzirati i da se mogu staviti na raspolaganje bez odgode”(26). Ekvivalent tih odredbi trenutačno je u biti u sedmom stavku Priloga III. Direktivi 2009/119, kojim se određuju količine energenata koje se mogu uključiti u uračunavanje zaliha(27).
53. Stoga smatram da pod pojmom „gospodarski subjekt” treba smatrati svaki subjekt na tržištu koji se bavi proizvodnjom, uvozom ili prodajom energenata navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008 ili djelatnošću koja uključuje upotrebu takvih proizvoda. Stoga pojam „gospodarski subjekt” može obuhvaćati ne samo proizvođače (kao što su rafinerije), nego i trgovce naftnim derivatima (kao što je Trade Express) ili proizvođače koji naftne derivate upotrebljavaju za potrebe proizvodnje (kao što je Devnia Tsiment), kojima se načelno također može naložiti obveza držanja zaliha.
54. Iz toga slijedi da, iako se Direktivom 2009/119 ne utvrđuju ni gospodarski subjekti kojima se mogu naložiti obveze držanja zaliha za slučaj nužde ni način na koji ih države članice trebaju odrediti, čime se potonjima prepušta diskrecijska ovlast da odluče koji su poduzetnici dužni držati te zalihe, analiza s obzirom na kontekstualno, teleološko i povijesno tumačenje te direktive omogućuje da se pojasni okvir pojma „gospodarski subjekt”, koji ostaje vrlo širok.
55. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo pitanje, kako je preoblikovano, odgovori da relevantne odredbe Direktive 2009/119, u vezi s člankom 17. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg gospodarski subjekt koji je uvezao energente iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008 može biti obvezan stvoriti zalihu za slučaj nužde.
C. Drugo prethodno pitanje
56. Sud koji je uputio zahtjev drugim prethodnim pitanjem u biti pita može li država članica, u okviru provedbe obveza koje ima na temelju članka 3. Direktive 2009/119, ograničiti vrste energenata koji čine zalihe za slučaj nužde samo na dio vrsta proizvoda navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008.
57. Smatram da odgovor na to pitanje također treba biti potvrdan.
58. Najprije, kao što je to navedeno u točki 41. ovog mišljenja, podsjećam na to da mogućnost kojom raspolaže država članica da naloži obvezu stvaranja zaliha za slučaj nužde proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/119, kojim se države članice obvezuje da osiguraju održavanje „ukupnih zaliha nafte”. U članku 2. prvom stavku točki (i) te direktive, pojam „zalihe nafte” definira se kao „zalihe energetskih proizvoda navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A [Uredbi br. 1099/2008]”. To poglavlje sadržava popis od 24 vrste proizvoda objedinjenih pod naslovom „Nafta (Sirova nafta i naftni derivati)”. U tom smislu, Uredba br. 1099/2008 čini samo referentni dokument u odnosu na Direktivu 2009/119(28).
59. Budući da se u tim dvjema odredbama samo općenito upućuje na „zalihe energenata navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008”, moguće je zamisliti da se obveza držanja zaliha primjenjuje na sve te proizvode. Stoga država članica načelno mora imati mogućnost naložiti gospodarskim subjektima obvezu držanja zaliha koja obuhvaća sve naftne derivate iz članka 2. prvog stavka točke (i) navedene direktive.
60. Međutim, iz tih se dviju odredbi ne može zaključiti da se Direktivom 2009/119 državama članicama nalaže obveza da osiguraju trajno održavanje svakog proizvoda navedenog u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008 ni da te države ne mogu ograničiti vrste energenata koji čine njihove vlastite zalihe za slučaj nužde.
