ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)

3 de Fevereiro de 2000(1)

«Recurso de anulação — Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional —Redução de uma contribuição financeira — Falta de fundamentação — Confiançalegítima — Segurança jurídica»

Nos processos apensos T-46/98 e T-151/98,

Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associação de direito francês,com sede em Paris, representada por Daniel M. Tomasevic e depois por FrancisHerbert, advogados no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo,no escritório da advogada Katia Manhaeve, 56-58, rue Charles Martel,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver, membro doServiço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, CentreWagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão que reduziuuma contribuição financeira concedida à recorrente pelo Fundo Europeu deDesenvolvimento Regional a título do projecto European city cooperation system,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quarta Secção),

composto por: R. M. Moura Ramos, presidente, V. Tiili e P. Mengozzi, juízes,

secretário: A. Mair, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 17 de Junho de 1999,

profere o presente

Acórdão

Factos na origem do litígio e tramitação processual

1.

    O Conseil des communes et régions d'Europe (a seguir «CCRE») é umaassociação de direito francês que agrupa associações nacionais de poderes locaise regionais na Europa. Entre as suas actividades de representação e de assistênciadas autarquias territoriais, o CCRE favorece, nomeadamente, a cooperaçãointerregional e intermunicipal assistindo os poderes locais e regionais que procuramobter fundos comunitários ligados aos programas estabelecidos pela ComunidadeEuropeia. O recorrente está associado à gestão de vários projectos e programasfinanciados pela Comissão.

2.

    A Comissão, por carta de 10 de Dezembro de 1991, concedeu ao CCRE umacontribuição, de um montante máximo de 4 844 250 ecus (a seguir «primeiracontribuição») do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir«FEDER») para a realização do projecto piloto European city cooperation system(ECOS), apresentado pelo CCRE em 19 de Julho de 1991, no quadro do programa«regiões e cidades da Europa» (Recite). Esta decisão baseava-se no artigo 10.° doregulamento (CEE) n.° 4254/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, queestabelece as regras de execução do Regulamento CEE n.° 2052/88 no que respeitaao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 374, p. 15). O montanteconcedido representava 50% da despesa total elegível. O projecto piloto abrangiao período de 1 de Janeiro de 1992 a 31 de Dezembro de 1994.

3.

    Em 1993, o CCRE reuniu a sua assembleia geral trienal, os «Estados gerais» (aseguir «Estados gerais de Estrasburgo»), sobre o tema da cooperação interregionale intermunicipal na Europa. A cidade de Estrasburgo, que assegurava osecretariado permanente do projecto ECOS, propôs-se para organizar este eventoabrangendo, nomeadamente, um grupo de trabalho n.° 2 intitulado «As

cooperações para o reforço da União Europeia e para o desenvolvimento dasolidariedade (redes, trocas de experiência e programa ECOS)».

4.

    Para este efeito, a cidade de Estrasburgo, por carta de 31 de Março de 1993,solicitou uma subvenção à Comissão.

5.

    Por carta de 23 de Junho de 1993, a Comissão informou a cidade de Estrasburgoque aceitava dar uma contribuição no montante de 100 000 ecus. A recorridaacrescentou que «esta contribuição [...] [era] concedida a título excepcional e nãopoderá em caso algum constituir um precedente para outras manifestações damesma natureza».

6.

    Além disso, por carta de 7 de Outubro de 1993, a Comissão comunicou ao CCRE:«[...] a título excepcional, ser-vos-á possível cofinanciar no montante de 100 000ecus, a partir do programa ECOS, a organização, durante os Estados gerais doCCRE, do grupo de trabalho n.° 2 que incide sobre a cooperação interregionalEste-Oeste».

7.

    Por carta de 9 de Dezembro de 1993, foi concedida ao CCRE uma contribuiçãosuplementar de um montante máximo de 2 550 000 ecus para o mesmo projectopiloto, por um período iniciado em 1 de Dezembro de 1993 (a seguir «segundacontribuição»). Este montante representava 60% da nova despesa elegível, salvono que se refere à participação do FEDER nas despesas de gestão que foi limitadaa 55%. O montante global do cofinanciamento comunitário cifrou-se assim em7 394 250 ecus.

8.

    Em Março de 1996, o CCRE apresentou à Comissão o relatório final relativo àprimeira contribuição, em aplicação do n.° 2 das condições especiais de concessãode contribuição que dispõe que «será apresentado à Comissão um relatório anualno fim de cada ano. Um relatório final conterá uma avaliação detalhada dosresultados do projecto [...]».

9.

    Em 19 de Abril de 1996, um funcionário da DG XVI enviou uma telecópia aoCCRE informando de que o relatório final relativo à primeira contribuição tinhasido aprovado pelo serviço operacional que «o tinha julgado satisfatório, tanto aonível do seu conteúdo como ao nível financeiro».

10.

    Durante o mês de Agosto de 1996, o recorrente apresentou um relatório finalrelativo à segunda contribuição.

11.

    Em 7 de Novembro de 1996, o CCRE apresentou um relatório conjunto,abrangendo as duas contribuições, cujo saldo final pedido permanecia o mesmo queo da totalidade dos dois outros relatórios precedentes, ou seja, 6 119 866 ecus. Esterelatório apresentava despesas divididas em dois títulos: «projectos» e«coordenação e animação».

12.

    De 21 a 24 de Abril de 1997, os serviços da Comissão efectuaram uma missão decontrolo no local.

13.

    Numa carta de 16 de Maio de 1997 dirigida ao CCRE, a Comissão considerou que«a comunicação enviada pelo serviço operacional da DG XVI, relativa à primeiraversão do relatório final da ECOS, pecava por optimismo não tendosuficientemente em conta o prazo necessário para os serviços financeiros daComissão se pronunciarem a este respeito» e informou o CCRE de que o relatóriofinal tinha sido enviado para aprovação ao controlo financeiro.

