Language of document : ECLI:EU:C:2021:153

Zadeva C824/18

A. B. in drugi

proti

Krajowa Rada Sądownictwa

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Naczelny Sąd Administracyjny)

 Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 2. marca 2021

„Predhodno odločanje – Člen 2 in člen 19(1), drugi odstavek, PEU – Pravna država – Učinkovito sodno varstvo – Načelo neodvisnosti sodnikov – Postopek imenovanja na mesto sodnika Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) – Imenovanje s strani predsednika Republike Poljske na podlagi sklepa nacionalnega sodnega sveta – Neobstoj neodvisnosti tega sveta – Neobstoj učinkovitosti pravnega sredstva zoper takšen sklep – Sodba Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče, Poljska), s katero je bila razveljavljena določba, na kateri temelji pristojnost predložitvenega sodišča – Sprejetje zakonodaje, s katero je po samem zakonu ustavljen postopek v zadevah, v zvezi s katerimi postopek še poteka, in je v prihodnje izključena vložitev vsakršnega pravnega sredstva v teh zadevah – Člen 267 PDEU – Možnost in/ali obveznost nacionalnih sodišč, da vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe ter da ga ohranijo – Člen 4(3) PEU – Načelo lojalnega sodelovanja – Primarnost prava Unije – Pristojnost za neuporabo nacionalnih določb, ki niso v skladu s pravom Unije“

1.        Vprašanja za predhodno odločanje – Predložitev Sodišču – Pristojnosti nacionalnih sodišč – Obseg – Nacionalna ureditev, ki nacionalnemu sodišču preprečuje ohranitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, naslovljenega na Sodišče – Nacionalna ureditev, ki izključuje vsakršno možnost ponovitve podobnih vprašanj v prihodnje – Nedopustnost – Presoja predložitvenega sodišča

(člen 4(3) PEU; člen 267 PDEU)

(Glej točke 74, od 91 do 93, od 95 do 97, 106, 107 in 150 ter točko 1 izreka.)

2.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Obseg

(člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 47 in 51(1))

(Glej točke 108, 109, 111 in 112.)

3.        Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Načelo neodvisnosti sodnikov – Obseg

(člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47, drugi odstavek)

(Glej točke od 115 do 119.)

4.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Sodniki vrhovnega sodišča, ki jih imenuje predsednik Republike Poljske na predlog nacionalnega sodnega sveta – Kršitev v primeru legitimnih dvomov pri pravnih subjektih – Merila – Neodvisnost nacionalnega sodnega sveta – Obseg pritožbe, ki jo je mogoče vložiti zoper odločbo tega organa – Preverjanje, ki ga opravi predložitveno sodišče

(člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

(Glej točke od 122 do 125, od 127 do 129 in 131.)

5.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Tožbe, vložene zoper sklepe nacionalnega sodnega sveta glede predlogov za imenovanje nekaterih kandidatov na sodniška mesta sodnikov na vrhovnem sodišču – Nacionalni predpis, s katerim se postopek ustavi – Odprava vsakršne možnosti vložitve takih pravnih sredstev v prihodnje – Kršitev v primeru legitimnih dvomov pri pravnih subjektih – Preverjanje, ki ga opravi predložitveno sodišče

(člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

(Glej točke 136, 138, 139 in 150 ter točko 1 izreka.)

6.        Države članice – Obveznosti – Pristojnost nacionalnih sodišč za predložitev vprašanja za predhodno odločanje Sodišču – Obveznost lojalnega sodelovanja – Primarnost – Nacionalna ureditev, ki nacionalnemu sodišču preprečuje ohranitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, naslovljenega na Sodišče – Nacionalna ureditev, ki izključuje vsakršno možnost ponovitve podobnih vprašanj v prihodnje – Nedopustnost – Obveznosti in pristojnosti nacionalnega sodišča – Obveznost, da ne uporabi nacionalne določbe, ki ni v skladu s pravom Unije – Obveznost predložitvenega sodišča, da nadaljuje postopek v sporih, ki so prej spadali v njegovo pristojnost

(člen 4(3) PEU; člen 267 PDEU)

(Glej točke 140, 141 in 150 ter točko 1 izreka.)