61. Naime, kao prvo, kad je riječ o tekstu relevantnih odredbi, valja pojasniti da se u članku 2. prvom stavku točki (j) Direktive 2009/119 „zalihe za slučaj nužde” definiraju kao „zalihe nafte koje svaka država članica mora održavati na temelju članka 3.”. Međutim, u članku 3. te direktive opisuje se samo metoda za izračunavanje količine zaliha koju su države članice dužne održavati primjenjujući kao referentnu točku „prosječni dnevni neto uvoz” ili „prosječna dnevna domaća potrošnja”(29), koji su pak izračunani na temelju ekvivalenta sirove nafte. Konkretnije, obvezna zaliha mora se izvršiti korištenjem metoda i načina izračuna obveza držanja zaliha iz članka 3. stavka 2. prvog i drugog podstavka navedene direktive (koji upućuju na njezine priloge I. i II.), kao i iz članka 3. stavka 3. iste direktive. Stoga taj članak 3. ne određuje poseban sastav zaliha za slučaj nužde koje su države članice dužne držati, nego samo njihovu količinu.
62. U tom pogledu, valja pojasniti da se pristup sadašnje direktive razlikuje od pristupa iz njezinih prethodnih verzija, kojim se u biti zahtijevalo da države članice održavaju razinu zaliha za svaku od tri sljedeće kategorije naftnih derivata: (a) motorni benzini i goriva za zrakoplove (benzin za aviomotore, benzin za mlazne motore); (b) plinska motorna ulja, dizelska ulja, ostali kerozini i kerozinsko mlazno gorivo; (c) loživa ulja(30). Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 5. sadašnje direktive razlog za tu izmjenu opravdan je ciljem da se metoda za izračunavanje obveza držanja zaliha prilagodi metodama koje se upotrebljavaju u okviru Sporazuma IEA‑e, odnosno iz praktičnih razloga i kako bi se smanjilo administrativno opterećenje(31).
63. Iz toga proizlazi da, za razliku od direktiva koje su prethodile Direktivi 2009/119, ona sada ne nalaže više kategorija proizvoda, što pokazuje namjeru zakonodavca Unije da državama članicama ostavi slobodan izbor proizvoda koji mogu činiti zalihe za slučaj nužde.
64. Kao drugo, čini mi se da to tumačenje potvrđuju kontekstualni elementi.
65. Kao prvo, na temelju članka 4. Direktive 2009/119, naslovljenog „Izračunavanje razine zaliha”, razine zaliha izračunane su na temelju „ekvivalenta sirove nafte”, pomoću metoda iz Priloga III. toj direktivi(32). S jedne strane, u skladu s trećim stavkom tog priloga III., kad je riječ o „sirovoj nafti”, valja zbrojiti količine sirove nafte (a taj zbroj valja smanjiti za 4 %, što odgovara prosječnoj proizvodnji primarnog benzina). S druge strane, kad je riječ o drugim vrstama naftnih derivata, u skladu sa šestim stavkom navedenog priloga, kako bi izračunale ekvivalent sirove nafte, države članice mogu birati između dviju metoda, odnosno: (a) uključiti sve ostale zalihe naftnih derivata iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi (EZ) br. 1099/2008 […] množenjem količina s faktorom 1,065, ili (b) uključiti zalihe samo sljedećih derivata: […] pomoću množenja količina s faktorom 1,2” [u daljnjem tekstu: kategorije derivata pod (b)(33). Stoga tekst Priloga III. Direktivi 2009/119 izričito predviđa mogućnost za države članice da u svoju zalihu za slučaj nužde uključe samo dio naftnih derivata, tj. one koji su obuhvaćeni kategorijom derivata pod (b). Međutim, davanje takvog izbora državama članicama pretpostavlja njihovu slobodu da odrede sastav svojih zaliha za slučaj nužde, pod uvjetom da se poštuju količine koje se zahtijevaju člankom 3. Direktive 2009/119. Naime, države članice jedine znaju sve pojedinosti u pogledu potrošnje, proizvodnje ili nacionalnog uvoza naftnih derivata. U biti, iz službenih statističkih podataka proizlazi da je velika većina država članica, poput Republike Bugarske, izabrala uključiti u svoju zalihu za slučaj nužde, osim sirove nafte, u skladu s prethodno navedenom metodom, proizvode obuhvaćene kategorijom pod (b)(34).