14.

    Por carta de 30 de Julho de 1997, o director geral da DG XVI comunicou aoCCRE:

«As seguintes despesas não documentadas não podem ser aceites paracofinanciamento:

—    as estimativas efectuadas pelo CCRE relativamente às despesas eventuaisnão documentadas que terão sido efectuadas por presidentes de câmara efuncionários autarquicos para assistir a estes eventos de interesse para acooperação;

—    as despesas eventuais que terão sido efectuadas pelas autarquias locais eregionais em acções de promoção diversas, e

—    os contributos eventuais em espécie que terão sido obtidos pelas autarquiaslocais em peritagem financeira, jurídica e técnica.

Estes montantes estimados pelo CCRE dizem respeito a despesas eventuais semprova de que efectivamente tenham sido efectuadas. Não existe prova dopagamento e de qualquer maneira estas despesas não foram suportadas peloCCRE. Além disso, os montantes apresentados, não são exactos, uma vez que setrata de simples estimativas de custos eventuais que não podem ser aceites comodespesas a cofinanciar pelo FEDER.»

15.

    Em consequência, a Comissão anunciou que o montante máximo considerado peloFEDER era reduzido a 5 552 065 ecus, mas tendo em conta o adiantamento de5 915 400 ecus feito em benefício do CCRE, este último tinha que reembolsar363 335 ecus.

16.

    O CCRE, por carta de 28 de Agosto de 1997, respondeu às críticas da Comissãoe pediu-lhe que convocasse uma reunião para discutir estas questões. Esta reunião,na qual participaram representantes da CCRE e da Comissão, teve lugar em 24 deSetembro de 1997. No termo da reunião, a Comissão pediu ao CCRE que lheenviasse determinados documentos justificativos das despesas efectuadas, a fim delhe permitir completar o seu processo e tomar uma decisão sobre o encerramentodefinitivo do assunto das duas contribuições em causa. Fez igualmente este pedido

à cidade de Estrasburgo que era uma das autarquias locais implicadas na gestãodo projecto ECOS.

17.

    O CCRE respondeu às críticas da Comissão, por carta de 2 de Outubro de 1997,mantendo as conclusões apresentadas nos relatórios financeiros anteriores. Alémdisso, apresentou um caderno de documentos justificativos relativos às despesas emrelação às quais tinham sido levantadas objecções.

18.

    Entretanto, o recorrente recebeu duas comunicações da Comissão, uma enviada em1 de Outubro de 1997 por um director da DG XVI e outra enviada em 24 deOutubro de 1997 pelo director geral da DG XVI, contendo quadros relativos aoencerramento do projecto e reproduzindo em detalhe a liquidação a efectuar paraa totalidade das duas contribuições do projecto piloto ECOS.

19.

    Durante o mês de Janeiro de 1998, o CCRE recebeu uma nota de débito sem datacom o n.° 97009405 F emitida em Dezembro de 1997, pela qual a Comissão exigiao reembolso do montante pago a mais da primeira e segunda contribuições, ouseja, 363 336 ecus.

20.

    Na sequência, as partes mantiveram contactos com vista a encontrar uma soluçãoao diferendo que as opunha. Numa reunião em 5 de Março de 1998, os serviçosda Comissão informaram o CCRE das suas conclusões sobre a documentação quelhes tinha sido enviada na sequência da reunião de 24 de Setembro de 1997. Estaafirmação é contestada pelo recorrente.

21.

    Por petição apresentada na secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 deMarço de 1998, o recorrente interpôs um recurso de anulação da decisão tomadana nota de débito n.° 97009405 F. O recurso foi registado na secretaria sob on.° T-46/98.

22.

    Por carta de 15 de Junho de 1998 dirigida ao recorrente, a Comissão reconheceuter cometido alguns erros ao calcular o montante do cofinanciamento das despesasde gestão atribuídas ao programa ECOS. Em consequência, o director geral da DGXVI anunciou ao CCRE que o montante pedido tinha sido reduzido para 300 173ecus e que a primeira nota de débito era anulada e substituída por uma outra como mesmo número, emitida em 15 de Julho de 1998. Além disso, comunicou que«no que se refere às despesas de gestão declaradas nos vossos relatório finais, asjustificações apresentadas pelos vossos serviços, na sequência da realização damissão de controlo da Comissão, não permitem, — no que diz respeito em particularà gestão descentralizada identificar a sua imputação ao programa ECOS nemconfirmá-las com base em documentos probatórios. Por conseguinte, a Comissãonão tem possibilidade, sem estas justificações, aumentar a parte destas despesasque possa ser considerada elegível».

23.

    Por petição apresentada na secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 22 de

Setembro de 1998, o CCRE interpôs um segundo recurso da decisão contida nasegunda nota de débito. O recurso foi registado na secretaria sob o n.° T-151/98.

24.

    Por despacho de 18 de Maio de 1999, o presidente da quarta secção do Tribunalde Primeira Instância apensou os dois processos para efeitos de audiência e deacórdão, em aplicação do artigo 50.° do Regulamento do processo do Tribunal dePrimeira Instância.

25.

    Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal (Quarta Secção) decidiu iniciara fase oral e solicitou às partes que respondessem por escrito a determinadasquestões. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões doTribunal na audiência que teve lugar em 17 de Junho de 1999.

Pedidos das partes

No Processo T-46/98

26.

    A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

—    anular a decisão contida na nota de débito de Dezembro de 1997, na versãoalterada pela decisão contida na nota de débito de 15 de Julho de 1998;

—    condenar a Comissão nas despesas.

27.

