SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

3 febbraio 2000 (1)

«Ricorso di annullamento — Fondo europeo di sviluppo regionale — Riduzione diun contributo finanziario — Difetto di motivazione — Legittimo affidamento —Certezza del diritto»

Nelle cause riunite T-46/98 e T-151/98,

Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associazione di dirittofrancese, con sede in Parigi, rappresentata dall'avv. Daniel M. Tomasevic e poidall'avv. Francis Herbert, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgopresso lo studio dell'avv. Katia Manhaeve, 56-58, rue Charles Martel,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Peter Oliver,membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto presso ilsignor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner,Kirchberg,

convenuta,

aventi ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissioneche riduce un contributo finanziario concesso al ricorrente dal Fondo europeo disviluppo regionale per il progetto European city cooperation system,

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE(Quarta Sezione),

composto dal signor R.M. Moura Ramos, presidente, dalla signora V. Tiili e dalsignor P. Mengozzi, giudici,

cancelliere: A. Mair, amministratore,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 17giugno 1999,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

I fatti all'orgine della controversia e procedimento

1.

    Il Conseil des communes et régions d'Europe (in prosieguo: il «CCRE») èun'associazione di diritto francese che raggruppa alcune associazioni nazionali diautorità locali e regionali in Europa. Fra le sue attività di rappresentanza eassistenza degli enti autonomi territoriali, il CCRE favorisce, in particolare, lacooperazione interregionale e intercomunale, assistendo le autorità locali eregionali nelle loro ricerche di contributi comunitari legati ai programmi istituitidalla Comunità europea. Il ricorrente è associato nella gestione di vari progetti eprogrammi finanziati dalla Commissione.

2.

    Con lettera 10 dicembre 1991 la Commissione concedeva al CCRE un contributodel Fondo europeo di sviluppo regionale (in prosieguo: il «FESR») per un importomassimo di 4 844 250 ECU (in prosieguo: la «prima concessione») per larealizzazione del progetto pilota European city cooperation system (ECOS),presentato dal CCRE il 19 luglio 1991 nel quadro del programma «regioni e cittàd'Europa» (Recite). Tale decisione si fondava sull'art. 10 del regolamento (CEE)del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4254, recante disposizioni di applicazione delregolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di svilupporegionale (GU L 374, pag. 15). L'importo concesso rappresentava il 50% dellaspesa totale ammissibile. Il progetto pilota copriva il periodo dal 1° gennaio 1992al 31 dicembre 1994.

3.

    Nel 1993 il CCRE organizzava la sua assemblea generale triennale, gli «Statigenerali» (in prosieguo: gli «Stati generali di Strasburgo»), sul tema dellacooperazione interregionale e intercomunale in Europa. La città di Strasburgo, cheprovvedeva al segretariato permanente del progetto ECOS, si era offerta diorganizzare questo evento che comprendeva, in particolare, un seminario n. 2 daltitolo «Le cooperazioni per il rafforzamento dell'Unione europea e lo sviluppodella solidarietà (reti, scambi di esperienze e programma ECOS)».

4.

    A tale scopo la città di Strasburgo chiedeva una sovvenzione alla Commissione conlettera 31 marzo 1993.

5.

    Con lettera 23 giugno 1993 la Commissione informava la città di Strasburgo diaccettare di versare un contributo per un importo pari a 100 000 ECU. Laconvenuta aggiungeva che «questo contributo [...] [era] assegnato in via eccezionalee non [avrebbe potuto] in nessun caso costituire un precedente per altremanifestazioni della stessa natura».

6.

    Con lettera 7 ottobre 1993 la Commissione comunicava inoltre al CCRE: «[...] invia eccezionale, Vi sarà possibile cofinanziare per un importo pari a 100 000 ECU,a partire dal programma ECOS, l'organizzazione, durante gli Stati generali delCCRE, del seminario n. 2 riguardante la cooperazione interregionale Est-Ovest».

7.

    Con lettera 9 dicembre 1993 il CCRE si vedeva concedere un contributo aggiuntivoper un importo massimo di 2 550 000 ECU relativamente allo stesso progettopilota, per un periodo avente inizio il 1° dicembre 1993 (in prosieguo: la «secondaconcessione»). Tale importo rappresentava il 60% della nuova spesa ammissibile,ad eccezione di quanto riguardava la partecipazione del FESR ai costi di gestione,che era limitata al 55%. L'importo globale del cofinanziamento comunitarioraggiungeva così 7 394 250 ECU.

8.

    Nel marzo 1996 il CCRE sottoponeva alla Commissione la relazione finale relativaalla prima concessione, in applicazione del paragrafo 2 delle condizioni specialidella concessione del contributo, che prevede che «alla fine di ogni anno saràpresentata alla Commissione una relazione annuale, che conterrà una valutazionedettagliata dei risultati del progetto [...]».

9.

    Il 16 aprile 1996 un funzionario della DG XVI inviava un fax al CCRE perinformarlo che la relazione finale relativa alla prima concessione era stataapprovata dal servizio operativo che «l'aveva giudicata soddisfacente sia a livellodel suo contenuto che a livello finanziario».

10.

    Nel mese di agosto 1996 il ricorrente presentava la relazione finale relativa allaseconda concessione.

11.

    Il 7 novembre 1996 il CCRE depositava una relazione congiunta relativa alle dueconcessioni, in cui il saldo finale richiesto restava identico a quello delle duerelazioni precedenti considerate insieme, e precisamente 6 119 866 ECU. Questarelazione presentava spese suddivise in due voci: «progetti» e «coordinamento eanimazione».

12.

    Dal 21 al 24 aprile 1997 i servizi della Commissione effettuavano una missione dicontrollo in loco.

13.

