Byla T‑364/20
Danijos Karalystė
prieš
Europos Komisiją
2024 m. vasario 28 d. Bendrojo Teismo (penktoji išplėstinė kolegija) sprendimas
„Valstybės pagalba – Fėmarno sąsiaurio fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties viešasis finansavimas – Pagalba, kurią Danija suteikė Femern – Sprendimas pripažinti pagalbą suderinama su vidaus rinka – Ieškinys dėl panaikinimo – Atskiriamumas – Priimtinumas – Sąvoka „įmonė“ – Sąvoka „ekonominė veikla“ – Fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties statyba ir eksploatavimas – Poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai ir konkurencijos iškraipymas“
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Dalykas – Dalinis panaikinimas – Sąlyga – Ginčijamų nuostatų atskiriamumas – Komisijos sprendimas, kuriuo priemonė kvalifikuojama kaip valstybės pagalba ir kuriuo ji pripažįstama suderinama su vidaus rinka – Priemonės kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos atskiriamumas
(SESV 263 straipsnis)
(žr. 34–37 punktus)
2. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Sąvoka – Veikla, susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu – Netaikymas – Vertinimo kriterijai – Veikla, kuri atsižvelgiant į jos pobūdį, tikslą ir jai taikomas taisykles, yra susijusi su esminėmis valstybės funkcijomis – Įrodinėjimo pareigos paskirstymas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 50–57, 95–103 punktus)
3. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Sąvoka – Valstybinės įmonės vykdoma fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties statyba ir eksploatavimas – Viešosios valdžios prerogatyvų nevykdymas – Įtraukimas – Valstybės įmonė, kurią griežtai kontroliuoja valdžios institucijos ir kuri turi laikytis tam tikrų įsipareigojimų pagal viešąją teisę – Fiksuotos jungties, kuria siekiama užtikrinti tarptautinio susitarimo vykdymą, statyba ir eksploatavimas – Atitinkamos veiklos sektoriaus liberalizavimo nebuvimas – Aplinkybės, neleidžiančios daryti išvados, kad valstybės įmonė vykdo viešosios valdžios prerogatyvas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 75–86 punktus)
4. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Vertinimo kriterijai – Subjektas, kuris tiekia prekes arba teikia paslaugas rinkoje konkuruodamas su pelno siekiančiais ūkio subjektais – Už atlygį teikiamos paslaugos
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 126–139, 145–153 punktus)
5. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Tikslo maksimizuoti pelną ir pareigos jį reinvestuoti nebuvimas – Kompetentingų valdžios institucijų reglamentuojama veikla – Poveikio nebuvimas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 154–160 punktus)
6. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Komisijos sprendimas valstybės pagalbos srityje – Sprendimas, kuriuo konstatuota, kad transporto infrastruktūros statyta ir eksploatavimas yra neatsiejama veikla – Pakankamas motyvavimas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis ir 296 straipsnis)
(žr. 169–174 punktus)
7. Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Adresatai – Įmonės – Sąvoka – Ekonominės veiklos vykdymas – Sąvoka – Valstybinės įmonės vykdoma fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties statyba – Fiksuotos jungties statyba, kuri neatsiejamai susijusi su valstybės įmonės vykdomu jos ekonominiu eksploatavimu konkurencijai atviroje rinkoje – Įtraukimas – Valstybės įmonės vykdomo ekonominio eksploatavimo nebuvimas statybos etapu – Valstybės įmonė, turinti išimtinę teisę statyti ir eksploatuoti fiksuotą jungtį – Poveikio nebuvimas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 185–202 punktus)
8. Valstybių teikiama pagalba – Poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai – Žala konkurencijai – Vertinimo kriterijai – Pagalba, galinti daryti poveikį šiai prekybai ir iškraipyti konkurenciją – Sąvoka – Valstybės įmonei suteiktas finansavimas fiksuotai geležinkelio ir kelio jungčiai tarp Danijos ir Vokietijos statyti ir eksploatuoti – Įtraukimas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis)
(žr. 213–221 punktus)
Santrauka
Bendrasis Teismas atmetė Danijos Karalystės pareikštą ieškinį, kuriuo prašoma iš dalies panaikinti 2020 m. kovo 20 d. Europos Komisijos sprendimą(1), kuriuo ji konstatavo, kad paramos priemonės, Danijos suteiktos valstybės įmonei Femern A/S Fėmarno sąsiaurio fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties tarp Danijos ir Vokietijos planavimui, statybai ir eksploatavimui, yra su vidaus rinka suderinama valstybės pagalba. Taip Bendrasis Teismas patikslino sąvoką „ekonominio pobūdžio veikla“, kuriai taikoma Sąjungos konkurencijos teisė.
2008 m. Danija ir Vokietija pasirašė sutartį dėl Fėmarno sąsiaurio fiksuotos jungties projekto, kurį sudaro, pirma, geležinkelio ir kelio tunelis po Baltijos jūra tarp Danijos ir Vokietijos (toliau – fiksuota jungtis) ir, antra, geležinkelio ir kelių jungtys su nuo pakrantės nutolusiomis Danijos teritorijomis.
