Υπόθεση T‑364/20
Βασίλειο της Δανίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο πενταμελές τμήμα)
της 28ης Φεβρουαρίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Δημόσια χρηματοδότηση της σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης του πορθμού Fehmarn – Ενίσχυση χορηγηθείσα από τη Δανία στη Femern – Απόφαση με την οποία η ενίσχυση κρίθηκε συμβατή με την εσωτερική αγορά – Προσφυγή ακυρώσεως – Δυνατότητα διαχωρισμού – Παραδεκτό – Έννοια του όρου “επιχείρηση” – Έννοια του όρου “οικονομική δραστηριότητα” – Δραστηριότητες κατασκευής και εκμετάλλευσης σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης – Επηρεασμός του εμπορίου μεταξύ κρατών μελών και νόθευση του ανταγωνισμού»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Αντικείμενο – Μερική ακύρωση – Προϋπόθεση – Δυνατότητα διαχωρισμού των προσβαλλομένων διατάξεων – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία ένα μέτρο χαρακτηρίζεται ως κρατική ενίσχυση και κρίνεται συμβατό με την εσωτερική αγορά – Δυνατότητα διαχωρισμού του χαρακτηρισμού του μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 34-37)
2. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Αποδέκτες – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας – Έννοια – Δραστηριότητες που συναρτώνται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας – Δεν εμπίπτουν – Κριτήρια εκτιμήσεως – Δραστηριότητες οι οποίες, λόγω της φύσης τους, του σκοπού τους και των εφαρμοστέων κανόνων, συνδέονται με τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους – Κατανομή του βάρους αποδείξεως
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 50-57, 95-103)
3. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Αποδέκτες – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας – Έννοια – Κατασκευή και εκμετάλλευση σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης από δημόσια επιχείρηση – Περίπτωση στην οποία δεν ασκούνται προνόμια δημόσιας εξουσίας – Εμπίπτει – Δημόσια επιχείρηση η οποία υπόκειται σε στενό έλεγχο από τις δημόσιες αρχές και υπέχει ορισμένες υποχρεώσεις δημοσίου δικαίου – Κατασκευή και λειτουργία της σταθερής ζεύξης προς εκτέλεση διεθνούς συμφωνίας – Τομέας δραστηριότητας που δεν έχει ελευθερωθεί – Περιστάσεις από τις οποίες δεν είναι δυνατόν να συναχθεί ότι η δημόσια επιχείρηση ασκεί προνόμια δημόσιας εξουσίας
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 75-86)
4. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Αποδέκτες – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας – Κριτήρια εκτιμήσεως – Φορέας ο οποίος προσφέρει αγαθά ή υπηρεσίες σε αγορά, ανταγωνιζόμενος επιχειρηματίες που επιδιώκουν κερδοσκοπικό σκοπό – Υπηρεσίες παρεχόμενες έναντι αμοιβής
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 126-139, 145-153)
5. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Αποδέκτες – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας – Μη επιδίωξη σκοπού μεγιστοποίησης των κερδών και υποχρέωση επανεπένδυσης των κερδών – Δραστηριότητα οριοθετούμενη από τις αρμόδιες αρχές – Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 154-160)
6. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων – Απόφαση με την οποία διαπιστώνεται ότι οι δραστηριότητες κατασκευής και εκμετάλλευσης μιας υποδομής μεταφορών είναι αδιαχώριστες – Επαρκής αιτιολογία
(Άρθρα 107 § 1 και 296 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 169-174)
7. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Αποδέκτες – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας – Έννοια – Κατασκευή σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης από δημόσια επιχείρηση – Κατασκευή της σταθερής ζεύξης άρρηκτα συνδεδεμένη με την οικονομική εκμετάλλευσή της από τη δημόσια επιχείρηση, σε μια ανοιχτή στον ανταγωνισμό αγορά – Εμπίπτει – Απουσία του στοιχείου της οικονομικής εκμετάλλευσης εκ μέρους της δημόσιας επιχείρησης κατά τη διάρκεια του σταδίου της κατασκευής – Δημόσια επιχείρηση η οποία απολαύει αποκλειστικών δικαιωμάτων κατασκευής και εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης – Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 185-202)
8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Επηρεασμός του εμπορίου μεταξύ κρατών μελών – Νόθευση του ανταγωνισμού – Κριτήρια εκτιμήσεως – Ενισχύσεις δυνάμενες να επηρεάσουν τις εμπορικές αυτές συναλλαγές και να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό – Έννοια – Χρηματοδοτήσεις χορηγούμενες σε δημόσια επιχείρηση για την κατασκευή και τη λειτουργία σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης μεταξύ της Δανίας και της Γερμανίας – Εμπίπτουν
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 213-221)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή του Βασιλείου της Δανίας με αίτημα τη μερική ακύρωση της αποφάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής της 20ής Μαρτίου 2020 (1), με την οποία διαπιστώθηκε ότι συνιστούν συμβατή με την εσωτερική αγορά κρατική ενίσχυση τα μέτρα στήριξης που ελήφθησαν από τη Δανία υπέρ της δημόσιας επιχείρησης Femern A/S για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης του πορθμού Fehmarn μεταξύ της Δανίας και της Γερμανίας. Με την απόφασή του, το Γενικό Δικαστήριο αποσαφηνίζει την έννοια της «οικονομικής δραστηριότητας» που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου του ανταγωνισμού.
