T‑436/09. sz. ügy
Julien Dufour
kontra
Európai Központi Bank
„Dokumentumokhoz való hozzáférés – 2004/258/EK határozat – Az EKB‑nak az alkalmazottak felvételével és mobilitásával kapcsolatos jelentések készítését lehetővé tévő adatbázisai – A hozzáférés megtagadása – Megsemmisítés iránti kereset – Az eljáráshoz fűződő érdek – Elfogadhatóság – A dokumentum fogalma – Kártérítési kereset – Idő előtti jelleg”
Az ítélet összefoglalása
1. Megsemmisítés iránti kereset – Az eljáráshoz fűződő érdek – Természetes vagy jogi személyek – Kereset, amelyből a felperesnek előnye származhat
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
2. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 2004/258 európai központi banki határozat
3. Megsemmisítés iránti kereset – Az uniós bíróság hatásköre – Valamely intézmény elleni meghagyás iránti kérelem – A dokumentumokhoz való hozzáférés – Elfogadhatatlanság
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
4. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az Európai Központi Bank határozata, amely a felperes számára megtagadja a bizonyos adatbázisokhoz való hozzáférést azok dokumentumjellegének hiánya miatt
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés; 2004/258 európai központi banki határozat, 7. cikk, (1) bekezdés, 8. cikk, (1) bekezdés és (9) cikk)
5. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés)
6. Jogszabályok közelítése – Az adatbázisok jogi védelme – 96/9 irányelv – Az adatbázisok fogalma
(96/9 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 1. cikk, (2) bekezdés)
7. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga –2004/258 európai központi banki határozat – A dokumentum fogalma
(2004/258 európai központi banki határozat, 3. cikk, a) pont)
8. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – Túlzott munkaterhet jelentő kérelem – Az ügyben szereplő érdekek mérlegelése
(2004/258 európai központi banki határozat, 3. cikk, a) pont)
9. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga –2004/258 európai központi banki határozat – A dokumentum fogalma
(2004/258 európai központi banki határozat, 3. cikk, a) pont)
10. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga –2004/258 európai központi banki határozat – A Bank azon kötelezettsége, hogy a dokumentumok szokásos vagy rutinkeresését elvégezze – Terjedelem
(2004/258 európai központi banki határozat, 2. cikk, (1) bekezdés, 3. cikk, a) pont, 4. cikk, (5) és (6) bekezdés és 6. cikk (1)–(3) bekezdés)
11. Európai Unió – Intézmények – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – Dokumentum‑nyilvántartás létrehozására vonatkozó kötelezettség – Valamely adatbázis felvétele a nyilvántartásába
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 11. cikk; 2004/258 európai központi banki határozat, 3. cikk, a) pont)
12. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Kár – Okozati összefüggés – E feltételek egyikének hiánya – A kártérítési kereset egészének elutasítása
(EK 107. cikk, (2) bekezdés és EK 288. cikk, második és harmadik bekezdés; EUSZ 1. cikk, harmadik bekezdés, harmadik mondat)
13. Eljárás – Keresetlevél – Alaki követelmények – A felhozott jogalapok rövid ismertetése
(A Törvényszék eljárási szabályzata, 44. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
1. Valamely természetes vagy jogi személy által megsemmisítés iránt indított kereset csupán abban az esetben elfogadható, amennyiben a felperesnek érdeke fűződik a megtámadott jogi aktus megsemmisítéséhez. Ez az érdek feltételezi, hogy a megtámadott aktus megsemmisítése önmagában jogi következményekkel járhat, és a kereset ezért – eredményét tekintve – az azt indító fél javára szolgálhat. Ez a helyzet az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 6. cikkének (2) bekezdése alapján valamely adatbázis adataihoz való hozzáférés iránt természetes személy által előterjesztett kérelem Európai Központi Bank általi elutasításával szemben az említett természetes személy által előterjesztett megsemmisítés iránti kereset esetében, amely elutasítás azon – a felperes által vitatott – állásponton alapul, amely szerint az adatbázisokhoz vagy az azokban található adatokhoz való hozzáférést illetően a 2004/258 határozat nem alkalmazandó.