Danijos valstybės įmonei Femern buvo pavesta finansuoti, statyti ir eksploatuoti fiksuotą jungtį. Gavusi kapitalo injekcijų, valstybės garantuojamų paskolų ir Danijos suteiktų paskolų, Femern nuo fiksuotos jungties eksploatavimo pradžios rinks naudotojų mokesčius, kad galėtų grąžinti savo paskolas.
2014 m. pabaigoje Danijos valdžios institucijos pranešė Komisijai apie Fėmarno sąsiaurio fiksuotos jungties projekto finansavimo modelį. Nepradėdama oficialios tyrimo procedūros Komisija nusprendė nereikšti prieštaravimų dėl priemonių, apie kurias buvo pranešta(2).
2018 m. gruodžio 13 d. sprendimais(3) Bendrasis Teismas tą sprendimą iš dalies panaikino. Kiek tai susiję su Femern suteiktu viešuoju finansavimu, Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija neįvykdė jai pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį tenkančios pareigos pradėti oficialią tyrimo procedūrą dėl didelių sunkumų buvimo.
Po to, kai buvo priimti šie sprendimai, Komisija pradėjo oficialią tyrimo procedūrą ir 2020 m. kovo 20 d. sprendime padarė išvadą, kad priemonės, kurias sudaro kapitalo injekcijos ir valstybės paskolų ir valstybės garantijų, suteiktų Femern fiksuotos jungties planavimui, statybai ir eksploatavimui, derinys, yra valstybės pagalba, kuri suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą(4).
Danija Bendrajame Teisme pareiškė ieškinį dėl šio sprendimo panaikinimo tiek, kiek Femern suteiktas viešasis finansavimas jame kvalifikuojamas kaip valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
Bendrojo Teismo vertinimas
Pirma, Bendrasis Teismas atmetė Danijos argumentus, kad Komisija padarė teisės klaidą, kai Femern veiklai taikė Sąjungos konkurencijos taisykles, nors jos veikla susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu.
Pagal jurisprudenciją veikla, priskirtina valdžios institucijų funkcijoms arba susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu, nėra ekonominio pobūdžio, pateisinančio SESV numatytų konkurencijos taisyklių taikymą.
Šiuo aspektu Bendrasis Teismas iš pradžių konstatavo, kad Komisija nepadarė teisės klaidos, kai ginčijamame sprendime laikėsi nuomonės, kad subjektas vykdo viešosios valdžios prerogatyvas, kai jo veikla, atsižvelgiant į jos pobūdį, tikslą ir jai taikomas taisykles, yra susijusi su esminėmis valstybės funkcijomis.
Tada Bendrasis Teismas pažymėjo, kad duomenys, kuriuos Danijos valdžios institucijos pateikė Komisijai per oficialią tyrimo procedūrą, nėra įrodymai, kurie, vertinami atskirai ar kartu, leistų daryti išvadą, kad Femern vykdoma fiksuotos jungties statyba ir eksploatavimas yra susiję su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu.
Konkrečiai kalbant, to, kad Femern yra griežtai kontroliuojama valdžios institucijų, ir to, kad ji privalo laikytis tam tikrų viešojo administravimo institucijoms taikomų įpareigojimų pagal viešąją teisę, nepakanka, kad būtų galima daryti išvadą, jog šio subjekto veikla susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu. Be to, nors Femern veikla siekiama užtikrinti tarptautinio susitarimo vykdymą, sutartyje dėl Fėmarno sąsiaurio nėra jokios nuostatos, leidžiančios konstatuoti, kad pati fiksuotos jungties statybos ir eksploatavimo veikla yra susijusi su tokių prerogatyvų vykdymu. Veiklos sektoriaus liberalizavimo nebuvimas nėra įrodymas, leidžiantis daryti išvadą, kad veikla iš principo susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu.
Komisijos taip pat negalima kaltinti tuo, kad ji išsamiai neišnagrinėjo, ar Femern, kaip kelių institucijai ir geležinkelių infrastruktūros valdytojai, pavestos funkcijos, taip pat fiksuotos jungties saugos planų rengimas yra susiję su viešosios valdžios prerogatyvų vykdymu, nes Danija per oficialią tyrimo procedūrą aiškiai nesirėmė šiuo argumentu.
Antra, Bendrasis Teismas atmetė įvairius prieštaravimus, grindžiamus tuo, kad Komisija padarė vertinimo klaidą, kai laikėsi nuomonės, kad fiksuotos jungties eksploatavimas yra ekonominė veikla, kuriai taikoma Sąjungos konkurencijos teisė.
Pagal suformuotą jurisprudenciją taikant Sąjungos konkurencijos teisės nuostatas įmone laikomas bet koks ekonominę veiklą vykdantis subjektas, o ekonominė veikla – tai bet kokia veikla, kai konkrečioje rinkoje siūlomos prekės ar paslaugos. Siekdama išsiaiškinti, ar subjektas vykdo ekonominę veiklą, Komisija turi nustatyti, ar šis subjektas rinkoje siūlo prekes ar paslaugas konkuruodamas su pelno siekiančiais ūkio subjektais.