Το 2008, η Δανία και η Γερμανία υπέγραψαν συνθήκη για τη σταθερή ζεύξη του πορθμού Fehmarn, έργο το οποίο συνίσταται, αφενός, σε σιδηροδρομική και οδική σήραγγα κάτω από τη Βαλτική Θάλασσα μεταξύ Δανίας και Γερμανίας (στο εξής: σταθερή ζεύξη) και, αφετέρου, σε οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις με τη δανική ενδοχώρα.
Η δανική δημόσια επιχείρηση Femern A/S είναι υπεύθυνη για τη χρηματοδότηση, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης. Άπαξ και τεθεί σε λειτουργία η σταθερή ζεύξη, η Femern θα εισπράττει τέλη από τους χρήστες προκειμένου να αποπληρώσει το χρέος της από τις εισφορές κεφαλαίου, τα δάνεια με εγγύηση του Δημοσίου και τα κρατικά δάνεια που της παρασχέθηκαν από τη Δανία.
Στα τέλη του 2014, οι δανικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή το μοντέλο χρηματοδότησης του έργου σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn. Χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας, η Επιτροπή αποφάσισε να μη διατυπώσει αντιρρήσεις ως προς τα κοινοποιηθέντα μέτρα (2).
Με αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2018 (3), το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε εν μέρει την ως άνω απόφαση της Επιτροπής. Όσον αφορά τις δημόσιες χρηματοδοτήσεις που χορηγήθηκαν στη Femern, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 108 παράγραφος 3, ΣΛΕΕ να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας λόγω της ύπαρξης σοβαρών δυσχερειών.
Αφού κίνησε την επίσημη διαδικασία έρευνας κατόπιν των αποφάσεων του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή κατέληξε, με την από 20 Μαρτίου 2020 απόφασή της, στο συμπέρασμα ότι τα μέτρα τα οποία ελήφθησαν υπέρ της Femern για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης και συνίσταντο σε εισφορές κεφαλαίου και σε συνδυασμό κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων συνιστούσαν κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ (4).
Η Δανία άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως αυτής, κατά το μέρος που η δημόσια χρηματοδότηση η οποία χορηγήθηκε στη Femern χαρακτηρίστηκε από την Επιτροπή ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την επιχειρηματολογία την οποία προβάλλει η Δανία προς στήριξη της αιτίασής της ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κρίνοντας ότι οι δραστηριότητες της Femern υπόκεινται στους ενωσιακούς κανόνες ανταγωνισμού ενώ πρόκειται, κατά την άποψη της Δανίας, για δραστηριότητες που συναρτώνται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας.
Κατά τη νομολογία, οι δραστηριότητες οι οποίες εμπίπτουν στις αρμοδιότητες δημόσιας αρχής ή συναρτώνται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα που να δικαιολογεί την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού τους οποίους προβλέπει η Συνθήκη ΛΕΕ.
Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει κατ’ αρχάς επ’ αυτού ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κρίνοντας, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι ένας φορέας ασκεί προνόμια δημόσιας εξουσίας όταν η δραστηριότητά του συνδέεται με τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους λόγω της φύσης της, του αντικειμένου της και των κανόνων από τους οποίους διέπεται.
Κατόπιν της διευκρίνισης αυτής, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι πληροφορίες που υπέβαλαν στην Επιτροπή οι δανικές αρχές κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας δεν συνιστούσαν στοιχεία τα οποία, εξεταζόμενα μεμονωμένα ή στο σύνολό τους, μπορούσαν να οδηγήσουν στη διαπίστωση ότι η κατασκευή και η εκμετάλλευση της σταθερής ζεύξης από τη Femern συναρτώνται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας.