(vö. 28., 36. pont)
2. Az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való hozzáférés iránti kérelem esetében az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 6. cikkének (2) bekezdéséből, és különösen a „felkéri” és a „segítséget nyújt” kifejezések használatából az következik, hogy ha a hozzáférés iránti kérelem bármilyen okból nem kellően pontos, azt az EKB nem utasíthatja el minden további nélkül azzal az indokolással, hogy nem létezik az a dokumentum, amelyre a kérelem vonatkozik. Éppen ellenkezőleg, ilyen esetben az EKB‑nak az a feladata, hogy az említett határozat 6. cikkének (2) bekezdése alapján felkérje a kérelmezőt a kérelme pontosítására, és ennek érdekében segítséget nyújtson neki többek azon dokumentumok megjelölésével, amelyek a birtokában vannak, és amelyek hasonlítanak a hozzáférés iránti kérelemmel érintett dokumentumokhoz, vagy tartalmazhatják a kérelmező által keresett információk egy részét vagy egészét.
(vö. 30–31. pont)
3. A Törvényszéknek az általa gyakorolt jogszerűségi felülvizsgálat keretében nincs hatásköre arra, hogy meghagyást intézzen az intézményekhez, vagy ez utóbbiak helyébe lépjen. A jogszerűségi felülvizsgálat ilyen korlátozása a Törvényszék hatáskörébe tartozó valamennyi peres eljárásban irányadó, beleértve a dokumentumokhoz való hozzáférést.
(vö. 39. pont)
4. Az indokolást az adott jogi aktus természetéhez kell igazítani, valamint a jogi aktust kiadó intézmény érvelését világosan és egyértelműen kell megfogalmazni, hogy az az érdekeltek számára a meghozott intézkedés indokait megismerhetővé, az uniós bíróság számára pedig a felülvizsgálati jogkört gyakorolhatóvá tegye. Az indokolási kötelezettséget az eset összes körülményeire, így különösen a jogi aktus tartalmára, a felhívott indokok jellegére és a címzettek vagy a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett egyéb személyek magyarázathoz fűződő érdekére tekintettel kell vizsgálni. Nem követelmény, hogy az indokolás az összes releváns ténybeli és jogi elemet tartalmazza, amennyiben azt a kérdést, hogy valamely jogi aktus indokolása megfelel‑e a követelményeknek, nemcsak szövegére, hanem körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére is figyelemmel kell vizsgálni.
Ebből következik, hogy az intézmény eleget tesz ennek a kötelezettségenek, amennyiben megjelöli, hogy a felperesnek az intézmény birtokában lévő adatbázisokhoz való hozzáférés iránti kérelme azzal az indokkal kerül elutasításra, hogy a kért adatok nyomtatott változatának hiánya és azon jelentős munkateher miatt, amelyet a nyomtatás igényelne, a kérelme nem a hatályos rendelkezések értelmében vett dokumentumra vonatkozik. Az ilyen indokolás ugyanis lehetővé teszi a felperes számára, hogy megértse a hozzáférés iránti kérelme megtagadásának indokait, és az uniós bíróság előtt vitassa a megtagadó határozatot.
(vö. 47–51. pont)
5. Az indokolási kötelezettség olyan lényeges formai követelmény, amelyet külön kell választani az indokolás megalapozottságától, amely a jogi aktus érdemi jogszerűségére vonatkozik. Az indokolás esetleges téves jellege ugyanis nem teszi semmissé az indokolást.
(vö. 52. pont)
6. Az adatbázisok jogi védelméről szóló 96/9 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése szerinti adatbázis‑fogalom minden olyan gyűjteményre kiterjed, amely olyan műveket, adatokat vagy más tartalmi elemeket tartalmaz, amelyek egymástól tartalmuk sérelme nélkül elválaszthatók, és amely bármiféle rendszert vagy módszert tartalmaz, amely lehetővé teszi az azt alkotó egyes tartalmi elemek helyének meghatározását. Az adatbázis jellemzői között szerepel egyrészt valamely tetszőleges jellegű tartalom (információs, irodalmi, művészi, zenei vagy más), másrészt valamely tetszőleges jellegű fix hordozó, amelyen az említett tartalmat tárolják.
Az ilyen adatbázist alkotó tartalmi elemek, vagyis az adatok függetlenek egymástól. Ezek főszabály szerint nem rögzített és megváltoztathatatlan elrendezésben jelennek meg, hanem a rendelkezésre bocsátott eszközök, módszerek vagy egyebek alkalmazása révén számos összeállításban jelentkezhetnek.
(vö. 87., 102., 107. pont)
7. Ami az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 3. cikkének a) pontjában szereplő „dokumentum” kifejezés meghatározását illeti, az abban használt „adathordozó”, „tárolt”, „felvétel”, „készített” és „birtokában lévő” kifejezésekből implicit módon, de egyértelműen az tűnik ki, hogy az olyan tárolt adattartalomra vonatkozik, amely az előállítása után másolható és megtekinthető. A nem tárolt elemek tehát még akkor sem minősülnek dokumentumoknak, ha azokról az EKB‑nak tudomása van.