7.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Primarnost – Tožbe, vložene zoper sklepe nacionalnega sodnega sveta glede predlogov za imenovanje nekaterih kandidatov na sodniška mesta sodnikov na vrhovnem sodišču – Nacionalni predpis, s katerim se postopek ustavi – Odprava vsakršne možnosti vložitve takih pravnih sredstev v prihodnje – Nedopustnost – Obveznosti in pristojnosti nacionalnega sodišča – Obveznost, da ne uporabi nacionalne določbe, ki ni v skladu s pravom Unije – Obveznost predložitvenega sodišča, da nadaljuje postopek v sporih, ki so prej spadali v njegovo pristojnost

(člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; člen 267 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

(Glej točke od 142 do 146 in od 148 do 150 ter točko 1 izreka.)

8.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Tožbe, vložene zoper sklepe nacionalnega sodnega sveta glede predlogov za imenovanje nekaterih kandidatov na sodniška mesta sodnikov na vrhovnem sodišču – Sklepi glede predlaganih kandidatov, ki so postali dokončni – Nacionalna ureditev, ki tožečim strankam preprečuje uveljavljanje tožbenega razloga glede neustrezne ocene, da so kandidati spoštovali merila, upoštevana pri sprejetju teh sklepov – Kršitev v primeru legitimnih dvomov pri pravnih subjektih – Preverjanje, ki ga opravi predložitveno sodišče

(člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

(Glej točke 156, 157, 165 in 167 ter točko 2 izreka.)

9.        Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Primarnost – Tožbe, vložene zoper sklepe nacionalnega sodnega sveta glede predlogov za imenovanje nekaterih kandidatov na sodniška mesta sodnikov na vrhovnem sodišču – Sklepi glede predlaganih kandidatov, ki so postali dokončni – Nacionalna ureditev, ki tožečim strankam preprečuje uveljavljanje tožbenega razloga glede neustrezne ocene, da so kandidati spoštovali merila, upoštevana pri sprejetju teh sklepov – Nedopustnost – Obveznosti in pristojnosti nacionalnega sodišča – Obveznost, da ne uporabi nacionalne določbe, ki ni v skladu s pravom Unije – Obveznost predložitvenega sodišča, da še naprej prevzema svojo pristojnost, pri čemer uporablja prej veljavne nacionalne določbe

(člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

(Glej točki 166 in 167 ter točko 2 izreka.)

Povzetek

Z zaporednimi spremembami poljskega zakona o nacionalnem sodnem svetu, katerih učinek je odprava učinkovitega sodnega nadzora nad sklepi tega sveta, s katerimi se predsedniku republike predložijo kandidati za sodniške funkcije na vrhovnem sodišču, se lahko krši pravo Unije.

V primeru dokazane kršitve načelo primarnosti prava Unije nacionalnemu sodišču nalaga, da takih sprememb ne uporabi.

Krajowa Rada Sądownictwa (nacionalni sodni svet, Poljska) (v nadaljevanju: KRS) je s sklepi, sprejetimi avgusta 2018, odločil, da predsedniku Republike Poljske ne bo predložil predlogov za imenovanje petih oseb (v nadaljevanju: tožeče stranke) na delovna mesta sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) in da bo na ta delovna mesta predlagal druge kandidate. Tožeče stranke so zoper te sklepe vložile tožbo pri Naczelny Sąd Administracyjny (vrhovno upravno sodišče, Poljska), ki je predložitveno sodišče. Te tožbe so bile takrat urejene z zakonom o nacionalnem sodnem svetu (v nadaljevanju: zakon o KRS), kakor je bil spremenjen z zakonom iz julija 2018. Na podlagi te ureditve je bilo določeno, prvič, da če vsi udeleženci postopka imenovanja na delovno mesto sodnika vrhovnega sodišča ne izpodbijajo zadevnega sklepa KRS, ta sklep postane dokončen glede kandidata, ki je bil predlagan na to delovno mesto, tako da ga lahko predsednik republike imenuje. Poleg tega morebitna razglasitev ničnosti takšnega sklepa na podlagi tožbe udeleženca, ki ni bil predlagan v imenovanje, ne more pripeljati do nove presoje njegovega položaja za morebitno dodelitev zadevnega delovnega mesta. Drugič, v skladu s to ureditvijo takšna tožba ne more temeljiti na tožbenem razlogu, da se je pri odločanju o predložitvi predloga za imenovanje upoštevala nepravilna ocena glede tega, ali kandidati izpolnjujejo merila. Ker je predložitveno sodišče v prvotnem predlogu za sprejetje predhodne odločbe menilo, da taka ureditev dejansko izključuje vsakršno učinkovitost pravnega sredstva, ki ga vloži udeleženec, ki ni bil predlagan v imenovanje, se je odločilo, da Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje o skladnosti te ureditve s pravom Unije.

