Zadeva T-436/09
Julien Dufour
proti
Evropski centralni banki
„Dostop do dokumentov – Sklep 2004/258/ES – Baze podatkov ECB, ki so bile uporabljene pri pripravi poročil o zaposlovanju in mobilnosti osebja – Zavrnitev dostopa – Ničnostna tožba – Pravni interes – Dopustnost – Pojem dokumenta – Odškodninska tožba – Prezgodnja vložitev“
Povzetek sodbe
1. Ničnostna tožba – Pravni interes – Fizične ali pravne osebe – Tožba, ki lahko tožeči stranki prinese korist
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
2. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep 2004/258 Evropske centralne banke
3. Ničnostna tožba – Pristojnost sodišča Unije – Sklepi, katerih namen je pridobiti nalog, naslovljen na institucijo – Dostop do dokumentov – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
4. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep Evropske centralne banke, s katerim je bil tožeči stranki zavrnjen dostop do nekaterih baz podatkov te banke, ki bi zanjo imele dokumentaren pomen
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, členi 7(1), 8(1) in 9)
5. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg
(člen 296, drugi odstavek, PDEU)
6. Približevanje zakonodaj – Pravno varstvo baz podatkov – Direktiva 96/9 – Pojem baze podatkov
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/9, člen 1(2))
7. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep 2004/258 Evropske centralne banke – Pojem dokumenta
(Sklep Evropske centralne banke 2004/258, člen 3(a))
8. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Zahteva, ki pomeni veliko delovno obremenitev – Tehtanje zadevnih interesov
(Sklep Evropske centralne banke 2004/258, člen 3(a))
9. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep 2004/258 Evropske centralne banke – Pojem dokumenta
(Sklep Evropske centralne banke št. 2004/258, člen 3(a))
10. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep 2004/258 Evropske centralne banke – Obveznost banke, da opravi običajno ali rutinirano raziskavo dokumentov – Obseg
(Sklep Evropske centralne banke 2004/258, členi 2(1), 3(a), 4(5) in (6) ter 6, od (1) do (3))
11. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Obveznost ustvariti register dokumentov – Vpis v register baze podatkov
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 11; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, člen 3(a))
12. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Neobstoj enega od teh pogojev – Zavrnitev odškodninske tožbe v celoti
(člen 107(2) ES in 288, drugi in tretji odstavek, ES; člen 1, tretji odstavek, tretji stavek, PEU)
13. Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Kratek povzetek navajanih razlogov
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
1. Ničnostna tožba fizične ali pravne osebe je dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta kot taka pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist. To je v primeru ničnostne tožbe, ki jo je vložila fizična oseba zoper Evropsko centralno banko zaradi njene zavrnitve zahteve za dostop do podatkov v podatkovni bazi, vložene na podlagi člena 6(2) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke in ki temelji na trditvi, ki jo izpodbija tožeča stranka, da Sklepa 2004/258 ni mogoče uporabljati v zvezi z dostopom do zbirk podatkov in do podatkov v njih.
(Glej točki 28 in 36.)
2. V primeru zahteve za dostop do dokumentov Evropske centralne banke iz člena 6(2) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke, zlasti glede uporabe glagolov „prosi“ in „pomaga“, izhaja, da je ta ne more takoj zavrniti iz razloga, da ni dokumenta, ki ga zadeva. Nasprotno, v takem primeru mora v skladu s členom 6(2) tega sklepa prositi prosilca, naj prošnjo pojasni, in mu pri tem pomagati, zlasti tako, da navede dokumente, ki jih hrani in so podobni tistim, ki jih zadeva prošnja za dostop, ali ki lahko vsebujejo del informacij ali vse informacije, za katere je prosil prosilec.
(Glej točki 30 in 31.)
3. Splošno sodišče ne more pri nadzoru zakonitosti na institucije nasloviti odredbe ali jih nadomestiti. Navedena omejitev nadzora zakonitosti se uporablja v vseh vrstah pravnih sporov, o katerih lahko odloča Splošno sodišče, vključno s sporom zaradi dostopa do dokumentov.
(Glej točko 39.)
4. Obrazložitev mora biti prilagojena vrsti zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišče Unije opravi nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, na katere se ukrep neposredno in posamično nanaša. Ni nujno, da so v obrazložitvi podrobno navedene vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve, ne nanaša le na njeno besedilo, ampak tudi na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.