    In una lettera del 16 maggio 1997, indirizzata al CCRE, la Commissione rilevavache «l'affermazione fatta dal servizio operativo della DG XVI riguardo alla primaversione della relazione finale dell'ECOS peccava di ottimismo, poiché non tenevasufficientemente conto del tempo necessario ai servizi finanziari della Commissioneper pronunciarsi in proposito», e informava il CCRE che la relazione finale erastata trasmessa per approvazione al controllo finanziario.

14.

    Con lettera 30 luglio 1997 il direttore generale della DG XVI comunicava alCCRE:

«Le seguenti spese non documentate non possono essere accettate per ilcofinanziamento:

—    le valutazioni effettuate dal CCRE riguardo alle spese eventuali nondocumentate che alcuni sindaci e funzionari comunali potrebberoaver sostenuto per assistere ad eventi interessanti ai fini dellacooperazione;

—    le spese eventuali che alcuni comuni e regioni potrebbero aversostenuto in azioni di promozione di altro tipo, e

—    i contributi eventuali in natura che le associazioni locali potrebberoaver versato per perizie finanziarie, giuridiche e tecniche.

Detti importi stimati dal CCRE riguardano spese eventuali, senza la prova che essesiano state effettivamente sostenute. Non vi è prova del pagamento, e in ogni casoqueste spese non sono state sopportate dal CCRE. Inoltre gli importi indicati nonsono esatti, poiché si tratta di semplici stime di costi eventuali che non possonoessere approvate come spese da cofinanziare da parte del FESR».

15.

    La Commissione pertanto comunicava che l'importo massimo ammesso dal FESRera ridotto a 5 552 065 ECU, ma che, in considerazione dell'anticipo di 5 915 400ECU versato a favore del CCRE, quest'ultimo doveva restituire 363 335 ECU.

16.

    Con lettera 28 agosto 1997 il CCRE rispondeva alle critiche della Commissione ele chiedeva di convocare una riunione per discutere tali questioni. Questa riunione,alla quale partecipavano rappresentanti del CCRE e della Commissione, aveva

luogo il 24 settembre 1997. Al termine della stessa la Commissione chiedeva alCCRE di farle pervenire alcune pezze giustificative delle spese sostenute, perconsentirle di completare il fascicolo e di prendere una decisione sulla chiusuradefinitiva delle due concessioni in oggetto. La Commissione indirizzava la stessarichiesta alla città di Strasburgo, che era uno degli enti autonomi territorialicoinvolti nella gestione del progetto ECOS.

17.

    Il CCRE rispondeva alle critiche della Commissione con lettera 2 ottobre 1997, purmantenendo inalterate le conclusioni presentate nelle precedenti relazionifinanziarie. Trasmetteva inoltre un fascicolo di pezze giustificative relative allespese per le quali erano state sollevate obiezioni.

18.

    Nel frattempo il ricorrente riceveva due lettere della Commissione, una inviata il1° ottobre 1997 da un direttore della DG XVI e l'altra inviata il 24 ottobre 1997dal direttore generale della DG XVI, che contenevano alcune tabelle relative allachiusura del progetto e riproducevano i dettagli della liquidazione da attuarsi pertutte e due le concessioni del progetto pilota ECOS.

19.

    Nel mese di gennaio 1998 il CCRE riceveva una nota di addebito recante il numero97009405 F, senza data, emessa nel dicembre 1997, con la quale la Commissionerichiedeva il rimborso dell'importo versato in eccesso sulla prima e sulla secondaconcessione, pari a 363 336 ECU.

20.

    Successivamente le parti intrattenevano contatti al fine di trovare una soluzione allacontroversia. Nel corso di una riunione tenutasi il 5 marzo 1998 i servizi dellaCommissione avrebbero comunicato al CCRE le loro conclusioni sulladocumentazione loro trasmessa in seguito alla riunione del 24 settembre 1997.Questa affermazione è contestata dal ricorrente.

21.

    Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 marzo 1998, il ricorrenteha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione contenuta nella notadi addebito n. 97009405 F. Il ricorso è stato registrato in cancelleria con il numeroT-46/98.

22.

    Con lettera 15 giugno 1998, indirizzata al ricorrente, la Commissione riconoscevadi aver commesso alcuni errori nel calcolo dell'importo del cofinanziamento deicosti di gestione concessi al programma ECOS. Di conseguenza, il direttoregenerale della DG XVI informava il CCRE che l'importo richiesto era stato ridottoa 300 173 ECU e che la prima nota di addebito era annullata e sostituita daun'altra recante lo stesso numero, emessa il 15 luglio 1998. Comunicava inoltre che,«per quanto concerne le spese di gestione dichiarate nelle Vostre relazioni finali,le pezze giustificative prodotte dai Vostri servizi in seguito all'espletamento dellamissione di controllo della Commissione non consentono — per quanto riguarda inparticolare la gestione decentralizzata — né di accertare la loro imputazione alprogramma ECOS né di confermarle sulla base di documenti probatori. Pertanto

la Commissione non è in grado, senza tali riscontri, di aumentare la parte di questespese che può essere considerata ammissibile».

23.

    Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 22 settembre 1998, ilricorrente ha proposto un secondo ricorso di annullamento contro la decisionecontenuta nella seconda nota di addebito. Il ricorso è stato registrato in cancelleriacon il numero T-151/98.

24.

    Con ordinanza 18 maggio 1999 il presidente della Quarta Sezione del Tribunale hariunito le due cause ai fini della trattazione orale e della sentenza ai sensi dell'art.50 del regolamento di procedura del Tribunale.

25.

    Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di passarealla fase orale invitando le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti. Le partihanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunaleall'udienza del 17 giugno 1999.

Conclusioni delle parti

Nella causa T-46/98

26.

    Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

—    annullare la decisione contenuta nella nota di addebito del dicembre1997, come modificata dalla decisione contenuta nella nota diaddebito del 15 luglio 1998;

—    condannare la Commissione alla spese.

27.

    La convenuta chiede che il Tribunale voglia:

—    respingere il ricorso (ad eccezione di quanto attiene all'importo di63 163 ECU, che è stato oggetto di rettifica);

—    condannare il ricorrente alle spese.