66. Kao drugo, valja primijetiti da jedino ograničenje slobodnog izbora država članica proizlazi iz zahtjevâ iz članka 9. stavka 5. Direktive 2009/119, koji se odnosi na sastav „posebnih zaliha”, koje može činiti samo jedna (ili više) od 14 vrsta naftnih derivata navedenih u članku 9. stavku 2. te direktive. Naime, svaka država članica koja se nije obvezala da će čitavu zadanu kalendarsku godinu najmanje 30 dana održavati posebne zalihe, osigurava da najmanje jedna trećina njezine obveze držanja zaliha bude u obliku derivata koji su sastavljeni u skladu s člankom 9. stavcima 2. i 3. navedene direktive, odnosno barem jedne od kategorija naftnih derivata navedenih u tom stavku 2. Tom se odredbom u biti zahtijeva da se najmanje jedna trećina obveze držanja zaliha koju ima država članica održava u obliku posebnih proizvoda koji odražavaju obrasce potrošnje (a time i prikazuju stvarne potrebe dotične države članice).
67. Kao treće i posljednje, u pogledu cilja relevantnih odredbi, suprotno onom što tvrdi sud koji je uputio zahtjev, smatram da se ne može tvrditi da se cilj osiguranja visoke razine zaliha za slučaj nužde može postići samo ako države članice održavaju u svojim zalihama za slučaj nužde sve energente iz 3.4 Priloga A Uredbi br. 1099/2008. Upravo suprotno, važnost različitih kategorija naftnih derivata navedenih u tom prilogu razlikovat će se kad je riječ o suočavanju s ozbiljnim krizama opskrbe. To jasno proizlazi iz činjenice da trenutačna metoda izračuna razine zaliha, kako je detaljno izložena u Prilogu III. Direktivi 2009/119 i opisana u točki 65. ovog mišljenja, za izračun ekvivalenta sirove nafte energenata predviđa povoljniji koeficijent (odnosno 1,2) za kategoriju proizvoda pod (b)(35) u odnosu na koeficijent predviđen za druge vrste naftnih derivata (odnosno 1,065). Drugim riječima, ta razlika među koeficijentima upućuje na to da ne samo sadašnja direktiva ne nalaže državama članicama da održavaju zalihe za slučaj nužde za sve energente iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, nego da je, utvrđujući povoljniji koeficijent za kategoriju proizvoda pod (b), ta direktiva prešutno potvrdila da su ti proizvodi korisniji za suočavanje s eventualnom krizom opskrbe. Isto tako, Direktiva 2009/119 omogućuje da se u zalihe za slučaj nužde uključe zalihe „sirove nafte”, čija obrada omogućuje da se proizvedu sve kategorije naftnih derivata iz tog priloga. S praktičnog gledišta stoga ne bi bilo logično htjeti obvezati države članice da drže zalihu za slučaj nužde za apsolutno sve kategorije proizvoda iz poglavlja 3.4 Priloga A Uredbi br. 1099/2008.
68. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na drugo pitanje odgovori da relevantne odredbe Direktive 2009/119, u vezi s člankom 17. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se zalihe za slučaj nužde stvaraju samo za jedan dio vrsta energenata iz članka 2. prvog stavka točke (i) Direktive 2009/119, pod uvjetom da je ta zaliha i. stvorena primjenom metoda i načina za izračunavanje obveza držanja zaliha iz članka 3. stavaka 1., 2. i 3. te direktive, ii. izračunana u skladu s metodama navedenima u Prilogu III. navedenoj direktivi i, iii. uz poštovanje članka 9. stavka 5. te direktive.
D. Treće, četvrto i peto prethodno pitanje
69. Trećim, četvrtim i petim prethodnim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li država članica, u okviru provedbe obveza koje ima na temelju članka 3. Direktive 2009/119, može obvezati gospodarski subjekt da drži zalihe proizvoda koje nije sam uvezao ili koji nisu povezani s njegovom gospodarskom djelatnosti, čak i ako to dovodi do znatnog financijskog opterećenja.
70. Suprotno odgovorima predloženima za prva dva prethodna pitanja, smatram da odgovor na potonja tri pitanja treba biti detaljniji.