    A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:

—    negar provimento ao recurso (salvo no que se refere ao montante de 63 163ecus, que foi objecto de uma rectificação);

—    condenar o recorrente nas despesas.

No processo T-151/98

28.

    A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

—    anular a decisão contida na nota de débito de 15 de Julho de 1998;

—    condenar a Comissão, seja qual for o resultado do processo, a suportar atotalidade das despesas.

29.

    A recorrida conclui que o Tribunal se digne:

—    negar provimento ao recurso;

—    condenar o recorrente nas despesas.

Quanto ao objeto de recurso nos Processos T-46/98 e T-151/98

Argumentos das partes

30.

    A Comissão alega que, como substituiu a primeira nota de débito pela segundareclamando uma soma inferior, o recurso no Processo T-46/98 ficou sem objectoe, portanto, é inadmissível.

31.

    O recorrente afirma que a substituição da decisão inicialmente impugnada por umadecisão posterior não implica a inadmissibilidade do recurso, mas antes a extinçãoda instância por inutilidade superveniente da lide, na medida em que após talincidente o recurso possa eventualmente, ficar sem objecto. Esta diferença épertinente uma vez que acarreta consequências quando da aplicação dasdisposições do Regulamento de Processo relativas às despesas.

32.

    Em qualquer circunstância, a segunda nota de débito não fez com que o primeirorecurso ficasse sem objecto. Com efeito, a Comissão só parcialmente emendou adecisão impugnada e, portanto, o processo deve prosseguir relativamente aorestante. O CCRE, por conseguinte, pede ao Tribunal que lhe permita prosseguiro processo adaptando o seu pedido na sequência da atitude tomada pela Comissão.O segundo recurso foi interposto a título cautelar para o caso de o Tribunal aceitara tese da Comissão e decidir julgar extinta a instância no processo T-46/98.

Apreciação do Tribunal

33.

    Importa recordar, a título liminar, a jurisprudência segundo a qual quando umadecisão é substituída, já com o processo em curso, por uma decisão com o mesmoobjecto, esta deve ser considerada um elemento novo se permite ao recorrenteadaptar os seus pedidos e fundamentos. Como o Tribunal declarou ,nomeadamente, no acórdão de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão (14/81,Recueil p. 749, n.° 8), «seria contrário a uma boa administração da justiça e àsexigências de economia processual obrigar a recorrente a interpor um novo recursopara o Tribunal de Justiça. Além disso, seria injusto que a Comissão pudesse, parafazer face às críticas contidas no recurso de uma decisão interposto no Tribunal deJustiça, adaptar a decisão impugnada ou substituí-la por outra e invocar, já com oprocesso em curso, esta alteração ou esta substituição para privar a outra parte dapossibilidade de tornar extensivo o seu pedido e os seus fundamentos iniciais àdecisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contraesta» (v. igualmente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de1987, Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger Huttenwerke/Comissão, 351/85 e360/85, Colect., p. 3639, n.° 11 e de 14 de Julho de 1988, StahlwerkePeine-Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.° 11).

34.

    No caso em apreço, apesar do facto de, na segunda nota de débito, a Comissão

indicar que esta anula e substitui a primeira, verifica-se que, através da segundanota, a Comissão invoca os mesmos factos e críticas que foram invocados atravésda decisão contida da primeira. A única alteração ocorrida é devida ao facto de aComissão ter emendado os seus cálculos da taxa de cofinanciamento das despesasem questão e aplicado uma taxa de cofinanciamento rectificada. Em consequência,através da segunda nota de débito, a recorrida limitou-se a alterar o montante docofinanciamento aprovado e a modificar a soma anteriormente pedida aorecorrente. A segunda nota de débito, portanto, apenas constitui uma simplesrectificação da primeira.

35.

    Esta conclusão é reforçada pelo facto de a própria Comissão indicar, nas suasconclusões no processo T-46/98, que a decisão impugnada foi objecto de umarectificação da sua parte entre a interposição do recurso e a apresentação dacontestação.

36.

    Nestas condições, a decisão rectificada deve ser considerada um elemento novo quepermite ao recorrente adaptar os seus fundamentos e o seu pedido, tal como o fezna sua réplica no processo T-46/98. O facto de ter sido interposto um segundorecurso, a título cautelar, pelo recorrente contra esta última decisão não podealterar esta conclusão, uma vez que a recorrente utilizou efectivamente apossibilidade que lhe é dada pela jurisprudência de tomar em conta as alteraçõesocorridas no decurso do processo.

37.

    Daqui resulta que o fundamento deduzido pela Comissão, quanto a este ponto, nãomerece acolhimento.

38.

    Resulta de tudo o que antecede que o objecto do processo T-151/98, recursointerposto pela recorrente a título puramente cautelar, coincide com o objecto doprocesso T-46/98, a saber, o pedido de anulação da decisão da Comissão contidana nota de débito n.° 97009405 F, emitida em Dezembro de 1997 na sua versãoalterada pela nota de débito emitida em 15 de Julho de 1998 (a seguir «decisãocontrovertida»). Nestas circunstâncias, o Tribunal, nos termos do artigo 113.° doRegulamento de Processo, declara oficiosamente que não conhecerá do mérito dacausa no processo T-151/98.

Quanto ao mérito

39.

    A título liminar, pode determinar o alcance do litígio em causa. Para esse efeito,as partes confirmaram na audiência que a soma indicada na nota de débitoconstitui a decisão controvertida corresponde à diferença entre o montante dasdespesas declaradas pelo recorrente e o montante aceite pela Comissão a título decofinanciamento. Esta diferença resulta, por um lado, de recusa da Comissão parareconhecer determinadas despesas e, por outro lado, da imputação pela Comissãopela rúbrica «coordenação e animação» das despesas declaradas pelo CCRE narúbrica «projectos».