Másodszor ugyanebből a rendelkezésből az következik, hogy nincs jelentősége az adattartalmat hordozó tárolóeszköz jellegének azon kérdés esetében, hogy ez az adattartalom dokumentumnak minősül‑e, vagy sem. Ennélfogva a tárolóeszköz lehet mind hagyományos adathordozó, mint a papír, mind bonyolultabb adathordozó‑típus, mint a különböző elektronikus tárolóeszközök (merevlemez, memóriacsip stb.) vagy a hang‑, kép‑ és audiovizuális felvételek készítéséhez használt különböző adathordozók (CD, DVD, videokazetta stb.).
Harmadszor az említett rendelkezés szövege „bármely adattartalomra” vonatkozik. Más szóval a tárolt tartalom típusa és jellege is közömbös. Az említett határozatban szereplő meghatározás értelmében vett dokumentum ugyanis tartalmazhat szavakat, számokat vagy a szimbólumok bármely más típusát, de képeket és hang‑, illetve képfelvételeket is, például egy előadó szavait, illetve filmet. A tartalomra vonatkozó egyetlen korlátozás, amely az e rendelkezésben szereplő meghatározásból következhet, az a feltétel, amely szerint az említett tartalomnak az EKB politikáira, tevékenységeire vagy döntéseire kell vonatkoznia.
Negyedszer e rendelkezés értelmében az adattartalom terjedelemének, hosszúságának vagy fontosságának sincs jelentősége azon kérdést illetően, hogy az említett meghatározás vonatkozik‑e erre az adattartalomra, vagy sem. Ebből következően a 2004/258 határozat értelmében vett dokumentum lehet egy több száz oldalas könyv vagy egy olyan „papírfecni” is, amely csupán egyetlen szót vagy számot tartalmaz, így például egy nevet vagy egy telefonszámot. Hasonlóképpen a dokumentum nemcsak valamely szövegből, így levélből vagy beadványból állhat, hanem táblázatból, katalógusból vagy listából is, így például telefonkönyvből, árlistából vagy tartalékalkatrészek listájából. A dokumentumnak minősüléshez még valamely rendkívül kisméretű adattartalom – így például egyetlen szó vagy számjegy – is elegendő, amennyiben azt tárolják.
Ezzel szemben annak az elfogadása, hogy valamely önmagában vett adat nem lehet olyan „adattartalom”, amelynek a mérete és a jellege megfelelő ahhoz, hogy a 2004/258 határozat vagy az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet értelmében vett dokumentumnak minősüljön azt jelenti, hogy nem veszik figyelembe azt a tényt, hogy a valamely adatbázisban található adat jelentősége nem csupán a méretében rejlik, amely esetleg csekély is lehet, hanem az ezen adatnak az ugyanezen adatbázisban található többi adattal fennálló összetett, közvetlen vagy közvetett kapcsolataiban is. Ugyanis pontosan ezek a kapcsolatok teszik lehetővé, hogy valamely adatbázis adattartalma „valamely rendszer vagy módszer szerint legyen elrendezve”. Ezáltal még az adatbázisból kimásolt csekély mennyiségű adat is hordozhat egy vagy több hasznos információt, míg az összefüggéséből kiragadott szövegrészlet főszabály szerint elveszti a jelentését. Következésképpen nem lehet úgy tekinteni, hogy a valamely adatbázisban található adatok összessége egyáltalán nem rendelkezik jelentéssel. Az említett adatokat ugyanis nem véletlenszerűen vagy rendezetlenül, hanem pontos elrendezési séma szerint tárolják, amelynek összetettsége lehetővé teszi az ezen adatok közötti többféle kapcsolatok létrehozását.
Ebből következően a 2004/258 határozat 3. cikkének a) pontjában szereplő „dokumentum” kifejezés meghatározásának szó szerinti értelmezéséből az következik, hogy a valamely adatbázisban található adatok összessége az e rendelkezés értelmében vett dokumentumnak minősül.
(vö. 88–94., 106., 108., 110–111., 116., 164. pont)
8. Az adatbázisban található adatok összességének esetleges jelentős mérete nem minősül helytálló érvnek ahhoz, hogy tagadni lehessen, hogy azok az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 3. cikkének a) pontja értelmében vett dokumentumnak minősülnek.
