PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo prošireno vijeće)

28. veljače 2024.(*)

„Državne potpore – Javno financiranje stalne željezničke i cestovne veze u tjesnacu Fehmarn – Potpora koju je Danska dodijelila društvu Femern – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Pojedinačna potpora – Važan projekt od zajedničkog europskog interesa – Nužnost potpore – Proporcionalnost – Odvagivanje korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima – Komunikacija o kriterijima za analizu jesu li državne potpore za promicanje provedbe važnih projekata od zajedničkog europskog interesa spojive s unutarnjim tržištem”

U predmetu T‑390/20,

Scandlines Danmark ApS, sa sjedištem u Kopenhagenu (Danska),

Scandlines Deutschland GmbH, sa sjedištem u Hamburgu (Njemačka),

koje zastupa L. Sandberg‑Mørch, odvjetnica,

tužitelji,

koje podupiru

European Community Shipowners’ Associations (ECSA), sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija), koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i M. Honoré, odvjetnici,

Danish Ferry Association, sa sjedištem u Kopenhagenu, koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i M. Honoré,

Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), sa sjedištem u Stuttgartu (Njemačka), koji zastupaju T. Hohmuth i R. Weyland, odvjetnici,

Verband Deutscher Reeder eV, sa sjedištem u Hamburgu, koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i M. Honoré,

Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, sa sjedištem u Fehmarnu (Njemačka), koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i W. Mecklenburg, odvjetnici,

Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), sa sjedištem u Göteborgu (Švedska), koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i M. Honoré,

Rederi AB Nordö-Link, sa sjedištem u Malmöu (Švedska), koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i P. Werner, odvjetnici,

i

Trelleborg Hamn AB, sa sjedištem u Trelleborgu (Švedska), koji zastupaju L. Sandberg‑Mørch i I. Ioannidis, odvjetnici,

intervenijenti,

protiv

Europske komisije, koju zastupa S. Noë, u svojstvu agenta,

tuženika,

koju podupire

Kraljevina Danska, koju zastupa M. Søndahl Wolff, u svojstvu agenta, uz asistenciju R. Holdgaarda, odvjetnika,

intervenijent,

OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće),

u sastavu: S. Papasavvas, predsjednik, D. Spielmann, M. Brkan (izvjestiteljica), I. Gâlea i T. Tóth, suci,

tajnik: P. Cullen, administrator,

uzimajući u obzir pisani dio postupka,

nakon rasprave održane 24. siječnja 2023.,

donosi sljedeću

Presudu(1)

1        Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelji, Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH zahtijevaju poništenje Odluke Komisije C(2020) 1683 final od 20. ožujka 2020. o državnoj potpori SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) koju je Danska provela u korist društva Femern A/S (SL 2020., L 339, str. 1., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

I.      Okolnosti spora

A.      Projekt stalne veze u tjesnacu Fehmarn

2        Projekt stalne veze u tjesnacu Fehmarn između Danske i Njemačke odobren je Ugovorom između Kraljevine Danske i Savezne Republike Njemačke o stalnoj vezi u tjesnacu Fehmarn, potpisanim 3. rujna 2008. i ratificiranim 2009. (u daljnjem tekstu: Ugovor o tjesnacu Fehmarn).

3        Projekt se sastoji, s jedne strane, od željezničkog i cestovnog tunela (u daljnjem tekstu: stalna veza) i, s druge strane, od cestovnih veza prema danskoj unutrašnjosti (u daljnjem tekstu: cestovne veze) i od željezničkih veza prema danskoj unutrašnjosti (u daljnjem tekstu: željezničke veze) (u daljnjem tekstu, zajedno: cestovne i željezničke veze prema unutrašnjosti).

4        Stalnu vezu čini podvodni tunel u Baltičkom moru između Rødbyja na otoku Lolland u Danskoj i Puttgardena u Njemačkoj, dužine oko 19 km, koji će sadržavati elektrificiranu željezničku prugu i autocestu. Željezničke veze uključivat će proširenje i poboljšanje postojeće željezničke veze između Ringsteda (Danska) i Rødbyja, duge oko 120 km, koja je u vlasništvu društva Banedanmark, javnog upravitelja željezničke infrastrukture u danskoj državi.

5        Projektu je prethodila faza planiranja. Europska komisija obaviještena je o financiranju te faze u pogledu stalne veze te cestovnih i željezničkih veza prema unutrašnjosti. Odlukom od 13. srpnja 2009. u predmetu N 157/09 – Financiranje faze planiranja stalne veze u tjesnacu Fehmarn navedene u Službenom listu Europske unije (SL 2009., C 202, str. 2.) (u daljnjem tekstu: Odluka o planiranju), Komisija je zaključila, s jedne strane, da je moguće da mjere povezane s financiranjem planiranja projekta ne predstavljaju državnu potporu s obzirom na to da društvo Femern djeluje u svojstvu tijela javne vlasti i, s druge strane, da čak i ako bi te mjere mogle koristiti budućem operatoru stalne veze, one su u svakom slučaju spojive s unutarnjim tržištem. Stoga je donijela odluku o neospornosti u smislu članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [93. UEZ‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).

6        Nakon ažuriranja prvotno procijenjenih iznosa, ukupni trošak planiranja i izgradnje stalne veze procijenjen je na 52,6 milijardi danskih kruna (DKK) (oko 7,1 milijarda eura), a troškovi povezani s planiranjem i provedbom nadogradnje cestovnih i željezničkih veza prema unutrašnjosti procijenjeni su na 9,5 milijardi danskih kruna (oko 1,3 milijarde eura), odnosno ukupni trošak projekta procijenjen je na 62,1 milijardu danskih kruna (oko 8,4 milijarde eura).

7        U skladu s člankom 6. Ugovora o tjesnacu Fehmarn i s Lovom n 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Zakon br. 575 o izgradnji i upravljanju stalnom vezom u tjesnacu Fehmarn i u danskoj unutrašnjosti) od 4. svibnja 2015. (u daljnjem tekstu: Zakon o izgradnji iz 2015.), dva su javna subjekta bila zadužena za provedbu projekta.

8        Prvo, društvo Femern, osnovano 2005., zaduženo je za financiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom. Drugo, društvo Femern Landanlæg A/S, osnovan 2009., bilo je imenovano za upravljanje izgradnjom i gospodarenjem vezama u danskoj unutrašnjosti. Društvo Femern Landanlæg je društvo kći društva Sund & Bælt Holding A/S, koje je u vlasništvu danske države. Društvo Femern je postalo društvo kći društva Femern Landanlæg nakon osnivanja potonjeg društva.

9        Radovi na izgradnji stalne veze izvode se, pod nadzorom društva Femern, u okviru građevinskih ugovora koji podliježu postupcima javne nabave.

10      Potrebna poboljšanja cestovnih veza provodi danska uprava za ceste za račun danske države, a financira ga društvo Femern Landanlæg. Cestovne veze bit će dio opće danske mreže cestovne infrastrukture koju financira i održava te kojom upravlja danska uprava za ceste. Banedanmark osigurava izgradnju i upravljanje željezničkim vezama za račun danske države, a financira ih društvo Femern Landanlæg.

11      Projekt financiraju društva Femern i Femern Landanlæg pomoću dokapitalizacija, zajmova s državnim jamstvom kao i zajmova koje su odobrila danska tijela. Od početka stavljanja u promet stalne veze društvo Femern će naplaćivati naknade korisnicima stalne veze radi otplate svojeg duga i isplaćivat će dividende društvu Femern Landanlæg, koje će potonje društvo koristiti za otplatu vlastitog duga. Društvo Femern Landanlæg također će primati 80 % naknada za korištenje koje željeznički prijevoznici plaćaju za korištenje željezničkih veza, koje naplaćuje društvo Banedanmark, zbog podjele vlasništva nad tim željezničkim vezama između njega i potonjeg društva.

B.      Događaji koji su prethodili sporu

12      Komisija je tijekom 2014. i 2015. zaprimila pet pritužbi, od kojih je prva podnesena 5. lipnja 2014., kojima se Kraljevini Danskoj prigovara da je društvima Femern i Femern Landanlæg dodijelila nezakonite državne potpore nespojive s unutarnjim tržištem.

13      Tijekom istog razdoblja Komisijine službe poslale su danskim tijelima nekoliko zahtjeva za pružanje informacija, koja su odgovorila i dostavila dopunske informacije u više navrata.

14      Dopisom od 22. prosinca 2014., u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, danska su tijela obavijestila Komisiju o modelu financiranja projekta stalne veze u tjesnacu Fehmarn.

15      Komisija je 23. srpnja 2015. donijela Odluku C(2015) 5023 final o državnoj potpori SA.39078 (2014/N) (Danska) za financiranje projekta stalne veze u tjesnacu Fehmarn, navedenu u Službenom listu od 2. listopada 2015. (SL 2015., C 325, str. 5., u daljnjem tekstu: Odluka o izgradnji), odnosno odluku o neospornosti mjera koje su prijavila danska tijela. U toj je odluci Komisija, među ostalim, zaključila da su mjere dodijeljene društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom, čak i u slučaju da predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, spojive s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a. Konkretnije, Komisija je smatrala da su mjere u korist društva Femern u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a i s njezinom Komunikacijom od 20. lipnja 2014. o kriterijima za analizu jesu li državne potpore za promicanje provedbe važnih projekata od zajedničkog europskog interesa spojive s unutarnjim tržištem (SL 2014., C 188, str. 4, u daljnjem tekstu: Komunikacija VPZEI), kao i s Komunikacijom o primjeni članaka [107.] i [108. UFEU‑a] na državne potpore u obliku jamstava (SL 2008., C 155, str. 10., u daljnjem tekstu: Komunikacija o jamstvima).

16      Presudama od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942) i od 13. prosinca 2018., Stena Line Scandinavia/Komisija (T‑631/15, neobjavljena, EU:T:2018:944), Opći sud djelomično je poništio odluku o izgradnji.

17      Kad je riječ o javnom financiranju dodijeljenom društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom, Opći sud prihvatio je tužbe tužiteljâ smatrajući da je Komisija povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a da pokrene službeni istražni postupak zbog postojanja ozbiljnih poteškoća.

18      Konkretno, kad je riječ o nužnosti potpore, Opći sud utvrdio je da, iako se načelno ne može isključiti da je potpora bila nužna za provedbu projekta takvog opsega, ispitivanje nužnosti koje je Komisija provela u odluci o izgradnji bilo je u najmanju ruku nedostatno i neprecizno, što je, s jedne strane, upućivalo na postojanje ozbiljnih poteškoća koje su obvezivale Komisiju da pokrene službeni istražni postupak i, s druge strane, nije omogućavalo ispitivanje toga je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni.

19      Kad je riječ o proporcionalnosti potpore dodijeljene društvu Femern, Opći sud je u pogledu ispitivanja koje je Komisija provela u odluci o izgradnji, među ostalim, presudio da je izračun razdoblja povrata potpora i prihvatljivih troškova bio u najmanju ruku nedostatan i neprecizan, odnosno proturječan, tako da su ozbiljne poteškoće na koje je naišla Komisiju trebale navesti da pokrene službeni istražni postupak.

20      Opći sud također je presudio da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni jer, suprotno onomu što je predviđeno u točki 5.3. Komunikacije o jamstvima, uvjeti za ostvarivanje jamstava nisu bili utvrđeni u trenutku prvotne dodjele tih jamstava.

C.      Upravni postupak

21      Nakon objave presuda od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942) i od 13. prosinca 2018., Stena Line Scandinavia/Komisija (T‑631/15, neobjavljena, EU:T:2018:944), koje je Sud potvrdio presudom od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801), Komisija je dopisom od 14. lipnja 2019. obavijestila danska tijela o svojoj odluci o pokretanju službenog istražnog postupka, predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, o mjerama donesenima u korist društva Femern za financiranje stalne veze (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka). Odluka o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije 5. srpnja 2019. (SL 2019., C 226, str. 5.).

D.      Pobijana odluka

22      Komisija je 20. ožujka 2020. donijela pobijanu odluku.

23      Pobijana odluka obuhvaća mjere dodijeljene društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom. Suprotno tomu, za razliku od odluke o izgradnji, pobijana odluka ne odnosi se na mjere dodijeljene društvu Femern Landanlæg u pogledu financiranja cestovnih i željezničkih veza prema unutrašnjosti.

24      U skladu s člankom 2. pobijane odluke, mjere koje se sastoje od dokapitalizacija i kombinacije državnih zajmova i državnih jamstava u korist društva Femern, koje je Danska barem djelomično nezakonito provela, predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

25      Nakon izmjene tih mjera, kako je navedeno u revidiranoj prijavi koja je slijedila nakon odluke o pokretanju postupka, one se smatraju spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.

E.      Zahtjevi stranaka

26      Tužitelji, koje podupiru European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (u daljnjem tekstu: DFA), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (u daljnjem tekstu: Aktionsbündnis), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) i Verband Deutscher Reeder eV (u daljnjem tekstu: VDR) od Općeg suda zahtijevaju da:

–        poništi pobijanu odluku;

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

27      Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu;

–        naloži tužiteljima snošenje troškova.

II.    Pravo

28      U prilog svojoj tužbi tužitelji ističu dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na tome da je Komisija pogrešno kvalificirala mjere o kojima je riječ kao jedinstvenu jednokratnu potporu i drugi koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.

A.      Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno kvalificirala mjere o kojima je riječ kao jedinstvenu jednokratnu potporu

29      Tužitelji, koje podupiru Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, prigovaraju Komisiji da nije zasebno ispitala spojivost svakog državnog zajma i svakog državnog jamstva koje su danska tijela dodijelila na temelju Lova br. 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Zakon br. 285 o planiranju stalne veze u tjesnacu Fehmarn i veza prema danskoj unutrašnjosti) od 15. travnja 2009. (u daljnjem tekstu: Zakon o planiranju iz 2009.), a zatim Zakona o izgradnji iz 2015. Usto, tužitelji smatraju da je svaka dodjela državnih jamstava ili državnih zajmova u okviru Zakona o planiranju iz 2009. ili Zakona o izgradnji iz 2015. pojedinačna jednokratna potpora koja je zasebno trebala biti prijavljena Komisiji.

30      Prema mišljenju tužiteljâ, Trelleborg Hamna, VDR‑a, Aktionsbündnisa i NABU‑a, Komisija može provesti sažeto ispitivanje koje je ograničeno na ispitivanje okvira odnosnih financijskih instrumenata na temelju kojeg su dodijeljene pojedinačne potpore samo ako postoji program potpora. U protivnom, tužitelji smatraju da se kumulativni učinak svake dodijeljene subvencije ne može utvrditi. Isto tako, tužitelji i ti intervenijenti smatraju da zakonsko pravo na financiranje svih troškova planiranja i izgradnje stalne veze od stupanja na snagu Zakona o izgradnji iz 2015. nije relevantno jer ni Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) ni sudska praksa ne dopuštaju razlikovanje s obzirom na trenutak u kojem su pojedinačne subvencije dodijeljene.

31      Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

32      Uvodno valja istaknuti da, kao što to tvrde glavne stranke, mjere u korist društva Femern nisu obuhvaćene pojmom „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589.

33      Iz toga slijedi da su, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 247. pobijane odluke, mjere o kojima je riječ u ovom predmetu pojedinačne potpore u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589.

34      S tim u vezi, stranke se ne slažu u pogledu onoga što obuhvaća pojam „pojedinačna potpora” kao ni u pogledu posljedica koje iz toga proizlaze kad je riječ o Komisijinu ispitivanju spojivosti spornih mjera s unutarnjim tržištem, niti se slažu u pogledu obveze prijave navedenih mjera.

35      U predmetnom slučaju, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 259. pobijane odluke, Komisija je smatrala da su društvu Femern dodijeljene tri uzastopne pojedinačne potpore za provedbu projekta stalne veze. Prva pojedinačna potpora bila je u obliku dokapitalizacije u vrijeme osnivanja društva 2005. Druga pojedinačna potpora sastoji se od dodjele dokapitalizacije, državnih jamstava i državnih zajmova nakon stupanja na snagu Zakona o planiranju iz 2009., 17. travnja 2009. Treća pojedinačna potpora sastoji se od kombinacije državnih zajmova i državnih jamstava dodijeljenih nakon stupanja na snagu Zakona o izgradnji iz 2015., 6. svibnja 2015. Komisija smatra da svaki državni zajam ili svako državno jamstvo dodijeljeno društvu Femern na temelju Zakona o planiranju iz 2009., a zatim na temelju Zakona o izgradnji iz 2015., predstavlja obročnu isplatu u okviru mjere provedbe dodijeljene potpore, tako da se ne mora prijaviti svaki obrok u svrhu zasebnog ispitivanja njegove spojivosti s unutarnjim tržištem.

36      U tom pogledu valja pojasniti da se u ovom predmetu Komisijino odobrenje odnosi ne samo na sva financiranja dodijeljena društvu Femern do donošenja pobijane odluke 20. ožujka 2020. nego i na ona koja će se dodijeliti nakon tog datuma, u granicama predviđenima navedenom odlukom.

37      Kao prvo, valja provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, Komisija u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke pogrešno zaključila da je društvo Femern primilo tri pojedinačne potpore u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589 radi financiranja planiranja i izgradnje projekta stalne veze.

38      S tim u vezi, tužitelji i intervenijenti navedeni u točki 37. ove presude ističu da svaka dodjela novog državnog zajma ili novog državnog jamstva predstavlja zasebnu pojedinačnu potporu u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589. Tako je između 2010. i 2019., u smislu te odredbe, društvo Femern primilo najmanje 15 pojedinačnih potpora.

39      U predmetnom slučaju, s obzirom na to da državni zajmovi i državna jamstva dodijeljena društvu Femern na temelju Zakona o planiranju iz 2009., a zatim Zakona o izgradnji iz 2015., nisu dodijeljeni jednokratnom isplatom, nego uzastopnim obrocima koji se isplaćuju ovisno o napretku projekta, Komisija je u uvodnoj izjavi 248. pobijane odluke smatrala da valja utvrditi je li društvo Femern primilo jednu ili više pojedinačnih potpora povezanih sa Zakonom o planiranju iz 2009. i Zakonom o izgradnji iz 2015. ili niz pojedinačnih potpora koje su dodijeljene svaki put kad su danska tijela provela neku financijsku transakciju društvu Femern. U tu je svrhu, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 249. do 251. pobijane odluke, Komisija smatrala da valja provjeriti je li društvo Femern steklo zakonsko pravo na primanje jedne pojedinačne potpore na temelju Zakona o planiranju iz 2009., a zatim i druge pojedinačne potpore na temelju Zakona o izgradnji iz 2015.