Iz tega izhaja, da institucija upošteva to obveznost, če nakaže, da je prošnja za dostop do dokumentov tožeče stranke do podatkovne baze, ki jo ima, zavrnjena iz vseh razlogov, ki kažejo na neobstoj natisnjenih različic zahtevanih podatkov in pomeni veliko delovno obremenitev za to ustanovo, njena zahteva pa se ne nanaša na dokument v smislu veljavnih določb. Takšna utemeljitev omogoča tožeči stranki, da razume zavrnitev prošnje za dostop do podatkov in zavrnitev izpodbija pred sodiščem Unije.
(Glej točke od 47 do 51.)
5. Obveznost obrazložitve je bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ker se ta nanaša na vsebinsko zakonitost spornega akta. Če je obrazložitev morebiti napačna, to namreč ne pomeni, da je ni.
(Glej točko 52.)
6. Pojem baze podatkov v smislu člena 1(2) Direktive 96/9 o pravnem varstvu baz podatkov zajema vse zbirke del, podatkov ali drugega gradiva, ki so med seboj ločljive, ne da bi bila zaradi tega spremenjena vrednost njegove vsebine, in ki vsebujejo kakršno koli metodo ali sistem, s katerima je mogoče najti katero koli sestavno gradivo vsebine. Med drugim je za bazo podatkov značilen obstoj kakršne koli vsebine (informativna, literarna, umetniška, glasbena ali drugačna vsebina) in obstoj kakršnega koli trajnega nosilca, na katerem je vsebina shranjena.
Sestavni deli take baze podatkov, torej podatki, so namreč neodvisni drug od drugega. Praviloma niso prikazani v stalni in nespremenljivi sestavi, temveč jih je mogoče takrat, ko so dani na voljo s tehničnimi ali drugimi sredstvi, prikazati v številnih različnih kombinacijah.
(Glej točke 87, 102 in 107.)
7. V zvezi z opredelitvijo izraza „dokument“ iz člena 3(a) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke implicitno, vendar jasno izhaja, da je s pojmi, kot so „nosilec“, „shranjena“, „zapis“, „sestavila“ in „hrani“, uporabljenimi v opredelitvi, mišljena shranjena vsebina, ki jo je mogoče razmnoževati ali pa je na voljo za vpogled po njeni pripravi. Deli, ki se ne shranjujejo, torej niso dokumenti, tudi če so banki znani.
Pri vprašanju, ali je navedena vsebina dokument, vrsta nosilca za shranjevanje vsebine ni pomembna. Tako gre lahko za tradicionalni nosilec, kot je papir, pa tudi za bolj izdelane vrste nosilcev, kot so različne naprave za elektronsko shranjevanje (trdi disk, elektronski pomnilniški čip itd.) ali različni nosilci za zapisovanje zvoka, slike ali za avdiovizualno zapisovanje (CD, DVD, videokasete itd.).
Besedilo te določbe se nanaša na „kakršno koli vsebino“. Z drugimi besedami, vrsta in narava shranjene vsebine nista pomembni. Tako so lahko v dokumentu v smislu opredelitve iz navedenega sklepa besede, številke ali katera koli druga vrsta simbola, pa tudi slike in zvočni zapis, kot so izjave govornika, ali zapis slike, kot je film. Edina omejitev v zvezi z vsebino, na katero se lahko nanaša opredelitev iz te določbe, je pogoj, da mora biti navedena vsebina povezana s politiko, dejavnostjo ali odločitvami banke.
Četrtič, v okviru te določbe dolžina, pomembnost ali predstavitev vsebine niso pomembni pri vprašanju, ali navedena opredelitev vključuje navedeno vsebino. Iz tega izhaja, da je lahko dokument v smislu Sklepa 2004/258 knjiga z nekaj sto stranmi ali „list papirja“, na katerem je samo ena beseda ali številka, na primer priimek ali telefonska številka. Poleg tega je lahko dokument ne le besedilo, kot sta dopis ali vloga, temveč tudi preglednica, katalog ali seznam, kot so telefonski imenik, cenik ali seznam nadomestnih delov. Tudi zelo kratka vsebina, na primer ena sama beseda ali ena številka, je že dokument, če je shranjena.
