Language of document : ECLI:EU:C:2021:153

Asia C-824/18

A. B. ym.

vastaan

Krajowa Rada Sądownictwa

(Ennakkoratkaisupyyntö – Naczelny Sąd Administracyjny (Puola))

 Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 2.3.2021

Ennakkoratkaisupyyntö – SEU 2 artikla ja 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Oikeusvaltio – Tehokas oikeussuoja – Tuomareiden riippumattomuuden periaate – Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) tuomareiden nimitysmenettely – Puolan tasavallan presidentin kansallisen tuomarineuvoston ehdotuksesta tekemä nimitys – Kansallisen tuomarineuvoston riippumattomuuden puute – Sen päätökseen kohdistuvan tehokkaan oikeussuojakeinon puuttuminen – Trybunał Konstytucyjnyn (perustuslakituomioistuin, Puola) tuomio, jolla kumotaan säännös, johon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivalta perustuu – Sellaisen lainsäädännön antaminen, jossa säädetään vireillä olevien asioiden raukeamisesta täysin oikeusvaikutuksin ja jossa suljetaan pois tällaisten asioiden saattaminen vireille tuomioistuimissa tulevaisuudessa – SEUT 267 artikla – Kansallisten tuomioistuinten oikeus ja/tai velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö ja pysyttää se voimassa – SEU 4 artiklan 3 kohta – Vilpittömän yhteistyön periaate ‐ Unionin oikeuden ensisijaisuus – Valta olla soveltamatta unionin oikeuden kanssa ristiriidassa olevia kansallisia säännöksiä

1.        Ennakkoratkaisukysymykset – Asian saattaminen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi – Kansallisten tuomioistuinten toimivalta – Laajuus – Kansallista lainsäädäntöä, jolla estetään kansallista tuomioistuinta pysyttämästä unionin tuomioistuimelle esitettyä ennakkoratkaisupyyntöä ja suljetaan pois mahdollisuus esittää tulevaisuudessa samanlaisia vaatimuksia, ei voida hyväksyä – Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointi asiasta

(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 267 artikla)

(ks. 74, 91–93, 95–97, 106, 107 ja 150 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Ulottuvuus

(SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla ja 51 artiklan 1 kohta)

(ks. 108, 109, 111 ja 112 kohta)

3.        Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Tuomareiden riippumattomuuden periaate – Ulottuvuus

(SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan toinen alakohta)

(ks. 115–119 kohta)

4.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Puolan tasavallan presidentin kansallisen tuomarineuvoston ehdotuksesta nimeämät ylimmän tuomioistuimen tuomarit – Periaatteen loukkaaminen siinä tapauksessa, että yksityisissä herää perusteltuja epäilyjä – Arviointiperusteet – Kansallisen tuomarineuvoston riippumattomuus – Kyseisen elimen päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun ulottuvuus – Tarkistamisen kuuluminen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin

(SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

(ks. 122–125, 127–129 ja 131 kohta)

5.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Muutoksenhaku sellaisiin kansallisen tuomarineuvoston päätöksiin, jotka koskevat tiettyjen hakijoiden ehdottamista nimitettäväksi ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa – Tällaisen oikeussuojakeinon käyttämistä tulevaisuudessa koskevan mahdollisuuden poistaminen – Periaatteen loukkaaminen siinä tapauksessa, että yksityisissä herää perusteltuja epäilyjä – Tarkistamisen kuuluminen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin

(SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

(ks. 136, 138, 139 ja 150 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

6.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Kansallisten tuomioistuinten toimivalta pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta – Vilpittömän yhteistyön velvoite – Ensisijaisuus – Kansallista lainsäädäntöä, jolla estetään kansallista tuomioistuinta pysyttämästä unionin tuomioistuimelle esitettyä ennakkoratkaisupyyntöä ja suljetaan pois mahdollisuus esittää tulevaisuudessa samanlaisia pyyntöjä, ei voida hyväksyä – Kansallisen tuomioistuimen velvollisuudet ja toimivalta – Velvollisuus jättää soveltamatta unionin oikeuden vastaista kansallista säännöstä – Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen velvollisuus jatkaa toimivaltaansa aiemmin kuuluneiden oikeusriitojen tutkimista

(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 267 artikla)