40      U tom pogledu, valja podsjetiti na to da se ne može isključiti da nekoliko uzastopnih državnih intervencija treba, za potrebe primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, smatrati jedinstvenom intervencijom. Takav može biti slučaj kada su uzastopne intervencije, među ostalim s obzirom na svoju kronologiju, svoj cilj i položaj poduzetnika u trenutku tih intervencija, toliko međusobno usko povezane da ih je nemoguće razdvojiti (presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i dr./Komisija i dr., C‑399/10 P i C‑401/10 P, EU:C:2013:175, t. 103. i 104.). Osim toga, okolnost da se jedna mjera isplaćuje u uzastopnim obrocima ne utječe na jedinstvenost potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 1999., Salomon/Komisija, T‑123/97, EU:T:1999:245, t. 75.).

41      Međutim, u ovom slučaju valja istaknuti da, s jedne strane, nije sporno da je cilj financiranja predviđenih Zakonom o planiranju iz 2009. bio omogućiti društvu Femern da financira troškove planiranja projekta stalne veze. Tako je cilj financiranja predviđenih navedenim zakonom bio financirati utvrđene troškove određenog projekta, odnosno troškove povezane s planiranjem projekta stalne veze te su stoga toliko međusobno usko povezani da ih nije moguće razdvojiti. Iz toga slijedi da Komisija nije počinila pogrešku u pravnoj kvalifikaciji time što je smatrala da su sva financiranja dodijeljena na temelju Zakona o planiranju iz 2009. obuhvaćena istom pojedinačnom potporom u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589, i to čak i da je navedena potpora isplaćena u više obroka.

42      S druge strane, nije sporno niti da su državni zajmovi i državna jamstva predviđeni Zakonom o izgradnji iz 2015. namijenjeni kako bi društvu Femern, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 251. pobijane odluke, omogućili refinanciranje troškova planiranja i financiranje troškova izgradnje stalne veze. Naime, cilj je tih državnih zajmova i državnih jamstava, predviđenih u točki 4. navedenog zakona, financirati utvrđene troškove određenog projekta, odnosno troškove povezane s izgradnjom stalne veze kao i troškove povezane s refinanciranjem troškova planiranja te su stoga toliko međusobno povezani da ih je nemoguće razdvojiti. Iz toga slijedi da Komisija nije počinila ni pogrešku u pravnoj kvalifikaciji time što je smatrala da su državni zajmovi i državna jamstva dodijeljena na temelju Zakona o izgradnji iz 2015. obuhvaćeni istom pojedinačnom potporom u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589, i to čak i da je navedena potpora isplaćena u više obroka, uključujući i one nakon donošenja pobijane odluke.

43      Razmatranja iz točaka 41. i 42. ove presude nisu dovedena u pitanje argumentom prema kojem društvo Femern u biti nema zakonsko pravo primiti potpore na temelju Zakona o planiranju iz 2009. niti Zakona o izgradnji iz 2015. jer margina prosudbe danskih tijela za dodjelu financiranja nije ograničena na tehničku primjenu. Naime, valja istaknuti da se navedeni argument temelji na kriterijima relevantnima za utvrđivanje programa potpora u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589.

44      Međutim, kao što je to navedeno u točki 39. ove presude, u svrhu utvrđivanja pojedinačne potpore u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589, Komisija nije upotrijebila pojam „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) navedene uredbe, nego se oslonila na kriterij zakonskog prava korisnika da primi potporu na temelju nacionalnih propisa.

45      U tom pogledu valja istaknuti da, prema sudskoj praksi, državne potpore treba smatrati „dodijeljenima” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a na datum kad je korisnik stekao pravo da ih primi na temelju primjenjivih nacionalnih propisa (vidjeti presudu od 25. siječnja 2022., Komisija/European Food i dr., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, t. 115 i navedenu sudsku praksu).

46      U ovom slučaju iz uvodnih izjava 251. do 256. pobijane odluke proizlazi da je Komisija, na temelju teksta točke 4. Zakona o izgradnji iz 2015., a koji glasi slično onome u točki 7. Zakona o planiranju iz 2009., pojašnjenja danskih tijela kao i pripremnih bilješki koje se odnose na Zakon o izgradnji iz 2015., smatrala da danski ministar financija ima ograničenu diskrecijsku ovlast koja ne može dovesti u pitanje zakonsko pravo društva Femern da primi državne zajmove i državna jamstva koja su mu dodijeljena primjenom tih zakona. Tako je u uvodnoj izjavi 257. pobijane odluke Komisija zaključila da je društvo Femern steklo zakonsko pravo na financiranje planiranja i izgradnje stalne veze od stupanja na snagu Zakona o izgradnji iz 2015., tako da je tom subjektu dodijeljena pojedinačna potpora. Valja istaknuti da je Komisija, iako to izričito ne proizlazi iz uvodne izjave 257. pobijane odluke, implicitno došla do istog zaključka u pogledu Zakona o planiranju iz 2009. Naime, Komisija je iznijela obrazloženje po analogiji, koje tužitelji nisu osporavali, između Zakona o izgradnji iz 2015. i Zakona o planiranju iz 2009., tako da se zaključak u pogledu prvog zakona može proširiti na drugi.

47      Točno je da, kao što to ističu tužitelji, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, u okviru provedbe državnih jamstava i državnih zajmova na koja društvo Femern ima pravo na temelju Zakona o izgradnji iz 2015. i Zakona o planiranju iz 2009., danski ministar financija ima diskrecijsku ovlast za utvrđivanje smjernica kao i za donošenje obvezujućih direktiva o tome kako društvo Femern treba dobiti zajmove, koje instrumente treba koristiti i koje uvjete treba ispuniti. Osim toga, točno je i da u određenim osobitim okolnostima Danmarks nationalbank (Danska narodna banka) može i ne udovoljiti zahtjevu za zajam.

48      Međutim, valja utvrditi da tužitelji, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, ni na koji način ne obrazlažu razloge zbog kojih bi trebalo zaključiti da danski ministar financija ili Danska narodna banka mogu dovesti u pitanje zakonsko pravo na primanje državnih zajmova ili državnih jamstava kao takvo.

[omissis]

51      Stoga Komisija nije počinila pogrešku u ocjeni kada je u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke zaključila da je društvo Femern dobilo tri različite pojedinačne potpore, odnosno prvu pojedinačnu potporu dodijeljenu 2005., drugu pojedinačnu potporu dodijeljenu 2009. donošenjem Zakona o planiranju iz 2009. kao i treću pojedinačnu potporu dodijeljenu 2015. donošenjem Zakona o izgradnji iz 2015.

52      Kao drugo, valja provjeriti je li Komisija počinila pogrešku u ocjeni time što je spojivost triju pojedinačnih potpora utvrđenih u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke ispitivala zajedno.

53      U predmetnom slučaju, u pogledu dokapitalizacija, Komisija ih je u uvodnoj izjavi 377. pobijane odluke procijenila na 510 milijuna danskih kruna (68,4 milijuna eura). Kad je riječ o kombinaciji državnih zajmova i državnih jamstava, iz uvodne izjave 348. pobijane odluke proizlazi da, u skladu s alternativnim modelom financiranja koji su danska tijela dostavila tijekom službenog istražnog postupka, društvo Femern ne može koristiti zajmove i državna jamstva koji zajedno premašuju najviši zajamčeni iznos od 69,3 milijarde danskih kruna (9,3 milijarde eura), pri čemu je u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke pojašnjeno da bi društvo Femern trebalo zatvoriti sve kredite s državnim jamstvom i otplatiti sve državne zajmove najkasnije 16 godina od početka upravljanja vezom.

54      Valja istaknuti da nije sporno da su tri pojedinačne potpore koje je Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke društvu Femern dodijeljene radi financiranja planiranja i izgradnje stalne veze. Slijedom toga, budući da je namjena tih triju pojedinačnih potpora dodijeljenih društvu Femern financiranje planiranja i izgradnje istog projekta, Komisija je mogla valjano ispitati spojivost navedenih potpora s unutarnjim tržištem uzimajući u obzir sva financiranja koja je taj subjekt mogao primiti za financiranje planiranja i izgradnje projekta stalne veze.

55      Suprotno onomu što tvrde tužitelji, zajedničko ispitivanje svih financiranja koja se mogu dodijeliti društvu Femern na temelju pojedinačnih potpora utvrđenih u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke ne sprječava uzimanje u obzir kumulativnog učinka navedenih potpora. Naprotiv, kako bi ocijenila kumulativni učinak financiranjâ koje država članica dodjeljuje poduzetniku za provedbu određenog projekta, Komisija može ocijeniti njihov učinak na tržišno natjecanje upravo uzimajući u obzir sva financiranja koja su kvalificirana kao državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a u okviru ispitivanja jednog od odstupanja iz članka 107. stavka 3. UFEU‑a. To vrijedi tim više u situaciji kao što je ona u ovom slučaju, u kojoj je riječ o ulaganju u prometnu infrastrukturu koja se smatra važnim projektom od zajedničkog europskog interesa u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i čija provedba podrazumijeva dugoročnu isplatu javnih sredstava.

56      Naime, za projekt velikih razmjera kao što je onaj stalne veze, zajedničko ispitivanje svih financijskih sredstava kojima se društvo Femern može koristiti za njegovu provedbu jedini je način ocjene spojivosti potpora s unutarnjim tržištem s obzirom na kriterije iz Komunikacije VPZEI. Konkretno, kao što će se to ispitati u okviru drugog prigovora trećeg dijela drugog tužbenog razloga, u skladu s točkom 31. Komunikacije VPZEI, maksimalna razina potpora koje se dodjeljuju za jedan projekt određuje se s obzirom na utvrđeni manjak financijskih sredstava u odnosu na prihvatljive troškove. U tom pogledu, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 166. i 320. pobijane odluke, u alternativni model financiranja dostavljen tijekom službenog istražnog postupka danska su tijela u prihvatljive troškove uključila ne samo troškove izgradnje nego i troškove planiranja stalne veze.

57      Stoga, s obzirom na to da je Komisija morala ispitati spojivost svih financiranja koja društvo Femern može koristiti za projekt stalne veze, treba odbiti argumentaciju tužiteljâ, Trelleborg Hamna, VDR‑a, Aktionsbündnisa i NABU‑a, kojom se ističe da je Komisija povrijedila članak 1. točku (e) Uredbe 2015/1589 time što je provela sažeto ispitivanje pojedinačnih potpora dodijeljenih društvu Femern.

58      Kad je riječ o argumentu Trelleborg Hamna, VDR‑a, Aktionsbündnisa i NABU‑a, prema kojem je Komisija, od objave presude od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), u biti dužna provesti zasebno ispitivanje svakog državnog zajma i svakog državnog jamstva u korist društva Femern, valja utvrditi da se ta presuda ne može tumačiti tako da se Komisiji nalaže obveza provoditi takvo zasebno ispitivanje u pogledu svakog financiranja dodijeljenog tom subjektu. Naime, u navedenoj je presudi Opći sud samo utvrdio da je Komisija tijekom faze prethodnog ispitivanja mjera o kojima je riječ u predmetu koji je doveo do navedene presude bila suočena s ozbiljnim poteškoćama u pogledu kvalifikacije državnih jamstava kao programa potpora, utvrdivši, među ostalim, pogrešku u dijelu u kojem se smatralo da navedena jamstva nisu bila povezana s određenim projektom u smislu članka 1. točke (d) Uredbe br. 659/1999 (točka 80. navedene presude). Međutim, iz toga se ne može zaključiti da Komisija općenito ima bilo kakvu obvezu zasebno ispitati svako državno jamstvo dodijeljeno istom korisniku za isti projekt. Iz toga slijedi da se Komisiji ne može prigovoriti što za svaki od 15 zajmova na koje se pozivaju tužitelji u svojoj replici, nije provjerila kriterij prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu kako bi utvrdila poticajni učinak potpore.

[omissis]

61      Stoga treba odbiti kao neosnovane argumente kojima se Komisiji prigovara da je počinila pogrešku u ocjeni time što je zajedno ispitala tri pojedinačne potpore dodijeljene društvu Femern kojima se osigurava financiranje planiranja i izgradnje stalne veze.

62      Kao treće, valja odbiti argumentaciju prema kojoj su danska tijela u biti trebala zasebno prijaviti svaki državni zajam i svako državno jamstvo dodijeljeno društvu Femern na temelju Zakona o planiranju iz 2009. i Zakona o izgradnji iz 2015.

63      Naime, kao što to proizlazi iz točaka 41. i 42. ove presude, Komisija je mogla valjano smatrati da su, s jedne strane, sva financiranja dodijeljena na temelju Zakona o planiranju iz 2009. obuhvaćena pojedinačnom potporom u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589 i da su, s druge strane, svi državni zajmovi i državna jamstva koja društvo Femern može koristiti na temelju Zakona o izgradnji iz 2015. također obuhvaćeni pojedinačnom potporom u smislu navedene odredbe. Prema tome, budući da svaka dodjela državnog zajma ili državnog jamstva, suprotno onomu što tvrde tužitelji, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, ne predstavlja novu zasebnu pojedinačnu potporu, Komisija nije bila dužna zahtijevati da je danska tijela obavijeste o svakoj financijskoj transakciji izvršenoj u korist društva Femern na temelju Zakona o planiranju iz 2009., a zatim Zakona o izgradnji iz 2015.

64      Osim toga, kad je riječ o državnim zajmovima i državnim jamstvima dodijeljenima društvu Femern na temelju Zakona o izgradnji iz 2015. nakon donošenja pobijane odluke, samo oni koji prekoračuju granice predviđene u pobijanoj odluci trebaju biti prijavljeni Komisiji s obzirom na to da nisu obuhvaćeni utvrđenjem spojivosti iz pobijane odluke (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, t. 266.).

65      Kao četvrto, kad je riječ o navodnoj povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a, na koju se pozivaju tužitelji, koja proizlazi iz nepoštovanja Uredbe 2015/1589, dovoljno je utvrditi da tužitelji pogrešno ističu da je navedena uredba donesena radi provedbe članka 107. UFEU‑a. Naime, ta se uredba ne odnosi na materijalne odredbe o državnim potporama, predviđene člankom 107. UFEU‑a, nego na detaljna pravila primjene odredbi o postupku nadzora navedenih potpora, predviđenih člankom 108. UFEU‑a. Stoga valja odbiti navodnu povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a na koju se pozivaju tužitelji.

[omissis]

67      Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti.

B.      Drugi tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a

68      Drugi tužbeni razlog u biti obuhvaća četiri dijela, od kojih se prvi temelji na tome da je Komisija pogrešno kvalificirala projekt kao projekt od zajedničkog europskog interesa, drugi na tome da je Komisija pogrešno zaključila da je potpora nužna, treći na tome da je Komisija pogrešno zaključila da je potpora proporcionalna i, četvrti, na osporavanju analize sprečavanja neopravdanog narušavanja tržišnog natjecanja i kriterija odvagivanja.

69      Najprije valja podsjetiti na to da se primjenom članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a Komisiji dodjeljuje diskrecijska ovlast čije izvršavanje uključuje procjene gospodarskog i društvenog uređenja. Iz toga slijedi da je sudski nadzor načina izvršavanja te diskrecijske ovlasti ograničen na utvrđivanje toga jesu li postupovna pravila i pravila o obvezi obrazlaganja poštovana te na provjeru materijalne točnosti iznesenih činjenica i toga da nije počinjena pogreška koja se tiče prava, očita pogreške u ocjeni činjenica ili zlouporaba ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 78. i od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljenu, EU:T:2018:942, t. 141.).

70      Kad je riječ o ocjeni Suda Europske unije o postojanju očite pogreške u ocjeni, valja pojasniti da, kako bi se utvrdilo da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje pobijanog akta, dokazi koje je podnio tužitelj moraju biti dovoljni da se ocjena činjenica iz tog akta učini nevjerodostojnom (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 1996., AIUFFASS i AKT/Komisija, T‑380/94, EU:T:1996:195, t. 59. i od 19. rujna 2019., FIH Holding i FIH/Komisija, T‑386/14 RENV, neobjavljenu, EU:T:2019:623, t. 69.).

71      Četiri dijela drugog tužbenog razloga valja ispitati uzimajući u obzir ta uvodna razmatranja.

1.      Prvi dio, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno kvalificirala projekt kao projekt od zajedničkog europskog interesa

72      Prvim dijelom drugog tužbenog razloga tužitelji, koje podupiru NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, ističu tri prigovora kako bi osporili kvalifikaciju projekta od zajedničkog europskog interesa. Prvi prigovor temelji se na tome da u studijama koje je za račun danske vlade provelo društvo za savjetovanje Incentive (u daljnjem tekstu: studije Incentive) nije utvrđen pozitivan socioekonomski povrat, drugi na tome da se Komisija oslonila na zastarjele i nedosljedne podatke kako bi utvrdila pozitivan socioekonomski povrat, a treći na tome da korisnik nije sufinancirao projekt.

73      Osim toga, NABU je na raspravi prvi put istaknuo prigovor koji se temelji na povredi načela postupnog ukidanja subvencija štetnih za okoliš predviđenog u točki 19. Komunikacije VPZEI.

74      Prije ispitivanja prvih dvaju prigovora, koje treba razmotriti zajedno, Opći sud smatra svrsishodnim prethodno odlučiti, s jedne strane, o dopuštenosti novog prigovora koji je NABU istaknuo na raspravi i, s druge strane, o osnovanosti trećeg prigovora koji se temelji na tome da društvo Femern nije sufinanciralo projekt.

[omissis]

a)      Prvi i drugi prigovor, koji se temelje na nepostojanju pozitivnog socioekonomskog povrata

86      Kao prvo, kad je riječ o prvom prigovoru koji se temelji na nepostojanju pozitivnog socioekonomskog povrata, tužitelji, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link ističu da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni prilikom ispitivanja socioekonomskog povrata stalne veze na temelju studija Incentive.

87      Kao drugo, svojim drugim prigovorom tužitelji, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link tvrde da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni jer se, kako bi utvrdila pozitivan socioekonomski povrat, oslonila na zastarjele i nedosljedne podatke u odnosu na one upotrijebljene u okviru analize proporcionalnosti potpore za izračun manjka financijskih sredstava.