Po tej vložitvi prvotnega predloga za sprejetje predhodne odločbe je bil leta 2019 zakon o KRS znova spremenjen. V skladu s to reformo je po eni strani postalo nemogoče vložiti tožbe zoper sklepe KRS, ki se nanašajo na predložitev ali nepredložitev kandidatov za imenovanje na delovna mesta sodnikov vrhovnega sodišča. Po drugi strani je bil s to reformo ustavljen postopek v zvezi s takimi tožbami, v zvezi s katerimi postopek še poteka, s čimer je bila predložitvenemu sodišču dejansko odvzeta pristojnost za odločanje o tovrstnih tožbah in možnost pridobitve odgovora na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je zastavilo Sodišču. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče v dodatnem predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišče vprašalo, ali je ta nova ureditev v skladu s pravom Unije.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, Sodišče je v velikem senatu najprej presodilo, da tako sistem sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, določen v členu 267 PDEU, kot tudi načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, nasprotujeta zakonskim spremembam, kakršne so navedene, ki so bile na Poljskem izvedene leta 2019, če se izkaže, da so te spremembe zlasti pomenile preprečitev Sodišču, da se izreče o vprašanjih za predhodno odločanje, kot so ta, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, in izključitev vsakršne možnosti, da bi nacionalno sodišče v prihodnje ponovilo podobna vprašanja. Sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da mora predložitveno sodišče ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov in zlasti okoliščin, v katerih je poljski zakonodajalec sprejel te spremembe, preučiti, ali je tako v obravnavanem primeru.

Dalje, Sodišče meni, da lahko tudi obveznost držav članic, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, določene v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU, nasprotuje tej vrsti zakonodajnih sprememb. Tako je, kadar se izkaže, kar mora prav tako presoditi predložitveno sodišče na podlagi vseh upoštevnih elementov, da bi te spremembe pri pravnih subjektih lahko ustvarile legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo sodnikov, imenovanih na podlagi sklepov KRS, pred zunanjimi dejavniki in zlasti pred posrednimi in neposrednimi vplivi zakonodajne in izvršilne oblasti, in v zvezi z njihovo nevtralnostjo v razmerju do nasprotujočih si interesov. Takšne spremembe lahko tako privedejo do vtisa, da ti sodniki niso neodvisni in nepristranski, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi pri navedenih pravnih subjektih zbujati pravosodje.