(ks. 140, 141 ja 150 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

7.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Ensisijaisuus – Muutoksenhaku sellaisiin kansallisen tuomarineuvoston päätöksiin, jotka koskevat tiettyjen hakijoiden ehdottamista nimitettäväksi ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa – Tällaisen oikeussuojakeinon käyttämistä tulevaisuudessa koskevan mahdollisuuden poistamista ei voida hyväksyä – Kansallisen tuomioistuimen velvollisuudet ja toimivalta – Velvollisuus jättää soveltamatta unionin oikeuden vastaista kansallista säännöstä – Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen velvollisuus jatkaa toimivaltaansa aiemmin kuuluneiden oikeusriitojen tutkimista

(SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; SEUT 267 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

(ks. 142–146 ja 148–150 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

8.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Muutoksenhaku kansallisen tuomarineuvoston päätöksiin, jotka koskevat tiettyjen hakijoiden ehdottamista nimitettäväksi ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin – Ehdotettavia hakijoita koskevat päätökset, joista tulee lopullisia – Kansallinen lainsäädäntö, joka estää valittajia esittämästä valituksen perusteeksi väitettä siitä, että se, täyttivätkö ehdokkaat nimittämisehdotuksen esittämistä koskevan päätöksen yhteydessä huomioon otettavat kriteerit, oli arvioitu virheellisesti – Periaatteen loukkaaminen siinä tapauksessa, että yksityisillä on perusteltuja epäilyksiä – Tarkistamisen kuuluminen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin

(SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

(ks. 156, 157, 165 ja 167 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

9.        Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavien muutoksenhakukeinojen käyttöön ottaminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Ensisijaisuus – Muutoksenhaku sellaisiin kansallisen tuomarineuvoston päätöksiin, jotka koskevat tiettyjen hakijoiden ehdottamista nimitettäväksi ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin – Ehdotettavia hakijoita koskevat päätökset, joista tulee lopullisia – Kansallista lainsäädäntöä, jolla estetään valittajia esittämästä väitettä siitä, että se, täyttivätkö ehdokkaat nimittämisehdotuksen esittämistä koskevan päätöksen yhteydessä huomioon otettavat kriteerit, oli arvioitu virheellisesti, ei voida hyväksyä – Kansallisen tuomioistuimen velvollisuudet ja toimivalta – Velvollisuus jättää soveltamatta unionin oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista säännöstä – Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen velvollisuus jatkaa toimivaltansa käyttämistä soveltamalla edelleen aiemmin voimassa olleita kansallisia säännöksiä

(SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

(ks. 166 ja 167 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

Tiivistelmä

Puolan kansallista tuomarineuvostoa koskevaan lakiin tehdyt peräkkäiset muutokset, joilla poistetaan sellaisiin kyseisen neuvoston päätöksiin, joilla esitetään tasavallan presidentille hakijoiden nimittämistä ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin, kohdistuva tehokas tuomioistuinvalvonta, ovat omiaan rikkomaan unionin oikeutta

Jos rikkominen näytetään toteen, kansallisen tuomioistuimen on unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen nojalla jätettävä soveltamatta tällaisia muutoksia

Krajowa Rada Sądownictwa (kansallinen tuomarineuvosto, Puola) (jäljempänä KRS) päätti elokuussa 2018 tekemillään päätöksillä olla esittämättä Puolan tasavallan presidentille viiden henkilön nimittämistä Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) tuomarinvirkoihin ja esittää eräiden muiden hakijoiden nimittämistä kyseisiin virkoihin. Pääasian valittajat valittivat kyseisistä päätöksistä Naczelny Sąd Administracyjnyyn (ylin hallintotuomioistuin, Puola). Tällaisista valituksista säädettiin tuolloin kansallisesta tuomarineuvostosta annetulla lailla (jäljempänä KRS:stä annettu laki), sellaisena kuin se oli muutettuna heinäkuussa 2018 annetulla lailla. Kyseiseen järjestelmään kuului yhtäältä, että jos kaikki ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkaan nimittämistä koskevaan menettelyyn osallistuneet henkilöt eivät riitauta kyseessä olevaa KRS:n päätöstä, päätöksestä tulee lopullinen kyseessä olevaan virkaan esitetyn hakijan osalta ja tasavallan presidentti voi nimittää hänet. Lisäksi tällaisen päätöksen mahdollinen kumoaminen sellaisen osallistujan, jota ei esitetä nimitettäväksi, muutoksenhaun seurauksena ei voi johtaa siihen, että viimeksi mainitun tilannetta arvioidaan uudelleen kyseisen viran mahdollisen täyttämisen kannalta. Toisaalta kyseiseen järjestelmään kuuluu, että tällaisen valituksen perusteeksi ei voida esittää väitettä siitä, että se, täyttivätkö ehdokkaat nimittämisehdotuksen esittämistä koskevan päätöksen yhteydessä huomioon otettavat kriteerit, oli arvioitu virheellisesti. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi alkuperäisessä ennakkoratkaisupyynnössään, että tällaisella järjestelmällä poistetaan käytännössä kokonaan sellaisen henkilön, jota ei ehdotettu nimitettäväksi, tekemän valituksen tehokkuus, se päätti tiedustella unionin tuomioistuimelta, onko kyseinen järjestelmä unionin oikeuden mukainen.