Atsižvelgdamas į šią jurisprudenciją Bendrasis Teismas visų pirma atmetė Danijos kritiką dėl ginčijamame sprendime padarytos išvados, kad paslaugos, kurias Femern teiks pradėjus eksploatuoti fiksuotą jungtį, tiesiogiai konkuruos su privataus keltų operatoriaus, kuris Fėmarno sąsiauryje jau veikia siekdamas pelno, teikiamomis paslaugomis. Net jei Femern ir šis privatus keltų operatorius teikia paslaugas, kurių ypatybės tam tikrais aspektais skiriasi, jie veikia toje pačioje rinkoje, t. y. Fėmarno sąsiaurio kirtimo transporto paslaugų rinkoje, kurioje vartotojai galės rinktis iš keltų operatoriaus siūlomų paslaugų ir Femern eksploatuojant fiksuotą jungtį teikiamų paslaugų. Be to, Komisija taip pat nustatė transporto paslaugų kitais maršrutais, kurie yra alternatyva Fėmarno sąsiaurio kirtimui, rinką.
Toliau Bendrasis Teismas pažymėjo, kad Komisija nepadarė vertinimo klaidos, kai manė, jog tai, kad fiksuotos jungties naudojimas yra mokamas, yra reikšmingas veiksnys kvalifikuojant šios jungties eksploatavimą kaip ekonominę veiklą. Kai valstybė narė, kaip šiuo atveju, nusprendžia suteikti galimybę naudotis infrastruktūra už mokestį, siekiant gauti pajamų, kurios yra skirtos, be kita ko, grąžinti paskolai, paimtai šios infrastruktūros planavimui ir statybai finansuoti, reikia daryti išvadą, kad jos eksploatavimas yra ekonominis.
Galiausiai Bendrasis Teismas patvirtino Komisijos išvadą, kad fiksuotos jungties statybos veikla yra ekonominio pobūdžio, nes yra neatsiejamai susijusi su šios infrastruktūros ekonominiu eksploatavimu.
Šiuo aspektu Bendrasis Teismas priminė, kad transporto infrastruktūros komercinis eksploatavimas ir jos statyba siekiant tokio komercinio eksploatavimo gali būti ekonominė veikla. Šiomis aplinkybėmis, be kita ko, buvo nuspręsta(5), kad Komisija galėjo pagrįstai daryti išvadą, jog komercinio oro uosto eksploatavimas yra neatsiejamas nuo naujo šio oro uosto kilimo ir nusileidimo tako statybos, nes oro uosto mokesčiai yra pagrindinis naujo tako finansavimo šaltinis, o šio tako eksploatavimas yra oro uosto ekonominės veiklos dalis. Šiuose sprendimuose nustatyti principai negali būti taikomi vien ankstesnės transporto infrastruktūros, kuri yra ekonominės veiklos objektas, išplėtimo atveju; jie taip pat gali būti susiję su naujos infrastruktūros, skirtos ateityje naudoti ekonominei veiklai, kaip antai nagrinėjamos šioje byloje, statyba.
Dėl Danijos argumento, kad statybos etapu Femern iš esmės nevykdė veiklos jokioje rinkoje, Bendrasis Teismas pabrėžė, kad fiksuotos jungties eksploatavimo pajamas Femern, be kita ko, naudos savo paskoloms, suteiktoms fiksuotos jungties planavimui ir statybai, grąžinti. Jeigu statybos veikla būtų laikoma atskiriama nuo eksploatavimo, taigi neekonomine, lengvatinis finansavimas, gautas fiksuotos jungties statybai, negalėtų būti kvalifikuojamas kaip valstybės pagalba. Vadinasi, fiksuotos jungties eksploatavimo etapu Femern turėtų galimybę eksploatuoti subsidijuojamą infrastruktūrą, o tai jai suteiktų ekonominį pranašumą, kurio ji nebūtų gavusi įprastomis rinkos sąlygomis. Taigi Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad valstybės pagalbos taisyklių veiksmingumas taip pat neleidžia atsieti fiksuotos jungties statybos ir eksploatavimo veiklos, motyvuojant tuo, kad ši jungtis bus pradėta eksploatuoti tik užbaigus jos statybą.
Be to, tai, kad pagal Danijos teisės aktus fiksuotos jungties statyba ir eksploatavimas patikėtas tik Femern, netrukdo šios veiklos kvalifikuoti kaip ekonominės veiklos, nes fiksuotos jungties eksploatavimą sudarys transporto paslaugų teikimas liberalizuotoje ir konkurencijai atviroje rinkoje. Priešingu atveju tam, kad būtų išvengta konkurencijos taisyklių taikymo, valstybei narei užtektų suteikti išimtines teises subjektui, kuriam pavesta teikti paslaugas liberalizuotoje rinkoje.
Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, Bendrasis Teismas atmetė ieškinį, kuriuo prašoma iš dalies panaikinti ginčijamą sprendimą.