Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 19 października 2023 r.(1)
Sprawa C‑352/22
A.
przy udziale:
Generalstaatsanwaltschaft Hamm
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberlandesgericht Hamm (wyższy sąd krajowy w Hamm, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka w dziedzinie azylu – Decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez państwo członkowskie – Uchodźca przebywający w innym państwie członkowskim po wydaniu tej decyzji – Wniosek o ekstradycję z państwa trzeciego pochodzenia uchodźcy skierowany do państwa członkowskiego pobytu – Dyrektywa 2011/95/UE – Artykuł 21 ust. 1 – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 9 ust. 2 i 3 – Skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy w postępowaniu ekstradycyjnym – Artykuł 78 ust. 2 TFUE – Wspólny europejski system azylowy – Brak zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy – Artykuł 18 i art. 19 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Ochrona uchodźcy przed ekstradycją – Zasada non-refoulement
I. Wprowadzenie
1. Można zauważyć, że „[p]rawo uchodźcze i prawo ekstradycji pozostają w długotrwałych, ścisłych i złożonych stosunkach”(2). Jednakże te dwie gałęzie prawa międzynarodowego nie są tożsame i każda z nich stopniowo nabyła „własną autonomię prawodawczą”(3), będąc jednocześnie związana z międzynarodowym prawem dotyczącym praw człowieka(4), które głęboko zakorzeniły zasadę non-refoulement w porządku prawnym(5).
2. Ponadto, jak wskazał Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR)(6), „międzynarodowa ochrona uchodźców i stosowanie prawa karnego nie wykluczają się wzajemnie. Konwencja z 1951 r. dotycząca statusu uchodźcy […] i protokół do niej z 1967 r. nie powodują, że uchodźcy lub osoby ubiegające się o azyl, które popełniły przestępstwo, są chronione przed ściganiem, a międzynarodowe prawo uchodźcze nie zakazuje ich ekstradycji we wszystkich okolicznościach […]. Jeżeli jednak osoba, której dotyczy wniosek o ekstradycję […] jest uchodźcą lub osobą ubiegającą się o azyl, należy uwzględnić jej szczególne potrzeby ochronne”.
3. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje Trybunałowi możliwość wyjaśnienia związku między przepisami prawa Unii dotyczącymi ochrony międzynarodowej a uprawnieniami ekstradycyjnymi państw członkowskich w celu uwzględnienia szczególnych potrzeb w zakresie ochrony osoby korzystającej ze statusu uchodźcy w państwie członkowskim innym niż państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku ekstradycyjnego dotyczącego tej osoby.
4. Rzeczony wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej(7) oraz art. 21 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony(8).
5. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z delikatną kwestią, a mianowicie czy wydana przez jedno państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy jest wiążąca dla innych państw członkowskich, w tym znaczeniu, że są one związane tą decyzją, a zatem nie mogą od niej odejść. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla całego wspólnego europejskiego systemu azylowego. Podniesiono ją w kontekście wniosku o ekstradycję złożonego przez organy tureckie do organów niemieckich w celu przeprowadzenia postępowania karnego przeciwko obywatelowi tureckiemu zamieszkałemu w Niemczech, któremu organy włoskie nadały wcześniej status uchodźcy ze względu na ryzyko prześladowań politycznych w Turcji.
6. Trybunał ma zatem rozstrzygnąć, czy wydana przez państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy ma, zgodnie z prawem Unii, wiążący skutek dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim, w tym znaczeniu, że organ właściwy do prowadzenia tej procedury jest zmuszony odmówić ekstradycji tak długo, jak długo decyzja ta pozostaje w mocy.
7. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że chociaż wydana w państwie członkowskim decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie ma w obecnym stanie prawnym Unii wiążącego skutku dla organu odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o ekstradycję w innym państwie członkowskim, to jednak procedurę ekstradycyjną należy prowadzić z poszanowaniem prawa do azylu ustanowionego w art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(9), oraz szerzej, zasady non-refoulement, zagwarantowanej jako prawo podstawowe w tym samym artykule karty w związku z art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców(10), uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców(11) (zwanej dalej „konwencją genewską”), a także w art. 19 ust. 2 karty(12).
II. Ramy prawne
A. Prawo międzynarodowe
1. Konwencja genewska
8. Konwencja genewska stanowi w art. 33 ust. 1:
„Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne”.
2. Europejska konwencja o ekstradycji
9. Stosunki między Republiką Federalną Niemiec a Republiką Turcji w dziedzinie ekstradycji reguluje Europejska konwencja o ekstradycji(13). Artykuł 3 ust. 1 i 2 tej konwencji brzmi następująco:
„1. Zgoda na wydanie nie zostanie udzielona w odniesieniu do przestępstwa uważanego przez Stronę wezwaną za polityczne lub za fakt pozostający w związku z takim przestępstwem.
2. Powyższą zasadę stosuje się również, jeżeli Strona wezwana ma poważne podstawy do przypuszczenia, że wniosek o wydanie za przestępstwo pospolite został złożony w celu ścigania lub ukarania osoby ze względu na jej rasę, wyznanie, narodowość lub poglądy polityczne albo że jej sytuacja może ulec pogorszeniu z jednej z tych przyczyn”.
B. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2011/95
10. Artykuł 11 dyrektywy 2011/95 określa przypadki, w których obywatel państwa trzeciego albo bezpaństwowiec przestaje być uchodźcą. Artykuł 12 tej dyrektywy dotyczy sytuacji wykluczenia możliwości uzyskania statusu uchodźcy.
11. Zgodnie z art. 13 wspomnianej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie nadają status uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się do otrzymania takiego statusu zgodnie z rozdziałem II i III”.
12. Artykuł 14 rzeczonej dyrektywy dotyczy „[c]ofnięci[a], pozbawieni[a] lub odmow[y] przedłużenia ważności statusu uchodźcy”.
13. Artykuł 21 dyrektywy 2011/95, zatytułowany „Ochrona przed odesłaniem”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami międzynarodowymi, przestrzegają zasady non-refoulement”.
2. Dyrektywa 2013/32
14. Artykuł 9 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Prawo do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia wniosku”, ma następujące brzmienie:
„1. Wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III. To prawo do pozostawania nie stanowi uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt.
2. Państwa członkowskie mogą uczynić wyjątek jedynie w przypadku, gdy osoba występuje z kolejnym wnioskiem, o którym mowa w art. 41, lub gdy wydadzą one tę osobę lub dokonają jej ekstradycji, odpowiednio, do innego państwa członkowskiego na mocy obowiązków wynikających z europejskiego nakazu aresztowania […] lub z innych przyczyn, bądź do państwa trzeciego lub do międzynarodowych sądów lub trybunałów karnych.
3. Państwo członkowskie może dokonać ekstradycji wnioskodawcy do państwa trzeciego zgodnie z ust. 2 wyłącznie w przypadku, gdy właściwe organy upewniły się, że decyzja o ekstradycji nie doprowadzi bezpośrednio lub pośrednio do odesłania w pogwałceniu zobowiązań międzynarodowych i unijnych tego państwa członkowskiego”.
C. Prawo niemieckie
15. Paragraf 6 ust. 2 Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (ustawy o międzynarodowej pomocy prawnej w sprawach karnych) z dnia 23 grudnia 1982 r.(14), w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego w postępowaniu głównym (zwanej dalej „IRG”), ma następujące brzmienie:
„Ekstradycja nie jest dopuszczalna, jeżeli istnieją poważne podstawy do przypuszczenia, że ścigany, w przypadku ekstradycji, byłby ścigany lub karany z powodu swojej rasy, wyznania, obywatelstwa, przynależności do określonej grupy społecznej albo swoich poglądów politycznych albo że jego sytuacja uległaby pogorszeniu z jednej z tych przyczyn”.
16. Paragraf 6 Asylgesetz (ustawy o azylu) z dnia 26 czerwca 1992 r.(15), w brzmieniu opublikowanym w dniu 2 września 2008 r.(16), ostatnio zmienionej ustawą z dnia 9 lipca 2021 r.(17), stanowi:
„Decyzja w sprawie wniosku o udzielenie azylu jest wiążąca we wszystkich sprawach, w których istotne są uznanie za osobę uprawnioną do azylu lub udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 2. Zasada ta nie ma zastosowania do procedury ekstradycyjnej oraz procedury przewidzianej w § 58a Aufenthaltsgesetz [ustawy o pobycie cudzoziemców(18)]”.
III. Okoliczności faktyczne postępowania głównego i pytanie prejudycjalne
17. A. jest obywatelem Turcji pochodzenia kurdyjskiego. W 2010 r. opuścił Turcję.
18. Ostateczną decyzją z dnia 19 maja 2010 r. władze włoskie nadały A. status uchodźcy ze względu na ryzyko prześladowań politycznych ze strony władz tureckich z powodu wspierania Partii Pracujących Kurdystanu (PKK). Status ten jest ważny do dnia 25 czerwca 2030 r.