Nella causa T-151/98

28.

    Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

—    annullare la decisione contenuta nella nota di addebito 15 luglio1998;

—    condannare la Commissione a tutte le spese, quale che sia l'esito delprocedimento.

29.

    La convenuta chiede che il Tribunale voglia:

—    respingere il ricorso;

—    condannare il ricorrente alle spese.

Sull'oggetto dei ricorsi nelle cause riunite T-46/98 e T-151/98

Argomenti delle parti

30.

    La Commissione rileva che, poiché ha sostituito la prima nota di addebito con laseconda, con la quale richiede una somma inferiore, il ricorso nella causa T-46/98è divenuto privo di oggetto e dunque è irricevibile.

31.

    Il ricorrente osserva che la sostituzione della decisione inizialmente impugnata conuna decisione successiva non determina l'irricevibilità del ricorso, ma piuttosto unnon luogo a provvedere nei limiti in cui il ricorso, dopo un evento di tal genere,può eventualmente divenire privo di oggetto. Questa differenza sarebbe pertinentepoiché comporta delle conseguenze per l'applicazione delle disposizioni delregolamento di procedura riguardanti le spese.

32.

    Ad ogni modo, la seconda nota di addebito non ha reso il primo ricorso privo dioggetto. Infatti la Commissione ha rivisto soltanto parzialmente la decisioneimpugnata, e la causa dovrà dunque proseguire per la parte restante. Diconseguenza il CCRE chiede al Tribunale che gli sia consentito di proseguire ilprocedimento adattando le sue conclusioni alla posizione adottata dallaCommissione. Il secondo ricorso è stato proposto a titolo cautelativo per l'ipotesiin cui il Tribunale accolga la tesi della Commissione e decida di pronunciare il nonluogo a provvedere nella causa T-46/98.

Giudizio del Tribunale

33.

    Preliminarmente occorre ricordare la giurisprudenza secondo la quale quando unadecisione è sostituita, nel corso del giudizio, da una decisione avente lo stessooggetto, questa va considerata un elemento nuovo che consente al ricorrente diadeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Come la Corte ha affermato, inparticolare, nella sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione(Racc. pag. 749, punto 8), «sarebbe in contrasto col principio di sanaamministrazione della giustizia e con quello dell'economia processuale costringerela ricorrente a proporre un nuovo ricorso dinanzi alla Corte. Sarebbe inoltreingiusto che la Commissione potesse, per far fronte alle critiche contenute in unricorso presentato alla Corte contro una decisione, adeguare la decisione impugnatao sostituirgliene un'altra e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di talesostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sueconclusioni e le sue difese iniziali all'ulteriore decisione o di presentare ulteriori

conclusioni o difese contro di essa» (v. anche le sentenze della Corte 29 settembre1987, cause riunite 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi et DillingerHuttenwerke/Commissione, Racc. pag. 3693, punto 11, e 14 luglio 1988, causa103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissione, Racc. pag. 4131, punto 11).

34.

    Nella fattispecie, sebbene la Commissione indichi, nella seconda nota di addebito,che questa annulla e sostituisce la prima, si deve rilevare che nella seconda notala Commissione si richiama agli stessi fatti e alle stesse critiche esposti nelladecisione contenuta nella prima. Il solo cambiamento apportato è dovuto al fattoche la Commissione ha rivisto i suoi calcoli dell'aliquota di cofinanziamento dellespese di gestione ed ha applicato un'aliquota di cofinanziamento rettificata. Con laseconda nota di addebito, pertanto, la convenuta si è limitata a cambiare l'importodel cofinanziamento approvato ed a modificare la somma precedentementerichiesta al ricorrente. La seconda nota di addebito costituisce dunque solo unasemplice rettifica della prima.

35.

    Questa conclusione è rafforzata dal fatto che la Commissione stessa asserisce, nellesue conclusioni nella causa T-46/98, di aver rettificato la decisione impugnata trala proposizione del ricorso e il deposito del controricorso.

36.

    Pertanto la decisione rettificata deve essere considerata un elemento nuovo checonsente al ricorrente di adeguare i suoi motivi e le sue conclusioni, come ha fattonella replica nella causa T-46/98. Il fatto che un secondo ricorso sia stato propostodal ricorrente, a titolo cautelativo, contro quest'ultima decisione non puòmodificare tale conclusione, poiché il ricorrente ha effettivamente fatto uso dellapossibilità offerta dalla giurisprudenza di considerare i cambiamenti intervenuti nelcorso del procedimento.

37.

    Di conseguenza il motivo dedotto a questo proposito dalla Commissione non puòessere accolto.

38.

    Da quanto precede discende che l'oggetto della causa T-151/98, promossa dalricorrente a titolo meramente cautelativo, coincide con l'oggetto della causa T-46/98, che consiste nella domanda di annullamento della decisione dellaCommissione contenuta nella nota di addebito n. 97009405 F, emessa nel dicembre1997, come modificata dalla nota di addebito emessa il 15 luglio 1998 (in prosieguo:la «decisione contestata»). Pertanto il Tribunale dichiara d'ufficio, ai sensi dell'art.113 del regolamento di procedura, che non vi è più luogo a provvedere nella causaT-151/98.

Nel merito

39.

    Preliminarmente si deve determinare la portata della presente controversia. A talescopo, nel corso dell'udienza le parti hanno confermato che la somma indicata nellanota di addebito che costituisce la decisione contestata corrisponde alla differenzatra l'importo delle spese dichiarate dal ricorrente e l'importo approvato dalla

Commissione a titolo di cofinanziamento. Tale differenza risulta, da un lato, dalrifiuto della Commissione di riconoscere certe spese e, dall'altro, dall'imputazionealla voce «coordinamento e animazione», da parte della Commissione, delle spesedichiarate dal CCRE sotto la voce «progetti».

40.