88      Komisija ističe da su utvrđenja iz pobijane odluke koja tužitelji ne osporavaju dovoljna kako bi se utvrdilo da se projekt stalne veze može smatrati projektom od zajedničkog europskog interesa u skladu s kriterijima propisanima u Komunikaciji VPZEI, tako da su prvi i drugi prigovor bespredmetni.

89      U tom pogledu valja istaknuti da svojim prvim i drugim prigovorom tužitelji, koje podupiru NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, ističu, s jedne strane, da projekt stalne veze nema pozitivan socioekonomski povrat i, s druge strane, da su podaci koji se koriste za izračun navedenog povrata zastarjeli i nedosljedni u odnosu na one koji su utvrđeni za ispitivanje proporcionalnosti potpore. Tako tužitelji tim dvama prigovorima samo osporavaju Komisijina utvrđenja u uvodnim izjavama 275. do 277. pobijane odluke.

90      Valja provjeriti jesu li, kao što to tvrdi Komisija, prvi i drugi prigovor bespredmetni zbog toga što je Komisija mogla smatrati da projekt stalne veze predstavlja projekt od zajedničkog europskog interesa, a da se ne oslanja na rezultate studija Incentive.

91      S tim u vezi valja podsjetiti na to da pojam „zajednički europski interes” iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a treba tumačiti usko i da se inicijativa tako kvalificira samo ako je dio europskog transnacionalnog programa koji zajednički podupiru različite vlade država članica ili kada je obuhvaćena usklađenim djelovanjem različitih država članica u borbi protiv zajedničke prijetnje (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2009., Njemačka/Komisija, T‑21/06, neobjavljenu, EU:T:2009:387, t. 70. i od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljenu, EU:T:2018:942, t. 170.).

92      Pojam „zajednički europski interes” pojašnjen je u Komunikaciji VPZEI. Konkretno, u točki 3.2.1. navedene komunikacije najprije su navedeni „opći zbirni kriteriji” koje treba ispuniti kako bi projekt mogao biti obuhvaćen odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. U skladu s točkom 14. Komunikacije VPZEI, zahtijeva se da projekt „na konkretan, jasan i prepoznatljiv način doprinosi […] ostvarenju jednog ili više ciljeva Unije i [da] […] ima[…] znatan učinak na konkurentnost Unije, održivi rast, rješavanje društvenih izazova ili stvaranje vrijednosti diljem Unije”. Kako bi se udovoljilo tim zahtjevima, u točkama 15. do 19. te komunikacije navedeni su kriteriji koje treba ispuniti. U tom pogledu, u točki 15. Komunikacije VPZEI pojašnjava se da projekt, među ostalim, mora biti od presudne važnosti za transeuropske prometne i energetske mreže kako bi se smatralo da predstavlja važan doprinos ostvarenju ciljeva Unije, U točki 16. Komunikacije VPZEI pojašnjava se, s jedne strane, da projekt uobičajeno mora uključivati više država članica i da njegove koristi ne smiju biti ograničene na države članice koje ga financiraju, već se moraju širiti i na velik dio Unije i, s druge strane, da koristi projekta moraju biti jasno definirane na konkretan i prepoznatljiv način. Usto, u skladu s točkom 17. navedene komunikacije, navedene koristi projekta ne smiju biti ograničene na uključene poduzetnike ili sektor, već moraju imati šire značenje i primjenu u europskom gospodarstvu ili društvu putem pozitivnih učinaka prelijevanja (kao što su sistemski učinci na više razina vrijednosnog lanca ili na uzlaznim/silaznim tržištima, moguće uporabe u drugim sektorima ili modalne promjene), definiranih na jasan, konkretan i prepoznatljiv način. Osim toga, u skladu s točkom 18. Komunikacije VPZEI, projekt mora uključivati financiranje korisnika i, u skladu s točkom 19., mora biti u skladu s načelom postupnog ukidanja subvencija štetnih za okoliš.

93      Nadalje, za potrebe kvalifikacije projekta od zajedničkog europskog interesa, u točki 3.2.2. Komunikacije VPZEI navedeni su općeniti pozitivni pokazatelji kojima se opravdava Komisijin povoljniji stav. Među tim pokazateljima nalazi se, u točki 20. podtočki (f) navedene komunikacije, onaj koji se odnosi na sufinanciranje projekta sredstvima Unije.

94      Naposljetku, u točki 3.2.3. Komunikacije VPZEI navedeni su posebni kriteriji, među kojima je onaj iz točke 23. te komunikacije, u skladu s kojim projekti u području zaštite okoliša, energetike ili prijevoza moraju biti od velike važnosti za okolišnu, energetsku ili prijevoznu strategiju Unije ili pak znatno doprinositi unutarnjem tržištu, uključujući te sektore, no ne ograničavajući se na njih.

95      Kao prvo, u predmetnom slučaju, u uvodnoj izjavi 272. pobijane odluke Komisija je podsjetila na to da je projekt stalne veze od velike važnosti za transeuropsku prometnu mrežu (TEN‑T) te da pridonosi razvoju mreže TEN‑T. Budući da tužitelji nisu osporavali tu ocjenu niti su osporavali ijedan element na temelju kojeg se tu ocjenu može dovesti u pitanje, Komisija je stoga mogla valjano smatrati da je taj kriterij iz točke 15. Komunikacije VPZEI ispunjen. Usto, budući da je riječ o prioritetnom europskom projektu prometne mreže, ispunjen je i poseban kriterij iz točke 23. navedene komunikacije, prema kojem projekti u području prijevoza moraju biti od velike važnosti za prijevoznu strategiju Unije.

96      Kao drugo, valja utvrditi da su kriteriji predviđeni u točki 16. Komunikacije VPZEI također ispunjeni. S jedne strane, u uvodnoj izjavi 272. pobijane odluke Komisija je, a da to nije osporeno, istaknula da stalna veza pridonosi boljoj povezanosti između nordijskih zemalja i srednje Europe kao i većoj fleksibilnosti i uštedi vremena u cestovnom i željezničkom prometu, tako da je valjano mogla smatrati da su koristi projekta bile definirane na konkretan i prepoznatljiv način. S druge strane, u uvodnoj izjavi 273. pobijane odluke Komisija je pravilno podsjetila na to da se projektom povezuje Kraljevinu Dansku i Saveznu Republiku Njemačku te da koristi od njega nemaju samo te dvije zemlje, nego i sve zemlje kojima prolazi Skandinavsko‑mediteranski koridor koji se proteže od Finske do Malte.

97      Kao treće, budući da je Komisija u uvodnoj izjavi 273. pobijane odluke utvrdila, a da to nije dovedeno u pitanje, da je cilj projekta stalne veze poboljšanje uvjeta prijevoza ne samo putnika, nego i robe između nordijskih zemalja i srednje Europe te uspostavljanje poveznice koja je nedostajala na Skandinavsko‑mediteranskom koridoru, koji je, kao što to proizlazi iz bilješke 135., „os sjever‑jug ključna za europsko gospodarstvo”, valja smatrati da je kriterij predviđen u točki 17. Komunikacije VPZEI također ispunjen na toj osnovi. Naime, uzimajući u obzir činjenicu da koristi od projekta stalne veze doprinose poboljšanju uvjeta prijevoza kako putnika tako i robe na važnoj osi europskog gospodarstva, Komisija je mogla valjano smatrati da koristi od stalne veze nisu ograničene samo na dotičnog poduzetnika, odnosno društvo Femern, ili na odnosni sektor, točnije na usluge prijevoza, kako bi se osigurao prelazak tjesnaca Fehmarn. Osim toga, Komisija je također mogla smatrati da su koristi od projekta znatne i široko primjenjive unutar europskog gospodarstva ili društva u obliku pozitivnih učinaka koji su jasno definirani na konkretan i prepoznatljiv način, odnosno, kao što to već proizlazi iz uvodnih izjava 272. i 273. pobijane odluke, poboljšanja funkcioniranja unutarnjeg tržišta kao i jačanja gospodarske i socijalne kohezije. Valja utvrditi da tužitelji, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link ne osporavaju te koristi koje proizlaze iz stalne veze i koje je Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 281. pobijane odluke.

98      Kao četvrto, kao što to proizlazi iz točaka 82. do 84. ove presude, Komisija je mogla valjano smatrati da je društvo Femern sufinanciralo stalnu vezu, tako da je ispunjen kriterij predviđen u točki 18. Komunikacije VPZEI.

99      Kao peto, kad je riječ o kriteriju iz točke 19. Komunikacije VPZEI, kao što je to već istaknuto, tužba ne sadržava niti jedan prigovor kojim se osporava utvrđenje iz uvodne izjave 279. pobijane odluke da se stalna veza ne odnosi na subvencije štetne za okoliš i da nije u suprotnosti s načelom postupnog ukidanja tih subvencija, tako da se može smatrati da je navedeni kriterij ispunjen.

100    Kao šesto, valja istaknuti da je Komisija u uvodnoj izjavi 280. pobijane odluke navela da je projekt stalne veze, a da to nije osporeno, primio financijska sredstva Unije za djelatnosti planiranja kao i obvezu daljnje potpore na temelju Instrumenta za povezivanje Europe (CEF). Međutim, u skladu s točkom 20. podtočkom (f) Komunikacije VPZEI, ishođenje takvog financiranja Unije pozitivan je pokazatelj kojim se opravdava povoljniji stav.

101    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da su općeniti kriteriji predviđeni u točkama 14. do 19. Komunikacije VPZEI bili ispunjeni, a da se nije bilo potrebno osloniti na rezultate studija Incentive koje su osporavali tužitelji, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link. Usto, budući da se Komisija također oslonila na jedan od općenitih pozitivnih pokazatelja iz točke 20. navedene komunikacije, mogla je u uvodnoj izjavi 281. pobijane odluke valjano zaključiti da projekt stalne veze znatno i konkretno doprinosi ostvarenju ciljeva prometne politike Unije i širih ciljeva Unije, osobito jačanju gospodarske i socijalne kohezije, tako da navedeni projekt predstavlja projekt od zajedničkog europskog interesa.

102    Kad je riječ o argumentaciji tužiteljâ, NABU‑a, Aktionsbündnisa, ECSA‑a i Rederi Nordö-Linka, prema kojoj Komisija nije mogla zaključiti, a da se ne osloni na studije Incentive, da je projekt stalne veze od zajedničkog europskog interesa u smislu Komunikacije VPZEI, valja utvrditi da, s jedne strane, iz uvodne izjave 274. pobijane odluke proizlazi da su koristi projekta stalne veze koje su već jasno definirane u uvodnim izjavama 272. i 273. te odluke „pojašnjene” u studijama Incentive. S druge strane, kad je riječ o kvantifikaciji koristi iz uvodnih izjava 275. do 277. pobijane odluke, kao što to pravilno ističe Komisija, valja istaknuti da se ni člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ni Komunikacijom VPZEI ne zahtijeva da se koristi projekta kvantificiraju u okviru društveno‑gospodarske analize troškova i koristi u svrhu kvalifikacije projekta kao projekta od zajedničkog europskog interesa. Stoga, kao što je to Komisija pojasnila u svojem odgovoru na repliku, valja smatrati da su rezultati studija Incentive u uvodnim izjavama 275. do 277. pobijane odluke navedeni kao dodatni korisni elementi koji nisu nužni za kvalifikaciju projekta stalne veze kao projekta od zajedničkog europskog interesa.

103    Iz toga slijedi da su prvi i drugi prigovor, kojima tužitelji, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, samo osporavaju kvantifikaciju koristi stalne veze, usmjereni protiv sporednih obrazloženja pobijane odluke.

104    Slijedom navedenog, njih treba odbaciti kao bespredmetne.

105    Stoga, prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti u cijelosti.

2.      Drugi dio, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno zaključila da je potpora nužna

106    Drugim dijelom tužitelji ističu tri prigovora, od kojih se prvi temelji na nepostojanju poticajnog učinka potpore, drugi na tome da je Komisija pogrešno smatrala da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta, a treći na osporavanju trajanja utvrđenog za izračun unutarnje stope povrata (u daljnjem tekstu: USP).

a)      Prvi prigovor, koji se temelji na nepostojanju poticajnog učinka potpore

107    Tužitelji, koje podupiru DFA, ECSA, Trelleborg Hamn i Rederi Nordö-Link, ističu da je Komisija pogrešno zaključila da je učinak potpore poticajan.

108    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

109    U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a predviđa, među ostalim, da se potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.

110    Na temelju diskrecijske ovlasti koja joj je dodijeljena navedenom odredbom, Komisija smije odbiti dodjelu potpore ako ona poduzetnike korisnike ne potiče da usvoje postupanje koje može doprinijeti ostvarenju jednoga od ciljeva iz iste odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

111    Takva potpora stoga mora biti nužna za postizanje ciljeva propisanih tom odredbom, tako da djelovanje zakona tržišta bez nje, samo od sebe, poduzetnicima korisnicima ne bi omogućilo da usvoje postupanje koje može doprinijeti ostvarenju tih ciljeva. Naime, potpora koja dovodi do poboljšanja financijske situacije poduzetnika korisnika, a da nije nužna za postizanje ciljeva iz članka 107. stavka 3. UFEU‑a ne može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem (vidjeti po analogiji presudu od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 104. i navedenu sudsku praksu).

112    Stoga, u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, predviđena potpora, kako bi bila spojiva s unutarnjim tržištem, mora imati poticajni učinak i biti nužna za provedbu važnog projekta od zajedničkog europskog interesa. U tu svrhu treba dokazati da se bez planirane potpore ne bi izvršilo ulaganje za provedbu takvog projekta. Nasuprot tomu, ako se utvrdi da bi se to ulaganje izvršilo i bez planirane potpore, valjalo bi zaključiti da je jedini učinak te potpore poboljšanje financijske situacije poduzetnikâ korisnikâ bez ispunjavanja uvjeta iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, odnosno potpora nije nužna za provedbu važnog projekta od zajedničkog europskog interesa (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 105.; od 13. prosinca 2017., Grčka/Komisija, T‑314/15, neobjavljenu, EU:T:2017:903, t. 182. i od 12. rujna 2019., Achemos Grupė i Achema/Komisija, T‑417/16, neobjavljenu, EU:T:2019:597, t. 84.).

113    Naposljetku, valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, utvrđenje da potpora nije nužna osobito može proizići iz činjenice da je zainteresirani poduzetnik već započeo ili čak dovršio potpomognuti projekt prije nego što je zahtjev za potporu dostavljen nadležnim tijelima, čime se isključuje moguća poticajna uloga dotične potpore (presude od 15. travnja 2008., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, t. 69. i od 12. rujna 2019., Achemos Grupė i Achema/Komisija, T‑417/16, neobjavljena, EU:T:2019:597, t. 85.).

114    Argumente koje navode tužitelji, DFA, ECSA, Trelleborg Hamn i Rederi Nordö-Link valja ispitati s obzirom na ta razmatranja.

115    Najprije treba istaknuti da se u pobijanoj odluci i u podnescima stranaka koriste pojmovi „formalni poticajni učinak” i „znatan poticajni učinak”. Međutim, radi jasnoće i terminološke preciznosti, za potrebe ove presude, s jedne strane, pojam „formalni poticajni učinak” treba shvatiti kao kriterij „da zahtjev za potporu mora biti raniji” (vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 106. i od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 64.). S druge strane, zahtjev „znatnog poticajnog učinka” treba shvatiti kao uvjet „poticajnog učinka potpore” iz sudske prakse navedene u točki 112. ove presude, odnosno poticanje korisnika da usvoji postupanje koje može doprinijeti ostvarenju ciljeva iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.

116    U Komunikaciji VPZEI, zahtjev prema kojem potpora mora ispunjavati uvjet poticajnog učinka naveden je u točki 28., a bilješkom br. 24. umetnutom u navedenu točku preuzima se kriterij prema kojem „[z]ahtjev za potporu treba biti predan prije početka radova”.

117    Valja provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, Trelleborg Hamn i ECSA, Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da je u okolnostima ovog predmeta zahtjev za potporu bio neodvojiv od osnivanja društva Femern.

118    U ovom slučaju, u uvodnim izjavama 299. i 302. pobijane odluke Komisija je smatrala da ispunjavanje kriterija prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu, kako je definiran u Komunikaciji VPZEI, nije nužan preduvjet jer je uvjet poticajnog učinka ispunjen dokazivanjem da se predmetni projekt ne može provesti bez potpora. Prema mišljenju Komisije, valja razlikovati poduzetnika kao što je društvo Femern koji koristi potporu za provedbu projekta povezivanja koji su definirala javna tijela i druge poduzetnike koji mogu odlučivati o projektima u koje žele ulagati. Stoga, uzimajući u obzir posebnosti ovog predmeta, Komisija je smatrala da je, čak i ako društvo Femern nije formalno podnijelo zahtjev za potporu danskim tijelima, ispunjen kriterij prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu jer se takav zahtjev može smatrati neodvojivim od osnivanja tog subjekta.

119    Valja istaknuti da je Femern društvo s posebnom namjenom koje su javna tijela osnovala za provedbu određenog projekta isključujući svaku drugu djelatnost. Naime, kao što je to istaknula Kraljevina Danska, takav subjekt ne ostvaruje prihode od upravljanja sve do završetka građevinskih radova. Stoga do početka stavljanja u promet stalne veze društvo Femern ovisi o financijskim sredstvima koja mu dodjeljuju javna tijela, osobito za izgradnju infrastrukture. Međutim, takva situacija nije usporediva s onom privatnih ili javnih poduzetnika koji mogu određivati projekte u koje žele ulagati i financirati ih, koristeći se, barem djelomično, prihodima od njihovih drugih djelatnosti.

120    Usto, u ovom predmetu valja istaknuti da je 22. prosinca 2014. Kraljevina Danska prijavila sva financiranja koja je taj subjekt primio od svojeg osnivanja 2005. kako bi Komisija ocijenila njihovu spojivost s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i kriterija iz Komunikacije VPZEI. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 6. Lova br. 588 om Sund og Bælt Holding A/S (Zakon br. 588 o društvu Sund & Baelt Holding A/S) od 24. lipnja 2005., društvo Femern, prije Femern Bælt A/S, osnovano radi obavljanja zadaća povezanih s planiranjem stalne veze, isključujući svaku drugu djelatnost. Za osnivanje tog subjekta u 2005. provedena je dokapitalizacija. Nadalje, nakon potpisivanja Ugovora o tjesnacu Fehmarn, na temelju Zakona o planiranju iz 2009., društvo Femern primilo je državne zajmove i državna jamstva te je provedena i dodatna dokapitalizacija društva. Odlukom od 13. srpnja 2009. koja se odnosi na predmet N 157/2009 Komisija je, prije svega, smatrala da financiranja dodijeljena društvu Femern ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, podredno, u slučaju da je taj subjekt pozvan gospodariti stalnom vezom, da navedena financiranja predstavljaju potporu spojivu s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Valja podsjetiti na to da ta odluka nije pobijana.