19. Od lipca 2019 r. A. przebywa na stałe w Niemczech.
20. Na podstawie nakazu aresztowania wydanego w dniu 3 czerwca 2020 r. przez sąd turecki wobec A. dokonano wpisu w bazie danych Międzynarodowej Organizacji Policji Kryminalnej (Interpolu), w celu aresztowania go i ekstradycji oraz przeprowadzenia wobec niego postępowania karnego w sprawie zabójstwa. Zarzuca się mu, że w dniu 9 września 2009 r. w Bingöl (Turcja) po słownej sprzeczce ze swoim ojcem i bratem oddał strzał z karabinu, trafiając przy tym swoją matkę. Miała ona umrzeć w szpitalu z powodu doznanych obrażeń.
21. A. został zatrzymany w Niemczech w dniu 18 listopada 2020 r. i od dnia 23 listopada 2020 r. do dnia 14 kwietnia 2022 r. przebywał w areszcie ekstradycyjnym.
22. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2021 r. Oberlandesgericht Hamm (wyższy sąd krajowy w Hamm, Niemcy), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, uznał, że ekstradycja A. do Turcji jest dopuszczalna. Zdaniem tego sądu nie ma przeszkód dla ekstradycji w rozumieniu § 6 ust. 2 IRG i art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej konwencji o ekstradycji. Wspomniany sąd uważa bowiem, w świetle twierdzeń przedstawionych przez A. i złożonych przez niego dokumentów, a także ustaleń, które zostały mu przekazane w odniesieniu do procedury azylowej we Włoszech, że nie ma poważnych podstaw do przypuszczenia, że wniosek o wydanie za przestępstwo pospolite został złożony w celu ścigania lub ukarania A. ze względu na jego poglądy polityczne albo że w przypadku ekstradycji sytuacja A. może ulec pogorszeniu z jednej z tych przyczyn.
23. Zdaniem tego sądu wydana przez władze włoskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie stoi na przeszkodzie ekstradycji A. do Turcji. Chodzi tu bowiem o dwie odrębne procedury, które mogą prowadzić do wydania rozbieżnych decyzji. Niemniej jednak, chociaż decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie ma, zgodnie z prawem niemieckim, wiążącego skutku w odniesieniu do procedury ekstradycji, może ona stanowić wskazówkę dla niezależnego badania przesłanek przewidzianych w § 6 ust. 2 IRG i w art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej konwencji o ekstradycji.
24. Sąd odsyłający dokonał zatem własnej oceny ryzyka prześladowań politycznych wobec A. w związku z sytuacją w Turcji. Na podstawie posiadanych dokumentów sąd ten uznał zapewnienie organów tureckich, że w przypadku ekstradycji A. do Turcji w postępowaniu prowadzonym przeciwko A. zagwarantowane będzie prawo do rzetelnego procesu sądowego, za wiarygodne. Ponadto sąd ten uważa, że w przypadku ekstradycji A. do Turcji nie istnieje poważne i konkretne ryzyko prześladowań politycznych w tym państwie, w związku z czym zasada non-refoulement wynikająca z art. 33 konwencji genewskiej również nie stoi na przeszkodzie tej ekstradycji.
25. Postanowienie to zostało uchylone przez Bundesversfassungsgericht (federalny trybunał konstytucyjny, Niemcy) w związku ze skargą kasacyjną wniesioną przez A. Jak wynika zasadniczo z postanowienia tego sądu z dnia 30 marca 2022 r., Oberlandesgericht Hamm (wyższy sąd krajowy w Hamm) nie zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym i bezprecedensowym, czy na podstawie prawa Unii nadanie A. przez organy włoskie statusu uchodźcy jest wiążące dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w Niemczech i czy w związku z tym stoi ono bezwzględnie na przeszkodzie jego ekstradycji do Turcji(19).
26. Po przekazaniu sprawy do Oberlandesgericht Hamm (wyższego sądu krajowego w Hamm) sąd ten musi ponownie orzec w przedmiocie wniosku o ekstradycję. Sąd odsyłający podkreśla, że kwestia, o której mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii, nierozstrzygana dotychczas przez Trybunał, jest sporna w literaturze.
27. I tak część doktryny opowiada się za wiążącym skutkiem decyzji o nadaniu statusu uchodźcy w ramach postępowania ekstradycyjnego. Zgodnie z tą doktryną z art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32, który przewiduje możliwość ekstradycji osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową do państwa trzeciego, pod warunkiem że właściwe organy upewniły się, że decyzja o ekstradycji nie doprowadzi bezpośrednio lub pośrednio do odesłania, wynika, że od momentu wydania przez państwo członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy ekstradycja osoby korzystającej z tego statusu nie jest już dopuszczalna przez prawo Unii. Paragraf 6 zdanie drugie ustawy o azylu powinien zatem podlegać wykładni zgodnej z prawem Unii. Ponadto ta część doktryny podnosi, że dyrektywy 2011/95 i 2013/32 przewidują szczególne zasady dotyczące ustania, wykluczenia lub cofnięcia statusu uchodźcy(20). Gdyby decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie była wiążąca w ramach procedury ekstradycji i gdyby możliwe było zatem uwzględnienie wniosku o ekstradycję osoby uznanej za uchodźcę przez organy innego państwa członkowskiego, przepisy te byłyby obchodzone.
28. Natomiast według innej części doktryny prawodawca Unii uznał, że procedury azylowe i ekstradycyjne są od siebie niezależne, co oznacza, że decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie może wywoływać wiążących skutków dla procedury ekstradycji. Między wydaniem decyzji o nadaniu statusu uchodźcy a wszczęciem procedury ekstradycyjnej może bowiem upłynąć długi okres, w związku z czym sytuacja mogłaby ulec zasadniczej zmianie. Procedura ta może być pierwszą okazją do zbadania podstaw wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, które mogą uzasadniać cofnięcie tego statusu. Gdyby decyzja o nadaniu statusu uchodźcy miała wiążący skutek dla postępowania ekstradycyjnego, należałoby uprzednio wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia owego statusu, czego dyrektywa 2011/95 nie wymaga. Należy jednak czuwać nad przestrzeganiem zasady non-refoulement zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95.
29. Sąd odsyłający zgadza się z tą ostatnią wykładnią i podtrzymuje ponadto ocenę dokonaną w postanowieniu z dnia 2 listopada 2021 r.
30. Podkreśla on, że procedury azylowe i ekstradycyjne są od siebie niezależne. Dyrektywy 2011/95 i 2013/32 nie zawierają żadnego wyraźnego przepisu przewidującego wiążący skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy dla procedury ekstradycyjnej.
31. Uznanie takiego skutku oznaczałoby ponadto, że w przypadku wykrycia w toku procedury ekstradycyjnej nowych okoliczności uzasadniających odmienną ocenę ryzyka prześladowań politycznych ściganego, należałoby oczekiwać, że organ państwa członkowskiego, w którym nadano status uchodźcy, przeprowadzi w stosownym przypadku procedurę cofnięcia tego statusu. Wydłużyłoby to procedurę ekstradycyjną, co byłoby niezgodne z zasadą szybkości postępowania, mającą zastosowanie w szczególności w przypadku umieszczenia danej osoby w areszcie ekstradycyjnym.
32. Ponadto sąd odsyłający podkreśla, że uznanie, iż mimo nadania przez państwo członkowskie statusu uchodźcy ekstradycja osoby, której dotyczy wniosek do jej państwa pochodzenia będącego państwem trzecim jest możliwa, o ile nie narusza ona prawa międzynarodowego ani prawa Unii, w szczególności art. 18 i art. 19 ust. 2 karty, jest zgodne z zasadą unikania bezkarności osób, uznaną przez Trybunał za uzasadniony cel(21). W tym względzie, chociaż prawo niemieckie teoretycznie pozwala na wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie, której dotyczy wniosek, to jednak takie postępowanie nie jest w praktyce możliwe ze względu na brak dostępnych dowodów dotyczących czynów, które miały miejsce w Turcji, co mogłoby prowadzić do bezkarności osoby, której dotyczy wniosek.
33. W tych okolicznościach Oberlandesgericht Hamm (wyższy sąd krajowy w Hamm) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 9 ust. 2 i 3 [dyrektywy 2013/32] w związku z art. 21 ust. 1 [dyrektywy 2011/95] należy interpretować w ten sposób, że ostateczne uznanie w innym państwie członkowskim […] danej osoby za uchodźcę w rozumieniu [konwencji genewskiej] ma – z uwagi na oparty na prawie Unii obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego zgodnej z dyrektywą (art. 288 akapit trzeci TFUE i art. 4 ust. 3 TUE) – skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w państwie członkowskim, do którego wpłynął wniosek o ekstradycję takiej osoby, w ten sposób, że tym samym ekstradycja takiej osoby do państwa trzeciego lub do państwa pochodzenia jest bezwzględnie wykluczona do chwili zniesienia statusu uchodźcy lub jego wygaśnięcia z uwagi na upływ czasu?”.