40.

    As despesas declaradas inelegíveis para um cofinanciamento são as seguintes:

Despesas	Montante (em ecus)
Estados gerais de Estrasburgo — Rúbrica A — Conferências de lançamento epromoção — Rúbrica C2 — Instrução dos processos/Promoção — Rúbrica E — Participação nas acções de formação Total deduzido Estados gerais CCRE	101 598 53 300 256 882 411 780
C1 — Secretariado permanente, Estrasburgo (despesasde funcionamento	56 565
C2 — Instrução dos processos/Promoção (despesas deequipamento	18 471
D — Coordenação projectos de cooperação (despesasde deslocação/reuniões)	19 520
E — Gestão descentralizada da cooperação (peritagemfinanceira, jurídica e técnica)	432 000
E — Gestão descentralizada da cooperação(coordenadores 12 pontos comunitários)	85 204
Total	1 023 540

41.

    As despesas que foram transferidas de um título para outro são as seguintes:

Despesas	Cofinanciamento previsto pela recorrente (em ecus)	Cofinanciamentoaplicado pela Comissão(em ecus)
Jornadas de cooperaçãoEste-Oeste	69 016	36 394

42.

    A recorrente invoca, na essência, três fundamentos de anulação: o primeiro,apresentado a título principal, consiste na violação de obrigação de fundamentação.O segundo e terceiro fundamentos, deduzidos a título subsidiário, agrupam osargumentos que consistem um, em violação do princípio da protecção da confiançalegítima e do princípio da segurança jurídica, o outro em violação do princípio deproporcionalidade e do princípio da igualdade.

Quanto ao fundamento principal, que consiste em violação de obrigação defundamentação

Argumentos das partes

43.

    O recorrente alega que a decisão controvertida não lhe permite compreenderporque razão numerosos documentos contabilísticos que foram fornecidos àComissão na sequência da reunião de 24 de Setembro de 1997 não bastam parajustificar a realidade das despesas efectuadas e a sua imputação ao programaECOS. Além disso, a Comissão nunca respondeu aos argumentos do recorrentedesenvolvidos nas cartas que lhe foram enviadas na sequência da referida reunião.Esta situação constitui uma violação da obrigação de fundamentação dos actos daComissão, prevista no artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), emparticular no caso em que uma decisão incide sobre a redução do montante deuma contribuição financeira, na medida em que implica consequências graves parao beneficiário da contribuição (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 deDezembro de 1994, Lisrestal e o./Comissão, T-450/93, Colect., p. II-1177, n.° 52, ede 15 de Outubro de 1997, IPK-München/Comissão, T-331/94, Colect., p. II-1665,n.° 51).

44.

    A Comissão afirma que a nota de débito controvertida era a conclusão de umlongo diálogo estabelecido entre as partes, durante o qual estas trocaram váriacorrespondência e se encontraram em reuniões em 24 de Setembro de 1997 e de5 de Março de 1998. Sendo a nota de débito apenas um formulário normalizado,não contém fundamentação detalhada, mas esta última encontra-se na cartaenviada ao recorrente pelos serviços da Comissão em 15 de Junho de 1998. AComissão invoca, a este propósito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundoa qual não se pode exigir uma fundamentação específica em apoio de todos osdetalhes que o acto controvertido possa comportar, desde que estes estejamabrangidos pelo âmbito de sistema de conjunto (acórdãos do Tribunal de Justiçade 1 de Dezembro de 1965, Schwarze, 16/65, Colect., p. 239, e de 23 de Fevereirode 1978, An Bord Bainne, Colect., p. 211).

45.

    Além disso, a Comissão aceitou encontrar-se com os representantes do CCRE em24 de Setembro de 1997 e explicou-lhes longamente o seu ponto de vista. Nestascondições, o argumento do CCRE é destituído de fundamento.

Apreciação do Tribunal

46.

    Decorre de jurisprudência constante que o dever de fundamentar uma decisãoindividual tem por finalidade permitir ao órgão jurisdicional comunitário o exercíciode fiscalização da legalidade da decisão e fornecer ao interessado indicaçõessuficientes para saber se a decisão é legítima ou se, eventualmente, enferma de umvicio que permita contestar a sua validade. O alcance deste dever depende danatureza do acto em causa e do contexto em que do mesmo tenha sido adoptado(acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Janeiro de 1995,

Branco/Comissão, T-85/94, Colect., p. II-47, n.° 32, e jurisprudência citada).

47.

    Daqui resulta que a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada aointeressado ao mesmo tempo que a decisão que lhe causa prejuízo e que a faltade fundamentação não pode ser regularizada pelo facto de o interessado tomarconhecimento dos fundamentos da decisão no decurso do processo do Tribunal(acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento,195/80, Recueil p. 2861, n.° 22).

48.

    Importa recordar que, quanto à fundamentação de uma decisão que reduz omontante de uma contribuição do Fundo Social Europeu inicialmente concedida,foi decidido que, tendo em conta, designadamente, o facto de uma decisão dessetipo acarretar consequências graves para o beneficiário da contribuição, a mesmadeve revelar claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuiçãoem relação ao montante inicialmente aprovado (acórdão Branco/Comissão, járeferido, n.° 33).

49.

    As exigências de fundamentação formuladas pela jurisprudência no que se referea uma decisão que reduz contribuições financeiras em matéria de Fundo SocialEuropeu, devem ser impostas igualmente, em relação a uma decisão dessas, noquadro do FEDER. Em consequência, deve examinar-se se, no caso em apreço, adecisão controvertida satisfaz as exigências estabelecidas no artigo 190.° doTratado, tal como este tem sido interpretado pelo tribunal comunitário.

50.