121    Stoga, budući da je Komisija mogla zajednički valjano ispitati spojivost svih financiranja nužnih za provedbu projekta stalne veze od osnivanja društva Femern (vidjeti točke 53. do 61. ove presude) i s obzirom na to da taj poduzetnik neće primati prihode od upravljanja sve do stavljanja u promet stalne veze, ne može se zahtijevati da se kriterij prethodnog podnošenja zahtjeva provjerava za svaku od triju pojedinačnih potpora dodijeljenih društvu Femern za provedbu projekta stalne veze. Usto, Komisija je u ovom predmetu mogla valjano smatrati da je zahtjev za potporu bio neodvojiv od osnivanja društva Femern.

122    Kako bi osporili taj zaključak, kao prvo, tužitelji, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA i Rederi Nordö-Link u biti tvrde da je društvo Femern u trenutku osnivanja bilo zaduženo isključivo za planiranje stalne veze i da je tek naknadno zaduženo za izgradnju i upravljanje tom infrastrukturom.

123    U tom pogledu, kao što to pravilno ističe Komisija, s obzirom na to da je društvo Femern osnovano radi provedbe projekta stalne veze, ne može se okolnošću da su se njegove djelatnosti izmijenile nakon njegova osnivanja dovesti u pitanje činjenica da se zahtjev za potporu može smatrati neodvojivim od njegova osnivanja.

124    Naime, javna su tijela cijeli projekt povjerila istom društvu s posebnom namjenom koje nije ovlašteno obavljati druge djelatnosti osim onih u vezi s tim projektom.

125    Kad je riječ o radovima koje su tužitelji, Trelleborg Hamn i ECSA smatrali građevinskim radovima izvršenima 2013. i 2014., kao što je to Komisija istaknula u uvodnoj izjavi 300. pobijane odluke, oni su bili obuhvaćeni povećanjima proračuna za planiranje koja je Odbor za financije danskog parlamenta odobrio 3. lipnja 2010., 23. lipnja 2011. i u ožujku 2013. Iz elemenata spisa, osobito iz zahtjeva za odobrenje proračunskih sredstava br. 97 od 13. ožujka 2013. priloženog intervencijskom podnesku Kraljevine Danske, proizlazi da su radovi koji su započeli u rujnu 2013. bili predmet prethodne financijske procjene koju je provelo društvo Femern, a na temelju koje je danski ministar prometa zatražio od Odbora za financije danskog parlamenta odobrenje povećanja proračuna za planiranje. Također treba istaknuti da je modelu financiranja stalne veze koji su danska tijela prijavila 22. prosinca 2014., a koji je obuhvaćao, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 36. pobijane odluke, procjenu ukupnih troškova planiranja i izgradnje stalne veze, prethodila financijska analiza koju je društvo Femern provelo u studenome 2014. Isto tako, valja utvrditi da se izračun manjka financijskih sredstava u pobijanoj odluci u okviru ispitivanja proporcionalnosti potpora temelji na ažuriranoj financijskoj analizi koju je također provelo društvo Femern.

126    Stoga, budući da Femern, kao društvo s posebnom namjenom, ovisi o javnim financijskim sredstvima za obavljanje povjerenih zadaća, čak i pod pretpostavkom da je, kao što to tvrde tužitelji, Komisija morala zasebno ispitati ispunjenost kriterija prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu zbog izmjene djelatnosti društva Femern, mogla je utvrditi da su poduzeti radovi, neovisno o tome što su kvalificirani kao „građevinski radovi” ili kao „pripremni radovi”, izvršeni nakon zahtjeva za ocjenu njegovih potreba za financiranjem.

127    Suprotno onomu što tvrde tužitelji, iz teksta bilješke br. 24 umetnute u točku 28. Komunikacije VPZEI, jasno proizlazi da je dovoljno da zahtjev za potporu bude predan prije početka radova. Stoga subjekt koji prima potporu ne mora čekati odobrenje navedenog zahtjeva ili dodjelu potpore prije početka radova. Taj zahtjev iz Komunikacije VPZEI nije usporediv s onima iz drugih smjernica, tumačenih u presudama od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172) i od 13. rujna 2013., Fri‑El Acerra/Komisija (T‑551/10, neobjavljena, EU:T:2013:430), na koje se pozivaju tužitelji, u kojima se izričito zahtijevala pisana potvrda nadležnih nacionalnih tijela.

128    Osim toga, kao što to pravilno ističe Komisija, pitanje je li ispunjen kriterij prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu nema nikakve veze s pitanjem jesu li potpore nezakonito isplaćene protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a niti s pitanjem jesu li financijska sredstva dodijeljena društvu Femern protivno Odluci o planiranju.

[omissis]

137    Iz prethodno navedenog proizlazi da, ako nije bilo diskriminacije, Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava niti je počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je zaključila da potpora ima poticajni učinak.

138    Stoga prvi prigovor, koji se temelji na nepostojanju poticajnog učinka potpore treba odbiti.

b)      Drugi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno smatrala da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta

139    Tužitelji, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR smatraju da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta.

140    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, odbija tu argumentaciju.

141    U tom pogledu valja istaknuti da je, u svrhu ocjene nužnosti potpore, točkom 29. Komunikacije VPZEI predviđeno da država članica Komisiji dostavlja odgovarajuće informacije o projektu kojem je dodijeljena potpora te sveobuhvatan opis hipotetskog scenarija koji odgovara situaciji u kojoj niti jedna država članica nije dodijelila potporu, pri čemu se pojašnjava da se hipotetski scenarij može sastojati u izostanku alternativnog projekta ili jasno određenog i dovoljno predvidljivog alternativnog projekta koji je korisnik uzeo u obzir pri internom donošenju odluka te da se može odnositi na alternativni projekt koji se u cijelosti ili djelomično provodi izvan Unije.

142    Kako bi došla do zaključka da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta, Komisija se u pobijanoj odluci oslonila na informacije koje su dostavila danska tijela kako bi dokazala da ne postoji vjerodostojan ili realističan hipotetski opis alternativnog projekta. Tako se Komisija u uvodnoj izjavi 307. pobijane odluke oslonila na izvješće o komercijalnom interesu projekta stalne veze sastavljenom 2001. (u daljnjem tekstu: Izvješće o komercijalnom interesu iz 2001.) kako bi utvrdila da su, uzimajući u obzir znatne rizike povezane s projektom stalne veze, zahtjevi privatnog sektora takvi da zbog visokih troškova kapitala projekt ne bi bio izvediv bez znatne javne potpore. Na temelju elemenata koje su danska tijela dostavila u trenutku prijave financiranja stalne veze, Komisija je smatrala da se u međuvremenu taj zaključak nije promijenio. Stoga je u uvodnoj izjavi 308. pobijane odluke Komisija smatrala da nijedan razborit privatni ulagač ne bi sudjelovao u takvom projektu u uobičajenim tržišnim uvjetima i da se stalna veza može dovršiti samo uz znatnu javnu potporu. Usto, pojasnila je da činjenica da se konačno tehničko rješenje izmijenilo od Izvješća o komercijalnom interesu iz 2001. ni na koji način ne mijenja taj zaključak i da ništa ne upućuje na to da je hipotetski scenarij bez potpore u međuvremenu postao održiv. Osim toga, Komisija smatra da je pružanje financijske pomoći Unije u okviru CEF‑a snažan pokazatelj potrebe za javnim financiranjem kako bi se ostvario projekt.

143    Na prvom mjestu valja provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR, Komisija uzela u obzir druge moguće projekte koji mogu predstavljati hipotetski scenarij u smislu točke 29. Komunikacije VPZEI.

144    Kao prvo, kad je riječ o projektu poboljšanog sustava trajektnog prijevoza, tužitelji se pozivaju na izvješće o troškovima i koristima koje je 2000. izradilo društvo za savjetovanje Planco (u daljnjem tekstu: Izvješće Planco), koje je sadržavalo nekoliko mogućnosti sadašnjoj verziji projekta stalne veze, među kojima je i projekt poboljšanog sustava trajektnog prijevoza.

145    Valja napomenuti da Izvješće Planco ne sadržava nikakve jasne naznake na temelju kojih bi se moglo utvrditi je li za poboljšanje trajektnih usluga potrebno dodijeliti potpore. U tom pogledu, tužitelji su na raspravi priznali da se tim izvješćem ne nastoji utvrditi mogu li se projekti na koje se poziva provesti bez potpora. Usto, valja utvrditi da je Komisija u uvodnoj izjavi 306. pobijane odluke smatrala da iz Izvješća Planco proizlazi da se apsolutni razmjer neto koristi ostvarenih rješenjem stalne veze ne može postići poboljšanim sustavom trajektnog prijevoza, osobito u pogledu kraćeg trajanja putovanja i uštede u troškovima prijevoza. Stoga je zaključila da poboljšani sustav trajektnog prijevoza ne predstavlja alternativno rješenje istog opsega i očekivanih koristi usporedivih s onima projekta stalne veze.

146    U tom pogledu, za potrebe tumačenja zahtjeva za hipotetski scenarij, valja uzeti u obzir točku 28. Komunikacije VPZEI u kojoj se navodi da bi u nedostatku potpore provedba projekta trebala biti nemoguća ili bi on trebao biti mnogo manjeg sadržaja ili opsega ili se provoditi na drukčiji način čime bi se znatno ograničile njegove očekivane koristi. Stoga, ako projekt prema sadržaju i opsegu nije usporediv ili ako znatno ograničava očekivane koristi od projekta kojem je dodijeljena potpora, Komisija ne povređuje Komunikaciju VPZEI time što utvrđuje da to nije alternativni projekt koji može predstavljati hipotetski scenarij u smislu točke 29. navedene komunikacije.

147    U ovom slučaju, valja podsjetiti na to da, kao što to osobito proizlazi iz uvodnih izjava 33. i 272. pobijane odluke, projekt stalne veze treba pridonijeti uspostavljanju poveznice koja nedostaje na Skandinavsko‑mediteranskom koridoru, poboljšanju veze između nordijskih zemalja i srednje Europe kao i većoj fleksibilnosti i uštedi vremena u cestovnom i željezničkom prometu.

148    Točno je da su, kao što to tvrde NABU i VDR, u prvotnoj verziji studije Incentive prihodi od upravljanja činili osnovnu korist stalne veze. Međutim, dovoljno je istaknuti da za cestovni promet iz prvotne verzije studija Incentive, s jedne strane, proizlazi da će stalna veza omogućiti skraćivanje vremena prelaska tjesnaca Fehmarn na 10 minuta osobnim automobilom u odnosu na 45 minuta trajektom i, s druge strane, da će se njome povećati fleksibilnost jer neće biti potrebno čekati odlazak trajekta, a da nije potrebno odlučivati o tome mogu li se rezultati Izvješća Planco usporediti s rezultatima studija Incentive. Usto, u studiji su istaknute i prednosti stalne veze za poboljšanje željezničkog prijevoza, kao što je kraće trajanje putovanja vlakom između Njemačke i Danske.

149    Stoga, budući da projekt poboljšanog sustava trajektnog prijevoza ne može postići ciljeve koji se žele ostvariti projektom stalne veze, okolnost da je stopa povrata projekta poboljšanog trajektnog prijevoza viša od stope stalne veze nije relevantna. Naime, prilikom ispitivanja postojanja alternativnog projekta, ni danskim tijelima ni Komisiji ne može se prigovoriti što nisu uzeli u obzir projekt koji nije prikladan za postizanje ciljeva od javnog interesa koje javna tijela žele postići.

150    Iz toga slijedi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je utvrdila da poboljšana usluga trajektnog prijevoza ne bi pružila iste prednosti kao stalna veza u pogledu skraćivanja vremena putovanja i uštede u troškovima prijevoza. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da nije uzela u obzir projekt poboljšanog sustava trajektnog prijevoza.

151    Kao drugo, kad je riječ o mogućim stalnim vezama koje navode tužitelji, osobito onima koje su predviđene u Izvješću Planco, odnosno viseći most, most s užadi te različite konfiguracije bušenih i podvodnih tunela, tužitelji su na raspravi priznali, kao što je to navedeno u točki 145. ove presude, da se tim izvješćem ne nastoji utvrditi mogu li se projekti na koje se poziva provesti bez potpora.

152    U vezi s rješenjem koje čine viseći most i podvodni tunel usporedivim s onim o kojem je riječ u ovom predmetu i koje se nalazi u izvješću o ekonomskoj analizi stalne veze u tjesnacu Fehmarn koje je u ožujku 2004. izradilo društvo za savjetovanje COWI (u daljnjem tekstu: Izvješće COWI), valja istaknuti da NABU, Aktionsbündnis i VDR ne upućuju ni na jedan konkretan odlomak tog izvješća priloženog tužbi. Upitani na raspravi, tužitelji nisu mogli navesti kojim bi se dijelom tog izvješća moglo dokazati da bi se projekti koje navodi mogli provesti bez potpora. U svakom slučaju, valja utvrditi da iz sažetka tog izvješća prevedenog na jezik postupka ne proizlazi da se rješenje visećeg mosta ili podvodnog tunela može provesti bez potpora. Naprotiv, to izvješće polazi od pretpostavke prema kojoj bi takav projekt imao koristi od financiranja Unije u visini od oko 10 % troškova ulaganja, tako da bi ta financiranja pozitivno utjecala na troškove koje snose Kraljevina Danska i Savezna Republika Njemačka.

153    Isto se može utvrditi u pogledu izvješća o utjecaju stalne veze na okoliš koje je izradilo društvo Femern, a na koje se pozivaju FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR. Točno je da je u tom izvješću predviđeno više mogućnosti, odnosno viseći most, most s užadi kao i bušeni tunel. Međutim, čini se da intervenijenti nisu dokazali da iz dijelova navedenog izvješća, prevedenih na jezik postupka, proizlazi da se navedeni mogući projekti mogu provesti bez potpora.

154    Slijedom toga, Komisiji se ne može prigovoriti da nije uzela u obzir druge moguće projekte stalnih veza.

155    Kao treće, kad je riječ o projektu koji se sastoji od modernizacije linije Jutland (Danska), na koji se pozivaju tužitelji, valja utvrditi da je upućivanje na stranicu 5. sažetka Izvješća COWI pogrešno s obzirom na to da se u sažetku tog izvješća prevedenog na jezik postupka ne spominje takav projekt. Za projekt na koji se NABU poziva, koji se sastoji od modernizacije usluga trajektnog prijevoza u tjesnacu Fehmarn i modernizacije postojećih željezničkih pruga kroz Jutland, također valja utvrditi da se takav projekt ne nalazi u sažetku tog izvješća koji je preveden na jezik postupka u Izvješću COWI, na koji se u intervencijskom podnesku jasno ne upućuje. Usto, kad je riječ o projektu na koji se NABU poziva, koji se sastoji od poboljšanja željezničke veze kroz Jutland koja prolazi preko Koldinga (Danska), valja utvrditi da intervencijski podnesak ne sadržava dostatna pojašnjenja koja bi omogućila identifikaciju navedenog projekta. Stoga se samim navođenjem tih projekata na koje se pozivaju tužitelji i NABU ne može dokazati da je Komisija pogriješila time što ih nije uzela u obzir.

156    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da tužitelji, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR nisu dokazali da utvrđenja iz uvodnih izjava 306. do 308. pobijane odluke i zaključak prema kojem se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta sadržavaju očitu pogrešku u ocjeni.

157    Kao drugo, ne može se prihvatiti argumentacija FSS‑a prema kojoj, iz točke 150. presude od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija (T‑356/15, EU:T:2018:439), kao i iz točke 29. Komunikacije VPZEI, u biti proizlazi da država članica ne može potporu usmjeriti na projekt po svojem izboru ako postoje jasno određeni i dovoljno predvidljivi drugi mogući projekti koji ispunjavaju iste ciljeve i za koje je nužna manja potpora.

158    S jedne strane, valja utvrditi da ta argumentacija nema nikakav temelj u presudi od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija (T‑356/15, EU:T:2018:439).

159    S druge strane, kao što je na to podsjetila Komisija, u slučaju važnog projekta od zajedničkog europskog interesa, ako su ispunjeni uvjeti iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a kao i oni predviđeni Komunikacijom VPZEI, država članica može dodijeliti potpore projektu po svojem izboru.

[omissis]

163    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava niti očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta.

164    Stoga drugi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno smatrala da se hipotetski scenarij sastoji u izostanku alternativnog projekta treba odbiti kao neosnovan.

c)      Treći prigovor, koji se temelji na osporavanju razdobljâ utvrđenih za izračun USP‑a (nužnost potpore) i izračun manjka financijskih sredstava (proporcionalnost potpore)

165    Tužitelji, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR ističu da bi trajanje ulaganja za izračun manjka financijskih sredstava, predviđeno točkom 31. Komunikacije VPZEI, trebalo odgovarati trajanju projekta za izračun USP‑a, predviđenom točkom 30. navedene komunikacije. Stoga se tužitelji i ti intervenijenti pozivaju na iste argumente u potporu prigovoru istaknutom u dijelu koji se odnosi na nužnost potpore, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni u pogledu razdoblja utvrđenog za izračun USP‑a kao i prigovoru istaknutom u trećem dijelu koji se odnosi na proporcionalnost potpore, a koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni razdoblja utvrđenog za izračun manjka financijskih sredstava.

166    Tužitelji, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR smatraju da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni time što se oslonila na razdoblje od 40 godina za izračun USP‑a i manjka financijskih sredstava. Prema njihovu mišljenju, utvrđivanjem razdoblja trajanja projekta od 120 godina, USP bi, s jedne strane, bio viši jer bi prihodi od stalne veze tijekom vremena bili veći a, s druge strane, manjak financijskih sredstava bio bi manji.

167    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, odbija tu argumentaciju.