71. Na temelju odgovora na prva dva pitanja, valja podsjetiti na to da se, s jedne strane, u Direktivi 2009/119 ne utvrđuje kojim se gospodarskim subjektima mogu naložiti obveze držanja zaliha za slučaj nužde, tako da je na državama članicama, adresatima obveza iz te direktive, da odluče koji su poduzetnici (ili CSE‑ovi) dužni držati zalihe nafte i/ili naftnih derivata te da se, s druge strane, navedenom direktivom državama članicama ne nalaže da održavaju zalihe svih energenata navedenih u poglavlju 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008.
72. Iz toga logično valja zaključiti da je na državama članicama da utvrde koje se obveze stvaranja i održavanja zaliha za slučaj nužde mogu naložiti gospodarskim subjektima u svrhu ispunjavanja obveza koje proizlaze iz Direktive 2009/119. Konkretno, država članica stoga bi načelno trebala moći naložiti obvezu održavanja zalihe za slučaj nužde svim gospodarskim subjektima, i u pogledu količine kao i vrste proizvoda, neovisno o tome raspolaže li subjekt proizvodom koji treba skladištiti i/ili prostorima za držanje njegovih zaliha.
73. U tom pogledu valja napomenuti da bi, iako će država članica koja provodi svoju obvezu držanja zaliha u pravilu nastojati to učiniti na najučinkovitiji način i stoga odlučiti da će te obveze prije svega naložiti poduzetnicima koji već raspolažu prostorima za držanje zaliha ili koji imaju stvarne mogućnosti unajmljivanja tih prostora, posebna situacija u istoj državi članici mogla dovesti do potrebe za podjelom obveza držanja zaliha izvan tog kruga poduzetnika, čime bi se uključili i drugi poduzetnici koji sami nemaju prostore za držanje zaliha ili jednostavan pristup takvim prostorima, ili pak nemaju energent koji je obuhvaćen zalihom za slučaj nužde(36).
74. Međutim, kad država članica donosi mjere u okviru diskrecijske ovlasti koja joj je dodijeljena pravnim aktom Unije, valja smatrati da provodi to pravo, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje(37). Slijedom toga, takve obveze s potencijalno znatnim posljedicama za položaj gospodarskog subjekta mogu se naložiti samo ako se poštuje, među ostalim, s jedne strane, pravo na vlasništvo utvrđeno u članku 17. Povelje i, s druge strane, sloboda poduzetništva, zajamčena člankom 16. Povelje, koja obuhvaća slobodu obavljanja gospodarske ili komercijalne djelatnosti, slobodu ugovaranja i slobodno tržišno natjecanje(38), ali i pravo svakog poduzetnika da se u granicama odgovornosti koju snosi za vlastite radnje slobodno koristi gospodarskim, tehničkim i financijskim resursima kojima raspolaže(39).
75. Kad je riječ o ograničenjima prava na vlasništvo zbog nalaganja tih obveza, podsjećam na to da, osim toga, pravo na vlasništvo zajamčeno člankom 17. Povelje nije apsolutno pravo i da njegovo ostvarenje može biti predmet ograničenja koja se mogu opravdati ciljevima od općeg interesa koje Unija slijedi. Tako iz članka 52. stavka 1. Povelje proizlazi da je moguće uvesti ograničenja prava na vlasništvo, pod uvjetom, među ostalim(40), da ta ograničenja zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa i da, s obzirom na željeni cilj, ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenog prava(41). Isto tako, kad je riječ o slobodi poduzetništva, Sud je također potvrdio da ta sloboda nije apsolutno pravo, nego se mora uzeti u obzir u odnosu na njezinu ulogu u društvu(42).
76. U tom pogledu čini mi se korisnim dati pojašnjenja.
77. Kao prvo, u ovom mi se slučaju čini nespornim da je cilj Direktive 2009/119, kako je opisan u točki 40. ovog mišljenja, a koji se sastoji od jamčenja sigurnosti opskrbe energijom, jedan od ciljeva u općem interesu kojima se može opravdati ograničenje prava na vlasništvo(43). Naime, Sud je već presudio da minimalna opskrba naftnim derivatima nadilazi isključivo gospodarske razloge i stoga može predstavljati cilj koji je obuhvaćen pojmom „javna sigurnost”(44). Stoga, prema mojem mišljenju, treba smatrati da je propis o kojem je riječ u glavnom postupku, time što je usmjeren na stvaranje zaliha najpotrebnijih naftnih derivata i time što široko definira krug gospodarskih subjekata koji imaju obvezu stvaranja zaliha, prikladan za postizanje tog cilja.