Ειδικότερα, το γεγονός ότι η Femern υπόκειται σε στενό έλεγχο από τις δημόσιες αρχές και υπέχει ορισμένες υποχρεώσεις δημοσίου δικαίου οι οποίες βαρύνουν τις διοικητικές αρχές δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι δραστηριότητές της συνδέονται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας. Επιπλέον, μολονότι οι δραστηριότητες της Femern έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση διεθνούς συμφωνίας, γεγονός παραμένει ότι η Συνθήκη για τον πορθμό Fehmarn δεν περιέχει καμία διάταξη που να δικαιολογεί τη διαπίστωση ότι, αυτές καθ’ εαυτές, οι δραστηριότητες κατασκευής και εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης συναρτώνται με την άσκηση τέτοιων προνομίων. Εξάλλου, το ότι ένας τομέας δραστηριότητας δεν έχει ελευθερωθεί δεν συνιστά ένδειξη από την οποία μπορεί να συναχθεί ότι η σχετική δραστηριότητα συνδέεται, κατ’ αρχήν, με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας.
Περαιτέρω, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να εξετάσει λεπτομερώς αν τα καθήκοντα που ανατέθηκαν στη Femern ως οδική αρχή και διαχειρίστρια της σιδηροδρομικής υποδομής, καθώς και όσον αφορά την κατάρτιση των σχεδίων ασφαλείας της σταθερής ζεύξης, συνδέονται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας, δεδομένου ότι η Δανία δεν προέβαλε ρητώς το συγκεκριμένο επιχείρημα κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας.
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τις διάφορες αιτιάσεις περί του ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι η εκμετάλλευση της σταθερής ζεύξης συνιστά οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου του ανταγωνισμού.
Κατά πάγια νομολογία, ως επιχείρηση για τους σκοπούς της εφαρμογής των ενωσιακών διατάξεων για τον ανταγωνισμό νοείται κάθε φορέας που ασκεί οικονομική δραστηριότητα και ως οικονομική δραστηριότητα νοείται κάθε δραστηριότητα προσφοράς αγαθών ή υπηρεσιών σε δεδομένη αγορά. Προκειμένου να κριθεί αν ένας φορέας ασκεί οικονομική δραστηριότητα, η Επιτροπή οφείλει, κατά συνέπεια, να αποδείξει ότι ο φορέας προσφέρει αγαθά ή υπηρεσίες σε αγορά ανταγωνιζόμενος επιχειρηματίες που επιδιώκουν κερδοσκοπικό σκοπό.
Υπό το πρίσμα της ως άνω νομολογίας, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει, κατ’ αρχάς, τις επικρίσεις της Δανίας κατά της περιεχόμενης στην προσβαλλόμενη απόφαση διαπίστωσης της Επιτροπής ότι οι υπηρεσίες τις οποίες θα προσφέρει η Femern αφότου η σταθερή ζεύξη τεθεί σε λειτουργία θα ανταγωνίζονται άμεσα τις υπηρεσίες που προσφέρει ο ιδιωτικός φορέας εκμετάλλευσης πορθμείων ο οποίος δραστηριοποιείται ήδη στον πορθμό Fehmarn ασκώντας δραστηριότητα κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Πράγματι, παρότι η Femern και ο εν λόγω ιδιωτικός φορέας εκμετάλλευσης πορθμείων προσφέρουν υπηρεσίες των οποίων τα χαρακτηριστικά διαφέρουν από ορισμένες απόψεις, αμφότεροι δραστηριοποιούνται στην ίδια αγορά, ήτοι στην αγορά των υπηρεσιών μεταφοράς για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn, όπου οι καταναλωτές θα μπορούν να επιλέξουν μεταξύ των υπηρεσιών που προσφέρει ο φορέας εκμετάλλευσης πορθμείων και των υπηρεσιών που θα προσφέρει η Femern στο πλαίσιο της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης. Εξάλλου, η Επιτροπή είχε εντοπίσει επίσης την ύπαρξη αγοράς μεταφορικών υπηρεσιών συνιστάμενης στα λοιπά δρομολόγια τα οποία αποτελούν εναλλακτική λύση για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι το γεγονός ότι η χρήση της σταθερής ζεύξης θα γίνεται επί πληρωμή συνιστά κρίσιμο στοιχείο για τον χαρακτηρισμό της εκμετάλλευσης της ζεύξης αυτής ως οικονομικής δραστηριότητας. Και τούτο διότι, όταν κράτος μέλος αποφασίζει, όπως εν προκειμένω, να εξαρτήσει την πρόσβαση σε υποδομή από την καταβολή τέλους προκειμένου να δημιουργηθούν έσοδα προοριζόμενα, μεταξύ άλλων, για την αποπληρωμή της οφειλής που συνομολογήθηκε για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η υποδομή αποτελεί αντικείμενο οικονομικής εκμετάλλευσης.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο επιβεβαιώνει το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι η δραστηριότητα κατασκευής της σταθερής ζεύξης είναι οικονομικής φύσης, εφόσον συνδέεται άρρηκτα με την οικονομική εκμετάλλευση της υποδομής αυτής.