Ugyanis, noha az intézménynek lehetőséggel kell rendelkeznie egyfelől a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréshez fűződő érdek, másfelől az ebből eredő munkateher közötti mérlegelésre abból a célból, hogy ezekben a sajátos esetekben megóvja a gondos ügyintézéshez fűződő érdeket, ezzel a lehetőséggel csak kivételesen lehet élni, különös tekintettel arra a tényre, hogy a hozzáférési jog gyakorlásához és a kérelmező érdekeinek érvényesítéséhez szükséges munkateher figyelembevétele az említett jog gyakorlásának meghatározásában főszabály szerint nem játszik szerepet. Továbbá, mivel az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés joga képezi a főszabályt, a kérelem folytán elvégzendő feladat ésszerűtlenségén alapuló kivételre hivatkozó intézmény köteles az ésszerűtlenség mértékét bizonyítani.
(vö. 121., 122., 124. pont)
9. Az tartalomnak ahhoz, hogy valamely adathordozón tárolható legyen, rendelkeznie kell minimális fokú stabilitással. Nem tesz eleget ennek a feltételnek az a tartalom, amely nagyon rövid ideig van jelen valamely műszaki eszközön. Az Európai Központi Bank általi rögzítésének pillanatától az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 3. cikkének a) pontja értelmében vett dokumentumnak minősül a megfelelő adathordozón tárolt tartalom, amely hozzáférés iránti kérelem tárgya lehet. Ebben a tekintetben közömbös az a tény, hogy ezt a tartalmat később módosítani lehet. Ugyanakkor a hozzáférés iránti kérelem nem irányulhat jövőbeli, tehát még nem rögzített adattartalomra, sem olyan adattartalomra, amelyet rögzítettek ugyan a múltban, de a kérelem előterjesztése előtt töröltek. Ehhez hasonlóan e rendelkezés értelmében az EKB birtokában van az az adattartalom, amelyet az EKB érdekében valamely külső szolgáltató olyan módon tárol, hogy ezen adattartalomnak bármikor az EKB rendelkezésére kell állnia.
(vö. 126–128., 131. pont)
10. Az Európai Központi Bank adatbázisában található bizonyos adatok potenciálisan érzékeny vagy bizalmas jellege nem minősülhet megfelelő indoknak ahhoz, hogy az ilyen adatbázis adattartalma vonatkozásában megtagadják az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat 3. cikkének b) pontja értelmében vett dokumentumnak való minősítését.
Ezenkívül az EKB a 2004/258 határozat 4. cikkének (6) bekezdésében meghatározott kivételekhez tartozó adatokra is korlátozhatja a hozzáférés megtagadását. Az EKB ebből következően köteles ilyen részleges hozzáférést biztosítani, ha a dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásával elérni kívánt cél úgy is megvalósítható, hogy ezen intézmény a védeni kívánt közérdeket esetlegesen sértő részek elfedésére szorítkozik.
Ugyanezen összefüggéshez tartozik az a kérelem, amely az EKB adatbázisaiban való keresésre és e keresés eredményének közlésére irányul, mivel az lényegében a dokumentumhoz részleges hozzáférés iránti kérelemnek minősül.
Tekintettel arra, hogy a 2004/258 határozat 4. cikkének (5) bekezdése rendelkezik a részleges hozzáférésről, mint az abban az esetben alkalmazandó megoldásról, ha a hozzáférés iránti kérelemnek lehetetlen teljes egészében eleget tenni, az érintett személyek, akik főszabály szerint az EKB valamennyi dokumentumához hozzáféréssel rendelkeznek, nyilvánvalóan kérelmezhetik az ilyen dokumentumhoz való részleges hozzáférést. Az ilyen kérelemnek nemcsak azt az említett határozat 3. cikkének a) pontja értelmében vett azon dokumentumot kell kellő pontossággal azonosítania, amelyre irányul, hanem annak azt a részét is, amelyhez a hozzáférést kérik.
Az arra irányuló hozzáférés iránti kérelem esetén, hogy az EKB valamelyik adatbázisában a kérelmező által megadott paraméterek alapján keresést végezzen, az EKB – amennyiben nem kell alkalmazni a 2004/258 határozat 4. cikkét – ennek a kérelemnek köteles eleget tenni, ha a kért kutatás elvégezhető az ezen adatbázis vonatkozásában rendelkezésre bocsátott kutatási eszközökkel. Ezzel szemben a dokumentumokhoz való, a 2004/258 határozat alapján előterjesztett, hozzáférés iránti kérelemben nem lehet megkövetelni az EKB‑tól azt, hogy az egyik adatbázisában található adatok egy részét vagy egészét az adatbázisban nem szereplő séma szerinti elrendezésben közölje a kérelmezővel. Az ilyen kérelem valójában új „dokumentum” létrehozására irányul, és nem tartozik az említett határozat hatálya alá.