34. Uwagi na piśmie złożyli A., rządy niemiecki i włoski oraz Komisja Europejska.
35. W dniu 12 czerwca 2023 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczyli A., rządy niemiecki i włoski oraz Komisja.
IV. Analiza
36. W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie związku między przepisami prawa Unii w dziedzinie ochrony międzynarodowej a kompetencją państw członkowskich w sprawach ekstradycji. Dokładniej rzecz ujmując, chodzi o zdefiniowanie skutku, jaki wydana przez państwo członkowskie decyzja o nadaniu danej osobie statusu uchodźcy wywiera na procedurę ekstradycyjną prowadzoną wobec niej w innym państwie członkowskim, w przypadku gdy wniosek o ekstradycję pochodzi od państwa trzeciego, z którego osoba ta uciekła. Czy mamy tu do czynienia ze skutkiem wiążącym dla organu państwa członkowskiego, do którego wpłynął wniosek o ekstradycję, tak że organ ten jest związany przy swoim rozstrzygnięciu taką decyzją, czy też stanowi ona jedynie element, który organ ten musi wziąć pod uwagę? Czy uwzględnienie wniosku o ekstradycję wymaga uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy? Sąd ten odnosi się w tym względzie do art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 oraz do art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95, do których, wydaje mi się, należy dodać art. 78 ust. 2 TFUE oraz art. 18 i art. 19 ust. 2 karty.
37. Na wstępie pragnę przypomnieć, że o ile wobec braku umowy międzynarodowej między Unią a danym państwem trzecim, w niniejszym przypadku Turcją, w dziedzinie ekstradycji, państwa członkowskie zachowują kompetencje do ustanawiania przepisów dotyczących ekstradycji, o tyle państwa te są zobowiązane do wykonywania tych kompetencji z poszanowaniem prawa Unii(22).
38. Ponadto, skoro A. uzyskał status uchodźcy we Włoszech zgodnie z przepisami prawa wtórnego Unii w dziedzinie ochrony międzynarodowej, a następnie skorzystał z prawa do przemieszczania się i pobytu w państwie członkowskim innym niż to, które nadało mu status uchodźcy(23), sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym podlega prawu Unii. Z powyższego wynika, że postanowienia karty, a w szczególności jej art. 18 i art. 19 ust. 2, mają zastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku o ekstradycję będącego przedmiotem postępowania głównego.
39. Jak wynika z § 6 ustawy o azylu, decyzja o nadaniu A. statusu uchodźcy wydana przez organy włoskie nie jest wiążąca dla procedury ekstradycyjnej przeprowadzanej w Niemczech, a zatem nie powinna automatycznie prowadzić do odmowy ekstradycji. Podobnie byłoby zresztą, gdyby chodziło o decyzję o nadaniu statusu uchodźcy wydaną przez organ niemiecki.
40. W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wskazanie, czy w świetle prawa Unii powinno być inaczej. Innymi słowy, czy należy uznać, że prawo Unii nakłada na państwo członkowskie obowiązek odmowy ekstradycji danej osoby tak długo, jak długo korzysta ona ze statusu uchodźcy nadanego przez inne państwo członkowskie?
41. Strony i inni uczestnicy niniejszego postępowania zgadzają się co do tego, że istnienie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy w jednym państwie członkowskim powinno odgrywać ważną rolę w ramach procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim. Nie ma zgody jedynie co do dokładnego zakresu skutków, jakie należy przypisać takiej decyzji.
42. W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wydana przez państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy ma skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim, konieczne jest doprecyzowanie obowiązków ciążących na tym ostatnim państwie członkowskim w sytuacji objętej prawem Unii.
43. Jak wskazałem powyżej, art. 18 i art. 19 ust. 2 karty mają zastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku o ekstradycję będącego przedmiotem postępowania głównego. Do wezwanego państwa członkowskiego należy zatem zbadanie, czy ekstradycja nie naruszy praw podstawowych osoby, której dotyczy wniosek, w szczególności tych, o których mowa w tych przepisach.
44. Zgodnie z art. 18 karty „[g]warantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad [konwencji genewskiej] oraz zgodnie z [traktatami]”. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 karty „[n]ikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
45. Prawo do azylu jest zagwarantowane na podstawie zasady non-refoulement zapisanej w art. 33 ust. 1 konwencji genewskiej. W prawie Unii zasada ta jest zagwarantowana, jako prawo podstawowe, w art. 18 karty w związku z art. 33 tej konwencji, a także w art. 19 ust. 2 karty(24). Również zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95 państwa członkowskie muszą przestrzegać tej zasady. Jak wskazuje UNHCR, „[z]asada non-refoulement zakazująca przymusowego powrotu uchodźców do miejsca, w którym mogą być prześladowani, stanowi fundament systemu międzynarodowej ochrony uchodźców”(25).
46. Trybunał, od czasu wydania wyroku z dnia 6 września 2016 r., Petruhhin(26), konsekwentnie orzekał, że w wypadku gdy wezwane państwo członkowskie zamierza dokonać ekstradycji osoby objętej zakresem stosowania prawa Unii na wniosek państwa trzeciego, to państwo członkowskie powinno rozpatrzyć, czy ekstradycja nie naruszy praw zagwarantowanych w karcie, w szczególności w jej art. 19 ust. 2(27). Państwa członkowskie nie mogą bowiem usunąć, wydalić lub wydać w drodze ekstradycji cudzoziemca, jeżeli istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby przypuszczać, że w państwie przeznaczenia będzie on narażony na rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z art. 4 i art. 19 ust. 2 karty, które w sposób bezwzględny zakazują tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania, bez względu na zachowanie danej osoby, a także wydalenia do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, że dana osoba może zostać poddana takiemu traktowaniu(28). Prawo Unii przewiduje w tym względzie szerszą międzynarodową ochronę uchodźców niż ochrona zapewniana przez konwencję genewską, która z kolei pozwala w sytuacjach, o których mowa w art. 33 ust. 2 tej konwencji, na odesłanie uchodźcy do państwa, w którym zagrożone byłoby jego życiu lub wolność(29).
47. Do wezwanego państwa członkowskiego należy również zapewnienie skutecznego korzystania z prawa zagwarantowanego w art. 18 karty(30). Dopóki osoba, której dotyczy wniosek, może powoływać się na fakt bycia uznaną za uchodźcę, co zdaniem Trybunału należy odróżnić od statusu uchodźcy(31), przepis ten stoi na przeszkodzie temu, aby została ona poddana ekstradycji do państwa, w którym grozi jej prześladowanie.
48. Tym samym zasada non-refoulement stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie dokonało ekstradycji obywatela państwa trzeciego, który uzyskał status uchodźcy w innym państwie członkowskim, do państwa, w którym istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że w przypadku ekstradycji obywatel ten byłby narażony na rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z art. 18 lub art. 19 ust. 2 karty(32).
49. Czy w ramach badania, czy zasada non-refoulement jest przestrzegana, wezwane państwo członkowskie jest związane decyzją innego państwa członkowskiego o nadaniu statusu uchodźcy, tak że państwo to musi bezwzględnie odmówić ekstradycji danej osoby tak długo, jak długo korzysta ona z tego statusu?
50. Nie sądzę, aby tak było, a to z dwóch głównych powodów.
51. W pierwszej kolejności, ponieważ prawo Unii na obecnym etapie jego rozwoju nie przewiduje wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy, wydaje mi się, że wykluczone jest, aby tego rodzaju decyzja wydana przez państwo członkowskie mogła wywoływać skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim (zob. śródtytuł A poniżej).
52. W drugiej kolejności procedura ekstradycji i procedura cofnięcia statusu uchodźcy stanowią dwie odrębne procedury, w związku z czym ekstradycja nie może być uzależniona od uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy osobie, której dotyczy wniosek, lecz podlega niezależnemu i zaktualizowanemu badaniu poszanowania zasady non-refoulement przez organ właściwy w sprawach ekstradycji (zob. śródtytuł B poniżej).
53. Jednakże decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez państwo członkowskie stanowi szczególnie poważną okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę w ramach procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim (zob. śródtytuł C poniżej). Uważam również, że procedurę tę należy prowadzić z poszanowaniem zasady lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE w celu zapewnienia spójności decyzji podejmowanych przez państwa członkowskie w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zwanej dalej „PWBiS”), co zakłada, że organy właściwe w sprawach ekstradycji i azylu wymieniają się informacjami (zob. śródtytuł D poniżej).
A. W przedmiocie braku zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy
54. Kwestia, czy decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez państwo członkowskie wywołuje skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim, jest ściśle związana z kwestią istnienia zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy.