    Verifica-se que a alteração introduzida pela nota de débito de 15 de Julho de 1998nada acrescentou às críticas que tinham sido feitas ao recorrente quando daemissão da primeira nota de débito. Nessas circunstâncias, e tendo em conta ofacto de a decisão se limitar a ordenar um reembolso, a suficiência defundamentação deve ser analisada face aos contactos estabelecidos entre as partesaté essa data. Resulta da análise dos autos que a redução da contribuiçãofinanceira foi objecto de diversas cartas enviadas ao recorrente e de uma reuniãoentre as partes segundo a ordem cronológica seguinte:

—    carta da Comissão de 30 de Julho de 1997 na qual esta última faz saber aorecorrente que, após ser efectuado um controlo no local, determinadasdespesas não documentadas não poderiam ser aceites para cofinanciamento;

—    reunião de 24 de Setembro de 1997 durante a qual, como resulta da cartado recorrente de 2 de Outubro de 1997, a Comissão identificou as despesasconsideradas não elegíveis e formulou críticas a respeito destas;

—    correspondência do director de DG XVI de 1 de Outubro de 1997 quedetermina, relativamente à primeira e segunda contribuições, rúbrica porrúbrica, as despesas não elegíveis;

—    correspondência do director geral da DG XVI de 24 de Outubro de 1997contendo um quadro incompleto e pouco detalhado no qual a Comissão selimita a enunciar as somas ainda devidas pelo CCRE relativamente a cadainclusão no título «projectos»;

—    carta de 15 de Junho de 1998 que confirma a recusa dos documentosjustificativos apresentados pelo recorrente.

51.

    A falta de fundamentação invocada pelo recorrente assenta, em primeiro lugar, naausência de explicações, por parte da Comissão, da não aceitação dos documentosjustificativos relativos às despesas abrangidas pelas rubricas C1, C2, D e E (nassuas duas sub-rubricas, v. supra n.° 40) que o recorrente enviou na sequência dareunião de 24 de Outubro de 1997, em segundo lugar, na ausência de justificaçãoda transferência de linhas orçamentais das despesas relativas às jornadasEste-Oeste, efectuando de facto uma redução da contribuição financeira esperadae, em último lugar, na insuficiência de fundamentação da recusa da Comissão emconsiderar elegíveis, no título «coordenação e animação», as despesas referentesaos Estados gerais de Estrasburgo.

52.

    Em primeiro lugar, no que se refere às rubricas C1, C2 e E (nas suas duassub-rubricas), resulta dos autos que nenhum dos documentos trocados entre aspartes, após a carta do recorrente de 2 de Outubro de 1997, fornece explicaçõessuficientes que permitam ao recorrente compreender as razões pelas quais aComissão recusou valor probatório aos documentos que o recorrente enviou apósa reunião de 24 de Setembro de 1997 para afastar as críticas da Comissão relativasa determinadas despesas. Além disso, nenhum destes documentos permite aoTribunal exercer a sua fiscalização sobre a legalidade desta recusa.

53.

    Quanto a este aspecto, a recorrida não pode pretender que a sua carta de 15 deJunho de 1998 contém uma fundamentação suficiente da decisão. Nesta carta, aComissão limitou-se a repetir as razões que tinham sido invocadas na primeiracorrespondência trocada entre as partes, nomeadamente na carta de 30 de Julhode 1997. A carta de 15 de Junho de 1998 não contém qualquer esclarecimentosobre as razões pelas quais a Comissão considerou que nem as justificações nemos documentos contabilísticos apresentados pelo CCRE, após a missão de controloe a reunião de 24 de Setembro de 1997, permitiam confirmar a exigibilidade destasdespesas e a sua imputação ao programa ECOS.

54.

    Em segundo lugar, no que se refere à transferência, pela Comissão, das despesasrelativas às jornadas de cooperação Este-Oeste da linha orçamental relativa aos«projectos» para a linha orçamental relativa às operações de «coordenação eanimação», provocando por este facto uma redução da contribuição financeira de32 622 ecus, resulta da nota enviada pela Comissão ao recorrente, em 30 deDezembro de 1993, que a recorrida tinha dado indicações precisas segundo asquais estas despesas deveriam ser tomadas a cargo pelos fundos disponíveis notítulo da linha «projectos». Embora o recorrente tenha, na sua carta de 2 de

Outubro de 1997, chamado a atenção da Comissão para o facto de a transferênciaprevista comportar uma alteração do orçamento global do contrato e uma reduçãoda contribuição financeira, subscrita pela Comissão, importa constatar que esta, atéà adopção de decisão controvertida, não forneceu qualquer elemento quepermitisse ao recorrente compreender as razões pelas quais, entretanto, mudou deopinião e ao Tribunal apreciar a legalidade desta transferência.

55.

    Em último lugar, no que se refere às despesas relativas aos Estados gerais deEstrasburgo, resulta da carta enviada pelo recorrente em 2 de Outubro de 1997que nesta data o recorrente já conhecia as razões pelas quais a Comissãoconsiderava não elegíveis determinadas despesas relativas à organização destesEstados gerais. Com efeito, a Comissão manteve sempre que estas despesasultrapassavam os limites autorizados, tanto no quadro da aprovação do programaECOS como no traçado pela autorização específica obtida para a realização destesEstados gerais.

56.

    Decore do que antecede que a decisão controvertida deve ser anulada por falta defundamentação no que se refere a todas as despesas cuja inelegibilidade foijustificada pela recusa de valor probatório dos documentos contabilísticos assimcomo no que se refere à redução da contribuição pela transferência de linhasorçamentais das despesas relativas às jornadas de cooperação Este-Oeste.

57.

    Esta conclusão engloba todas as despesas abrangidas pela decisão impugnada, àexcepção das respeitantes aos Estados gerais de Estrasburgo, em relação às quaiso fundamento que consiste na falta de fundamentação da recusa decofinanciamento é improcedente.