168    U tom pogledu valja istaknuti da se, s jedne strane, u izostanku alternativnog projekta, u skladu s točkom 30. Komunikacije VPZEI, Komisija treba uvjeriti da iznos potpore ne premašuje minimalni iznos potreban kako bi projekt kojem je dodijeljena potpora ostvario dostatnu dobit, primjerice omogućujući postizanje USP‑a koji odgovara određenoj referentnoj vrijednosti ili zahtijevanoj stopi sektora ili poduzetnika, pri čemu valja pojasniti da se svi relevantni očekivani troškovi i koristi moraju uzeti u obzir za vrijeme cjelokupnog trajanja projekta. Iz toga proizlazi da je potpora nužna ako projekt tijekom svojeg trajanja ne ostvaruje dostatnu dobit (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljenu, EU:T:2018:942, t. 210.).

169    S druge strane, u skladu s točkom 31. Komunikacije VPZEI, najviši iznos potpore utvrđuje se na temelju samog manjka financijskih sredstava koji je utvrđen u odnosu na prihvatljive troškove, pri čemu se pojašnjava da, ako je to opravdano analizom manjka financijskih sredstava, intenzitet potpore može doseći i 100 % prihvatljivih troškova. Tom je točkom definiran i manjak financijskih sredstava kao razlika između pozitivnih i negativnih novčanih tokova tijekom cjelokupnog trajanja ulaganja, diskontiranih na njihovu trenutačnu vrijednost na temelju primjerenog faktora diskontiranja koji odgovara unutarnjoj stopi povrata potrebnoj kako bi korisnik izvršio projekt, posebno s obzirom na postojeće rizike.

170    U ovom slučaju, iz uvodne izjave 327. pobijane odluke proizlazi da su pri određivanju manjka financijskih sredstava danska tijela koristila očekivani gospodarski vijek trajanja ulaganja od 40 godina jer je riječ o razdoblju koje bi ulagač obično uzeo u obzir pri velikim infrastrukturnim ulaganjima kao što je stalna veza. Iako je Komisija navela da je na internetskim stranicama društva Femern naznačeno trajanje projekta od 120 godina, ipak je istaknula da su učinci diskontiranja znatni kada su novčani tokovi udaljeni. Usto, smatrala je da zbog visokog stupnja nesigurnosti u pogledu bilo kakve financijske prognoze tijekom tako dugog razdoblja nije vjerojatno da bi razborit ulagač pristao provesti ulaganje čija se očekivana profitabilnost može ostvariti tek nakon tako dugog razdoblja. Stoga je Komisija zaključila da razdoblje upravljanja u trajanju od 40 godina predstavlja razumnu pretpostavku za izračun manjka financijskih sredstava stalne veze.

171    Kad je riječ o USP‑u, s obzirom na to da društvo Femern ne provodi slične projekte ulaganja ili sa sličnim ukupnim troškovima ulaganja koji bi se mogli upotrijebiti za utvrđivanje toga premašuje li iznos potpore razinu koja je nužna kako bi projekt ostvario dostatnu dobit, Komisija je u uvodnim izjavama 309. i 310. pobijane odluke smatrala da treba usporediti USP bez potpore u okviru projekta stalne veze sa zahtjevima u pogledu troškova ulaganja u odnosnom sektoru, to jest ponderiranog prosječnog troška kapitala (u daljnjem tekstu: WACC) koji je utvrđen na 5,59 %. Tako iz uvodne izjave 312. pobijane odluke proizlazi da je Komisija, time što je odredila da je gospodarski vijek trajanja ulaganja 40 godina, utvrdila da USP projekta bez potpore iznosi 3,9 % i da bi ostao niži od WACC‑a čak i s trajanjem do 2100.

172    Valja istaknuti da tužitelji, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR svojom argumentacijom prigovaraju Komisiji da je USP i manjak financijskih sredstava izračunala uzimajući u obzir gospodarski vijek trajanja ulaganja od 40 godina umjesto trajanja projekta od 120 godina.

173    Kao prvo, u tom pogledu treba istaknuti da je u točki 213. presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), Opći sud presudio da, pozivajući se na „razdoblje povrata potpore”, Komisija nije pravilno primijenila točku 30. Komunikacije VPZEI, prema kojoj se USP izračunava uzimajući u obzir očekivane troškove i koristi za vrijeme „cjelokupnog trajanja projekta”. Osim toga, smatrao je da je izračun USP‑a u odnosu na vrlo neizvjesno razdoblje povrata bio također proizvoljan, s obzirom na to da to razdoblje ovisi o subjektivnim elementima, osobito o vrsti potpore i načinima isplate dogovorenima između korisnika i financijske ustanove koja je dodijelila zajam.

174    Suprotno onomu što tvrde tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR, iz tih se razmatranja ne može zaključiti da je Opći sud namjeravao zahtijevati od Komisije da, za izračun USP‑a, uzme u obzir trajanje od 120 godina, to više što se u presudi od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942) navođenje tog razdoblja javlja samo u uvodnom dijelu izlaganja argumentacije stranaka. Usto, valja istaknuti da je u točki 217. te presude, Opći sud utvrdio da se načelno ne može isključiti da je potpora nužna za provedbu projekta takvog opsega, ali da je nedostatno i neprecizno ispitivanje nužnosti potpore upućivalo na postojanje ozbiljnih poteškoća koje su obvezivale Komisiju da pokrene službeni istražni postupak i da nije bilo moguće ispitati je li počinila očitu pogrešku u ocjeni.

175    Kao drugo, valja provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR, Komisija povrijedila točke 30. i 31. Komunikacije VPZEI time što je uzela u obzir ponašanje ulagača na tržištu kako bi odredila vrijeme relevantno za izračun USP‑a i manjka financijskih sredstava.

176    Prije svega, u pogledu vremena koje je relevantno za izračun USP‑a, zahtjev za uzimanje u obzir svih očekivanih troškova i koristi „za vrijeme cjelokupnog trajanja projekta” iz zadnje rečenice točke 30. Komunikacije VPZEI valja tumačiti s obzirom na pokazatelje koje treba razmotriti prilikom provedbe testa uspoređivanja USP‑a bez potpore s referentnom vrijednošću. Međutim, valja utvrditi da se točkom 30. Komunikacije VPZEI predviđa da se USP treba usporediti s tržišnim pokazateljima, odnosno zahtijevanom stopom sektora ili poduzetnika, pri čemu se također mogu uzeti u obzir uobičajene stope povrata koje korisnik zahtijeva u okviru drugih sličnih projekata ulaganja kao i njegov trošak kapitala u cjelini ili vrijednosti povrata koje se obično bilježe u odnosnom sektoru.

177    Usto, u ovom predmetu, kao što je to navedeno u točki 171. ove presude, kako bi se utvrdilo je li USP bez potpore bio dovoljan za postizanje minimalne razine profitabilnosti koju bi tržište zahtijevalo, bilo je potrebno primijeniti WACC. To je stopa koja predstavlja trošak financiranja iz svih izvora (dug, vlasnički kapital) za sličan projekt. Među glavnim strankama nije sporno da vrijednost te stope odražava razinu minimalne profitabilnosti koju treba postići kako bi projekt bio održiv. Taj je iznos utvrđen, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 328. do 339. pobijane odluke, uzimajući u obzir tržišne pokazatelje (premiju rizika za dug, premiju rizika za vlasnički kapital, posebnu premiju rizika, stopu bez rizika). Stoga, budući da je za test predviđen točkom 30. Komunikacije VPZEI potrebno utvrditi minimalnu razinu profitabilnosti na tržištu za usporedivi projekt, Komisiji se ne može prigovoriti da je povrijedila Komunikaciju VPZEI time što je vrijeme relevantno za izračun USP‑a odredila uzimajući u obzir ponašanje ulagača na tržištu.

178    Isto tako, upućivanje na „cjelokupno trajanje projekta” u zadnjoj rečenici točke 30. Komunikacije VPZEI ne može se tumačiti kao da podrazumijeva Komisijino ispitivanje u pogledu toga premašuje li potpora minimalni iznos potreban kako bi projekt ulaganja u stalnu vezu kojem je dodijeljena potpora ostvario dostatnu dobit za vrijeme trajanja te infrastrukture. Naime, to upućivanje, kojim se nastoje uzeti u obzir svi očekivani troškovi i koristi koje treba uzeti u obzir, treba shvatiti kao da se odnosi na gospodarski vijek trajanja projekta ulaganja, a ne na infrastrukturu u tehničkom smislu. Iz toga slijedi da je u okolnostima ovog predmeta Komisija mogla valjano izračunati USP bez potpore u okviru projekta stalne veze oslanjajući se na gospodarski vijek projekta ulaganja.

179    Kao drugo, kad je riječ o razdoblju utvrđenom za izračun manjka financijskih sredstava, iz točke 31. Komunikacije VPZEI proizlazi da se novčani tokovi moraju diskontirati na temelju primjerenog faktora diskontiranja koji odgovara unutarnjoj stopi povrata nužnoj kako bi korisnik izvršio projekt, posebno s obzirom na postojeće rizike. Iz toga proizlazi, kao što je to istaknula Komisija, da se analizom manjka financijskih sredstava nastoji utvrditi u kojoj bi se mjeri projekt mogao financirati pod tržišnim uvjetima. Naime, iz točke 5. Komunikacije VPZEI proizlazi da je cilj potpora dodijeljenih za provedbu važnih projekata od zajedničkog europskog interesa prevladati nedostatak sredstava na tržištu raspoloživih za provedbu takvih projekata koji zahtijevaju značajnu intervenciju javnih tijela. U ovom slučaju, za izračun manjka financijskih sredstava, WACC je također korišten i za diskontiranje novčanih tokova projekta ulaganja. Međutim, budući da je ta stopa određena uzimajući u obzir tržišne parametre, Komisiji se ne može prigovoriti da je povrijedila točku 31. Komunikacije VPZEI time što je, kako bi utvrdila vrijeme relevantno za izračun manjka financijskih sredstava, uzela u obzir percepciju ulagača na tržištu.

180    Kao treće, kad je riječ o argumentu tužiteljâ i FSS‑a prema kojem, u biti, razdoblje za izračun USP‑a i manjka financijskih sredstava treba odgovarati „razdoblju gospodarskog korištenja imovine” iz točke 99. Smjernica o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima (SL 2014., C 99, str. 3.), valja utvrditi da, kao što to ističe Komisija, navedene smjernice nisu primjenjive u ovom slučaju. U svakom slučaju, u kontekstu ovog predmeta potrebno je razlikovati, s jedne strane, razdoblje gospodarskog korištenja imovine i, s druge strane, vijek trajanja imovine, odnosno trajanje infrastrukture u tehničkom smislu. U tom pogledu treba utvrditi da se čini kako se razdoblje od 120 godina navedeno u uvodnoj izjavi 327. pobijane odluke više odnosi na vijek trajanja imovine u tehničkom smislu. Naime, uzimajući u obzir razvoj načina prijevoza, ulagaču je teško predvidjeti mogućnosti gospodarskog iskorištavanja infrastrukture kroz duže vrijeme.

[omissis]

183    Kao treće, valja provjeriti je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odredila gospodarski vijek ulaganja za izračun USP‑a i manjka financijskih sredstava u trajanju od 40 godina.

184    U ovom slučaju, kao što je to navedeno u točki 170. ove presude, Komisija je u uvodnoj izjavi 327. pobijane odluke pojasnila razloge zbog kojih ne bi bilo razumno uzeti u obzir trajanje od 120 godina. Stoga, s obzirom na to da je na njoj da utvrdi tržišni trošak financiranja za ulaganje usporediv s onim za stalnu vezu, Komisija je smatrala da valja uzeti u obzir pretpostavku razdoblja upravljanja od 40 godina za koje smatra da je dulje od trajanja utvrđenog za druge infrastrukturne projekte u sektorima luka i zračnih luka.

185    Kad je riječ o argumentu tužiteljâ prema kojem, u biti, u razdoblju od 40 godina nije moguće uzeti u obzir određene buduće prihode, što bi dovelo do umjetnog smanjenja USP‑a i umjetnog povećanja manjka financijskih sredstava i s obzirom na nesigurnosti svojstvene ulaganjima tijekom vrlo dugog razdoblja, Komisija ne čini očitu pogrešku u ocjeni kada smatra da bi, čak i ako se uzme u obzir vrlo dugo trajanje, neto učinci na moguće prihode nakon 40 godina vjerojatno bili ograničeni. Naime, kao što to Komisija ističe u svojem odgovoru na tužbu, kako bi se zaštitio od rizika povezanih s ulaganjima u trajanju duljem od 40 godina, ulagač bi vjerojatno zahtijevao veći povrat, što bi dovelo do povećanja WACC‑a i, posljedično, do smanjenja vrijednosti diskontiranih budućih prihoda.

[omissis]

188    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da tužitelji, FSS, VDR, ECSA i Trelleborg Hamn nisu dokazali da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što se za izračun USP‑a i manjka financijskih sredstava u okviru projekta oslonila na trajanje od 40 godina.

189    Uzimajući u obzir navedeno, nije potrebno odlučivati o argumentaciji kojom se nastoji osporiti izračun USP‑a koji je radi mjera opreza izvršen do 2100.

190    Stoga valja odbiti prigovor, koji se temelji na osporavanju razdobljâ određenih za izračun USP‑a (nužnost potpore) i izračunu manjka financijskih sredstava (proporcionalnost potpore).

191    S obzirom na prethodna razmatranja, valja u cijelosti odbiti drugi dio drugog tužbenog razloga.

3.      Treći dio, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno zaključila da je potpora proporcionalna

192    U trećem dijelu drugog tužbenog razloga tužitelji ističu tri prigovora, od kojih se prvi temelji na osporavanju vremenskog ograničenja potpore, drugi na osporavanju manjka financijskih sredstava i treći na osporavanju iznosa potpore.

a)      Prvi prigovor, koji se temelji na osporavanju vremenskog ograničenja potpore

193    Tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR smatraju da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni u pogledu proporcionalnosti potpore o kojoj je riječ jer ona nije vremenski ograničena i jer je u svakom slučaju razdoblje od 16 godina od otvaranja stalne veze, koje je utvrđeno u pobijanoj odluci, predugo.

194    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

195    U tom pogledu valja istaknuti da iz točke 36. Komunikacije VPZEI proizlazi da odabir instrumenta potpore ovisi o tržišnom nedostatku ili bilo kojem drugom važnom sustavnom nedostatku koji se njime nastoji ukloniti, pri čemu valja pojasniti da, ako je temeljni problem nemogućnost pristupa financiranju, države članice trebale bi pribjeći potporama u obliku potpore likvidnosti, kao što je to zajam ili jamstvo. Kad je riječ o tim potporama u obliku zajma ili jamstva, bilješkom br. 27., umetnutom u točku 36. Komunikacije VPZEI, pojašnjava se da potpore u obliku jamstava trebaju biti vremenski ograničene, a potpore u obliku zajma podložne razdobljima otplate.

196    U ovom slučaju, Komisija je u uvodnoj izjavi 348. pobijane odluke istaknula da su danska tijela osigurala da društvo Femern neće uzimati državne zajmove i državna jamstva koji zajedno premašuju najviši zajamčeni iznos određen na 69,3 milijarde danskih kruna (oko 9,3 milijarde eura), pri čemu je pojašnjeno da su navedeni zajmovi i jamstva strogo ograničeni na troškove planiranja i izgradnje stalne veze. Usto, u skladu s alternativnim modelom manjka financijskih sredstava, koji su danska tijela dostavila tijekom službenog istražnog postupka, Komisija je u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke utvrdila da će 16 godina od početka upravljanja svi krediti s državnim jamstvom biti zatvoreni i da će svi državni zajmovi biti otplaćeni. Prema Komisijinu mišljenju, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 350. pobijane odluke, potpora je jednaka manjku financijskih sredstava u iznosu 12,046 milijardi danskih kruna (oko 1,615 milijardi eura). Usto, iz uvodne izjave 351. pobijane odluke proizlazi da će danska tijela, s obzirom na to da se ne može isključiti da će manjak financijskih sredstava možda biti previsok zbog uključivanja pričuvnog proračuna, morati ponovno izračunati manjak financijskih sredstava najkasnije pet godina nakon početka upravljanja, pri čemu valja pojasniti da bi se, ukoliko bi manjak sredstava bio niži od prvotno predviđenog, najviši zajamčeni iznos smanjio na 66,1 milijardu danskih kruna (oko 8,9 milijardi eura), a maksimalno razdoblje jamstva smanjilo bi se na jedanaest godina od početka upravljanja.

197    Kao prvo, kad je riječ o argumentima prema kojima trajanje potpore nije vremenski ograničeno, na prvom mjestu valja odbiti argument tužiteljâ, ECSA‑a, Trelleborg Hamna i VDR‑a koji se temelji na tome da Komisija u biti nije podnijela nikakav dokaz o tome kada je potpora dodijeljena. Naime, kao što to ističe Komisija, datumi na koje su društvu Femern uzastopno dodijeljene tri pojedinačne potpore navedeni su u uvodnoj izjavi 259. pobijane odluke. Usto, takav argument nije relevantan za tvrdnju da je Komisija povrijedila zahtjev koji proizlazi iz točke 36. Komunikacije VPZEI, naveden u točki 195. ove presude, u skladu s kojim potpore u obliku jamstava trebaju biti vremenski ograničene, a potpore u obliku zajmova trebaju biti podložne razdobljima otplate. Naime, suprotno onomu što tvrde tužitelji, Komunikacijom VPZEI ne zahtijeva se precizno određivanje datuma, tako da nije nužno znati točan trenutak dodjele potpore.

198    Kao drugo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ prema kojem, u biti, potpora nije vremenski ograničena jer nije moguće utvrditi datum prestanka potpore zbog neizvjesnosti datuma otvaranja stalne veze, valja istaknuti da je Komisija u uvodnim izjavama 348. do 351. pobijane odluke osigurala da se za dodjelu državnih zajmova i državnih jamstava odrede vremenska ograničenja.

199    S jedne strane, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke, svi krediti s jamstvom morat će biti zatvoreni najkasnije 16 godina nakon početka upravljanja stalnom vezom te će svi državni zajmovi morati biti otplaćeni, pri čemu se pojašnjava da se nijedno jamstvo neće dodijeliti nakon otplate stvarnog duga ako bi njegovo razdoblje otplate bilo kraće od 16 godina.