    Le spese dichiarate non ammissibili a un cofinanziamento sono le seguenti:

Spese	Importo (in ECU)
Stati generali di Strasburgo — Rubrica A: Conferenze di lancio e di promozione — Rubrica C2: Istruzione dei fascicoli/Promozione — Rubrica E: Partecipazione alle azioni di formazione Totale dedotto Stati generali CCRE	101 598 53 300 256 882 411 780
C1 — Segretariato permanente, Strasburgo (spese difunzionamento)	56 565
C2 — Istruzione dei fascicoli/Promozione (spese perattrezzature)	18 471
D — Coordinamento progetti di cooperazione (spese ditrasferta/riunioni)	19 520
E — Gestione decentralizzata della cooperazione (periziafinanziaria, giuridica e tecnica)	432 000
E — Gestione decentralizzata della cooperazione(coordinatori 12 punti comunitari)	85 204
Totale	1 023 540

41.

    Le spese trasferite da una voce all'altra sono le seguenti:

Spese	Cofinanziamentoprevisto dal ricorrente (in ECU)	Cofinaziamento applicato dalla Commissione (in ECU)
Giornate dicooperazione Est-Ovest	69 016	36 394

42.

    La ricorrente fa valere, in sostanza, tre motivi di annullamento: il primo, dedottoin via principale, attiene alla violazione dell'obbligo di motivazione. Il secondo e ilterzo motivo, fatti valere in via subordinata, si articolano in argomenti relativi,l'uno, alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e delprincipio della certezza del diritto, e l'altro alla violazione del principio diproporzionalità e del principio di uguaglianza.

Sul motivo principale, relativo alla violazione dell'obbligo di motivazione

Argomenti delle parti

43.

    Il ricorrente sostiene che la decisione contestata non gli consente di comprenderele ragioni per cui i numerosi documenti contabili forniti alla Commissione in seguitoalla riunione 24 settembre 1997 non siano sufficienti a provare la veridicità dellespese sostenute e la loro imputazione al programma ECOS. Inoltre la Commissionenon avrebbe mai risposto agli argomenti del ricorrente esposti nelle lettere che lesono state inviate a seguito della menzionata riunione. Tale situazione costituirebbeuna violazione dell'obbligo di motivazione degli atti della Commissione, previstodall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), soprattutto nel caso in cui unadecisione riguarda la riduzione dell'importo di un contributo finanziario, dato cheessa determina conseguenze gravi per il beneficiario del contributo (sentenze delTribunale 6 dicembre 1994, causa T-450/93, Lisrestal/Commissione, Racc. pag. II-1177, punto 52, e 15 ottobre 1997, causa T-331/94, IPK-München/Commissione,Racc. pag. II-1665, punto 51).

44.

    La Commissione osserva che la nota di addebito contestata era la conclusione diun lungo dialogo stabilito tra le parti, durante il quale esse si erano scambiatediverse lettere e si erano incontrate nelle riunioni del 24 settembre 1997 e 5 marzo1998. Poiché la nota di addebito è semplicemente un modulo standard, essa nonconterrebbe una motivazione dettagliata; tale motivazione si troverebbe nellalettera inviata al ricorrente il 15 giugno 1998 dai servizi della Commissione. LaCommissione invoca, a tale proposito, la giurisprudenza della Corte secondo laquale non si può pretendere una motivazione specifica riguardo a tutti i particolariche possono essere contenuti nell'atto contestato qualora questi rientrinonell'ambito del sistema d'insieme (sentenze della Corte 1° dicembre 1965, causa16/65, Schwarze, Racc. pag. 909, a pagg. 923 e 924, e 23 febbraio 1978, causa 92/77,An Bord Bainne, Racc. pag. 497, a pag. 515).

45.

    La Commissione avrebbe inoltre accettato di incontrare i rappresentanti del CCREil 24 settembre 1997 ed avrebbe loro spiegato a lungo il suo punto di vista.L'argomento del CCRE sarebbe pertanto privo di fondamento.

Giudizio del Tribunale

46.

    Come emerge da una giurisprudenza costante, l'obbligo di motivare una decisioneindividuale ha lo scopo di consentire al giudice comunitario di esercitare il suo

controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all'interessato un'indicazionesufficiente per giudicare se la decisione sia fondata oppure sia eventualmenteinficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità. La portata diquest'obbligo dipende dalla natura dell'atto in questione e dal contesto nel qualeè stato adottato (sentenza del Tribunale 12 gennaio 1995, causa T-85/94,Branco/Commissione, Racc. pag. II-47, punto 32, e giurisprudenza citata).

47.

    Ne deriva che, in via di principio, la motivazione deve essere comunicataall'interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio e chela mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l'interessato vengaa conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento innanzi alTribunale (sentenza della Corte 26 novembre 1981, causa 195/80,Michel/Parlamento, Racc. pag. 2861, punto 22).

48.

    Occorre ricordare che, con riferimento alla motivazione di una decisione di ridurrel'importo di un contributo del Fondo sociale europeo inizialmente concesso, è statodichiarato che, tenuto conto in particolare del fatto che una decisione del generedetermina conseguenze gravi per il destinatario del contributo, essa deve farrisultare chiaramente i motivi che giustificano la riduzione del contributo rispettoall'ammontare inizialmente approvato (sentenza Branco/Commissione, citata, punto33).

49.

    I requisiti di motivazione formulati dalla giurisprudenza riguardo a una decisioneche riduce contributi finanziari in tema di Fondo sociale europeo devono parimentivalere per una decisione analoga nell'ambito del FESR. Si deve pertanto esaminarese, nella fattispecie, la decisione contestata soddisfi i requisiti posti dall'art. 190 delTrattato, come interpretato dal giudice comunitario.

50.