Vendar če bi se sprejelo, da posamezen podatek ni „vsebina“, ki bi bila dovolj obsežna in zadostna, da bi bila lahko dokument v smislu Sklepa 2004/258 ali Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, se ne bi upoštevalo dejstvo, da pomen podatka v bazi podatkov ni odvisen samo od velikosti, ki je lahko tudi zelo majhna, temveč tudi od številnih neposrednih ali posrednih razmerij do drugih podatkov v isti bazi. Prav ta razmerja namreč omogočajo, da je vsebina baze podatkov „sistematično in metodično razporejena“. Tako se lahko tudi z zelo malo podatki, vzetimi iz baze, prenese ena ali več uporabnih informacij, čeprav del besedila, iztrgan iz sobesedila, praviloma izgubi pomen. Zato ni mogoče šteti, da je celota podatkov v bazi podatkov skupek brez pomena. Navedeni podatki namreč niso shranjeni naključno in brez posebnega reda, temveč po natančno določenem sistemu razporeditve, ki zaradi večplastnosti omogoča ustvarjanje številnih razmerij med podatki.
Iz tega izhaja, da je v skladu z dobesedno razlago izraza „dokument“ iz člena 3(a) Sklepa 2004/258 celota podatkov v zbirki podatkov dokument v smislu navedene določbe.
(Glej točke od 88 do 94, 106, 108, od 110 do 111, 116 in 164.)
8. Trditev o morebitnem velikem obsegu vseh podatkov v bazi podatkov ni razlog, da se jim prizna značilnost, da se zanje zavrne značilnost dokumenta v smislu člena 3(a) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke.
Vendar če mora institucija obdržati možnost, da tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno breme, da bi v teh posebnih primerih ohranila interes dobrega upravljanja, se ta možnost uporablja samo izjemoma, zlasti ker upoštevanje delovnega bremena, potrebnega za izvajanje prosilčeve pravice do dostopa in njegovega interesa, načeloma ni upoštevno za spremembo izvajanja navedene pravice. Poleg tega, ker pravica do dostopa do dokumentov, ki jih hranijo institucije, pomeni načelno rešitev, prav institucija, ki se sklicuje na izjemo, povezano z nerazumnostjo naloge, zahtevane v prošnji, nosi dokazno breme obsega te naloge.
(Glej točke 121, 122 in 124.)
9. Da bi se vsebina lahko shranila na nosilcu, mora imeti minimalno raven nespremenljivosti. Vsebina, ki je samo začasno na tehnični napravi, tega pogoja ne izpolnjuje. Vsebina je od takrat, ko jo Evropska centralna banka shrani na ustrezen nosilec, dokument v smislu člena 3(a) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke, ki ga lahko zadeva prošnja za dostop. To, da je vsebino mogoče pozneje spreminjati, pri tem ni pomembno. Nasprotno, prošnja za dostop se ne more nanašati niti na prihodnjo in torej še nezapisano vsebino niti na vsebino, ki je bila v preteklosti zapisana, vendar je bila pred vložitvijo prošnje izbrisana. Prav tako ECB hrani vsebino, shranjeno pri zunanjem ponudniku storitev v imenu ECB, in sicer tako, da ji je vedno na voljo, v smislu člena te določbe.
(Glej točke od 126 do 128 in 131.)
10. Morebitna občutljivost ali zaupnost nekaterih podatkov v bazi podatkov Evropske centralne banke ne more biti ustrezen razlog za to, da se vsebini iz take zbirke podatkov ne prizna lastnosti dokumenta v smislu člena 3(a) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke.
Banka lahko med drugim omeji zavrnitev dostopa samo do podatkov, za katere veljajo zadevne izjeme, določene v členu 4(6) Sklepa 2004/258. Zato mora tak delni dostop odobriti, kadar je cilj ob zavrnitvi dostopa do dokumenta mogoče doseči, če bi se samo zakrili deli dokumenta ali podatki, ki lahko oslabijo varstvo javnega interesa.
Taka prošnja, naj banka preišče zbirko podatkov in predloži rezultat iskanja, spada v isti okvir, ker je v bistvu prošnja za delni dostop do dokumenta.
Ker je delni dostop določen v členu 4(5) Sklepa 2004/258 kot rešitev, ki jo je treba sprejeti, če prošnji za dostop ni mogoče ugoditi v celoti, lahko osebe, ki imajo načeloma pravico do dostopa do celote vseh dokumentov banke, a fortiori zahtevajo samo delni dostop do takega dokumenta. V taki prošnji mora biti dovolj natančno določen ne le dokument v smislu člena 3(a) navedenega sklepa, ki je predmet prošnje, temveč tudi njegov del, za dostop do katerega se prosi.