58.

    Nestas circunstâncias, só há que analisar os outros fundamentos de anulaçãoinvocados pelo recorrente na medida em que os mesmos digam respeito à recusade cofinanciamento das despesas relativas aos Estados gerais de Estrasburgo. OTribunal analisará portanto este fundamento que consiste na violação do princípioda protecção da confiança legítima e do princípio da segurança jurídica que é oúnico invocado quanto a este ponto.

Quanto ao fundamento subsidiário, que consiste em violação do princípio daconfiança legítima e do princípio da segurança jurídica

Argumentos das partes

59.

    O recorrente sustenta antes de mais que as despesas efectuadas quando dosEstados gerais de Estrasburgo foram realizadas nas condições estabelecidas naprimeira decisão de aprovação e, nomeadamente, segundo os termos do n.° 7 dascondições gerais anexas a esta decisão, que estipula que o CCRE é responsávelpela execução do projecto ECOS e deve providenciar para que a acção sejaobjecto de publicidade adequada.

60.

    O recorrente sustenta que, independentemente da atribuição de uma contribuiçãode 100 000 ecus à cidade de Estrasburgo, as despesas efectuadas pelo CCRE a fimde contribuir para o financiamento dos Estados gerais de Estrasburgo eramelegíveis a título de despesas de gestão no quadro do programa ECOS.

61.

    Supondo que a Comissão, através da sua carta de 7 de Outubro de 1997, tenhaquerido limitar a um montante máximo de cofinanciamento de 100 000 ecus asdespesas efectuadas pelo CCRE em actividades à margem de organização dosEstados gerais, esta redução do orçamento terá sido tardia e prejudicial para orecorrente. Com efeito, a Comissão não podia limitar este montante decofinanciamento sem ter antecipadamente advertido suficientemente o CCRE. Ora,enquanto que a Comissão enviou correspondência relativa ao cofinanciamentodeste evento à cidade de Estrasburgo logo em 23 de Junho de 1993, só em 7 deOutubro de 1993, alguns dias antes desta manifestação e quando as despesas jáestavam amplamente efectuadas, é que informou o secretário geral do CCRE dolimite imposto a esta despesa.

62.

    Além disso, os funcionários da DG XVI tinham estado ao corrente do evento.Aliás, o director geral da DG XVI interveio como orador. Acresce que, numa cartade 19 de Julho de 1993, a Comissão indicou que o membro da Comissãocompetente, o senhor Millan, estava satisfeito pelo facto da Comunidade poderestar implicada no financiamento deste evento. Esta correspondência deixa, aliás,claramente entender que as despesas em causa poderiam ser elegíveis para ofinanciamento comunitário.

63.

    Acresce que as despesas relativas aos Estados gerais foram aprovadas pelofuncionário encarregado da gestão do programa ECOS da DG XVI, numatelecópia de 19 de Abril de 1996, pela qual aquele exprimiu a sua satisfaçãorelativamente ao relatório final da primeira contribuição e informou o recorrentede que o relatório tinha sido considerado satisfatório tanto ao nível operacionalcomo ao nível financeiro. Apoiando-se no acórdão do Tribunal de PrimeiraInstância de 18 de Maio de 1994, BEUC e NCC/Comissão, T-37/92, Colect.,p. II-285, o recorrente alega que esta resposta era suficientemente clara e precisapara fazer nascer na sua esfera esperanças fundamentadas de que a execuçãofinanceira do projecto não seria ulteriormente contestada.

64.

    À luz destes desenvolvimentos, o recorrente tinha o direito de esperar que ocofinanciamento destas despesas não fosse posto em causa. Ao recusá-las, aComissão violou a confiança legítima que o recorrente tinha colocado nocofinanciamento das despesas em causa. Tal atitude constitui, além disso, umaviolação das condições de concessão e do princípio da segurança jurídica.

65.

    A Comissão contesta os argumentos do recorrente e sustenta que, como estasdespesas não foram previstas no orçamento inicial, só podiam ser elegíveis por viade autorização. Esta foi concedida pelas cartas de 23 de Junho e de 7 de Outubrode 1993 que, não obstante, limitaram o cofinanciamento em questão a 100 000

ecus. Ora, embora a Comissão tenha aceite 200 000 ecus de despesas elegíveis paraum cofinanciamento, declaradas no título «projectos» no relatório final do CCRE,não podia aceitar outras, pois estas últimas não estavam abrangidas pela referidaautorização.

Apreciação do Tribunal

66.

    Verifica-se liminarmente que o recorrente declarou no seu relatório final quatrotipos de despesas ligadas à realização dos Estados gerais de Estrasburgo:

a)    200 000 ecus no título «projectos», que a Comissão considerou elegíveispara um cofinanciamento do montante de 100 000 ecus em aplicação docompromisso que tomara nas suas cartas de 23 de Junho e 7 de Outubrode 1993;

b)    as despesas restantes foram declaradas no título «coordenação e animação»(gestão):

—    101 598 ecus na rúbrica A «Conferências de lançamento e de promoção»para a participação dos eleitos locais no grupo de trabalho n.° 2 relativo àcooperação interregional Este-Oeste e ao programa ECOS;

—    53 300 ecus na rúbrica C2 «Instrução dos processos /Promoção»(sub-rúbrica «Acções de informação/Publicações»), para a criação de umstand destinado à informação dos eleitos locais;

—    256 882 ecus na rúbrica E «Gestão descentralizada da cooperação»,(sub-rúbrica «Participação nas acções de promoção»), para o financiamentode deslocações dos participantes nos Estados gerais do CCRE.

67.