200    S druge strane, državni zajmovi i državna jamstva strogo su ograničeni na financiranje troškova planiranja i izgradnje stalne veze, a danska tijela nisu ovlaštena dodjeljivati društvu Femern takve zajmove i jamstva u iznosu koji premašuje najviši zajamčeni iznos utvrđen na 69,3 milijarde danskih kruna (oko 9,3 milijarde eura), pri čemu valja pojasniti da navedeni iznos uključuje i kamate na dospjeli dug za financiranje planiranja i izgradnje stalne veze. Stoga, kao što je to istaknula Komisija, moguća kašnjenja potpunog otvaranja stalne veze dovela bi do povećanja duga za financiranje planiranja i izgradnje stalne veze, koji je strogo ograničen najvišim zajamčenim iznosom i rokom otplate od 16 godina nakon otvaranja stalne veze. Iz toga proizlazi da bi danska tijela bila dužna, u slučaju da su društvu Femern, kako bi dovršilo izgradnju stalne veze, potrebni državni zajmovi ili državna jamstva čiji ukupni iznos premašuje najviši zajamčeni iznos, prijaviti ta dodatna financiranja koja nisu obuhvaćena utvrđenjem spojivosti iz pobijane odluke. Iz toga slijedi da tužitelji ne mogu tvrditi da je u interesu društva Femerna odgoditi potpuno stavljanje u promet stalne veze kako bi se produljilo trajanje potpore.

201    Usto, valja istaknuti da je Komisija, s obzirom na to da bi manjak financijskih sredstava mogao biti previsok zbog uključivanja pričuvnog proračuna u najviši zajamčeni iznos, u uvodnoj izjavi 351. pobijane odluke zahtijevala da danska tijela ponovno izračunaju manjak financijskih sredstava najkasnije pet godina od početka upravljanja stalnom vezom. U slučaju da je manjak financijskih sredstava previsok, najviši zajamčeni iznos mogao bi se smanjiti na 66,1 milijardu danskih kruna (oko 8,9 milijardi eura), a maksimalno razdoblje jamstva moglo bi se smanjiti na jedanaest godina od početka upravljanja.

202    Suprotno onomu što tvrde tužitelji, načini ograničenja trajanja državnih zajmova i državnih jamstava u pobijanoj odluci nisu protivni obrazloženju presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), zbog toga što datum završetka potpore nije dovoljno precizan.

203    U tom pogledu, valja istaknuti da u presudi od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), Opći sud nije presudio da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni prilikom ispitivanja proporcionalnosti potpore, nego da je trebala pokrenuti službeni istražni postupak zbog ozbiljnih poteškoća u pogledu ocjene proporcionalnosti potpore. Konkretno, kad je riječ o trajanju jamstava, Opći sud smatrao je da je, s obzirom na djelomičnu neodređenost njihove namjene i iznimno dugo i neodređeno, pa čak i nepredvidivo trajanje otplate duga, Komisija trebala ispitati proporcionalnost sporne potpore.

204    Valja naglasiti da tužitelji pogrešno shvaćaju doseg popratnog utvrđenja u pogledu datuma otvaranja stalne veze, navedenog u točki 230. presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942). Točno je da je Opći sud naveo neizvjestan datum otvaranja stalne veze. Međutim, iz tumačenja točaka 230. do 233. navedene presude proizlazi da je to popratno utvrđenje samo jedan od elemenata koji su uzeti u obzir kako bi se zaključilo da je Komisija, u okolnostima različitim od onih u ovom slučaju, trebala pokrenuti službeni istražni postupak. Naime, Opći je sud u pogledu djelomične neodređenosti namjene jamstava istaknuo da sporna jamstva pokrivaju dug za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom, ali da se navedena jamstva ne odnose na točan iznos. Kad je riječ o iznimno dugom i neodređenom, pa čak i nepredvidivom trajanju otplate duga, Opći sud je istaknuo da danska tijela mogu dodijeliti nova jamstva tijekom razdoblja od 55 godina od dana otvaranja stalne veze. Stoga je Opći sud utvrdio da učinak jamstava traje znatno dulje od razdoblja od 55 godina od otvaranja stalne veze, odnosno do otplate kredita s državnim jamstvom.

205    Valja utvrditi da se načini ograničenja trajanja državnih zajmova i državnih jamstava, kako su definirani u pobijanoj odluci, ne mogu usporediti s pravilima kojima je uređena dodjela jamstava u Odluci o izgradnji iz 2015. Naime, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 348. do 351. pobijane odluke, Komisija osigurava da je namjena državnih zajmova i državnih jamstava strogo ograničena, među ostalim i u pogledu najvišeg iznosa duga koji se može jamčiti. Usto se zahtijeva da se najkasnije 16 godina od početka upravljanja stalnom vezom zatvore svi krediti s jamstvom i otplate svi državni zajmovi. Osim toga, u slučaju da je manjak financijskih sredstava previsok, predviđeno je smanjiti najviši zajamčeni iznos i trajanje otplate zajmova i jamstava.

206    Iz toga slijedi da tužitelji ne mogu prigovoriti Komisiji da je povrijedila zahtjev vremenskog ograničenja potpora koji proizlazi iz točke 36. Komunikacije VPZEI.

207    Kao drugo, treba ispitati je li, kao što to tvrde tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR, Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni zbog toga što je razdoblje od 16 godina od otvaranja stalne veze bilo predugo s obzirom na to da premašuje trenutak u kojem će se društvo Femern, na temelju svojeg novčanog toka, moći financirati na tržištu, tako da su nakon tog trenutka potpore za tekuće poslovanje nespojive s unutarnjim tržištem.

208    Valja istaknuti da se ta argumentacija temelji na izdvojenom tumačenju točke 242. presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), u kojoj je Opći sud presudio da potpora treba prestati u trenutku kada korisnik može, na temelju svojeg novčanog toka, pozajmljivati sredstva na konkurentnom tržištu bez potpore državnih jamstava ili zajmova. U tom je pogledu Opći sud pojasnio da do tog trenutka stoga dolazi prije potpune isplate duga, uobičajeno kada se iznos duga korisnika smanji na razinu u kojoj prihodi mogu premašiti operativne troškove i otplatu duga prema tržišnim uvjetima. Slijedom navedenog, prema mišljenju Općeg suda, potpora koja prelazi tu razinu može se smatrati operativnom potporom.

209    Međutim, točka 242. presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942) ne može se čitati niti tumačiti odvojeno od konteksta u kojem je pred Općim sudom pokrenut postupak, odnosno, kao što to proizlazi iz točke 240. te presude, od spornih mjera u korist društva Femern koje pokrivaju ne samo dug povezan s planiranjem i izgradnjom, nego i onaj koji se odnosi na upravljanje stalnom vezom. Stoga je u točki 241. navedene presude Opći sud istaknuo da se, s obzirom na to da su spornim potporama pokriveni operativni troškovi stalne veze, ne može isključiti da one u određenoj mjeri mogu predstavljati operativne potpore koje oslobađaju poduzetnika od troškova koje bi načelno trebao snositi u okviru redovnog upravljanja svojim djelatnostima, zbog čega je postavio kriterij na koji se pozivaju tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR.

210    Treba utvrditi da, za razliku od Odluke o izgradnji iz 2015., koju je Opći sud poništio presudom od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), iz uvodne izjave 348. pobijane odluke, među ostalim, proizlazi da su državni zajmovi i državna jamstva strogo ograničeni na financiranje nužno za pokrivanje troškova nastalih tijekom faza planiranja i izgradnje stalne veze. Iz toga slijedi da, ako nije bilo zajmova ili jamstava kojima bi se mogli pokriti operativni troškovi, Komisija nije bila dužna ograničiti trajanje potpora do trenutka u kojem bi se korisnik, na temelju svojeg novčanog toka, mogao zaduživati na konkurentnom tržištu bez potpore državnih jamstava ili zajmova.

211    U svakom slučaju, tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR nisu podnijeli nijedan dokaz na temelju kojeg bi se moglo utvrditi da je ograničenje od 16 godina od otvaranja stalne veze bilo očito pogrešno. Naime, tužitelji samo tvrde da bi prihodi od upravljanja subjekata zaduženih za izgradnju i upravljanje stalnim vezama Grand‑Belta i tjesnaca Øresunda premašili iznos operativnih troškova i otplate duga nakon četvrte ili pete godine od otvaranja navedenih veza. Međutim, osim činjenice da ta tvrdnja nije potkrijepljena dokazima, tužitelji nisu dokazali niti da se društvo Femern nalazi u situaciji usporedivoj s onom subjekata zaduženih za izgradnju i upravljanje stalnim vezama Grand‑Belta i tjesnaca Øresunda, osobito u pogledu naknade koja se zahtijeva za državne zajmove i državna jamstva ili činjenice da su subjekti zaduženi za navedene veze mogli koristiti državna jamstva kojima bi se pokrili operativni troškovi.

212    Prema tome, valja utvrditi da tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR nisu dokazali da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je ograničila trajanje potpore na razdoblje od 16 godina od otvaranja stalne veze.

213    Stoga prvi prigovor, koji se temelji na osporavanju vremenskog ograničenja potpore treba odbiti.

b)      Drugi prigovor, koji se temelji na osporavanju manjka financijskih sredstava

214    Drugi prigovor trećeg dijela drugog tužbenog razloga podijeljen je na tri dijela prigovora, od kojih se prvi temelji na osporavanju prihoda koji su uzeti u obzir pri izračunu manjka financijskih sredstava, drugi na osporavanju troškova koji su uzeti u obzir pri izračunu manjka financijskih sredstava i treći na osporavanju razdoblja utvrđenog u svrhu izračuna manjka financijskih sredstava.

215    Budući da je treći dio prigovora već ispitan u točkama 168. do 190. ove presude, u okviru trećeg prigovora drugog dijela drugog tužbenog razloga, preostaje ispitati osnovanost prvih dvaju dijelova drugog dijela prigovora.

1)      Drugi dio prigovora, koji se temelji na osporavanju prihoda

216    Tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link tvrde da je za utvrđivanje manjka financijskih sredstava Komisija podcijenila prihode društva Femern kako bi umjetno povećala manjak financijskih sredstava.

217    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

218    U ovom slučaju, kad je riječ o prihodima od stalne veze, Komisija je u uvodnoj izjavi 322. pobijane odluke smatrala da su prognoze cestovnog prometa bile razumne, osobito zbog toga što se tim prognozama uzima u obzir preraspodjela prometa povezanog sa smanjenjem cestarine stalne veze Grand‑Belt kao i održavanje tržišnog natjecanja u trajektnim uslugama. U tom je pogledu navela da će razborit ulagač u svojoj financijskoj analizi uzeti u obzir nastavak pružanja usluga trajektnog prijevoza te smatra da je učestalost plovidbe svakih sat vremena prikladna.

219    Usto, u uvodnoj izjavi 323. pobijane odluke, u pogledu pretpostavljenih cijena, Komisija je istaknula da prihodi od upravljanja uvelike premašuju operativne troškove i da se ne može zahtijevati da cijene nadoknade sve troškove, uključujući troškove izgradnje. Međutim, pojasnila je da pretpostavljene cijene u modelu izračuna manjka financijskih sredstava ne mogu biti umjetno niske. U predmetnom je slučaju istaknula da je danskim zakonodavstvom utvrđeno načelo da razina cijena cestovnog prometa mora biti na razini cijena koje su se u 2007. primjenjivale na trajektnu vezu između Rødbyja i Puttgardena, prilagođenu u skladu s općim povećanjem cijena u trenutku otvaranja. U tom pogledu, Komisija je utvrdila da su prometna predviđanja izrađena na temelju tih cijena i da bi uvođenje diferencirane strukture cijena imalo ograničen učinak na prihode. Stoga je Komisija smatrala da su pretpostavljeni prihodi od cestovnog prometa vjerodostojni i primjereni. Kad je riječ o prihodima od željezničkog prometa, Komisija je u uvodnoj izjavi 324. pobijane odluke smatrala da je osnova za izračun navedenih prihoda bila razumna.

220    Valja utvrditi da tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link ovim dijelom prigovora samo osporavaju činjenicu da je Komisija, kako bi se prihodi od cestovnog prometa mogli smatrati vjerodostojnima i primjerenima, prihvatila pretpostavku cijene koja je bila na razini cijena koje su se u 2007. primjenjivale na trajektnu vezu između Rødbyja i Puttgardena, prilagođenih inflaciji.

221    U tom pogledu valja podsjetiti na to da se u skladu s točkom 31. Komunikacije VPZEI, manjak financijskih sredstava odnosi na razliku između pozitivnih i negativnih novčanih tokova tijekom cjelokupnog trajanja ulaganja, diskontiranih na njihovu trenutačnu vrijednost na temelju primjerenog faktora diskontiranja koji odgovara unutarnjoj stopi povrata nužnoj kako bi korisnik izvršio projekt, posebno s obzirom na postojeće rizike.

222    Usto, budući da se manjkom financijskih sredstava utvrđuje u kojoj bi se mjeri projekt mogao financirati pod tržišnim uvjetima, Komisija, DFA i Rederi Nordö-Link pravilno smatraju da, u pogledu procjene prihoda, treba uzeti u obzir ponašanje privatnog ulagača na tržištu koji bi nastojao, koliko je to moguće, utvrditi prihode na razini koja bi omogućila što veći povrat troškova ulaganja.

223    Argumente koje navode tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link valja ispitati s obzirom na ta razmatranja.

224    Kao prvo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ prema kojem je Komisija, među ostalim, počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je priznala da se prihodima društva Femern ne nadoknađuju svi njegovi troškovi, uključujući troškove izgradnje stalne veze, valja istaknuti da se točku 31. Komunikacije VPZEI ne može tumačiti tako da se njome zahtijeva da prihodi pokrivaju sve troškove koje snosi korisnik potpore. Naime, kao što je to Komisija istaknula u uvodnoj izjavi 323. pobijane odluke, kad bi se zahtijevalo da se prihodi utvrde na razini koja bi omogućila pokrivanje svih troškova izgradnje i upravljanja, ne bi postojao manjak financiranja, zbog čega se ne bi mogla dodijeliti nikakva potpora iako je ona nužna za provedbu projekta ulaganja.

225    Usto, kao što to pravilno ističe Komisija, činjenica da su cijene više, zbog prilagodljivosti potražnje u odnosu na cijenu, ne dovodi automatski do povećanja prihoda. U tom pogledu valja utvrditi da tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link ne osporavaju utvrđenje iz uvodne izjave 323. pobijane odluke prema kojem iz financijske analize iz 2016. proizlazi da diferencirana struktura cijena ima samo relativno ograničen utjecaj na ukupne prihode.

226    Štoviše, tužitelji u svojoj replici priznaju da više cijene ne podrazumijevaju automatski povećanje prihoda zbog tržišnog natjecanja drugih sudionika na tržištu. Suprotno onomu što tvrde, takva okolnost ne znači da gospodarski model koji je odabran za stalnu vezu nije prikladan, nego potvrđuje da je dodjela potpora nužna za provedbu takvog projekta.

227    Kao drugo, valja utvrditi da tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link nisu podnijeli nijedan dokaz kojim bi se utvrdilo da je bilo moguće ostvariti veće prihode određivanjem viših cijena za cestovni promet.

228    Najprije valja istaknuti da argument DFA‑e i Rederi Nordö-Linka, prema kojem bi cijene za korištenje stalne veze u biti trebale biti više od cijena trajektnih usluga na liniji između Rødbyja i Puttgardena jer bi se stalnom vezom pružala bolja usluga od one trajektnih prijevoznika, nije potkrijepljen nijednim dokazom. Naime, ti intervenijenti ne upućuju ni na jedan dokaz o cijenama koje trenutačni prijevoznik primjenjuje na liniji između Rødbyja i Puttgardena. Stoga, DFA i Rederi Nordö-Link zapravo ne mogu tvrditi da su cijene za korištenje stalne veze jednake ili niže od onih koje na toj vezi primjenjuje trenutačni trajektni prijevoznik.

229    Nadalje, valja utvrditi da primjer tarifa koje primjenjuje Eurotunnel, na koji se pozivaju DFA i Rederi Nordö-Link, nije potkrijepljen nijednim dokazom. Usto, u dijelu u kojem se odnosi na stalnu vezu tunela ispod kanala La Manche, taj primjer nije relevantan jer iz elemenata spisa proizlazi da je ta stalna veza predviđena samo za željeznički promet. Valja istaknuti da ni tužitelji niti intervenijenti ne osporavaju Komisijino utvrđenje iz uvodne izjave 324. pobijane odluke prema kojem je osnova za izračun prihoda od korištenja željezničkog prometa razumna.

230    Naposljetku, kad je riječ o primjeru mosta Rion‑Antirion (Grčka), činjenica da su cijene cestovnog prometa na stalnoj vezi više od cijena trajektnih usluga ne može biti relevantna ako ne postoje kontekstualni elementi na temelju kojih se može utvrditi da bi ta stalna veza, barem u određenoj mjeri, bila usporediva sa stalnom vezom u tjesnacu Fehmarn. Naime, ako javna tijela nisu dostavila podatke o troškovima izgradnje, načinima financiranja mosta Rion‑Antirion ili mogućem određivanju cijena za korištenje te stalne veze, nije moguće izvesti nikakav zaključak iz razlike cijena primjenjivih na cestovni promet koji prolazi tim mostom i cijena predviđenih za korištenje cestovnog dijela stalne veze.

[omissis]

235    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link nisu dokazali da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je podcijenila vrijednost prihoda koji su uzeti u obzir pri izračunu manjka financijskih sredstava.

236    Stoga prvi dio prigovora, koji se temelji na osporavanju prihoda koji su uzeti u obzir pri izračunu manjka financijskih sredstava, treba odbiti.

2)      Drugi dio prigovora, koji se temelji na osporavanju troškova

237    Tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link smatraju da je Komisija počinila pogrešku time što je troškove refinanciranja kredita uključila u izračun manjka financijskih sredstava.

238    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

239    U tom pogledu, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, operativne potpore namijenjene održavanju statusa quo ili oslobađanju poduzetnika od troškova koje bi načelno snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih normalnih djelatnosti, u biti, ne mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 6. studenoga 1990., Italija/Komisija, C‑86/89, EU:C:1990:373, t. 18.; od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, t. 119. i od 12 srpnja 2018., Austrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, t. 579.).