Tämän alkuperäisen pyynnön jälkeen KRS:stä annettua lakia muutettiin uudelleen vuonna 2019. Uudistuksen johdosta on yhtäältä tullut mahdottomaksi hakea muutosta KRS:n päätöksiin, jotka koskevat sitä, esitetäänkö ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoja hakeneita henkilöitä nimitettäväksi. Toisaalta uudistuksella säädettiin tällaisia vielä vireillä olevia valituksia koskevasta lausunnon antamisen raukeamisesta suoraan lain nojalla viemällä näin ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta toimivalta lausua tällaisista valituksista sekä mahdollisuus saada vastaus unionin tuomioistuimelle esittämiinsä ennakkoratkaisukysymyksiin. Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedusteli täydentävässä ennakkoratkaisupyynnössään unionin tuomioistuimelta, onko tällainen uusi järjestelmä unionin oikeuden mukainen.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Suuressa jaostossa asian ratkaissut unionin tuomioistuin katsoo aluksi, että sekä SEUT 267 artiklalla käyttöön otettu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välinen yhteistyöjärjestelmä että SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettu vilpittömän yhteistyön periaate ovat esteenä edellä mainittujen, Puolassa vuonna 2019 toteutettujen lainsäädäntömuutosten kaltaisille muutoksille, jos käy ilmi, että niiden erityisenä vaikutuksena on se, ettei unionin tuomioistuin voi lausua ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen sille osoittaman kaltaisista ennakkoratkaisukysymyksistä, eikä kansallinen tuomioistuin voi esittää vastaavanlaisia pyyntöjä uudelleen tulevaisuudessa. Unionin tuomioistuin täsmentää tältä osin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kaikkien merkityksellisten seikkojen ja erityisesti asiayhteyden, jossa Puolan lainsäätäjä on tehnyt kyseiset muutokset, arvioida, onko sen käsittelemän asian tilanne tällainen.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin katsoo, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määrätty jäsenvaltioiden velvollisuus säätää tarvittavista oikeussuojakeinoista sen varmistamiseksi, että yksityisten oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan unionin oikeuden kattamilla aloilla kunnioitetaan, voi myös olla esteenä tämänkaltaisille lainsäädäntömuutoksille. Näin on silloin, jos – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on jälleen arvioitava kaikkien merkityksellisten seikkojen perusteella – ilmenee, että kyseiset muutokset herättävät yksityisissä perusteltuja epäilyjä siitä, ovatko KRS:n päätösten pohjalta nimitetyt tuomarit täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ja erityisesti lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan välittömän tai välillisen vaikutusvallan ulottumattomissa ja neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden. Tällaiset muutokset voivat siten johtaa siihen, ettei kyseisiä tuomareita koeta riippumattomiksi tai puolueettomiksi, mikä on omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen täytyy herättää yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa.