55. Poza niniejszą sprawą Trybunał będzie musiał wypowiedzieć się w tej kwestii w ramach trzech innych zawisłych obecnie spraw(33). Chociaż w porównaniu z tymi trzema sprawami niniejsza sprawa wpisuje się w inny kontekst, jakim jest ekstradycja, wszystkie cztery dotyczą kwestii ewentualnego skutku wiążącego dla państwa członkowskiego decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej w innym państwie członkowskim w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania. W sprawach tych zwrócono się zatem do Trybunału o sprecyzowanie zakresu swobody, jakim dysponuje organ odpowiedzialny za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, bądź organ odpowiedzialny za rozpatrzenie wniosku o ekstradycję w przypadku wydanej wcześniej przez inne państwo członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy.
56. Na rozprawie Trybunał wezwał strony i innych uczestników postępowania do zajęcia stanowiska w tej delikatnej kwestii.
57. Podobnie jak rząd niemiecki i Komisja uważam, że prawo Unii, na obecnym etapie jego rozwoju, nie przewiduje zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy(34).
58. Bez wątpienia, jak podniósł w istocie rząd włoski, który opowiada się za wzajemnym uznawaniem takich decyzji, można by uznać, że duch wspólnego europejskiego systemu azylowego przemawia za takim uznawaniem, co oznaczałoby, że wydana przez jedno państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy powinna być wiążąca dla organów innych państw członkowskich.
59. Artykuł 78 ust. 2 lit. a) TFUE przewiduje w istocie przyjęcie środków dotyczących wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmującego jednolity status azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązujący w całej Unii. Jak potwierdza motyw 3 dyrektywy 2011/95, system ten, którego część stanowi zarówno ta dyrektywa, jak i dyrektywa 2013/32, opiera się na pełnym i integralnym stosowaniu konwencji genewskiej oraz zapewnieniu, że nikt nie zostanie odesłany do miejsca, w którym grozi mu ponowne prześladowanie(35).
60. Ponadto wspólny europejski system azylowy opiera się na zasadzie wzajemnego zaufania(36), która sama w sobie stanowi podstawę i warunek zasady wzajemnego uznawania. Zdaniem Trybunału zasada wzajemnego zaufania wymaga, by każde z państw członkowskich uznawało – z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności – iż wszystkie inne państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych uznanych w tym prawie(37).
61. W konsekwencji w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego należy domniemywać, że traktowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w każdym państwie członkowskim jest zgodne z wymogami karty, konwencji genewskiej oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(38). Jest tak w szczególności przy stosowaniu art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32(39), który w ramach wspólnej procedury azylowej ustanowionej w tej dyrektywie stanowi wyraz zasady wzajemnego zaufania(40).
62. Ponadto zgodnie z zasadami ustanowionymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca(41) tylko jedno państwo członkowskie podejmuje decyzję w sprawie takiego wniosku. Ponadto wspólny europejski system azylowy przewiduje stosowanie w dużej mierze tych samych zasad rozpatrywania wniosków, niezależnie od tego, które państwo członkowskie jest za to odpowiedzialne(42). Należy również zauważyć, że głównym celem dyrektywy 2011/95, jak wynika z jej art. 1 i motywu 12, jest zapewnienie, by wszystkie państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej, oraz zagwarantowanie tym osobom minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich(43).
63. Takie stosowanie wspólnych zasad i kryteriów mogłoby oznaczać, jako naturalną konsekwencję, istnienie zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy, co byłoby równoznaczne z tym, że takie decyzje byłyby wiążące dla organów wszystkich tych państw. Mogłoby to skutkować uniemożliwieniem organowi właściwemu w zakresie rozstrzygania odstąpienia od wniosków, do jakich doszedł organ, który wcześniej nadał danej osobie status uchodźcy w innym państwie członkowskim. Mogłoby to również skutkować uniemożliwieniem organowi rozpatrującemu wniosek o ekstradycję uwzględnienia tego wniosku. Opiera się to na założeniu, że akceptując ekstradycję osoby, której nadano status uchodźcy w innym państwie członkowskim, organ ten de facto pozbawiłby ją tego statusu.
64. Tymczasem należy stwierdzić, że prawodawca Unii nie zrealizował jeszcze w pełni, poprzez zasadę wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy i poprzez określenie szczegółowych zasad wdrażania tej zasady, celu, do którego zmierza art. 78 ust. 2 lit. a) TFUE, a mianowicie jednolitego statusu azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązującego w całej Unii. Pierwotne prawo Unii przewiduje zatem stopniowe wprowadzanie wspólnego europejskiego systemu azylowego, który powinien odbywać się etapami, tak aby ostatecznie doprowadzić do jednolitego statusu azylowego obowiązującego w całej Unii(44). Jak podniosły rząd niemiecki i Komisja, wspólny europejski system azylowy jest tworzony stopniowo i wyłącznie do prawodawcy Unii należy decyzja o przyznaniu, w stosownym przypadku, wiążącego skutku transgranicznym decyzjom o nadaniu statusu uchodźcy.
65. W tej kwestii należy podkreślić, że o ile wzajemne zaufanie jest niezbędną podstawą wzajemnego uznawania decyzji wydanych przez właściwe organy państw członkowskich w ramach PWBiS, o tyle zaufanie to nie jest jednak wystarczające, jeśli nie towarzyszy mu wyraźny przepis prawa pierwotnego lub wyraźna wola prawodawcy Unii nałożenia na państwa członkowskie obowiązku takiego uznawania. W tym względzie dyrektywy 2011/95 i 2013/32 nie zawierają żadnej wyraźnej wzmianki o zasadzie wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej. Pragnę również zauważyć, że w przypadku gdy prawodawca zamierza ustanowić taką zasadę w dziedzinie objętej PWBiS, czyni to w sposób wyraźny(45).
66. Pragnę zresztą zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał również, iż wzajemne uznawanie decyzji w sprawie azylu nie ma charakteru automatycznego(46).
67. Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że rozstrzygający organ państwa członkowskiego, do którego wpłynął wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i który postanawia nie korzystać z przyznanej mu w art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 możliwości uznania takiego wniosku za niedopuszczalny, gdy inne państwo członkowskie udzieliło ochrony międzynarodowej(47), nie jest związany decyzją o nadaniu statusu uchodźcy wydaną przez inne państwo członkowskie. Organ ten powinien wówczas rozpatrzyć ten wniosek co do istoty zgodnie z przepisami dyrektyw 2011/95 i 2013/32 oraz sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia materialne przesłanki udzielenia tej ochrony, przeprowadzając niezależne badanie, którego wynik nie może być z góry określony wydaną wcześniej przez inne państwo członkowskie decyzją o nadaniu statusu uchodźcy. Żaden przepis dyrektywy 2011/95 lub dyrektywy 2013/32 nie zobowiązuje w istocie państw członkowskich do nadania danej osobie statusu uchodźcy wyłącznie na tej podstawie, że inne państwo członkowskie nadało już tej osobie taki status.
68. Taka sama konkluzja nasuwa się moim zdaniem w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie może, zgodnie z linią orzeczniczą wyroku z dnia 19 marca 2019 r., Ibrahim i in.(48), powołać się na przewidzianą w art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 możliwość uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny(49). Pragnę zauważyć w tym względzie, że ani ta dyrektywa, ani dyrektywa 2011/95 nie przewidują odstępstwa od ciążącego na państwie członkowskim obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na tej podstawie, że inne państwo członkowskie nadało danej osobie status uchodźcy, jeżeli wniosku tego nie można uznać za niedopuszczalny.
69. Rozwiązanie to jest zgodne z zasadą, według której nadanie statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej następuje po indywidualnym, pełnym i zaktualizowanym zbadaniu potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej. Z art. 4 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2011/95 i z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 wynika bowiem, że we współpracy z wnioskodawcą państwo członkowskie dokonuje odpowiedniego rozpatrzenia wniosku w sposób indywidualny, obiektywny i bezstronny na podstawie precyzyjnych i zaktualizowanych informacji. Jeżeli po takim rozpatrzeniu okaże się, że wnioskodawca spełnia ustanowione przez prawo Unii minimalne normy nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, a tym samym spełnia przesłanki przewidziane, odpowiednio, w rozdziałach II i III lub w rozdziałach II i V dyrektywy 2011/95, państwa członkowskie są zobowiązane, w świetle art. 13 i 18 tej dyrektywy i z zastrzeżeniem przewidzianych w niej podstaw wykluczenia, udzielić żądanej ochrony międzynarodowej. Państwom tym nie przysługują w tym względzie żadne uprawnienia dyskrecjonalne(50). Ponadto zgodnie z tym, co zostało wskazane w motywie 12 dyrektywy 2011/95, status uchodźcy jest przeznaczony dla osób „rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej”.