240    Usto, kao što je to navedeno u točki 221. ove presude, iz točke 31. Komunikacije VPZEI proizlazi da se maksimalna razina potpore koja se dodjeljuje za jedan projekt određuje s obzirom na utvrđeni manjak financijskih sredstava u odnosu na prihvatljive troškove. Kad je riječ o troškovima prihvatljivima u okviru mjera potpore za važan projekt od zajedničkog europskog interesa, u točki (h) Priloga Komunikaciji VPZEI navodi se da se troškovi različiti od onih navedenih u točkama (a) do (g) navedenog priloga mogu prihvatiti ako se opravdaju i ako su neodvojivo povezani s provedbom projekta, uz iznimku operativnih troškova koji nisu obuhvaćeni točkom (g), koja se odnosi na potpore za projekt prve industrijske uporabe.

241    U ovom slučaju, s jedne strane, u uvodnoj izjavi 320. pobijane odluke Komisija je utvrdila da su prihvatljivi troškovi ograničeni na troškove izgradnje projekta, koji uključuju troškove planiranja kao i troškove promidžbe, marketinga i informiranja. S druge strane, u uvodnim izjavama 325. i 326. pobijane odluke, podsjetila je da se pitanje mogu li se operativni troškovi uključiti u izračun manjka financijskih sredstava razlikuje od pitanja jesu li operativne potpore dodijeljene. Navela je da se u točki 31. Komunikacije VPZEI upućuje na razliku između pozitivnih i negativnih novčanih tokova u odnosu na utvrđivanje manjka financijskih sredstava, pri čemu je pojasnila da je logici donošenja odluka o ulaganju svojstveno da se troškovi ulaganja uspoređuju s budućim prihodima i budućim operativnim troškovima. Komisija je u tom pogledu pojasnila i da ulagači obično ne donose pozitivnu odluku o ulaganju sve dok iz te usporedbe proizlazi manjak ili negativna neto sadašnja vrijednosti (NSV). Osim toga, Komisija je istaknula da je ta metoda potvrđena kriterijima spojivosti utvrđenima u Uredbi Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] (SL 2014., L 187, str. 1. i ispravci SL 2016., L 115, str. 50.; SL 2016., L 292, str. 50. i SL 2023., L 132, str.89.).

242    Na prvom mjestu valja istaknuti da podnesci tužiteljâ, DFA‑a i Rederi Nordö-Linka ne sadržavaju nikakvu potkrijepljenu argumentaciju u potporu tvrdnji prema kojoj je Komisija počinila pogrešku time što je u negativne novčane tokove projekta ulaganja uključila operativne troškove. Konkretno, nije izričito istaknut nijedan argument kako bi se osporila osnovanost Komisijinih utvrđenja u uvodnim izjavama 325. i 326. pobijane odluke.

243    Na upit Općeg suda na raspravi kako bi pojasnili svoju argumentaciju, tužitelji su naveli da se presudom od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563) zabranjuje uključivanje operativnih troškova u manjak financijskih sredstava. Tužitelji su također naveli da ta zabrana proizlazi iz priloga Komunikaciji VPZEI, kojim se iz prihvatljivih troškova isključuju operativni troškovi. Osim toga, Rederi Nordö-Link smatra da uzimanje u obzir operativnih troškova u odnosu na manjak financijskih sredstava predstavlja odobravanje operativne potpore i umjetno povećanje manjka financijskih sredstava.

244    Kao prvo, valja istaknuti da, kao što to tvrdi Komisija, uključivanje operativnih troškova u negativne novčane tokove projekta ulaganja radi izračuna manjka financijskih sredstava ne dovodi do dodjele operativne potpore. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 323. pobijane odluke, prihodi od upravljanja koji bi se, u skladu s tim, također trebali uzeti u obzir kao pozitivni novčani tokovi znatno premašuju operativne troškove. Stoga Rederi Nordö-Link ne može tvrditi da uključivanje operativnih troškova u manjak financijskih sredstava dovodi do dodjele operativne potpore.

245    Kao drugo, valja utvrditi da argument DFA‑a i Rederi Nordö-Linka prema kojem bi uključivanje operativnih troškova u izračun manjka financijskih sredstava dovelo do umjetnog povećanja tog manjka nije dovoljan kako bi se zaključilo da je Komisija povrijedila točku 31. Komunikacije VPZEI time što je u manjak financijskih sredstava uključila operativne troškove. Naime, kao što je to navedeno u točki 241. ove presude, Komisija je u uvodnoj izjavi 326. pobijane odluke pojasnila razloge zbog kojih su operativni troškovi sastavni dio analize manjka financijskih sredstava. Iz toga slijedi da se, u nedostatku elemenata koji bi mogli dovesti u pitanje valjanost tih pojašnjenja, taj argument ne može prihvatiti.

246    Kad je riječ o presudi od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), Opći sud nije bio pozvan tumačiti pojam „manjak financijskih sredstava” u smislu točke 31. Komunikacije VPZEI. Iz toga slijedi da tužitelji neosnovano tvrde da se ta presuda može tumačiti tako da se njome zabranjuje uključivanje operativnih troškova u izračun manjka financijskih sredstava.

247    Slijedom toga, valja utvrditi da tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link nisu dokazali da je izračunom manjka financijskih sredstava koji je provela Komisija povrijeđena točka 31. Komunikacije VPZEI zbog uključivanja operativnih troškova u negativne novčane tokove projekta ulaganja.

248    Na drugom mjestu valja utvrditi da se tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link pozivaju i na presudu od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563) u potporu tvrdnji da je Komisija počinila pogrešku time što je u uvodnoj izjavi 294. pobijane odluke smatrala da jamstva dodijeljena za refinancirane zajmove u vezi s troškovima planiranja i izgradnje nisu operativne potpore.

249    U tom pogledu valja istaknuti da iz presude od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), a osobito iz njezinih točaka 107., 108. i 111., proizlazi da se ne može isključiti da državna jamstva dodijeljena za pokrivanje operativnih troškova korisnika potpore mogu predstavljati operativnu potporu. Suprotno tomu, iz toga ne proizlazi da jamstva kao što su ona odobrena za refinancirane zajmove u vezi s troškovima planiranja i izgradnje, a ne i operativnim troškovima, predstavljaju takvu operativnu potporu.

250    Međutim, valja utvrditi da su danska tijela, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 292. i 293. pobijane odluke, dodjelu državnih zajmova i državnih jamstava ograničila na financiranja nužna za pokrivanje troškova nastalih tijekom faza planiranja i izgradnje, isključujući operativne troškove. S obzirom na to ograničenje, Komisija je mogla valjano smatrati da je riječ o potporama za ulaganje, a da taj zaključak, kao što to tvrde tužitelji, DFA i Rederi Nordö-Link, ne može dovesti u pitanje utvrđenja Općeg suda u presudi od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563).

251    Kad je riječ o argumentu DFA‑e i Rederi Nordö-Linka prema kojem je društvo Femern koristilo operativnu potporu jer se mjere potpore u njegovu korist mogu nastaviti u razdoblju od 16 godina nakon potpunog otvaranja stalne veze, iako bi to razdoblje trajalo i nakon trenutka kada će se taj subjekt, na temelju svojeg novčanog toka i bez potpore, moći financirati na konkurentnom tržištu, valja istaknuti da se on podudara s onim koji je već ispitan u točkama 208. do 212. ove presude te ga stoga treba odbiti zbog istih razloga.

252    S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da Komisija nije počinila pogrešku time što je smatrala da refinanciranje zajmova koji se odnose na troškove planiranja i izgradnje nije predstavljalo operativne potpore.

253    Stoga drugi dio prigovora, koji se temelji na osporavanju troškova koji su uzeti u obzir pri izračunu manjka financijskih sredstava, treba odbiti.

c)      Treći prigovor, koji se temelji na osporavanju iznosa potpore

254    Tužitelji, FSS, DFA i Rederi Nordö-Link smatraju da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni u pogledu izračuna iznosa potpore.

255    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

256    Kao prvo, valja provjeriti treba li iznos potpore – kao što to tvrde tužitelji i DFA, s obzirom na to da društvo Femern nije u mogućnosti otplatiti svoje zajmove, kao što to proizlazi iz Izvješća o komercijalnom interesu iz 2001., u skladu s točkom 4.1. Komunikacije o jamstvima, suprotno onomu što je utvrdila Komisija – odgovarati vrijednosti svih zajmova pokrivenih državnim jamstvima i svih državnih zajmova.

257    U tom pogledu, valja istaknuti da bi, u skladu s točkom 4.1. trećom alinejom podtočkom (a) Komunikacije o jamstvima, „za poduzetnike u teškoćama tržišni davatelj jamstva, ako postoji, u vrijeme davanja jamstva zaračunao visoku premiju s obzirom na očekivanu stopu neizvršavanja ugovornih obveza[; a]ko vjerojatnost da zajmoprimac neće moći otplatiti kredit postane posebno visoka, ova tržišna stopa možda neće postojati, a u iznimnim okolnostima vrijednost jamstva može biti onolika koliki je i iznos koji je učinkovito pokriven tim jamstvom”.

258    Tako iz točke 4.1. treće alineje podtočke (a) Komunikacije o jamstvima proizlazi da je samo u slučaju poduzetnika u teškoćama i iznimnim okolnostima element potpore jamstva jednak ukupnom iznosu zajmova pokrivenih jamstvom. Naime, s obzirom na ozbiljne posljedice takvog pristupa, mogućnost da izračun koristi koja proizlazi iz državnog jamstva odgovara cjelokupnom iznosu zajma za koji je izdano jamstvo ne može se opravdati samom činjenicom da je poduzetnik korisnik u teškoćama. Stoga Komisija može primijeniti taj pristup samo u iznimnim okolnostima i samo ako poduzetnik u teškoćama ne može vlastitim sredstvima vraćati zajam pokriven jamstvom.

259    U ovom slučaju, u uvodnoj izjavi 346. pobijane odluke Komisija je smatrala da element potpore ne treba odgovarati ukupnom iznosu pokrivenom državnim zajmovima i zajmovima s državnim jamstvom jer situacija društva Femern nije obuhvaćena iznimnim okolnostima iz točke 4.1. treće alineje podtočke (a) Komunikacije o jamstvima.

260    Valja utvrditi da tužitelji i DFA nisu podnijeli nijedan dokaz na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je društvo Femern poduzetnik u teškoćama u smislu Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama, niti da to društvo ne može otplaćivati zajmove zbog duga za pokriće troškova planiranja i izgradnje.

261    Naime, kako bi potkrijepili svoju argumentaciju, tužitelji i DFA oslanjaju se samo na Izvješće o komercijalnom interesu iz 2001. iz kojeg proizlazi da privatni sektor nije u mogućnosti provesti projekt bez znatne javne potpore. Međutim, iako takav dokaz može biti relevantan za utvrđivanje predstavljaju li državni zajmovi i državna jamstva dodijeljena društvu Femern potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili za utvrđivanje toga da se takav projekt ne može provesti bez potpora, nije dovoljno utvrditi da bi društvo Femern bilo poduzetnik u teškoćama koji u fazi upravljanja stalnom vezom ne bi moglo otplaćivati dug za pokriće troškova planiranja i izgradnje.

262    Prema tome, treba smatrati da tužitelji i DFA nisu dokazali da je Komisija počinila pogrešku time što je smatrala da iznos potpore ne može odgovarati ukupnom iznosu pokrivenom državnim zajmovima i zajmovima s državnim jamstvom.

263    Kao drugo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ prema kojem društvo Femern ne plaća premiju predviđenu u uvodnim izjavama 342. i 343. pobijane odluke, valja istaknuti da se u potporu tom argumentu tužitelji pozivaju samo na dokaze nastale nakon donošenja pobijane odluke, odnosno na izjavu danskog ministra prometa od 24. travnja 2020. i na prijedlog izmjene Zakona o izgradnji iz 2015. od 5. prosinca 2020. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se zakonitost Komisijine odluke u području državnih potpora treba ocijeniti na temelju podataka kojima je Komisija mogla raspolagati u trenutku njezina donošenja (presude od 10. srpnja 1986., Belgija/Komisija, 234/84, EU:C:1986:302, t. 16. i od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, t. 333.). Iz toga slijedi da taj argument tužiteljâ ne može dovesti u pitanje zakonitost pobijane odluke.

[omissis]

275    S obzirom na prethodna razmatranja, valja odbiti treći prigovor koji se temelji na osporavanju iznosa potpore.

276    Stoga valja u cijelosti odbiti treći dio drugog tužbenog razloga.

4.      Četvrti dio, koji se temelji na osporavanju analize sprečavanja neopravdanog narušavanja tržišnog natjecanja i kriterija odvagivanja

277    Tužitelji, koje podupiru FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU i VDR, tvrde da je Komisija pogrešno zaključila da negativni učinci stalne veze na tržišno natjecanje ne mogu poništiti njezine pozitivne učinke.

278    Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava tu argumentaciju.

[omissis]

279    U ovom slučaju, kad je riječ o pozitivnim učincima, Komisija je u uvodnoj izjavi 359. pobijane odluke utvrdila da je cilj stalne veze promicanje mobilnosti, integracije i kulturne razmjene osoba koje žive na obje strane navedene linije kao i poboljšanje veze u cestovnom i željezničkom prijevozu putnika i tereta između nordijskih zemalja i srednje Europe. U tom je smislu Komisija istaknula da su prednosti koje se očekuju od stalne veze priznate na europskoj razini uključivanjem te veze na popis prioritetnih projekata TEN-T. Štoviše, Komisija je navela pozitivne učinke na određene gospodarske sektore u regiji, kao što su benzinske postaje, trgovina na malo, restorani, hoteli, zabavni parkovi te željeznički i autobusni prijevoz. Osim toga, Komisija je smatrala da bi stalna veza poboljšala i dostupnost željezničkog prijevoza s mogućnošću premještanja tereta i putnika s cestovnog na željeznički prijevoz.

280    Kad je riječ o negativnim učincima, Komisija je u uvodnoj izjavi 360. pobijane odluke istaknula da otvaranje stalne veze ima negativne posljedice na trajektne prijevoznike koji posluju na liniji između Rødbyja i Puttgardena, na druge veze kao i na djelatnosti luka kojima se ti trajekti koriste. U tom je pogledu Komisija smatrala da je ovlast društva Femern da utječe na upravljanje trajektima ograničena jer je potpora ograničena na financijska sredstva nužna za pokrivanje troškova nastalih tijekom faze planiranja i izgradnje stalne veze, i to u granicama manjka financijskih sredstava. Komisija stoga smatra da glavni učinak na djelatnost trajektnih prijevoznika proizlazi iz odluke javnih tijela o izgradnji stalne veze kao alternative postojećim vrstama prijevoza te da nije dužna dovoditi u pitanje izbor javnih tijela.

281    Usto, u uvodnim izjavama 361. do 363. pobijane odluke Komisija je redom ispitala rizik od prekapacitiranosti tržišta, rizik od vladajućeg položaja i opći utjecaj na tržišno natjecanje kao i rizik od sprečavanja pristupa tržištu.

282    Nakon što je podsjetila na to da nije na njoj da ocjenjuje učinke odluke javnih tijela o izgradnji stalne veze, Komisija je u uvodnoj izjavi 365. pobijane odluke, nakon odvagivanja negativnih i pozitivnih učinaka, zaključila da mjere potpore u korist društva Femern, kako su umanjene nakon revidirane prijave koja je slijedila nakon odluke o pokretanju postupka, imaju samo ograničen učinak na tržišno natjecanje i trgovinu, nad kojim prevladavaju pozitivni učinci kojima se pridonosi cilju od zajedničkog europskog interesa.

283    Na prvom mjestu, kad je riječ o argumentu tužiteljâ, FSS‑a, ECSA‑e i Rederi Nordö-Linka prema kojem je Komisija propustila kvantificirati pozitivne i negativne učinke potpore prilikom ocjene težine narušavanja tržišnog natjecanja, valja istaknuti da je prihvaćeno da uzimanje u obzir pozitivnih i negativnih učinaka potpore može biti uopćeno (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljenu, EU:T:2018:942, t. 255.) ili čak implicitno izvedeno iz ispitivanja učinaka potpore na tržišno natjecanje i trgovinu kada su negativni učinci potpore ograničeni (vidjeti u tom smislu presudu od 9. lipnja 2016., Magic Mountain Kletterhallen i dr./Komisija, T‑162/13, neobjavljenu, EU:T:2016:341, t. 110.).

284    Usto, valja utvrditi da se u točkama 41. do 43. Komunikacije VPZEI ograničava navođenje načela u svrhu ispitivanja odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka potpore, a da se pritom ne zahtijeva da se ti učinci kvantificiraju. Komisiji se stoga ne može prigovoriti da nije procijenila navedene pozitivne i negativne učinke oslanjajući se na kvantitativne elemente koji uzimaju u obzir veličinu korisnika potpore, njegov tržišni udio u odnosu na njegove konkurente i važnost iznosa dodijeljene potpore.

[omissis]

287    Komisiji se ne može prigovoriti da nije kvantificirala pozitivne i negativne učinke potpore u svrhu procjene težine narušavanja tržišnog natjecanja.

288    Na drugom mjestu, treba ispitati je li, kao što to tvrde tužitelji, Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je u uvodnoj izjavi 360. pobijane odluke utvrdila da je sposobnost društva Femern da naruši tržišno natjecanje trajektnih prijevoznika ograničena činjenicom da potpora ne može biti viša od iznosa manjka financijskih sredstava.

289    Valja istaknuti da je, kad je riječ o negativnim učincima stalne veze na postojeće usluge prijevoza i osobito na djelatnosti trajektnih prijevoznika, Komisija u uvodnoj izjavi 360. pobijane odluke razlikovala, s jedne strane, negativne učinke koji se mogu pripisati odluci javnih tijela o izgradnji stalne veze koja nudi alternativu postojećim vrstama prijevoza i, s druge strane, negativne učinke koji se mogu pripisati mjerama potpore u korist društva Femern. Prema Komisijinu mišljenju, u okviru odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka, ona se ograničava na ispitivanje negativnih učinaka koji proizlaze iz mjera potpora dodijeljenih tom poduzetniku.

290    U tom pogledu valja podsjetiti na to da je već presuđeno da, u okviru nadzora nad državnim potporama, nije na Komisiji da dovodi u pitanje izbor javnih tijela u pogledu odlučivanja o izgradnji infrastrukture koja će biti alternativa postojećim prijevoznim sredstvima jer takav projekt predstavlja rješenje koje općenito donosi pozitivne rezultate, čak i u slučaju kada bi stavljanje u promet navedene infrastrukture dovelo do nestanka postojećih prijevoznih sredstava (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljenu, EU:T:2018:942, t. 256.).