Tämän johtopäätöksen tueksi unionin tuomioistuin muistuttaa, että unionin oikeudessa edellytetyt riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät tuomareiden nimittämistä koskevien sääntöjen olemassaoloa. Lisäksi unionin tuomioistuin korostaa, että KRS:llä on ratkaiseva rooli ylimmän tuomioistuimen tuomareiden nimitysmenettelyssä, sillä sen esittämistoimi on sine qua non ‑edellytys hakijan myöhemmälle virkaan nimittämiselle. Näin ollen sillä, miten riippumaton KRS on Puolan lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta, voi olla merkitystä, kun arvioidaan sitä, pystyvätkö sen valitsemat tuomarit täyttämään riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevat vaatimukset. Lisäksi unionin tuomioistuin mainitsee, että se, ettei kansallisen ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkaan nimittämistä koskevan menettelyn yhteydessä ole mahdollista hakea muutosta tuomioistuimessa, voi osoittautua ongelmalliseksi, jos kaikki tällaiselle menettelylle kyseisessä jäsenvaltiossa ominaiset asiayhteyteen liittyvät merkitykselliset seikat voivat herättää yksityisissä systeemisiä epäilyjä kyseisen menettelyn päätteeksi nimitettävien tuomareiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Unionin tuomioistuin täsmentää tältä osin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy kaikkien ennakkoratkaisupyynnössään mainitsemiensa merkityksellisten seikkojen ja erityisesti KRS:n jäsenten nimittämismenettelyyn vaikuttaneiden viime aikaisten lainsäädäntömuutosten perusteella siihen, ettei KRS tarjoa riittäviä takeita riippumattomuudesta, valitsematta jääneiden ehdokkaiden käytössä oleva oikeussuojakeino on tarpeen asianomaisten tuomareiden nimittämismenettelyn suojaamiseksi suoralta tai välilliseltä vaikuttamiselta ja lopulta sen välttämiseksi, että yksityisissä herää edellä mainittuja epäilyjä.

Unionin tuomioistuin katsoo lopuksi, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että vuoden 2019 lainsäädäntömuutokset on tehty unionin oikeuden vastaisesti, unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate edellyttää, että viimeksi mainittu tuomioistuin jättää soveltamatta kyseisiä muutoksia riippumatta siitä, ovatko ne lain vai perustuslain tasoisia, ja käyttää edelleen sille aikaisemmin kuulunutta toimivaltaa tutkia sen käsiteltäväksi ennen kyseisten muutosten tekemistä saatetut asiat.

Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta on esteenä edellä mainittujen, Puolassa vuonna 2018 tehtyjen lainsäädäntömuutosten kaltaisille muutoksille, jos käy ilmi, että ne ovat omiaan herättämään yksityisissä perusteltuja epäilyjä siitä, ovatko näin nimitetyt tuomarit täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa ja neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden, ja johtamaan siten siihen, ettei kyseisiä tuomareita koeta riippumattomiksi tai puolueettomiksi, mikä on omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen täytyy herättää yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa.

Juuri ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on viime kädessä ratkaistava, onko sen käsittelemän asian tilanne tällainen. Niistä seikoista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava tässä yhteydessä huomioon, unionin tuomioistuin korostaa, että kansalliset säännökset, jotka koskevat kansallisen ylimmän tuomioistuimen tuomarinvirkoihin nimittämistä koskevassa menettelyssä käytettävissä olevaa oikeussuojakeinoa, saattavat osoittautua ongelmallisiksi unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten kannalta silloin, kun ne heikentävät tuohon saakka olemassa olleen oikeussuojakeinon tehokkuutta. Unionin tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että vuoden 2018 lainsäädäntömuutosten jälkeen oikeussuojakeinolla ei ole mitään tosiasiallista tehoa ja se tarjoaa näin ollen vain näennäisen oikeussuojan. Toiseksi se korostaa, että nyt käsiteltävässä tapauksessa on myös otettava huomioon kaikkiin ylimpään tuomioistuimeen ja KRS:ään viime aikoina vaikuttaneisiin uudistuksiin liittyvä asiayhteys. Tältä osin se mainitsee edellä mainittujen KRS:n riippumattomuutta koskevien epäilyjen lisäksi sen, että vuoden 2018 lainsäädäntömuutokset tehtiin vain vähän aikaa ennen sitä, kun KRS:n uuden kokoonpanon oli määrä ottaa kantaa hakemuksiin, jotka koskivat ylimmän tuomioistuimen useita vapautuneita tai ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain eri muutosten voimaantulon seurauksena vasta perustettuja tuomarinvirkoja, ja siten muun muassa pääasioiden valittajien hakemuksiin.

Lopuksi unionin tuomioistuin täsmentää, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy katsomaan, että vuoden 2018 lainsäädäntömuutokset ovat unionin oikeuden vastaisia, sen on unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen perusteella jätettävä soveltamatta kyseisiä muutoksia ja sovellettava niiden sijasta aikaisemmin voimassa olleita kansallisia säännöksiä ja harjoitettava itse viimeksi mainituissa säännöksissä tarkoitettua tuomioistuinvalvontaa.