Če je banka v prošnji za dostop prošena, naj v kateri od svojih baz podatkov izvede iskanje po parametrih, ki jih je opredelil prosilec, mora – razen če uporabi člen 4 Sklepa 2004/258 – navedeni prošnji ugoditi, če se lahko zahtevano iskanje izvede z iskalnimi orodji, ki so na voljo za navedeno zbirko podatkov. Vendar s prošnjo za dostop, vloženo na podlagi Sklepa 2004/258, banke ni mogoče prositi, naj prosilcu predloži del ali celoto podatkov v kateri od zbirk podatkov, razvrščenih po sistemu, ki tam ni predviden. S tako prošnjo se namreč želi ustvariti nov „dokument“, zato prošnja ne spada v okvir uporabe navedenega sklepa.
Iz tega izhaja, da je v kontekstu prošnje za delni dostop do dokumenta lahko vse, kar je mogoče pridobiti iz baze podatkov z običajnim ali rutinskim iskanjem, predmet prošnje za dostop, vložene na podlagi Sklepa 2004/258.
(Glej točke 138, 144, od 146 do 148, 150, 152 in 153.)
11. Drugače kot Uredba št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije Sklep 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke ne določa, da banka uvede tak register. Obveznost uvedbe registra, določena v členu 11 te uredbe, državljanom omogoča dejansko uživanje njihovih pravic, ki iz nje izhajajo. Zato je vprašanje, ali je lahko težava in celo nezmožnost, da se kateri od elementov zapiše v register, zadosten razlog za ugotovitev, da ni dokument v smislu člena 3(a) Sklepa 2004/258.
Vsekakor se zdi, da vpis baze podatkov v tak register z navedbo informacij iz člena 11(2) Uredbe št. 1049/2001 ne pomeni posebnih težav. V skladu z navedeno določbo navedenega vpisa nikakor ni treba vsakokrat prilagoditi, kadar se podatek doda v zbirko podatkov ali se iz nje umakne. Taka prilagoditev je potrebna le, če bi se vsebina zbirke podatkov zelo spremenila. Vpis baze podatkov v register se lahko poleg tega posodablja v razumnih časovnih presledkih, da bi kar najbolje izražal trenutno vsebino.
(Glej točki 155 in 156.)
12. Za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Skupnosti v smislu člena 288, drugi odstavek, ES zaradi nezakonitega ravnanja njenih organov morajo biti izpolnjeni vsi pogoji, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam, dejanskost škode ter obstoj vzročne zveze med zatrjevanim ravnanjem in uveljavljano škodo.
Pri prvem pogoju je treba dokazati dovolj resno kršitev pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom. Odločilno merilo za ugotovitev, da je kršitev dovolj resna, je očitno in resno neupoštevanje zadevne institucije Skupnosti glede omejitev njene diskrecijske pravice. Če ima institucija samo zelo omejeno diskrecijsko pravico ali je sploh nima, lahko že zgolj kršitev prava Skupnosti zadošča za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve.
Unija je lahko v zvezi s pogojem vzročne zveze odgovorna le za škodo, ki dovolj neposredno izhaja iz nepravilnega ravnanja zadevne institucije. V zvezi s škodo mora biti ta dejanska, gotova in ocenljiva. Le hipotetična in neopredeljena škoda pa ne daje pravice do nadomestila. Dokaze za ugotovitev obstoja in obsega škode mora predložiti tožeča stranka. Poleg tega je treba – če eden od navedenih pogojev ni izpolnjen – tožbo v celoti zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje.
V tem kontekstu je odškodninski zahtevek tožeče stranke, ki temelji na tem, da zamuja pri zagovoru doktorske disertacije zato, ker mu je institucija Unije zavrnila dostop do nekaterih njenih dokumentov, vložen prezgodaj, saj ta zavrnitev ni edini razlog za to zamudo.
(Glej točke od 189 do 193 in 197.)
13. V skladu s členom 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča mora tožba vsebovati predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov. Tožba za povračilo škode, ki jo je povzročila institucija Skupnosti, mora za izpolnitev navedenih zahtev vsebovati elemente, ki omogočajo opredelitev zlasti škode, za katero tožeča stranka trdi, da jo je utrpela, ter vrsto in obseg škode.
(Glej točko 194.)