78. Kao drugo, potrebno je ocijeniti predstavljaju li takve obveze, u nedostatku naknade štete u korist gospodarskih subjekata koji ih imaju, prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava na vlasništvo(45). Međutim, iako se Direktivom 2009/119 ne predviđa sustav naknade štete, ona ipak sadržava druga pravila koja mi se čine relevantnima za ocjenu proporcionalnosti tih obveza.
79. S jedne strane, u skladu s člankom 8. Direktive 2009/119, država članica mora „[osigurati] da svaki gospodarski subjekt kojem nametne obvezu držanja zaliha […] ima pravo prenijeti te obveze, barem djelomično”(46). Kao što je to opisano u točki 45. ovog mišljenja, subjekt stoga ima mogućnost prenijeti te obveze CSE‑u ili drugim gospodarskim subjektima, unutar kao i izvan državnog područja države članice za čiji se račun drže zalihe, i to „uz plaćanje iznosa koji je ograničen na troškove pružene usluge” (47). Ta odredba dokazuje da je zakonodavac Unije prešutno priznao da države članice gospodarskim subjektima mogu naložiti obveze koje je teško ispuniti i da bi oni stoga trebali imati mogućnost prenijeti ih prikladnijem subjektu uz razuman trošak. Slijedom toga, stvarna mogućnost prenošenja načelno se može smatrati jamstvom da su obveze držanja zaliha proporcionalne i da se njome osiguravaju jednaki uvjeti tržišnog natjecanja.
80. S druge strane i u tom istom smislu, valja podsjetiti na to da obveza stvaranja i održavanja zaliha ima dosta ograničeno vremensko i materijalno područje (jedna godina, za utvrđenu količinu) i da ništa ne bi smjelo spriječiti gospodarske subjekte koji imaju obvezu stvoriti zalihe za slučaj nužde naftnih derivata koje ne koriste u okviru svojih djelatnosti, da prodaju te proizvode nakon što protekne obvezna godina držanja zaliha za slučaj nužde, i tako iz toga izvuku korist.
81. S obzirom na ta pojašnjenja, ocjena usklađenosti s pravom Unije eventualnih ograničenja nastalih spornim nalozima u konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev, s obzirom na posebne okolnosti koje postoje u Republici Bugarskoj.
82. U tom pogledu očito je da naložene obveze ni u kojem slučaju, gledano u cjelini, ne smiju prekoračiti granice minimalne opskrbe koje su definirane u članku 3. Direktive 2009/119(48). Naime, takva obveza, kad je pravično (i po definiciji proporcionalno) podijeljena među svim gospodarskim subjektima, ne bi smjela, kao takva, ugroziti bitan sadržaj prava na vlasništvo i/ili slobodu poduzetništva.
83. U pogledu dosega ugrožavanja valja razlikovati dva slučaja.
84. S jedne strane, smatram da se povreda prava na vlasništvo (a time i slobode poduzetništva) ne može a priori smatrati neproporcionalnim zadiranjem ako su gospodarski subjekti dužni stvoriti zalihe za slučaj nužde određene vrste energenta koji je dio njihove djelatnosti, osobito s obzirom na to da oni načelno imaju fizičke infrastrukture ili trgovinske odnose koji su potrebni za proizvodnju, trgovinu, obradu, prijevoz i držanje zaliha sirove nafte i naftnih derivata. Međutim, ta obveza ne bi smjela činiti nerazmjerno ili prekomjerno financijsko opterećenje u odnosu na prihod ostvaren u okviru njegove gospodarske djelatnosti(49).