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει συναφώς ότι η εμπορική εκμετάλλευση και η κατασκευή υποδομών μεταφοράς ενόψει τέτοιας εμπορικής εκμετάλλευσης είναι πιθανόν να συνιστούν οικονομικές δραστηριότητες. Στο πλαίσιο αυτό, έχει κριθεί ειδικότερα (5) ότι η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η δραστηριότητα εκμετάλλευσης εμπορικού αερολιμένα και η δραστηριότητα κατασκευής νέου διαδρόμου προσγείωσης/ απογείωσης στον εν λόγω αερολιμένα ήταν αδιαχώριστες, δεδομένου ότι τα αερολιμενικά τέλη θα αποτελούσαν την κύρια πηγή εσόδων για τη χρηματοδότηση του νέου διαδρόμου και ότι η εκμετάλλευσή του θα εντασσόταν στην οικονομική δραστηριότητα του αερολιμένα. Οι δε αρχές που τέθηκαν με τις σχετικές αποφάσεις του δικαστή της Ένωσης δεν έχουν εφαρμογή αποκλειστικώς και μόνο σε περίπτωση επέκτασης υφιστάμενης υποδομής μεταφορών υποκείμενης σε οικονομική εκμετάλλευση, αλλά ισχύουν επίσης και όσον αφορά την κατασκευή νέας υποδομής που προορίζεται να αποτελέσει αντικείμενο μελλοντικής οικονομικής εκμετάλλευσης, όπως η επίμαχη εν προκειμένω.
Ως προς το επιχείρημα της Δανίας ότι, κατ’ ουσίαν, η Femern δεν δραστηριοποιείται σε καμία αγορά κατά το στάδιο της κατασκευής της υποδομής, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι τα έσοδα εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης θα χρησιμοποιηθούν από τη Femern και για την εξόφληση των δανείων που είχε συνάψει για τον σχεδιασμό και την κατασκευή της σταθερής ζεύξης. Αν όμως γινόταν δεκτό ότι η κατασκευαστική δραστηριότητα μπορούσε να διαχωριστεί από την εκμετάλλευση και, ως εκ τούτου, να μη θεωρηθεί οικονομική, οι προτιμησιακές χρηματοδοτήσεις που ελήφθησαν για την κατασκευή της σταθερής ζεύξης δεν θα ήταν δυνατόν να χαρακτηριστούν ως κρατικές ενισχύσεις. Το αποτέλεσμα θα ήταν ότι, κατά το στάδιο της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, η Femern θα είχε τη δυνατότητα να εκμεταλλεύεται μια επιδοτούμενη υποδομή, όπερ θα της εξασφάλιζε οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα είχε αποκομίσει υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι για λόγους πρακτικής αποτελεσματικότητας των κανόνων που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις αποκλείεται επίσης ο διαχωρισμός των δραστηριοτήτων κατασκευής και εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης ο οποίος στηρίζεται στην αιτιολογία ότι η σταθερή ζεύξη θα τεθεί σε λειτουργία μόνον άπαξ και ολοκληρωθεί η κατασκευή της.
Εξάλλου, ούτε το γεγονός ότι ο δανικός νόμος αναθέτει αποκλειστικώς στη Femern την κατασκευή και την εκμετάλλευση της σταθερής ζεύξης εμποδίζει τον χαρακτηρισμό των δραστηριοτήτων αυτών ως οικονομικών δραστηριοτήτων, εφόσον η εκμετάλλευση της σταθερής ζεύξης θα συνίσταται στην παροχή υπηρεσιών μεταφοράς σε μια ελευθερωμένη και ανοικτή στον ανταγωνισμό αγορά. Πράγματι, σε αντίθετη περίπτωση, η παραχώρηση αποκλειστικών δικαιωμάτων από κράτος μέλος σε φορέα ο οποίος θα καλούνταν να παράσχει υπηρεσίες σε ελευθερωμένη αγορά θα αρκούσε για να καταστρατηγηθεί η εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω σκέψεων, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή που είχε ως αίτημα τη μερική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.