    As despesas declaradas no título «coordenação e animação» [v. supra, n.° 66, alíneab)] foram consideradas inelegíveis pela Comissão pelo facto de não terem sidoprevistas no orçamento inicial e ultrapassarem o limite imposto nas cartas de 23de Junho e 7 de Outubro de 1993, pelas quais a Comissão autorizou, a títuloexcepcional, um cofinanciamento de 100 000 ecus.

68.

    Importa antes de mais salientar que a concessão de uma contribuição financeiraestá subordinada ao respeito não apenas das condições enunciadas pela Comissãona decisão de aprovação da contribuição, mas também ao respeito dos termos dopedido de contribuição que foi objecto da referida decisão (acórdão do Tribunalde Primeira Instância, de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão, T-81/95,Colect., p. II-1265, n.° 42).

69.

    Além disso, deve recordar-se que, no que refere à invocação do princípio daconfiança legítima neste contexto, a Comissão tem o direito de rejeitar o pedido

de pagamento do saldo se lhe for solicitada a aprovação de custos não previstos nopedido de contribuição, sem que por isso seja violado o referido princípio (acórdãoInterhotel/Comissão, já referido, n.° 46).

70.

    Da mesma forma, no que se refere ao princípio da segurança jurídica, embora sejacerto que, segundo jurisprudência constante, o carácter de certeza e deprevisibilidade da regulamentação comunitária constitua um imperativo que seimpõe com particular rigor quando se trata de uma regulamentação susceptível decomportar consequências financeiras (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 deMarço de 1990, Italia/Comissão, C-10/88, Colect., p. I-1229), este princípio nãopode ser utilmente invocado quando a regulamentação em vigor prevê claramentea possibilidade de restituição da contribuição financeira no caso de as condiçõesa que a mesma estava sujeita não terem sido respeitadas (acórdãoInterhotel/Comissão, já referido, n.° 61).

71.

    No caso em apreço, quando do pedido de contribuição financeira, o recorrenteapresentou à Comissão um programa de trabalho acompanhado de um projectode orçamento. Este foi aceite pela Comissão que o sujeitou a condições gerais eespeciais. O n.° 8 das condições gerais enuncia que «o não cumprimento de umadas condições acima mencionadas [...] autoriza a Comissão a reduzir ou a anulara contribuição aprovada pela presente decisão; a Comissão poderá neste casoreclamar a restituição total ou parcial do auxilio já pago ao beneficiário da decisão[...]»

72.

    Resulta dos autos que a soma de 53 300 ecus declarada no título «Acções deinformação/Publicações» e considerada inelegível pela Comissão foi objecto de umaprevisão no orçamento inicial. Com efeito, o recorrente tinha previsto gastar128 700 ecus (42 900 ecus x 3) em acções de informação e de promoção, nas quaisse inclui a despesa efectuada no stand de promoção e de informação sobre oprograma ECOS durante os Estados gerais de Estrasburgo. Nestas condições, tendoaprovado o orçamento inicial, a Comissão não pode, sem violar o princípio daconfiança legítima e da segurança jurídica, reduzir a contribuição financeira no quese refere a este montante.

73.

    Em contrapartida, no que toca às outras despesas referentes aos Estados gerais deEstrasburgo, a saber, as de 101 598 ecus (conferências de lançamento e promoção)e de 256 882 ecus (participação nas acções de formação), verifica-se que as mesmasnão foram objecto de previsão orçamental.

74.

    No que se refere à rúbrica A (101 598 ecus), soma declarada no título «Despesasde conferências de lançamento», o orçamento apenas previa 120 000 ecus no títulodas conferências de lançamento a realizar em Estrasburgo em Março de 1992 e emPraga em Outubro de 1992. Em consequência, não foi prevista qualquer linhaorçamental para a conferência de lançamento de Estrasburgo em Outubro de 1993.Além disso, no programa de trabalho apresentado pelo CCRE à Comissão só estãoexpressamente previstas estas duas conferências de lançamento para o programa

ECOS.

75.

    No que ser refere à rúbrica E (256 882 ecus), soma declarada no título departicipação nas acções de promoção, o Tribunal verifica que não estava previstaqualquer linha orçamental para este efeito.

76.

    Em consequência, as despesas constantes das rúbrica A e E relativas aos Estadosgerais de Estrasburgo não se inserem no projecto tal como este foi inicialmenteaceite. Importa portanto examinar se estas despesas podem ser elegíveis em virtudeda autorização expressa da Comissão contida nas cartas de 23 de Junho e 7 deOutubro de 1993.

77.

    Verifica-se que o montante autorizado expressamente pela Comissão nestas cartas,que foi declarado pelo recorrente no título de projecto e aceite pela Comissão, foiintegralmente utilizado pela cidade de Estrasburgo na organização do grupo detrabalho n.° 2 relativo à cooperação interregional Este-Oeste. Nestas circunstâncias,nenhuma outra despesa poderá beneficiar desta autorização.

78.

    Os argumentos avançados pelo recorrente para demonstrar que a atitude daComissão em relação a si lhe criou esperanças legítimas quanto a umcofinanciamento das despesas abrangidas pelas rubricas A e E relativas aos Estadosgerais de Estrasburgo ou que a Comissão violou o princípio da segurança jurídicaao não considerar estas despesas elegíveis não podem ser acolhidos. Com efeito,no que se refere ao argumento com vista a demonstrar que este financiamento foraconcedido à cidade de Estrasburgo e que o CCRE teve conhecimento da suaexistência e do seu limite apenas alguns dias antes do evento, o Tribunal consideraque o recorrente, na qualidade de beneficiário do financiamento comunitário paraa realização do programa ECOS e na qualidade de responsável da gestãofinanceira global do sector, não pode legitimamente pretender ignorar as diligênciasque foram feitas pela cidade de Estrasburgo que, aliás, assegurava o secretariadopermanente da rede ECOS, com vista à organização da sua própria assembleiageral.