Sodišče je, da bi prišlo do te ugotovitve, opozorilo, da jamstva neodvisnosti in nepristranskosti, ki se zahtevajo na podlagi prava Unije, zahtevajo obstoj pravil, ki urejajo imenovanje sodnikov. Poleg tega Sodišče poudarja odločilno vlogo KRS v postopku imenovanja na delovno mesto sodnika vrhovnega sodišča, saj je akt o predlogu, ki ga sprejme, pogoj sine qua non, da bi bil kandidat nato imenovan. Tako je stopnja neodvisnosti KRS od poljske zakonodajne in izvršilne veje oblasti lahko upoštevna pri presoji, ali lahko sodniki, ki jih izbere, izpolnjujejo zahteve po neodvisnosti in nepristranskosti. Poleg tega Sodišče navaja, da se lahko morebiten neobstoj pravnega sredstva v okviru postopka imenovanja na delovna mesta sodišč nacionalnega vrhovnega sodišča izkaže za problematičen, če lahko vsi upoštevni elementi okoliščin, ki opredeljujejo tak postopek v zadevni državi članici, pri pravnih subjektih vzbudijo sistemske dvome o neodvisnosti in nepristranskosti sodnikov, imenovanih na koncu tega postopka. Sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da če bi moralo predložitveno sodišče na podlagi vseh upoštevnih elementov, ki jih je navedlo v predložitveni odločbi, in zlasti zakonodajnih sprememb, ki so nedavno vplivale na postopek imenovanja članov KRS, ugotoviti, da ta ne zagotavlja zadostnih jamstev neodvisnosti, bi bil obstoj pravnega sredstva, ki je na voljo neizbranim kandidatom, nujen za to, da bi se prispevalo k zaščiti postopka imenovanja zadevnih sodnikov pred neposrednimi ali posrednimi vplivi, in nazadnje, izognitvi, da bi se pojavili zgoraj navedeni dvomi.

Nazadnje, Sodišče meni, da če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da je bilo s sprejetjem zakonodajnih sprememb iz leta 2019 kršeno pravo Unije, načelo primarnosti tega prava temu sodišču nalaga, da teh sprememb, ne glede na to, ali so zakonodajne ali ustavne, ne uporabi in da še naprej prevzema svojo pristojnost za odločanje o sporih, ki so mu bili predloženi pred sprejetjem teh sprememb.

Na drugem mestu, Sodišče meni, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nasprotuje zakonskim spremembam, kot so zgoraj navedene spremembe, do katerih je na Poljskem prišlo leta 2018, če se izkaže, da bi te spremembe pri pravnih subjektih lahko ustvarile legitimne dvome o zavarovanosti tako imenovanih sodnikov, pred zunanjimi dejavniki, in o njihovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov, in tako privedejo do vtisa, da ti sodniki niso neodvisni ali nepristranski, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi in v pravni državi pri pravnih subjektih zbujati pravosodje.

Predložitveno sodišče mora nazadnje odločiti o tem, ali gre v obravnavanem primeru za tak primer. V zvezi s preudarki, ki jih bo moralo predložitveno sodišče upoštevati v zvezi s tem, Sodišče poudarja, da se lahko nacionalne določbe v zvezi s pravnim sredstvom, ki je na voljo v okviru postopka imenovanja na delovna mesta sodnikov nacionalnega vrhovnega sodišča, izkažejo za problematične z vidika zahtev, ki izhajajo iz prava Unije, kadar odpravljajo učinkovitost pravnega sredstva, ki je obstajalo do takrat. Sodišče pa poudarja, prvič, da je po zakonodajnih spremembah iz leta 2018 zadevno pravno sredstvo zdaj brez dejanske učinkovitosti in da ponuja le še videz sodnega varstva. Drugič, poudarja, da je treba v obravnavanem primeru upoštevati tudi okoliščine, povezane z vsemi drugimi reformami, ki so nedavno vplivale na vrhovno sodišče in KRS. V zvezi s tem poudarja – poleg zgoraj navedenih dvomov v zvezi z neodvisnostjo KRS – okoliščino, da so bile zakonodajne spremembe iz leta 2018 uvedene le malo pred tem, ko se je KRS v novi sestavi moral izreči o kandidaturah, kakršne so kandidature tožečih strank, vložene za zapolnitev številnih mest sodnikov vrhovnega sodišča, ki so bila razglašena za prosta ali pa so na novo nastala zaradi začetka veljavnosti različnih sprememb zakona o vrhovnem sodišču.

Nazadnje, Sodišče pojasnjuje, da če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da je z zakonodajnimi spremembami iz leta 2018 kršeno pravo Unije, pa na podlagi načela primarnosti tega prava teh sprememb ne bo smelo uporabiti, ampak bo moralo uporabiti prej veljavne nacionalne določbe in samo izvesti nadzor, določen s temi določbami.