70. Z powyższego wynika, że organy państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie są zobowiązane do nadania wnioskodawcy statusu uchodźcy bez rozpatrzenia tego wniosku co do istoty w celu sprawdzenia, czy spełnione są materialne przesłanki udzielenia ochrony międzynarodowej określone w dyrektywie 2011/95.
71. Wykładnię tę potwierdza cel polegający na ograniczeniu wtórnego przepływu(51), do którego osoby korzystające z ochrony międzynarodowej w jednym państwie członkowskim mogłyby zostać zachęcone, gdyby mogły liczyć na to, że decyzja o udzieleniu im tej ochrony ma również skutek wiążący dla organów innych państw członkowskich.
72. Dodam, że przewidziana w art. 3 dyrektywy 2011/95 możliwość rozpatrzenia przez państwa członkowskie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i nadania statusu uchodźcy na warunkach korzystniejszych niż warunki przewidziane w tej dyrektywie może wydawać się niezgodna z istnieniem wzajemnego uznawania decyzji o nadaniu tego statusu(52). Jak zauważył rząd niemiecki na rozprawie, gdyby przyjąć, że decyzja pozytywna w dziedzinie azylu powinna zostać uznana również przez inne państwa członkowskie, państwo, które wydało tę decyzję, mogłoby narzucić tym państwom członkowskim jej korzystniejsze przepisy.
73. Wszystkie te elementy skłaniają mnie zatem do uznania, że prawo Unii nie przewiduje na obecnym etapie jego rozwoju wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy. Wynika z tego, że taka decyzja wydana przez państwo członkowskie nie może być wiążąca dla organów innego państwa członkowskiego, które są właściwe w zakresie rozstrzygania.
74. Uważam, że skoro organ państwa członkowskiego, który jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w odniesieniu do osoby, która uzyskała już status uchodźcy w innym państwie członkowskim, nie jest związany oceną dokonaną przez to państwo ze względu na brak wiążącego skutku decyzji o nadaniu tego statusu, to, zgodnie z prawem Unii, nie może być inaczej w odniesieniu do organu, który jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o ekstradycję. W obecnym stanie prawa Unii nie istnieje zatem również automatyzm, który zakazywałby państwu członkowskiemu ekstradycji obywatela państwa trzeciego do jego państwa pochodzenia z tego tylko powodu, że obywatelowi temu nadano status uchodźcy w innym państwie członkowskim.
75. Co się tyczy konkretnie kwestii, czy wydana przez państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy ma skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim, przepisy prawa wtórnego Unii wymienione przez sąd odsyłający w pytaniu prejudycjalnym nie pozwalają moim zdaniem na przyjęcie odmiennego stanowiska. Żaden z tych przepisów nie ustanawia ani nie wyklucza bowiem wyraźnie takiego skutku.
76. Sąd ten odnosi się zatem do art. 9 dyrektywy 2013/32, którego ust. 1 przyznaje osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania w państwie członkowskim w trakcie procedury rozpatrywania jej wniosku. Artykuł 9 ust. 2 tej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie wyjątku od tego prawa w przypadkach w nim określonych, w tym w szczególności ekstradycji wnioskodawcy do państwa trzeciego. Taka ekstradycja jest wówczas uzależniona, zgodnie z art. 9 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, od warunku, by organy danego państwa członkowskiego upewniły się, że decyzja o ekstradycji nie doprowadzi bezpośrednio lub pośrednio do odesłania z naruszeniem międzynarodowych i unijnych zobowiązań tego państwa członkowskiego.
77. Pragnę zauważyć, że przepisy te dotyczą wyłącznie przypadku ekstradycji w toku procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie regulują przypadku ekstradycji po udzieleniu tej ochrony przez państwo członkowskie. Nie można zatem, moim zdaniem, wyciągnąć z tego wniosku przemawiającego za wiążącymi skutkami lub przeciw wiążącym skutkom decyzji o nadaniu statusu uchodźcy dla procedury ekstradycyjnej. Artykuł 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 przewiduje wyjątek od prawa do pozostawania w państwie członkowskim podczas rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pod warunkiem że przestrzegana jest zasada non-refoulement. Nie można tego interpretować jako niedopuszczalności ekstradycji po udzieleniu ochrony międzynarodowej. Innymi słowy, jak słusznie wskazuje rząd niemiecki, z wyraźnej możliwości dokonania ekstradycji w trakcie toczącej się procedury azylowej nie można wywodzić, że ekstradycja po wydaniu decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej jest wykluczona. Ponadto okoliczność, że prawodawca Unii nie poruszył tej kwestii przy przekształcaniu dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(53), która została wprowadzona dyrektywą 2013/32, wskazuje na to, że nie miał on zamiaru uregulować w odniesieniu do ekstradycji okresu następującego po zakończeniu procedury azylowej.
78. Łączna lektura art. 9 ust. 2 i 3 tej dyrektywy prowadzi do uznania, że ekstradycja do państwa pochodzenia osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową nie może nastąpić bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku co do istoty(54). Jedynym użytecznym dla niniejszego postępowania wnioskiem, jaki można wywieść z tych przepisów, które w niniejszej sprawie jedynie precyzują obowiązek, jaki można już wywnioskować z art. 18 i art. 19 ust. 2 karty, jest zatem to, że ekstradycja jest przede wszystkim uzależniona od przestrzegania zasady non-refoulement.
79. Zasada ta została zresztą również wyrażona w art. 21 ust. 1 dyrektywy 2011/95, który także został przywołany przez sąd odsyłający w pytaniu prejudycjalnym. Z przepisu tego nie wynika również, aby decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez państwo członkowskie wywoływała skutek wiążący dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim.
80. Ponadto należy zauważyć, że dyrektywy 2011/95 i 2013/32 nie zawierają żadnego mechanizmu readmisji w państwie członkowskim, które udzieliło ochrony międzynarodowej, takiego jak przewidziany w art. 12 ust. 3a i 3b dyrektywy 2003/109, w przypadku gdy wobec obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym w państwie członkowskim innym niż państwo, które udzieliło mu tej ochrony, wydano decyzję o wydaleniu. Przepisy te, których celem jest, zgodnie z motywem 10 tej dyrektywy, ochrona przed odesłaniem osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej, która uzyskała status rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim, jeżeli wobec tej osoby wydano decyzję o wydaleniu z powodu przewidzianego we wspomnianej dyrektywie, nie mają na celu uregulowania szczególnej sytuacji, jaką stanowi wniosek o ekstradycję. Nie można zatem powoływać się na nie na poparcie twierdzenia, że nadanie przez państwo członkowskie statusu uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego powinno co do zasady stać na przeszkodzie uwzględnieniu przez inne państwo członkowskie wniosku o ekstradycję tego obywatela do tego państwa trzeciego dopóty, dopóki osoba, której dotyczy wniosek, posiada ten status.
81. Brak wiążącego skutku decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej przez państwo członkowskie dla procedury ekstradycyjnej prowadzonej w innym państwie członkowskim znajduje potwierdzenie w stwierdzeniu, zgodnie z którym procedura ta i procedura cofnięcia statusu uchodźcy stanowią dwie odrębne procedury, w związku z czym ekstradycja nie może być uzależniona od uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy osobie, której dotyczy wniosek.
B. Procedura ekstradycji i procedura cofnięcia statusu uchodźcy stanowią dwie odrębne procedury: ekstradycja nie jest zatem uzależniona od uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy
82. Rząd włoski utrzymuje zasadniczo, że ekstradycja przez państwo członkowskie osoby, która uzyskała status uchodźcy w innym państwie członkowskim, stanowiłaby w rzeczywistości cofnięcie tego statusu i obejście zasad przewidzianych w tym względzie w dyrektywie 2011/95. Taka ekstradycja ma być zatem uzależniona od uprzedniego cofnięcia tego statusu.
83. Artykuły 11, 12 i 14 dyrektywy 2011/95 ustanawiają zasady dotyczące ustania i wykluczenia, a także cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia ważności statusu uchodźcy przez państwo członkowskie, które nadało ten status. Zgodnie z tezą bronioną przez ten rząd należałoby uznać, że ekstradycja uchodźcy oznacza de facto ustanie ochrony nierozerwalnie związanej z tym statusem. Gdyby właściwy organ państwa członkowskiego mógł zezwolić na ekstradycję osoby uznanej za uchodźcę w innym państwie członkowskim ze względu na to, że w państwie trzecim pochodzenia przestała być narażona na ryzyko prześladowań, zastąpiłby on w rzeczywistości właściwe organy tego innego państwa członkowskiego.
84. Wynikać ma z tego, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o ekstradycję nie może uwzględnić tego wniosku, zanim nie uzyska od właściwego organu państwa członkowskiego, które udzieliło ochrony międzynarodowej, cofnięcia tej ochrony.