85. S druge strane, ako država članica, kao u ovom slučaju Republika Bugarska, u svojem nacionalnom propisu predvidi obvezu da zalihe naftnog derivata za slučaj nužde treba stvoriti gospodarski subjekt koji taj proizvod ne upotrebljava u okviru svojih redovitih gospodarskih djelatnosti, logično je da taj subjekt može biti izložen dodatnim troškovima u odnosu na subjekte obuhvaćene prvim slučajem. Stoga, ako između takvih subjekata postoji odnos stvarnog ili potencijalnog tržišnog natjecanja, nalaganje takve obveze moglo bi stvoriti očito nejednake uvjete u pogledu sposobnosti ispunjavanja obveze držanja zaliha, što ne bi bilo u skladu s poštovanjem pravila unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja koje se izričito zahtijeva uvodnom izjavom 33. Direktive 2009/119, kao ni s načelom nediskriminacije. U takvom bi, relativno iznimnom, slučaju, u kojem bi financijsko opterećenje bitno utjecalo na konkurentski položaj subjekta, stoga bilo moguće zamisliti da se u okviru nacionalnog propisa ili sudskim putem na temelju pojedinačne ocjene primjenjuju korektivne mjere, kao što je naknada za dodatne troškove, ili oslobođenje od obveze plaćanja osiguranja ili trošarine vezane uz kupnju naftnog derivata ili upravnih troškova vezanih uz prijevoz ili skladištenje tog proizvoda kako bi se ponovno uspostavili jednaki uvjeti na tržištu i kako bi se zajamčilo jednako postupanje prema svim subjektima.
86. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na treće, četvrto i peto pitanje, kako su preoblikovana, odgovori tako da relevantne odredbe Direktive 2009/119, u vezi s člankom 17. Povelje, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se gospodarski subjekt obvezuje da drži zalihe proizvoda koje nije sam uvezao ili koji nisu povezani s njegovom gospodarskom djelatnosti, čak i ako to dovodi do znatnog financijskog opterećenja tog subjekta, osim ako se takvom obvezom navedeni subjekt, među ostalim, ne stavlja u neproporcionalno nepovoljan položaj u odnosu na njegov prihod ili u odnosu na druge konkurentne gospodarske subjekte.
V. Zaključak
87. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska), kako su preoblikovana, odgovori na sljedeći način:
Članak 1., članak 2. prvi stavak točku (i) kao i članke 3. i 8. Direktive 2009/119/EZ od 14. rujna 2009. o obvezi država članica da održavaju minimalne zalihe sirove nafte i/ili naftnih derivata, kako je izmijenjena Provedbenom direktivom Komisije (EU) 2018/1581 od 19. listopada 2018. u vezi s poglavljem 3.4. Priloga A Uredbi (EZ) br. 1099/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. o energetskoj statistici, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2019/2146 od 26. studenoga 2019., te članak 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg:
1. gospodarski subjekt koji je uvezao energente iz poglavlja 3.4. Priloga A Uredbi br. 1099/2008, kako je izmijenjena Uredbom 2019/2146, može biti obvezan stvoriti zalihu za slučaj nužde;
2. zalihe za slučaj nužde stvaraju se samo za jedan dio vrsta energenata iz članka 2. prvog stavka točke (i) Direktive 2009/119, kako je izmijenjena Provedbenom direktivom 2018/1581, pod uvjetom da je ta zaliha i. stvorena primjenom metoda i načina za izračunavanje obveza držanja zaliha iz članka 3. stavaka 1., 2. i 3. te direktive, ii. izračunana u skladu s metodama navedenima u Prilogu III. navedenoj direktivi i, iii. uz poštovanje članka 9. stavka 5. te direktive;
3. gospodarski subjekt ima obvezu držanja zaliha proizvoda koje nije sam uvezao ili koji nisu povezani s njegovom gospodarskom djelatnosti, čak i ako to dovodi do znatnog financijskog opterećenja subjekta, osim ako se takvom obvezom navedeni subjekt, među ostalim, ne stavlja u neproporcionalno nepovoljan položaj u odnosu na njegov prihod ili u odnosu na druge konkurentne gospodarske subjekte.