Ebből következően a dokumentumhoz való részleges hozzáférés iránti kérelem összefüggésében mindaz, ami valamely adatbázisból szokásos vagy rutinkeresés útján kimásolható a 2004/258 határozat alapján előterjesztett hozzáférés iránti kérelem tárgyát képezheti.
(vö. 138., 144., 146–148., 150., 152–153. pont)
11. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelettől eltérően az Európai Központi Bank dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2004/258 határozat nem írja elő, hogy az EKB hozzon létre ilyen dokumentum‑nyilvántartást. Az ilyen nyilvántartás létrehozására vonatkozó – az említett rendelet 11. cikke szerinti – kötelezettség arra irányul, hogy lehetővé tegye a polgárok számára az őket megillető, e rendeletből eredő jogaik tényleges gyakorlását. Ennélfogva kétséges, hogy az a tény, hogy valamely elemet bonyolult vagy lehetetlen az ilyen nyilvántartásban szerepeltetni, elégséges érv lehet azon következtetés levonásához, hogy ez az elem a 2004/258 határozat 3. cikkének a) pontja értelmében nem minősül dokumentumnak.
Mindenesetre nem jelenthet különösebb nehézséget az, hogy valamely adatbázist – az 1049/2001 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése szerinti információk feltüntetése mellett – felvegyenek egy ilyen nyilvántartásba. Ez a rendelkezés egyáltalán nem követeli meg, hogy ezt a bejegyzést minden egyes alkalommal kiigazítsák, ha az adatbázisba valamely adatot felvesznek, vagy onnan törölnek. Az ilyen kiigazításra legfeljebb az adatbázis tartalmának lényeges módosítása esetén van szükség. Egyébiránt a nyilvántartásba való bejegyzés ésszerű időközönként naprakésszé tehető annak érdekében, hogy az jobban tükrözze ezen adatbázis aktuális tartalmát.
(vö. 155–156. pont)
12. A Közösségnek az EK 288. cikk második bekezdése értelmében a szervei jogellenes magatartása esetén fennálló szerződésen kívüli felelősségéhez több feltétel együttes teljesülése szükséges, nevezetesen az intézményekkel szemben kifogásolt magatartás jogellenessége, a kár valós jellege, valamint az állítólagos magatartás és a hivatkozott kár közötti okozati összefüggés fennállása.
Az első feltételt illetően: olyan jogszabály kellően súlyos megsértésének megállapítására van szükség, amely jogot állapít meg a magánszemélyek javára. A döntő kritérium, amely lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a jogszabály kellően súlyos megsértésének követelménye teljesül, az érintett intézmény mérlegelési jogköre esetében előírt korlátok nyilvánvaló és súlyos megsértése. Ha ez az intézmény csak igen csekély vagy semmilyen mérlegelési jogkörrel nem rendelkezik, a közösségi jog egyszerű megsértése elegendő a kellően súlyos jogsértés fennállásának megállapításához.
Ami az okozati összefüggéssel kapcsolatos feltételt illeti, az Unió kizárólag azokért a károkért tehető felelőssé, amelyek kellő közvetlenséggel visszavezethetők az érintett intézmény jogellenes magatartására. A kárnak valósnak és bizonyosnak, valamint meghatározhatónak kell lennie. A pusztán feltételezett és meg nem határozott kár azonban nem teremt jogot a kártérítésre. A felperesnek kell bizonyítékokat szolgáltatnia kárának létezéséről és nagyságáról. Ezenkívül, ha valamelyik feltétel nem teljesül, a keresetet teljes egészében el kell utasítani, anélkül hogy a többi feltétel vizsgálatára szükség lenne.
Ebben az összefüggésben idő előtti a felperes kártérítési kérelme, amelyet a doktori értekezése védését befolyásoló, amiatt bekövetkezett késedelemre alapított, hogy az uniós intézmény megtagadta, hogy bizonyos dokumentumaihoz hozzáférhessen, amennyiben ez a megtagadás nem az egyedüli oka a késedelemnek.
(vö. 189–193., 197. pont)
13. Az Törvényszék eljárási szabályzata 44. cikke 1. §‑ának c) pontja szerint a keresetlevélnek tartalmaznia kell a jogvita tárgyát és a felhozott jogalapok rövid ismertetését. A valamely közösségi intézmény által okozott károk megtérítése iránti keresetnek e követelmények teljesítéséhez többek között tartalmaznia kell azokat a tényeket, amelyek alapján meghatározható különösen a felperes által elszenvedett állítólagos kár, valamint e kár jellege és mértéke.
(vö. 194. pont)