85. W postępowaniu przed Trybunałem rząd niemiecki oraz Komisja, moim zdaniem słusznie, położyły nacisk na rozróżnienie między uznaniem danej osoby za uchodźcę a nadaniem jej statusu uchodźcy. Podkreśliły one w szczególności, że utrata statusu uchodźcy niekoniecznie musi pociągać za sobą utratę przymiotu uchodźcy.
86. W tym względzie należy wskazać, że uznanie statusu uchodźcy na podstawie dyrektywy 2011/95 ma, jak wynika z jej motywu 21, charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny(55). Tak więc w systemie ustanowionym przez dyrektywę 2011/95 obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec spełniający określone w rozdziale III tej dyrektywy przesłanki materialne jest z tego już jedynie względu uchodźcą w rozumieniu art. 2 lit. d) wspomnianej dyrektywy i art. 1 sekcja A konwencji genewskiej(56). Uznanie za „uchodźcę” w rozumieniu tych przepisów nie zależy zatem od formalnego uznania tego przymiotu poprzez nadanie „statusu uchodźcy” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2011/95 w związku z jej art. 13(57).
87. Konsekwencją tego rozróżnienia między uznaniem za uchodźcę a formalnym statusem uchodźcy jest to, że okoliczność, iż dana osoba objęta jest jedną z sytuacji, o których mowa w art. 14 ust. 4 i 5 dyrektywy 2011/95, w których państwa członkowskie mogą cofnąć lub odmówić nadania statusu uchodźcy, nie oznacza jednak, że przestaje ona spełniać przesłanki materialne, od których zależy posiadanie przymiotu uchodźcy, dotyczące istnienia uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w jej państwie pochodzenia(58). W związku z tym cofnięcie statusu uchodźcy lub odmowa nadania tego statusu nie skutkuje tym, że obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, który spełnia przesłanki materialne określone w art. 2 lit. d) tej dyrektywy w związku z przepisami jej rozdziału III, nie jest już uważany za uchodźcę w rozumieniu art. 1 sekcja A konwencji genewskiej i tym samym jest wykluczony z możliwości uzyskania ochrony międzynarodowej, do której zagwarantowania z poszanowaniem wspomnianej konwencji zobowiązuje art. 18 karty(59).
88. Należy również wyraźnie odróżnić procedurę, która może prowadzić państwo członkowskie do cofnięcia statusu uchodźcy, od procedury polegającej na ocenie przestrzegania zasady non-refoulement w ramach procedury wydalenia. Otóż zgodnie z prawem Unii właściwy organ może być uprawniony do cofnięcia statusu uchodźcy nadanego obywatelowi państwa trzeciego, przy czym niekoniecznie dozwolone jest wówczas wydalenie go przez ten organ do państwa pochodzenia(60). Zdaniem Trybunału z powyższego wynika, że nie można uznać, iż cofnięcie statusu uchodźcy na podstawie art. 14 ust. 4 dyrektywy 2011/95 powoduje konieczność zajęcia stanowiska w odrębnej kwestii, jaką jest ustalenie, czy osoba ta powinna być wydalona do państwa pochodzenia(61). Dlatego też konsekwencje ewentualnego powrotu danego obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia powinny być brane pod uwagę nie przy wydawaniu decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy, lecz – w stosownym przypadku – gdy właściwy organ zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec wspomnianego obywatela państwa trzeciego(62).
89. To, co Trybunał orzekł zatem w odniesieniu do przypadku cofnięcia statusu uchodźcy przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2011/95 oraz decyzji nakazującej powrót na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(63), można moim zdaniem rozszerzyć na inne przypadki cofnięcia tego statusu, takie jak zawarte w art. 14 ust. 3 dyrektywy 2011/95, którego lit. a) odnosi się konkretnie do sytuacji, w której uchodźca jest lub powinien był zostać wykluczony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy zgodnie z art. 12 tej dyrektywy, a także można moim zdaniem rozszerzyć na dziedzinę ekstradycji.
90. Rozróżnienie, jakiego należy zatem dokonać pomiędzy procedurą mogącą prowadzić do cofnięcia statusu uchodźcy z jednej strony a postępowaniem mającym na celu zbadanie zgodności ekstradycji z zasadą non-refoulement z drugiej strony oznacza moim zdaniem, że uwzględnienia wniosku o ekstradycję nie można uzależniać od uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy, z jakiego korzysta osoba, której dotyczy wniosek. Można do tego dodać wymóg szybkiego rozpatrywania wniosku o ekstradycję, który może wydawać się niezgodny z uprzednim wszczęciem procedury cofnięcia statusu uchodźcy(64).
91. Wynika z tego, że to nie status uchodźcy jako taki chroni przed ekstradycją osobę, która z niego korzysta, lecz zasada non-refoulement, która jest zapisana w różnych formach w art. 18 i art. 19 ust. 2 karty.
92. Jest zatem możliwe, że organ państwa członkowskiego, który jest właściwy w zakresie ekstradycji, postanowi wydać decyzję o ekstradycji osoby, której dotyczy wniosek, nawet jeśli organ, który nadał tej osobie status uchodźcy w innym państwie członkowskim, nie cofnie go. W zakresie, w jakim zasada non-refoulement jest przestrzegana, zachowanie takiego statusu nie może skutkować w obecnym stanie prawa Unii uniemożliwieniem organowi ekstradycji danej osoby, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia obowiązków ciążących na nim na mocy Europejskiej konwencji o ekstradycji.
93. Wbrew temu, co twierdzi rząd włoski w ramach niniejszego postępowania, gdy organ wezwanego państwa członkowskiego postanawia uwzględnić wniosek o ekstradycję dotyczący osoby, która uzyskała status uchodźcy w innym państwie członkowskim, w szczególności w zakresie, w jakim uważa, że ekstradycja tej osoby nie jest sprzeczna z zasadą non-refoulement, nie zastępuje on organu, który jest właściwy do cofnięcia tego statusu w innym państwie członkowskim. Jedynie on jest bowiem uprawniony, w stosownym przypadku, do decydowania o ustaniu lub cofnięciu statusu uchodźcy na podstawie art. 11, 12 i 14 dyrektywy 2011/95. Zatem to właśnie do państwa członkowskiego, które nadało status uchodźcy, należy wyciągnięcie, z okoliczności wskazanych we wniosku o ekstradycję i z okoliczności zebranych w ramach procedury ekstradycji, konsekwencji dla zachowania tego statusu.
94. Nie istnieje zatem ryzyko obejścia tych przepisów, ponieważ, jak słusznie podkreśliły rząd niemiecki i Komisja, procedury azylowe i ekstradycyjne są od siebie niezależne i odrębne. Realizują one różne cele i są prowadzone w państwach członkowskich przez różne organy. W ramach procedury ekstradycji właściwy organ nie podejmuje decyzji w sprawie nadania lub cofnięcia statusu uchodźcy. W odrębnych ramach proceduralnych ocenia on, czy istnieją przeszkody w ekstradycji, takie jak ryzyko, że wniosek o ekstradycję uzasadniony przestępstwem prawa powszechnego został złożony w celu ścigania lub ukarania danej osoby za, między innymi, poglądy polityczne lub ryzyko, że jej sytuacja mogłaby ulec pogorszeniu z tej przyczyny.
95. W tych odrębnych ramach proceduralnych organ właściwy w sprawach ekstradycji powinien przeprowadzić niezależne i zaktualizowane badanie przestrzegania zasady non-refoulement. Nawet jeśli bowiem decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez inne państwo członkowskie nie jest wiążąca dla organu odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o ekstradycję w innym państwie członkowskim, to jednak procedura ekstradycji powinna być prowadzona z poszanowaniem prawa do azylu ustanowionego w art. 18 i art. 19 ust. 2 karty. Gwarancje prawne, jakimi dysponuje osoba, której dotyczy wniosek rozpatrywany w postępowaniu głównym, zarówno na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej konwencji o ekstradycji, jak i § 6 ust. 2 IRG, pozostają w ścisłym związku z zasadą non-refoulement(65). Decyzję o ekstradycji można zatem wydać tylko wtedy, gdy ustała potrzeba ochrony międzynarodowej. Zapewniając osobie, której dotyczy wniosek, ochronę przed odesłaniem, prawo do ekstradycji jest nie tylko „prawem do represji”(66), lecz również, podobnie jak prawo uchodźcze, „prawem do ochrony”.
96. Tak więc to, czy wcześniej nadany status uchodźcy nadal obowiązuje w chwili orzekania w przedmiocie wniosku o ekstradycję, nie zmienia obowiązku ciążącego na organie odpowiedzialnym za rozpatrzenie tego wniosku, czyli sprawdzenia, czy zasada non-refoulement stoi na przeszkodzie ekstradycji osoby, której dotyczy wniosek. Innymi słowy, weryfikacja poszanowania tej zasady ma charakter autonomiczny i należy do kompetencji organu rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o ekstradycję, który nie może od niej odstąpić, w tym w przypadku uprzedniego cofnięcia statusu uchodźcy(67).