291    Stoga je Komisija mogla valjano smatrati da je na njoj da svoje ispitivanje ograniči na negativne učinke mjera potpore dodijeljenih društvu Femern.

292    Kad je riječ o negativnim učincima koji proizlaze iz dodjele mjera potpore društvu Femern, Komisija je utvrdila da su financiranja dodijeljena društvu Femern pokrivala troškove planiranja i izgradnje stalne veze u granicama manjka financijskih sredstava, da su javna tijela ograničila iznos naknada za korištenje stalne veze i da je mogućnost tog poduzetnika da odobri popuste bila ograničena potrebom da se osiguraju prihodi koji će biti dostatni za plaćanje operativnih troškova i otplatu zajmova ugovorenih za financiranje planiranja i izgradnje stalne veze. Stoga je Komisija smatrala da je mogućnost utjecaja društva Femern na poslovanje trajektnih prijevoznika ograničena i da glavni negativni učinci proizlaze iz odluke javnih tijela o izgradnji stalne veze.

293    U pogledu argumenta tužiteljâ prema kojem, u biti, ograničenje potpora do razine manjka financijskih sredstava nije relevantno za dokazivanje da potpora nije prouzročila neopravdano narušavanje tržišnog natjecanja zbog toga što se radi o elementu koji se uzima u obzir u fazi ispitivanja proporcionalnosti potpore, valja podsjetiti na to da je nužnost odvagivanja očekivanih pozitivnih učinaka u smislu ostvarivanja ciljeva iz članka 107. stavka 3. točaka (a) do (e) UFEU‑a i negativnih učinaka potpore u smislu narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama samo odraz načela proporcionalnosti i načela uskog tumačenja odstupanja iz članka 107. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija, T‑578/17, neobjavljenu, EU:T:2019:437, t. 124.).

294    Usto, budući da je cilj načela proporcionalnosti ograničiti potporu na najmanju moguću mjeru kako bi se smanjili poremećaji na unutarnjem tržištu, treba smatrati da Komisija prilikom odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka mjera potpore može valjano upotrijebiti utvrđenja donesena u okviru ispitivanja proporcionalnosti potpore. U ovom slučaju, ograničenje iznosa potpore na razinu manjka financijskih sredstava za projekt ulaganja podrazumijevalo je da su financiranja dodijeljena društvu Femern bila ograničena na 27,3 % prihvatljivih troškova. Budući da su ispitivanje proporcionalnosti državne potpore i odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka neodvojivo povezani, takvo ograničenje iznosa potpore relevantno je za zaključak da su negativni učinci koji proizlaze iz mjera potpore ograničeni.

295    Kad je riječ o argumentu tužiteljâ kojim u biti tvrde da je društvo Femern moglo iskoristiti mogućnost koja mu je priznata člankom 42. stavkom 3. Zakona o izgradnji iz 2015. za odobravanje popusta kako bi utvrdilo cijene niže od onih koje naplaćuju trajektni prijevoznici, valja istaknuti da je ona isključivo hipotetska, to više što je, kao što je na to podsjetila Komisija, društvo Femern dužno ostvariti dovoljno prihoda kako bi moglo ne samo platiti svoje operativne troškove, nego i otplatiti zajmove ugovorene za financiranje planiranja i izgradnje stalne veze. Stoga, u slučaju kada bi eventualni popusti koje bi društvo Femern odobrilo podrazumijevali znatno smanjenje njegovih prihoda, taj poduzetnik možda ne bi mogao otplaćivati državne zajmove kao ni zajmove s državnim jamstvom u rokovima predviđenima u uvodnim izjavama 349. i 351. pobijane odluke.

296    Na trećem mjestu, valja provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, Komisija počinila očite pogreške u ocjeni prilikom ispitivanja određenih negativnih elemenata koji bi, promatrani zasebno ili zajedno, mogli poništiti pozitivne učinke potpore.

297    Kao prvo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ, FSS‑a, DFA‑a, ECSA‑a i VDR‑a prema kojem je Komisija pogrešno zaključila da zbog potpore ne bi došlo do povećanja prekapacitiranosti tržišta u pogledu prelaska preko tjesnaca Fehmarn, valja istaknuti da se on temelji na pogrešnom tumačenju pobijane odluke.

298    Naime, u uvodnoj izjavi 361. pobijane odluke Komisija je samo navela argument prema kojem su „Scandlines i drugi dodatno […] tvrdili da bi [stalna veza donijela] znatne dodatne kapacitete već zasićenom tržištu” i u tom pogledu istaknula da se „stvaranje alternative postojećim uslugama koja se od njih razlikuje i koju danska tijela smatraju boljom ne može izjednačiti s [povećanjem] kapaciteta [na] zasićenom tržištu”.

299    Stoga se ne može smatrati da je sama Komisija utvrdila da je tržište u pogledu prelaska preko tjesnaca Fehmarn zasićeno.

300    Uostalom, valja utvrditi da tužitelji, FSS, ECSA, DFA i VDR nisu podnijeli nikakav dokaz kojim bi potkrijepili tvrdnju prema kojoj je došlo do prekapacitiranosti tržišta. Naime, iako se tužitelji pozivaju na prosječnu stopu korištenja trajektnih usluga koja iznosi samo 49 %, oni ipak nisu podnijeli dokaze kojima bi potkrijepili tu tvrdnju. U tom pogledu valja pojasniti da samo upućivanje na istovjetnu tvrdnju sadržanu u očitovanjima podnesenima tijekom službenog istražnog postupka, koja također nije potkrijepljena dokazima, ne može predstavljati dokaz.

301    Usto, kao što to tvrdi Komisija, valja istaknuti da ni tužitelji ni FSS, ECSA, DFA ni VDR ne iznose potkrijepljenu argumentaciju kojom se može dovesti u pitanje utvrđenje iz uvodne izjave 361. pobijane odluke, prema kojem se stvaranje alternative postojećim uslugama, koja se od njih razlikuje te koja se smatra boljom ne može izjednačiti s povećanjem kapaciteta na zasićenom tržištu. Naime, valja utvrditi da se njihova argumentacija temelji na pretpostavci koja nije potkrijepljena dokazima o postojanju prekapacitiranosti tržišta.

302    Stoga tužitelji i ti intervenijenti nisu dokazali da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je utvrdila da stalna veza ne dovodi do prekapacitiranosti na tržištu usluga koje se nude za prelazak tjesnaca Fehmarn.

303    Kao drugo, treba provjeriti je li, kao što to tvrde tužitelji, Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što nije dovoljno uzela u obzir rizik od vladajućeg položaja.

304    U ovom slučaju, iako je Komisija u uvodnoj izjavi 362. pobijane odluke priznala da se ne može isključiti da bi društvo Femern moglo zauzeti vladajući položaj na tržištu u pogledu određenih usluga prijevoza u tjesnacu Fehmarn, ona je ipak pojasnila da postojanje vladajućeg položaja samo po sebi nije protivno pravu Unije. Usto, nakon što je utvrdila da društvo Scandlines trenutačno ima monopol na liniji između Rødbyja i Puttgardena, smatrala je da bi stalna veza, u slučaju da se na navedenoj liniji nastave pružati trajektne usluge, pridonijela prekidu navedenog monopola, što bi dovelo do konkurentnijeg tržišta.

305    Valja istaknuti da se u točki 43. Komunikacije VPZEI samo navodi da će Komisija ocijeniti rizik od vladajućeg položaja, a da se ne pojašnjava u kojim se slučajevima potpora dodjeljuje za projekt izgradnje infrastrukture. Usto, treba podsjetiti na to da se, u skladu s točkom 41. Komunikacije VPZEI, potpora može proglasiti spojivom s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ako su njezini negativni učinci u smislu narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama ograničeni i ako nad njima prevladavaju pozitivni učinci kojima se doprinosi cilju od zajedničkog europskog interesa.

306    Stoga, suprotno onomu što u biti tvrde tužitelji, točku 43. Komunikacije VPZEI ne može se tumačiti tako da se za potporu koja može pridonijeti stvaranju vladajućeg položaja treba sustavno smatrati da ima negativne učinke koji nužno proturječe pozitivnim učincima važnog projekta od zajedničkog europskog interesa, i to tim više što je u ovom slučaju rizik od vladajućeg položaja ograničen na lokalno tržište prijevoznih usluga koje se nude za prelazak tjesnaca Fehmarn.

307    U tom pogledu valja istaknuti da ni tužitelji ni intervenijenti u potporu svojim zahtjevima ne osporavaju pozitivne učinke stalne veze utvrđene u uvodnoj izjavi 359. pobijane odluke. U tom pogledu, Komisija je utvrdila da se pozitivni učinci stalne veze ne ograničavaju na korisnika potpore niti na poduzetnike sa sjedištem u regiji tjesnaca Fehmarn, nego se protežu širom Unije jer bi se stalnom vezom poboljšala povezanost nordijskih zemalja i srednje Europe, kako za putnike tako i za cestovni i željeznički prijevoz tereta, kao i dostupnost željezničkog prijevoza, čime bi se doprinijelo premještanju tereta i putnika s cestovnog na željeznički prijevoz. Iz toga slijedi da će, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 281. pobijane odluke, projekt stalne veze, kao važan projekt od zajedničkog europskog interesa, doprinijeti poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta i jačanju gospodarske i socijalne kohezije.

308    Uzimajući u obzir činjenicu da pozitivni učinci stalne veze nisu ograničeni na gospodarske subjekte jedne države članice, nego pogoduju i drugim gospodarskim subjektima u Uniji, Komisija je mogla, u izvršavanju svoje široke diskrecijske ovlasti, smatrati da rizik od vladajućeg položaja na lokalnom tržištu usluga prijevoza nije mogao poništiti pozitivne učinke stalne veze u pogledu doprinosa cilju od zajedničkog europskog interesa.

309    Usto, iz uvodne izjave 362. pobijane odluke proizlazi da na tržištu usluga prijevoza koje se nude u tjesnacu Fehmarn, odnosno na liniji između Rødbyja i Puttgardena, tužitelji trenutačno imaju monopol. Stoga je Komisija mogla utvrditi, a da pritom ne počini očitu pogrešku u ocjeni, da bi se stalnom vezom, u slučaju nastavka pružanja usluga trajektnog prijevoza na navedenoj liniji, ojačalo tržišno natjecanje na tom tržištu.

310    Osim toga, iako je točno da društvo Scandlines nema monopol na zemljopisnom tržištu koje se prostire izvan područja veze između Rødbyja i Puttgardena, kao što to pravilno ističe Komisija, ipak ne postoji rizik da društvo Femern preuzme vladajući položaj na zemljopisno širem tržištu.

311    Stoga Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da rizik od vladajućeg položaja društva Femern ne podrazumijeva da taj negativan učinak potpore u pogledu narušavanja tržišnog natjecanja ima prednost pred pozitivnim učincima projekta u području doprinosa cilju od zajedničkog europskog interesa.

312    Kao treće, treba provjeriti je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što nije utvrdila rizik od sprečavanja pristupa tržištu.

313    Valja istaknuti da tužitelji, ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link i VDR svojom argumentacijom ne osporavaju, kao takva, utvrđenja iz uvodne izjave 363. pobijane odluke koja se odnose na nepostojanje rizika od sprečavanja pristupa tržištu. U ovom slučaju Komisija je smatrala da nije postojao rizik od sprečavanja pristupa tržištu, uključujući uzlazna i silazna tržišta, zbog toga što bi stalna veza bila otvorena svim korisnicima na jednak i nediskriminirajući način. Usto, utvrdila je da bi struktura cijena bila nediskriminirajuća i u skladu s Direktivom 1999/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila (SL 1999., L 187, str. 42.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 34.) i s Direktivom 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 136. i ispravci SL 2015., L 67, str. 32. i SL 2016., L 210, str. 150.).

314    Svojom argumentacijom tužitelji i ti intervenijenti, u biti, prigovaraju Komisiji da nije uzela u obzir rizik od dampinga cijenama. U tom pogledu valja utvrditi da se ta argumentacija zapravo temelji na argumentima sličnima onima istaknutima u okviru prvog dijela drugog prigovora trećeg dijela drugog tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni prilikom procjene prihoda od manjka financijskih sredstava (vidjeti točke 216. do 235. ove presude). Naime, tužitelji i ti intervenijenti prigovaraju Komisiji da je utvrdila da nije postojao rizik od sprečavanja pristupa tržištu iako su cijene društva Femern bile niže od njegovih troškova.

315    Valja utvrditi da tužitelji, ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn i VDR ne pojašnjavaju razloge zbog kojih bi činjenica dodjele mjera potpore kojima se pokriva ograničen dio troškova planiranja i izgradnje infrastrukturnog projekta dovela do sprečavanja pristupa tržištu. Usto, kao što to proizlazi iz točke 224. ove presude, ne može se zahtijevati da se prihodi društva Femern utvrde na razini koja bi pokrivala sve troškove planiranja, izgradnje i upravljanja jer bi to značilo da se društvu Femern ne može dodijeliti nikakva potpora iako je ona nužna za provedbu projekta. Štoviše, kao što to pravilno ističe Komisija, s obzirom na to da je društvo Femern dužno ostvariti dovoljno prihoda ne samo za pokrivanje operativnih troškova, nego i za otplatu duga za pokriće troškova planiranja i izgradnje, rizik da će taj poduzetnik odobriti znatne popuste na cijene nužno je ograničen.

316    Kad je riječ o argumentu tužiteljâ kojim ističu da bi društvo Femern moglo upotrijebiti svoj vladajući položaj kako bi snizilo cijene ispod svojih troškova čime bi spriječilo pristup tržištu, valja podsjetiti na to da iznos naknada za korištenje stalne veze određuju tijela javna tijela i da društvo Femern raspolaže samo određenim manevarskim prostorom za odobravanje određenih popusta. Taj je poduzetnik dužan ostvariti dovoljno prihoda ne samo kako bi mogao platiti svoje operativne troškove, nego i kako bi mogao otplatiti zajmove ugovorene za financiranje planiranja i izgradnje stalne veze. Stoga bi, u slučaju da društvo Femern odobri određene popuste, ipak moralo paziti na to da razina prihoda ostane dovoljna za otplatu državnih zajmova i državnih jamstava u rokovima predviđenima u uvodnim izjavama 349. i 351. pobijane odluke.

317    Osim toga, tužitelji ne mogu tvrditi da bi društvo Femern, zbog toga što je upravitelj stalne veze u tjesnacu Øresunda znatno smanjio iznos naknada za cestovni promet, nakon što su danska tijela dodijelila državnu potporu za tu liniju, moglo drastično smanjiti cijene kako bi spriječilo pristup tržištu. Naime, iako je točno da su tužitelji podnijeli dokaz o smanjenju iznosa navedenih naknada u odnosu na ono što je bilo prvotno predviđeno, oni ipak ne podnose nijedan element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je situacija upravitelja stalne veze Øresunda usporediva sa situacijom društva Femern. Komisija je u tom pogledu navela da su, za razliku od potpora dodijeljenih upravitelju zaduženom za stalnu vezu Øresunda, u ovom slučaju iznos i trajanje mjera dodijeljenih u korist društva Femern bili strogo ograničeni.

318    Stoga valja odbiti argumentaciju koja se temelji na tome da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što nije utvrdila rizik od sprečavanja pristupa tržištu.

319    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da tužitelji i intervenijenti u potporu svojim zahtjevima nisu dokazali, s jedne strane, da Komisijina utvrđenja u pogledu nepostojanja rizika od zasićenja tržišta i nepostojanja rizika od sprečavanja pristupa tržištu sadržavaju očite pogreške u ocjeni i, s druge strane, da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da rizik od vladajućeg položaja ne proturječi pozitivnim učincima u pogledu doprinosa cilju od zajedničkog europskog interesa.

320    Stoga valja odbiti argumentaciju koja se temelji na tome da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni prilikom ispitivanja određenih negativnih elemenata koji, promatrani zasebno ili zajedno, mogu poništiti pozitivne učinke u pogledu doprinosa cilju od zajedničkog europskog interesa.

[omissis]

326    Kao šesto, kad je riječ o argumentaciji koju je NABU prvi put istaknuo na raspravi, a prema kojoj Komisija u okviru odvagivanja nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir utjecaj stalne veze na okoliš, tu argumentaciju treba odbaciti kao nedopuštenu jer tužba ne sadržava nijedan prigovor ni argument kojim se dovodi u pitanje osnovanost Komisijinih utvrđenja u uvodnim izjavama 366. do 368. pobijane odluke. U svakom slučaju, ta se argumentacija ne može prihvatiti. Naime, ona nije potkrijepljena nijednim dokazom niti je, uostalom, uzimanje u obzir razloga povezanih s okolišem obuhvaćeno odvagivanjem pozitivnih i negativnih učinaka mjere potpore (vidjeti po analogiji presudu od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, t. 101. i 102.). Osim toga, iako je Komisija u uvodnim izjavama 367. i 368. pobijane odluke utvrdila da su danska tijela uzela u obzir utjecaj stalne veze na okoliš, da je on ispitan i ublažen te da se projekt temelji na zahtjevu da se njegova priprema, izgradnja i rad trebaju odvijati tako da spriječe štetne učinke na prirodu i okoliš kao i da se njime bori protiv značajnih negativnih učinaka, NABU nije podnio nijedan dokaz kojim bi se ta utvrđenja mogla dovesti u pitanje.

327    S obzirom na prethodna razmatranja, valja u cijelosti odbiti četvrti dio drugog tužbenog razloga.

328    S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu treba odbiti.

III. Troškovi

329    U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, treba im naložiti snošenje troškova sukladno Komisijinom zahtjevu.

330    U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Danska, koja je intervenirala u potporu zahtjevu Komisije, snositi vlastite troškove.

331    U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, Opći sud može odlučiti da će intervenijent koji nije jedan od nabrojenih u stavcima 1. i 2. tog članka snositi vlastite troškove. U ovom slučaju valja odlučiti da će ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link i Trelleborg Hamn snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće)

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH snosit će, osim vlastitih, i troškove koje je imala Europska komisija.

3.      Kraljevina Danska, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link i Trelleborg Hamn AB snosit će vlastite troškove.

Papasavvas Spielmann Brkan

Gâlea       Tóth

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 28. veljače 2024.

Potpisi

*      Jezik postupka: engleski

1      Navedene su samo one točke presude za koje Opći sud smatra da ih je korisno objaviti.