    Si deve rilevare che la modifica apportata dalla nota di addebito 15 luglio 1998 nonha aggiunto nulla alle censure che erano state rivolte al ricorrente al momentodell'emissione della prima nota di addebito. Pertanto, tenuto conto del fatto che ladecisione si limita a ordinare un rimborso, la sufficienza della motivazione deveessere analizzata alla luce dei contatti stabiliti tra le parti fino a quella data.Dall'esame del fascicolo emerge che la riduzione del contributo finanziario è statooggetto di diverse lettere inviate al ricorrente e di una riunione tra le parti, secondola seguente successione cronologica:

—    lettera della Commissione 30 luglio 1997, nella quale quest'ultimainforma il ricorrente che, dopo aver effettuato un controllo sul posto,alcune spese non documentate non potevano essere approvate peril cofinanziamento;

—    riunione del 24 settembre 1997, durante la quale, come risulta dallalettera del ricorrente 2 ottobre 1997, la Commissione ha identificato

le spese considerate non ammissibili e ha formulato critiche sullestesse;

—    lettera del direttore della DG XVI 1° ottobre 1997, che stabilisce,per la prima e la seconda concessione, voce per voce, le spese nonammissibili;

—    lettera del direttore generale della DG XVI 24 ottobre 1997, checontiene una tabella incompleta e scarsamente dettagliata nellaquale la Commissione si limita ad indicare le somme ancora dovutedal CCRE per ogni iscrizione alla voce «progetti»;

—    lettera 15 giugno 1998, che conferma il rifiuto dei documentigiustificativi prodotti dal ricorrente.

51.

    Il difetto di motivazione invocato dal ricorrente si fonda, in primo luogo, sullamancanza di spiegazioni, da parte della Commissione, del rifiuto dei documentigiustificativi riguardanti le spese inserite nelle rubriche C1, C2, D ed E (nelle suedue sottorubriche; v. il precedente punto 40), che il ricorrente ha inviato in seguitoalla riunione del 24 ottobre 1997, in secondo luogo sulla mancanza di spiegazioniriguardo allo storno da una a un'altra voce di bilancio delle spese relative allegiornate Est-Ovest, che ha operato di fatto una riduzione del contributo finanziariopreventivato e, in ultimo luogo, sull'insufficienza di motivazione del rifiuto dellaCommissione di considerare ammissibili, alla voce «coordinamento e animazione»,le spese riguardanti gli Stati generali di Strasburgo.

52.

    In primo luogo, per quanto riguarda le rubriche C1, C2, ed E (nelle sue duesottorubriche), dal fascicolo risulta che nessuno dei documenti scambiati tra leparti, dopo la lettera del ricorrente 2 ottobre 1997, fornisce spiegazioni sufficientiper consentire al ricorrente di comprendere le ragioni per le quali la Commissionesi è rifiutata di attribuire valore probatorio ai documenti inviati dal ricorrente dopola riunione del 24 settembre 1997 per superare le censure mosse dallaCommissione a proposito di certe spese. Inoltre nessuno di questi documenticonsente al Tribunale di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tale rifiuto.

53.

    A questo proposito, la convenuta non può sostenere che la sua lettera 15 giugno1998 contenga una motivazione sufficiente della decisione. In questa lettera laCommissione si è limitata a ripetere le ragioni che erano state invocate nella primacorrispondenza scambiata tra le parti, e precisamente nella lettera 30 luglio 1997.La lettera 15 giugno 1998 non contiene alcun chiarimento sulle ragioni per le qualila Commissione ha considerato che né le spiegazioni né i documenti contabiliprodotti dal CCRE, dopo la missione di controllo e la riunione del 24 settembre1997, consentissero di confermare l'esigibilità di tali spese e la loro imputazione alprogramma ECOS.

54.

    In secondo luogo, per quanto riguarda lo storno, da parte della Commissione, dellespese relative alle giornate di cooperazione Est-Ovest dalla voce di bilancioriguardante i «progetti» a quella riguardante le operazioni di «coordinamento eanimazione», che ha provocato in tal modo una riduzione del contributo finanziariodi 32 622 ECU, dalla nota inviata dalla Commissione al ricorrente il 30 dicembre1993 emerge che la convenuta aveva dato indicazioni precise in base alle qualiqueste spese dovevano essere poste a carico dei fondi disponibili alla voce dibilancio «progetti». Sebbene il ricorrente, nella lettera 2 ottobre 1997, avesseattirato l'attenzione della Commissione sul fatto che il previsto trasferimentocomportava una modificazione del bilancio complessivo del contratto e unariduzione del contributo finanziario apportato dalla Commissione, si deveconstatare che questa, fino all'adozione della decisione contestata, non ha fornitoalcun elemento che consentisse al ricorrente di comprendere le ragioni per le qualiessa aveva nel frattempo cambiato idea, e che consenta al Tribunale di valutare lafondatezza di tale trasferimento.

55.

    In ultimo luogo, per quanto attiene alle spese relative agli Stati generali diStrasburgo, dalla lettera inviata dal ricorrente il 2 ottobre 1997 risulta che a taledata esso conosceva già le ragioni per le quali la Commissione considerava nonammissibili certe spese relative all'organizzazione di tali Stati generali. Infatti laCommissione ha sempre sostenuto che queste spese superavano i massimaliautorizzati sia nell'ambito dell'approvazione del programma ECOS che in quelloindividuato dall'approvazione specifica ottenuta per lo svolgimento di tali Statigenerali.

56.

    Da quanto precede discende che la decisione contestata deve essere annullata perdifetto di motivazione per quanto riguarda tutte le spese la cui non ammissibilitàè stata giustificata con il rifiuto di attribuire valore probatorio ai documenticontabili, nonché per quanto riguarda la riduzione del contributo dovuto altrasferimento da una all'altra voce di bilancio delle spese relative alle giornate dicooperazione Est-Ovest.

57.

    Questa conclusione comprende tutte le spese coperte dalla decisione impugnata,ad eccezione di quelle relative agli Stati generali di Strasburgo, in relazione ai qualiil motivo fondato sul difetto di motivazione del rifiuto di cofinanziamento èrespinto.

58.

    Pertanto gli altri motivi di annullamento invocati dal ricorrente vanno esaminatisoltanto nei limiti in cui riguardano il rifiuto di cofinanziamento delle speseattinenti agli Stati generali di Strasburgo. Il Tribunale analizzerà dunque il motivofondato sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e delprincipio della certezza del diritto, che è l'unico invocato a tale proposito.

Sul motivo subordinato, fondato sulla violazione del principio della tutela del legittimoaffidamento e del principio della certezza del diritto.

Argomenti delle parti

59.

    Innanzitutto il ricorrente sostiene che le spese sostenute nel corso degli Statigenerali di Strasburgo sono state poste in essere nelle condizioni stabilite nellaprima decisione di concessione e, in particolare, secondo i termini del paragrafo 7delle condizioni generali allegate a tale decisione, che prevede che il CCRE èresponsabile dell'attuazione del progetto ECOS e fa sì che l'azione sia oggetto diuna pubblicità adeguata.

60.

    Sostiene che, indipendentemente dall'attribuzione di un contributo di 100 000 ECUalla città di Strasburgo, i costi sostenuti dal CCRE per contribuire al finanziamentodegli Stati generali di Strasburgo erano ammissibili a titolo di costi di gestionenell'ambito del programma ECOS.

61.

    Ammesso che, con la lettera 7 ottobre 1997, la Commissione avesse voluto limitarea un importo massimo di cofinanziamento di 100 000 ECU le spese sostenute dalCCRE per attività a margine dell'organizzazione degli Stati generali, tale riduzionedi bilancio sarebbe stata tardiva e pregiudizievole per il ricorrente. LaCommissione, infatti, non poteva limitare tale importo di cofinanziamento senzaavvertire con congruo anticipo il CCRE. Ora, mentre la Commissione ha inviatouna lettera relativa al cofinanziamento di tale evento alla città di Strasburgo già il23 giugno 1993, soltanto il 7 ottobre 1993, qualche giorno prima di talemanifestazione e quando gli impegni di spesa erano già stati ampiamente assunti,essa avrebbe informato il segretario generale del CCRE del limite imposto a talespesa.

62.

    Per di più alcuni alti funzionari della DG XVI sarebbero stati al correntedell'evento. Del resto, il direttore generale della DG XVI sarebbe intervenuto comerelatore. In una lettera 19 luglio 1993 la Commissione avrebbe inoltre comunicatoche il membro della Commissione competente, il signor Millan, era lieto che laComunità potesse partecipare al finanziamento di tale evento. Peraltro questalettera lascerebbe chiaramente intendere che le spese in oggetto potevano essereammissibili ai fini del finanziamento comunitario.

63.

    Inoltre, le spese relative agli Stati generali sarebbero state approvate dalfunzionario incaricato della gestione del programma ECOS alla DG XVI, in un faxdel 19 aprile 1996, nel quale avrebbe espresso la propria soddisfazione riguardoalla relazione finale della prima concessione e avrebbe comunicato al ricorrente chela relazione era stata giudicata soddisfacente sia a livello operativo che a livellofinanziario. Fondandosi sulla sentenza del Tribunale 18 maggio 1994, causa T-37/92,BEUC e NCC/Commissione, (Racc. pag. II-285), il ricorrente sostiene che talerisposta era sufficientemente chiara e precisa da fargli nutrire fondate speranze sul

fatto che l'esecuzione finanziaria del progetto non sarebbe stata successivamentecontestata.

64.

    Alla luce di questi sviluppi, il ricorrente sarebbe stato legittimato a credere che ilfinanziamento di tali spese non sarebbe stato rimesso in discussione. Negandolo,la Commissione avrebbe tenuto un comportamento contrario al legittimoaffidamento riposto dal ricorrente sul cofinanziamento delle spese in oggetto. Unacondotta di tal genere costituirebbe inoltre una violazione dei termini dellecondizioni di concessione e del principio della certezza del diritto.

65.

    La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente e sostiene che, poiché talispese non erano state previste nel bilancio iniziale, potevano essere ammissibili soloqualora autorizzate. Tale autorizzazione è stata concessa con le lettere 23 giugnoe 7 ottobre 1993, le quali hanno tuttavia limitato tale cofinanziamento all'importodi 100 000 ECU. Ora, se la Commissione ha approvato 200 000 ECU di speseammissibili a un cofinanziamento, dichiarate alla voce «progetti» nella relazionefinale del CCRE, non poteva approvarne altre, perché queste ultime non eranocoperte da autorizzazione.

Giudizio del Tribunale

66.

    Preliminarmente si deve osservare che il ricorrente ha dichiarato, nella suarelazione finale, quattro tipi di spese legate allo svolgimento degli Stati generali diStrasburgo:

a)    200 000 ECU alla voce «progetti», che la Commissione haconsiderato ammissibili a un cofinanziamento nella misura di 100 000ECU in applicazione dell'impegno che aveva assunto nelle lettere 23giugno e 7 ottobre 1993;

b)    le restanti spese sono state dichiarate alla voce «coordinamento eanimazione» (gestione):

—    101 598 ECU nella rubrica A «Conferenze di lancio e dipromozione» per la partecipazione dei membri degli organirappresentativi locali al seminario n. 2 sulla cooperazioneinterregionale Est-Ovest e sul programma ECOS;

—    53 300 ECU nella rubrica C2 «Istruzione dei fascicoli/Promozione»(sottorubrica «Azioni di informazione/Pubblicazioni»), per lacreazione di uno stand di informazione destinato ai membri degliorgani rappresentativi locali;

—    256 882 ECU nella rubrica E «Gestione decentralizzata dellacooperazione» (sottorubrica «Partecipazione alle azioni di

promozione») per il finanziamento delle trasferte dei partecipantiagli Stati generali del CCRE.

67.

    Le spese dichiarate alla voce «coordinamento e animazione» [v. il precedentepunto 66, sub b)] sono state considerate non ammissibili dalla Commissione perchénon sarebbero state previste nel bilancio iniziale e supererebbero il limite impostonelle lettere 23 giugno e 7 ottobre 1993, con le quali la Commissione haautorizzato, in via eccezionale, un cofinanziamento di 100 000 ECU.

68.

    Si deve rilevare, innanzitutto, che la concessione di un contributo finanziario èsubordinata al rispetto non solo delle condizioni enunciate dalla Commissione nelladecisione di concessione del contributo, ma anche dei termini della domanda difinanziamento oggetto di tale decisione (sentenza del Tribunale 14 luglio 1997,causa T-81/95, Interhotel/Commissione, Racc. pag. II-1265, punto 42).

69.

    Del resto occorre ricordare che, per quanto riguarda il richiamo, in questo contesto,al principio del legittimo affidamento, la Commissione può legittimamenterespingere la domanda del pagamento del saldo se in essa viene chiestal'approvazione di costi che non erano stati previsti nella domanda di contributi,senza che ciò comporti una lesione di tale principio (sentenzaInterhotel/Commissione, citata, punto 46).

70.

    Parimenti, per quanto attiene al principio della certezza del diritto, anche se,secondo una giurisprudenza costante, gli imperativi di certezza e prevedibilità dellanormativa comunitaria s'impongono con particolare rigore ove si tratti di unadisciplina da cui possono derivare conseguenze finanziarie (sentenza della Corte 27marzo 1990, causa C-10/88, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1229), questo principionon può essere utilmente invocato quando la normativa in vigore prevedechiaramente la possibilità della ripetizione del contributo finanziario nei casi in cuile condizioni alle quali la sovvenzione era subordinata non siano state rispettate(sentenza Interhotel/Commissione, citata, punto 61).

71.

    Nella fattispecie, al momento della domanda del contributo finanziario, il ricorrenteha presentato alla Commissione un programma di lavoro accompagnato da unprogetto di bilancio. Quest'ultimo è stato approvato dalla Commissione che l'hasubordinato a condizioni generali e speciali. Il paragrafo 8 delle condizioni generalidispone che «[...] il mancato rispetto di una delle condizioni menzionate inprecedenza [...] autorizza la Commissione a ridurre o ad annullare il contributoconcesso con la presente decisione; in questo caso la Commissione può chiederela restituzione totale o parziale dell'aiuto già versato al beneficiario della decisione[...]».

72.

    Dal fascicolo risulta che la somma di 53 300 ECU dichiarata alla voce «Azioni diinformazione/Pubblicazioni» e considerata non ammissibile dalla Commissione èstata oggetto di una previsione nel bilancio iniziale. Il ricorrente infatti avevaprevisto di spendere 128 700 ECU (42 900 ECU X 3) in azioni di informazione e

di promozione, alle quali appartiene la spesa investita nello stand di promozionee di informazione sul programma ECOS durante gli Stati generali di Strasburgo.Pertanto la Commissione non può, avendo approvato il bilancio iniziale, ridurre ilcontributo finanziario relativo a questo importo senza violare il principio dellegittimo affidamento e della certezza del diritto.

73.

    Per contro, riguardo alle altre spese relative agli Stati generali di Strasburgo, eprecisamente a quelle di 101 598 ECU (conferenze di lancio e promozione) e di256 882 ECU (partecipazione alle azioni di formazione), si deve constatare che nonhanno costituito oggetto di una previsione di bilancio.

74.

    Per quanto riguarda la rubrica A (101 598 ECU), somma dichiarata alla voce«Spese di conferenze di lancio», il bilancio prevedeva soltanto 120 000 ECU perle conferenze di lancio da realizzarsi a Strasburgo nel marzo 1992 e a Praganell'ottobre 1992. Di conseguenza non è stata prevista alcuna linea di bilancio perla conferenza di lancio di Strasburgo dell'ottobre 1993. Inoltre, nel programma dilavoro presentato dal CCRE alla Commissione, sono previste espressamentesoltanto queste due conferenze di lancio per il programma ECOS.

75.

    Per quel che riguarda la rubrica E (256 882 ECU), somma dichiarata a titolo dipartecipazione alle azioni di promozione, il Tribunale constata che nessuna lineadi bilancio è stata prevista al riguardo.

76.

    Pertanto le spese di cui alle rubriche A ed E relative agli Stati generali diStrasburgo non si ricollegano al progetto quale inizialmente approvato. Occorredunque esaminare se tali spese possano essere ammissibili in virtùdell'autorizzazione espressa della Commissione contenuta nelle lettere 23 giugnoe 7 ottobre 1993.

77.

    Occorre rilevare che l'importo espressamente autorizzato dalla Commissione in talilettere, dichiarato dal ricorrente a titolo di progetto e approvato dallaCommissione, è stato integralmente utilizzato dalla città di Strasburgo perl'organizzazione del seminario n. 2 sulla cooperazione interregionale Est-Ovest.Pertanto nessun'altra spesa può beneficiare di tale autorizzazione.

78.

    Gli argomenti prospettati dal ricorrente per dimostrare che la condotta dellaCommissione nei suoi riguardi ha potuto fargli nutrire legittime aspettative riguardoa un cofinanziamento delle spese di cui alle rubriche A ed E relative agli Statigenerali di Strasburgo, o che la Commissione ha violato il principio della certezzadel diritto poiché non ha considerato ammissibili tali spese, non possono essereaccettati. Infatti, per quanto riguarda l'argomento volto a dimostrare che talefinanziamento sarebbe stato concesso alla città di Strasburgo e che il CCREavrebbe appreso della sua esistenza e del suo massimale soltanto pochi giorniprima dell'evento, il Tribunale ritiene che il ricorrente, in quanto beneficiario delfinanziamento comunitario per la realizzazione del programma ECOS e in quanto

responsabile della gestione finanziaria complessiva della rete, non puòlegittimamente sostenere di aver ignorato i passi intrapresi dalla città di Strasburgo,che provvedeva, del resto al segretariato permanente delle rete ECOS in vistadell'organizzazione della propria assemblea generale.

79.

    Quanto all'argomento tratto dal testo del fax 19 aprile 1996, da tale documentoemerge chiaramente, da un lato, che l'assenso della Commissione ivi menzionatoriguardava unicamente l'esecuzione operativa del progetto e, dall'altro, che taleassenso verteva soltanto sulla prima concessione. Infatti il ricorrente ha ricevuto ilfax in oggetto il 19 aprile 1996 e ha depositato la relazione finanziaria congiuntarelativa a entrambe le concessioni soltanto il 7 novembre 1996. Inoltre il ricorrente,che gestisce diversi altri progetti finanziati dalla Commissione, era in grado disapere che l'approvazione di ogni progetto cofinanziato da tale istituzione dipendeda un controllo sostanziale effettuato dalla DG XVI e da un controllo formaleattuato dai servizi finanziari della DG XVI e della DG XX.

80.

    Inoltre, sebbene il ricorrente invochi, con riguardo al fax menzionato, la fondataaspettativa che la Commissione non avrebbe proceduto, in seguito, a ridurre ilcontributo finanziario, è sufficiente osservare che la presa di posizione dellaCommissione esposta in tale fax non equivale a una decisione chiara e definitivadi approvazione della relazione finanziaria presentata dal ricorrente e non puòdunque generare una simile aspettativa.

81.

    Per quanto riguarda gli argomenti del ricorrente fondati sull'appoggio dato dallaDG XVI, la Commissione, nella lettera 19 luglio 1993, si è limitata a declinarel'invito rivolto al signor Millan e al suo capogabinetto a partecipare agli Statigenerali di Strasburgo e ha comunicato che il commissario era lieto dellapartecipazione della Commissione al finanziamento di tale evento. Nemmenoquesta dichiarazione può generare la fondata aspettativa, nel ricorrente, che tuttele spese sostenute in occasione di tale evento sarebbero state ammissibili alfinanziamento comunitario.

82.

    Ne consegue che, riguardo alle due spese di cui alle rubriche A ed E relative agliStati generali di Strasburgo, la Commissione si è limitata a dedurre dal conteggiofinale dei costi presentati dal ricorrente nella sua relazione finale quelli che nonerano stati previsti né autorizzati successivamente. Pertanto i principi di tutela dellegittimo affidamento e della certezza del diritto non sono stati violati dal rifiutodi ammettere tali spese al cofinanziamento.

83.

    Da quanto precede discende che tale motivo è accolto parzialmente riguardo allaspesa di cui alla rubrica C2, relativa alla creazione di uno stand di informazione sulprogramma ECOS, per un importo pari a 53 300 ECU, ed è rigettato per il resto.

84.

    Di conseguenza il ricorso è fondato riguardo alla decisione della Commissionerecante diniego del cofinanziamento di tutte le spese dichiarate non ammissibili, ad

eccezione di quelle di cui alle rubriche A ed E, connesse agli Stati generali diStrasburgo, pari rispettivamente a 101 598 ECU e 256 882 ECU.

Sulle spese

Nella causa T-46/98

85.

    Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente ècondannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

86.

    Nel caso di specie, la domanda di annullamento del ricorrente, che ha chiesto lacondanna della Commissione alle spese del procedimento, è stata parzialmenteaccolta. Il Tribunale ritiene che, sebbene il ricorrente sia rimasto parzialmentesoccombente, occorre nondimeno tener conto, ai fini della decisione sulle spese,anche del comportamento della Commissione, che ha atteso la proposizione delricorso per riconoscere parzialmente le ragioni del ricorrente e quindi permodificare la sua posizione.

87.

    Pertanto occorre inoltre applicare l'art. 87, n. 3, secondo comma, del regolamentodi procedura, secondo il quale il Tribunale può condannare una parte, anche senon soccombente, a rimborsare all'altra le spese che le ha causato con il propriocomportamento (v., mutatis mutandis, la sentenza Interhotel/Commissione, citata,punto 82, e la giurisprudenza menzionata).

88.

    Conseguentemente la Commissione va condannata a sopportare, oltre alle propriespese, tutte le spese sostenute dal ricorrente nella presente causa.

Nella causa T-151/98

89.

    In caso di non luogo a provvedere, l'art. 87, n. 6, del regolamento di proceduradispone che il Tribunale decide sulle spese in via equitativa.

90.

    Il Tribunale ritiene che la Commissione, con il suo comportamento, abbia favoritola proposizione del ricorso in oggetto invocando il non luogo a provvedere nellacausa T-46/98 e obbligando in questo modo il ricorrente a proporre un nuovoricorso contro la decisione rettificata, in spregio ad una giurisprudenza ormaiconsolidata al riguardo.

91.

    Poiché la proposizione di questo ricorso è stata giustificata dall'atteggiamento dellaconvenuta, si deve statuire che quest'ultima sopporterà, oltre alle proprie spese, lespese sostenute dal ricorrente.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

dichiara e statuisce:

1)    La decisione della Commissione contenuta nella nota di addebito n.97009405 F relativa al progetto European city cooperation system n.91/00/29/003, emessa nel dicembre 1997 e modificata il 15 luglio 1998, èannullata nella parte che riguarda il rifiuto di cofinanziamento delle spesedichiarate non ammissibili dalla Commissione, ad eccezione di quellerelative agli Stati generali di Strasburgo per gli importi di 101 598 e256 882 ECU.

2)    Per il resto il ricorso nella causa T-46/98 è respinto.

3)    Non vi è luogo a provvedere sul ricorso nella causa T-151/98.

4)    La Commissione sopporterà tutte le spese.

Moura RamosTiili Mengozzi

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 3 febbraio 2000.

Il cancelliere

Il presidente

H. Jung

V. Tiili

1: Lingua processuale: il francese.

Racc.