97. Dodam, że skoro organ państwa członkowskiego właściwy do rozpatrzenia wniosku o ekstradycję jest zobowiązany do przeprowadzenia niezależnego i zaktualizowanego badania przestrzegania zasady non-refoulement, wydaje mi się to niezgodne z wiążącym skutkiem decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej przez organ innego państwa członkowskiego. Taki skutek wiążący pozbawiłby bowiem uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi powinien dysponować organ właściwy w sprawach ekstradycji. Ponadto zaktualizowana ocena przestrzegania zasady non-refoulement byłaby niemożliwa, gdyby organ ten był związany z uprzednio dokonaną oceną, niekiedy kilka lat wcześniej, przez organ właściwy w sprawach azylu w innym państwie członkowskim. Należy również pamiętać, że wniosek o ekstradycję może wskazywać na nowe elementy uzasadniające odmienną ocenę ryzyka prześladowania osoby, której dotyczy wniosek.
98. Niemniej jednak istnieje niezaprzeczalnie związek między z jednej strony procedurą ekstradycyjną, w ramach której należy zbadać, czy art. 18 i art. 19 ust. 2 karty nie stoją na przeszkodzie ekstradycji osoby, której dotyczy wniosek, do jej państwa pochodzenia, a z drugiej strony postępowaniem, które doprowadziło wcześniej do nadania tej osobie statusu uchodźcy. W konsekwencji, o ile z powodów, które przedstawiłem, wydana przez państwo członkowskie decyzja o nadaniu statusu uchodźcy nie wiąże organu innego państwa członkowskiego, który powinien orzec w przedmiocie wniosku o ekstradycję, o tyle taką decyzję organ ten powinien należycie uwzględnić w ramach badania przestrzegania zasady non-refoulement.
C. Decyzja o nadaniu statusu uchodźcy stanowi szczególnie poważną okoliczność, którą organ właściwy w sprawach ekstradycji powinien wziąć pod uwagę
99. Problematyka dotycząca uwzględnienia decyzji o nadaniu statusu uchodźcy w ramach postępowania ekstradycyjnego została już poruszona przez Trybunał w poprzedniej sprawie, w której podniesiono kwestię ekstradycji przez państwo członkowskie do Federacji Rosyjskiej obywatela rosyjsko-islandzkiego, któremu przyznano azyl w Islandii przed nabyciem obywatelstwa tego państwa. Chodzi o sprawę, w której zapadł wyrok Ruska Federacija.
100. W wyroku tym Trybunał orzekł w szczególności, że wezwane państwo członkowskie powinno zbadać, czy ekstradycja jest zgodna z art. 19 ust. 2 karty w związku z jej art. 4, gdy obywatel islandzki powołuje się na poważne ryzyko, że w przypadku ekstradycji doświadczy nieludzkiego lub poniżającego traktowania(68). Trybunał przypomniał, że w tym celu to państwo członkowskie, zgodnie z art. 4 karty, który zakazuje nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, nie może ograniczyć się do uwzględnienia samych oświadczeń wnioskującego państwa trzeciego lub akceptacji przez to państwo umów międzynarodowych gwarantujących, co do zasady, poszanowanie praw podstawowych. Właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego powinien w ramach tego badania oprzeć się na obiektywnych, wiarygodnych, dokładnych i należycie zaktualizowanych danych, przy czym dane te mogą wynikać, w szczególności, z międzynarodowych orzeczeń sądowych, takich jak wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, z orzeczeń sądowych wnioskującego państwa trzeciego, a także z decyzji, sprawozdań i innych dokumentów sporządzanych przez organy Rady Europy lub pochodzących z systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych(69).
101. Trybunał uznał również, że okoliczność, iż Republika Islandii przyznała osobie, której dotyczy wniosek, azyl ze względu na ryzyko, iż w państwie pochodzenia mogłaby doświadczyć nieludzkiego lub poniżającego traktowania, stanowi szczególnie poważną okoliczność, którą właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego powinien wziąć pod uwagę przy badaniu, czy ekstradycja nie naruszy praw zagwarantowanych w karcie, w szczególności w jej art. 19 ust. 2(70).
102. Trybunał wyjaśnił następnie konsekwencje, jakie właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego powinien wyciągnąć z decyzji organów islandzkich o udzieleniu azylu osobie, której dotyczy wniosek.
103. Tak więc zdaniem Trybunału, w braku szczególnych okoliczności, w tym zwłaszcza istotnej zmiany sytuacji we wnioskującym państwie trzecim, lub poważnych i wiarygodnych dowodów wykazujących, że osoba, o której ekstradycję wystąpiono, otrzymała azyl, zatajając fakt, iż wobec niej w państwie pochodzenia toczyło się postępowanie karne, istnienie takiej decyzji powinno skłonić właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego do odmowy ekstradycji na podstawie art. 19 ust. 2 karty(71).
104. Pragnę zauważyć, że niniejsza sprawa wpisuje się w inny kontekst faktyczny i prawny, w związku z czym należy zbadać, czy trzeba przyjąć to samo rozwiązanie, polegające na przypisaniu decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej przez właściwy organ innego państwa członkowskiego, w ramach procedury ekstradycyjnej, dużej wartości wskazówki ryzyka naruszenia zasady non-refoulement.
105. W sprawie, w której zapadł wyrok w sprawie Ruska Federacija, azylu udzieliła Republika Islandii. Tymczasem, o ile uczestniczy ona w systemie „Dublin” w odniesieniu do kryteriów i mechanizmów umożliwiających określenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu(72), o tyle nie stosuje ona dyrektyw 2011/95 i 2013/32, które są przedmiotem pytania zadanego w niniejszej sprawie(73).
106. W niniejszej sprawie chodzi o określenie skutku, jaki zgodnie z prawem Unii wywołuje w ramach procedury ekstradycyjnej prowadzonej w jednym państwie członkowskim decyzja, na mocy której właściwe organy innego państwa członkowskiego nadały status uchodźcy na podstawie wspólnych zasad i kryteriów prawa Unii w zakresie ochrony międzynarodowej. Moim zdaniem okoliczność, że kwestia ta pojawia się między dwoma państwami członkowskimi, które są zobowiązane do stosowania prawa wtórnego Unii w dziedzinie ochrony międzynarodowej, a zatem do przestrzegania wspólnych zasad i kryteriów przewidzianych w tym prawie, powinna prowadzić do uznania, że rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Ruska Federacija jest tym bardziej zasadne w takim kontekście. Innymi słowy, skoro Trybunał uznał, że uwzględnienie wydanej przez Republikę Islandii decyzji o przyznaniu azylu w procedurze ekstradycyjnej prowadzonej przez inne państwo członkowskie jest istotne, to powinno być tak a fortiori w przypadku wydanej przez państwo członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy.
107. Pragnę ponadto zauważyć, że o ile z powodów, które przedstawiłem powyżej, organ państwa członkowskiego właściwy do rozpatrzenia wniosku o ekstradycję nie może być związany decyzją o nadaniu statusu uchodźcy wydaną przez inne państwo członkowskie, o tyle uznanie, że państwo członkowskie mogłoby pominąć w ramach procedury ekstradycji decyzję innego państwa członkowskiego o nadaniu statusu uchodźcy osobie, której dotyczy wniosek, byłoby oczywiście sprzeczne z procesem mającym na celu utworzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego, zgodnie z tym, co przewiduje art. 78 ust. 2 TFUE. Przeciwnie, pierwszeństwo powinien mieć duch współpracy i wzajemnego zaufania organów państw członkowskich(74) w zakresie, w jakim udzielenie przez państwo członkowskie ochrony międzynarodowej osobie, której dotyczy wniosek, stanowi istotną wskazówkę, że osoba ta jest osobą prześladowaną politycznie(75), oraz w jakim procedurę ekstradycji należy prowadzić z poszanowaniem prawa do azylu ustanowionego w art. 18 karty.
108. Z powyższego wynika, że w celu zbadania, czy ekstradycja nie narusza zasady non-refoulement, właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego powinien uwzględnić wydaną przez inne państwo członkowskie decyzję o nadaniu statusu uchodźcy, która dla celów tego badania, stanowi szczególnie poważną okoliczność(76). I tak, chociaż ów organ w sprawie w postępowaniu głównym zachowuje uprawnienia dyskrecjonalne w ramach niezależnego i zaktualizowanego badania przesłanek przewidzianych w § 6 ust. 2 IRG i w art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej konwencji o ekstradycji, do którego jest zobowiązany, powinien on wykazać szczególne okoliczności, które skłoniły go do odstąpienia od oceny dokonanej przez organ włoski, który wcześniej nadał osobie, której dotyczy wniosek, status uchodźcy.