79.

    Quanto ao argumento que consiste no teor da telecópia de 19 de Abril de 1996,resulta claramente deste documento, por um lado, que o acordo da Comissão queaí vê mencionado apenas visava a execução operacional do projecto e, por outrolado, que este acordo apenas visava a primeira contribuição. Com efeito, orecorrente recebeu a telecópia em questão em 19 de Abril de 1996 e só apresentouo relatório financeiro conjunto abrangendo as duas contribuições em 7 deNovembro de 1996. Além disso, o recorrente, que gere vários outros projectosfinanciados pela Comissão, estava em condições de saber que a aprovação dequalquer projecto cofinanciado por esta instituição depende de um controlo defundo efectuado pela DG XVI e de um controlo de forma efectuado pelos serviçosfinanceiros da DG XVI e da DG XX.

80.

    Além disso, apesar de o recorrente alegar uma esperança fundada, face à telecópiamencionada, de que a Comissão não procederia na sequência a uma redução dacontribuição financeira, basta verificar que a tomada de posição da Comissãocontida nesta telecópia não equivale a uma decisão clara e definitiva de aprovaçãodo relatório financeiro que foi apresentado e, portanto, não pode criar talesperança.

81.

    No que se refere aos argumentos do recorrente baseados no apoio dado pela DGXVI, a Comissão, na sua carta de 19 de Julho de 1993, limitou-se a declinar oconvite que tinha sido dirigido ao senhor Millan e ao seu chefe de gabinete paraparticiparem nos Estados gerais de Estrasburgo e referiu que o comissário estavasatisfeito pela participação da Comissão no financiamento deste evento. Estadeclaração também não poderia criar esperanças fundadas, na esfera do recorrente,no sentido de que todas as despesas efectuadas com este evento seriam elegíveispara o financiamento comunitário.

82.

    Daqui resulta que, no que se refere às duas despesas abrangidas pelas rubricas Ae E relativas aos Estados gerais de Estrasburgo, a Comissão limitou-se a deduzirdas contas finais dos custos apresentados pelo recorrente no seu relatório finalaqueles que não foram previstos nem autorizados posteriormente. Nestascondições, os princípios de protecção da confiança legítima e da segurança jurídicanão foram violados no que se refere à recusa de elegibilidade destas despesas parao cofinanciamento.

83.

    Resulta do que antecede que este fundamento é parcialmente procedente no quese refere à despesa abrangida pela rúbrica C2 e relativa à criação de um stand deinformação para o programa ECOS, do montante de 53 300 ecus e improcedentequanto ao restante.

84.

    Em consequência, o recurso merece provimento no que se refere à decisão daComissão de recusa de cofinanciamento de todas as despesas declaradas inelegíveis,com excepção das abrangidas pelas rubricas A e E ligadas aos Estados gerais deEstrasburgo e respeitantes, respectivamente, aos montantes de 101 598 e 256 882ecus.

Quanto às despesas

No processo T-46/98

85.

    Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida écondenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

86.

    No caso vertente, o pedido de anulação do recorrente, que pediu a condenação daComissão nas despesas do presente processo, foi declarado parcialmenteprocedente. O Tribunal considera que, embora o recorrente tenha sido vencido em

parte das suas pretensões, deve todavia ser tido em conta, para a decisão sobredespesas, a conduta da Comissão que esperou até a interposição do recurso parareconhecer parcialmente o pedido do recorrente e, por este facto, para modificara sua posição.

87.

    Em consequência, deve também aplicar-se o artigo 87.°, n.° 3, segundo parágrafo,do Regulamento de Processo, segundo o qual o Tribunal pode condenar uma parte,mesmo vencedora, a reembolsar a outra parte pelas despesas ocasionadas por umprocesso suscitado pelo seu próprio comportamento (v. mutatis mutandis, oacórdão Interhotel/Comissão, já referido, n.° 82 e a jurisprudência citada).

88.

    Assim, a Comissão deve ser condenada a suportar, para além das suas despesas,as despesas efectuadas pelo recorrente neste processo.

No processo T-151/98

89.

    Se não houver lugar a decisão de mérito, o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento deProcesso, prevê que o Tribunal decida livremente quanto às despesas.

90.

    O Tribunal considera que a Comissão, pelo seu comportamento, favoreceu ainterposição do recurso no caso concreto ao invocar a inutilidade superveniente dalide no processo T-46/98 e ao obrigar desta forma o recorrente a interpor um novorecurso de decisão rectificada, não obstante a jurisprudência assente quanto a esteponto.

91.

    Como a interposição do presente recurso foi justificada pela atitude da recorrida,deve decidir-se que esta suporte, para além das suas despesas, as despesasefectuadas pelo recorrente.

Pelos fundamentos expostos,

O Tribunal DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção),

decide:

1.

    É anulada a decisão da Comissão contida na nota de débito n.° 97009405 Frelativa ao projecto European city cooperation system n.° 91/00/29/003,emitida em Dezembro de 1997 e alterada em 15 de Julho de 1998, na parterespeitante à recusa de cofinanciamento das despesas declaradas inelegíveispela Comissão, à excepção das ligadas aos Estados gerais de Estrasburgorelativamente aos montantes de 101 598 e 256 882 ecus.

2.

    É negado provimento ao recurso quanto ao restante no processo T-46/98

3.

    É julgada extinta a instância no recurso no processo T-151/98.

4.

    A Comissão suportará a totalidade das despesas.

Moura RamosTiili Mengozzi

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 3 de Fevereiro de 2000.

O secretário

O presidente

H. Jung

V. Tiili

1: Língua do processo: francês.