109. Cel, do którego zmierza wspólny europejski system azylowy, zgodnie z tym, co zostało przewidziane w art. 78 ust. 2 TFUE, przemawia zatem na rzecz obowiązku należytego uwzględnienia przez organ wezwanego państwa członkowskiego decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej przez inne państwo członkowskie i odstąpienia od niej jedynie w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności. W przypadku ich wystąpienia zasada non-refoulement nie zostaje bowiem naruszona, ponieważ dana osoba nie może już powoływać się na fakt bycia uznaną za uchodźcę.
110. Wydaje mi się, że wykładnia, jaką proponuję Trybunałowi przyjąć zgodnie z jego wyrokiem Ruska Federacija, jest zgodna ze sposobem, w jaki należy rozważać skutek eksterytorialny konwencji genewskiej. Z wytycznych UNHCR wynika bowiem, że „status uchodźcy osoby, której dotyczy wniosek [nadany w państwie innym niż państwo wezwane] jest istotnym elementem i organy ekstradycyjne państwa wezwanego powinny go brać pod uwagę przy ustalaniu, czy ekstradycja jest zgodna z zasadą non-refoulement”(77). Wydaje się, że UNHCR rozumie eksterytorialny skutek statusu uchodźcy w ten sposób, że ów status nadany przez państwo będące stroną tej konwencji „może zostać podważony przez inne państwo będące stroną tylko w wyjątkowych przypadkach, jeżeli okaże się, że dana osoba w sposób oczywisty nie spełnia wymaganych [wspomnianą konwencją] warunków, na przykład gdy wykryto fakty wskazujące na to, że pierwotnie złożone oświadczenia były fałszywe lub dowodzące, że osoba ta podlega jednej z podstaw wykluczenia przewidzianych w [tej konwencji]”(78).
111. Biorąc pod uwagę znaczenie, jakie wezwane państwo członkowskie powinno nadać wydanej przez inne państwo członkowskie decyzji o nadaniu statusu uchodźcy, w ramach niezależnego i zaktualizowanego badania przestrzegania zasady non-refoulement, właściwe organy tych dwóch państw członkowskich powinny wymienić się informacjami(79). Taka wymiana informacji, która jest wymagana na mocy zasady lojalnej współpracy między państwami członkowskimi, może również zapewnić spójność decyzji w PWBiS.
D. Badanie przez właściwy organ wezwanego państwa członkowskiego przestrzegania zasady non-refoulement powinno odbywać się z poszanowaniem zasady lojalnej współpracy i wymogu spójności decyzji w PWBiS
112. Skutek dowodowy, jaki należy przypisać decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wydanej przez państwo członkowskie inne niż to, które powinno rozpatrzyć wniosek o ekstradycję, oznacza, że nawet w braku prawnie wiążącego charakteru takiej decyzji organ odpowiedzialny za ocenę, czy należy uwzględnić taki wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności dochodzeniowych w celu ustalenia, czy osoba, której dotyczy wniosek, jest narażona na ryzyko prześladowania w państwie wnioskującym, tak aby mogła ona nadal powoływać się na fakt bycia uznanym za uchodźcę, oraz czy zagrożone są inne prawa podstawowe tej osoby(80). Wynika z tego, że organ właściwy w sprawach ekstradycji powinien skontaktować się z organem, który nadał osobie, której dotyczy wniosek, status uchodźcy w celu uzyskania od niej niezbędnych informacji, którymi dysponuje. Ponadto, ponieważ częścią postępowania związaną z procedurą azylową zajmuje się wyspecjalizowany personel posiadający szczegółową wiedzę na ten temat, ważne jest, aby organ właściwy w sprawach ekstradycji zwrócił się o opinię do organu, który wydał decyzję o nadaniu statusu uchodźcy.
113. Dodam, że badanie dotyczące poszanowania zasady szczególności nie zwalnia organu właściwego w sprawach ekstradycji z obowiązku sprawdzenia, po zapoznaniu się z aktami azylowymi i nawiązaniu dialogu z organem, który nadał status uchodźcy, czy osoba, której dotyczy wniosek, może nadal powoływać się na fakt bycia uznaną za uchodźcę. Organ właściwy w sprawach ekstradycji w sprawie w postępowaniu głównym powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać w sposób dogłębny, czy istnieje zagrożenie prześladowaniem, zgodnie z tym, co przewiduje § 6 ust. 2 IRG, a w drugiej kolejności sprawdzić, czy zasada szczególności lub ewentualnych zapewnień może skutecznie zaradzić takiemu zagrożeniu(81). W tym celu okoliczności faktyczne zebrane w ramach procedury azylowej powinny zostać uwzględnione przez ten organ przy rozpatrywaniu wniosku o ekstradycję. Zawartość akt azylowych może w tym względzie stanowić wskazówkę co do stopnia wiarygodności zapewnień udzielonych przez wnioskujące państwo, na przykład poprzez ujawnienie elementów pozwalających przypuszczać, że nie należy oczekiwać, iż udzielone zapewnienia będą respektowane w indywidualnych przypadkach(82).
114. W ramach rygorystycznego badania zapewnień udzielonych przez państwo wnioskujące państwo wezwane powinno upewnić się, jak wskazałem powyżej, że pod pozorem ścigania zbrodni prawa powszechnego państwo wnioskujące nie zamierza w rzeczywistości ścigać przestępstwa politycznego ani prześladować osoby, której dotyczy wniosek z powodów politycznych. W tym względzie okoliczność, że wniosek o ekstradycję pochodzi z państwa pochodzenia osoby, której dotyczy wniosek, przed którym uznano ochronę za niezbędną w związku z nadaniem tej osobie statusu uchodźcy, wymaga szczególnej uwagi. Oznacza to, że wnioskujące państwo powinno udzielić konkretnych i solidnych zapewnień, że ryzyko nie wzrośnie, zgodnie z wymogami art. 3 ust. 2 Europejskiej konwencji o ekstradycji.
115. Potrzeba zapewnienia spójności decyzji przyjętych w PWBiS wymaga również wymiany informacji między organem właściwym w sprawach ekstradycji a organem, który nadał osobie, której dotyczy wniosek, status uchodźcy, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy(83).
116. Taka wymiana informacji może być użyteczna w szczególności, gdy okoliczności ujawnione we wniosku o ekstradycję mogą skłonić organ, który nadał status uchodźcy, do cofnięcia tego statusu osobie, której dotyczy wniosek, na przykład gdy okoliczności te wskazują na istnienie przypadku wykluczenia możliwości uzyskania tego statusu(84). Przekazanie temu organowi przez organ odpowiedzialny za rozpatrzenie wniosku o ekstradycję wszystkich niezbędnych informacji okazuje się zatem tym bardziej konieczne, że art. 45 ust. 3 dyrektywy 2013/32 przewiduje, iż decyzja właściwego organu o cofnięciu ochrony międzynarodowej zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, na którym opiera się ta decyzja. Organ ten powinien zatem dysponować wszystkimi stosownymi informacjami, aby móc przeprowadzić, w świetle tych informacji, własną ocenę wszystkich okoliczności danej sprawy, w celu ustalenia treści wydanej przez siebie decyzji, jak również jej pełnego uzasadnienia(85).
V. Wnioski
117. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Oberlandesgericht Hamm (wyższy sąd krajowy w Hamm, Niemcy) w następujący sposób:
Artykuł 78 ust. 2 TFUE, art. 21 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony oraz art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej,
należy interpretować w ten sposób, że:
w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego, który uzyskał status uchodźcy w państwie członkowskim, jest objęty w innym państwie członkowskim, w którym ma on miejsce zamieszkania, wnioskiem o ekstradycję pochodzącym z jego państwa trzeciego pochodzenia, wezwane państwo członkowskie nie jest związane, w ramach rozpatrywania tego wniosku, decyzją o nadaniu tego statusu wydaną przez pierwsze państwo członkowskie, w związku z czym nie jest ono zobowiązane do odmowy ekstradycji tej osoby dopóty, dopóki decyzja ta pozostaje w mocy.
Jednakże zasada non-refoulement, zagwarantowana jako prawo podstawowe w art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, a także w art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych, zobowiązuje wezwane państwo członkowskie do odmowy ekstradycji osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli po przeprowadzeniu niezależnego i zaktualizowanego badania przestrzegania tej zasady państwo to uważa, że istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, iż osoba ta będzie w państwie przeznaczenia narażona na rzeczywiste ryzyko traktowania zakazanego przez wspomniane postanowienia karty praw podstawowych.
W ramach tego badania decyzja o nadaniu statusu uchodźcy wydana przez inne państwo członkowskie stanowi szczególnie poważny element, który wezwane państwo członkowskie powinno uwzględnić do celów weryfikacji, czy ekstradycja nie naruszy praw zagwarantowanych w art. 18 i art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych. W tym celu oraz w celu zapewnienia spójności decyzji podejmowanych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości właściwe organy tych państw członkowskich powinny wymienić się informacjami, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE.