Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 19. oktobra 2023(1)
Zadeva C‑352/22
A
ob udeležbi
Generalstaatsanwaltschaft Hamm
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Skupna azilna politika – Odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme država članica – Begunec, ki po tej odločitvi prebiva v drugi državi članici – Prošnja za izročitev, ki jo tretja država izvora begunca naslovi na državo članico prebivališča – Direktiva 2011/95/EU – Člen 21(1) – Direktiva 2013/32/EU – Člen 9(2) in (3) – Učinek odločitve o priznanju statusa begunca v okviru postopka izročitve – Člen 78(2) PDEU – Skupni evropski azilni sistem – Neobstoj načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami – Člen 18 in člen 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Zaščita begunca pred izročitvijo – Načelo nevračanja“
I. Uvod
1. Ugotoviti je bilo mogoče, da so „[o]dnosi med begunskim pravom in pravom o izročanju […] stari, intenzivni in zapleteni“.(2) Vseeno se ti panogi mednarodnega prava ne prepletata in vsaka je postopoma pridobila „lastno normativno avtonomijo“,(3) hkrati pa je morala doseči kompromis z mednarodnim pravom človekovih pravic,(4) s katerim se je v pravni krajini globoko ukoreninilo načelo nevračanja.(5)
2. Poleg tega, kot je navedel Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR),(6) se „[m]ednarodna zaščita beguncev in uporaba kazenskega prava […] medsebojno ne izključujeta. Konvencija o statusu beguncev iz leta 1951 […] in Protokol k tej konvenciji iz leta 1967 beguncev ali prosilcev za azil, ki so storili kaznivo dejanje, ne ščitita pred kazenskim pregonom, mednarodno begunsko pravo pa ne prepoveduje njihove izročitve v vseh okoliščinah […]. Vendar je treba, kadar je oseba, na katero se nanaša prošnja za izročitev […], begunec ali prosilec za azil, upoštevati njene posebne potrebe po zaščiti.“
3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ponuja Sodišču priložnost, da natančneje pojasni povezavo med pravili prava Unije na področju mednarodne zaščite in pristojnostjo držav članic na področju izročitev, da bi se upoštevale posebne potrebe po zaščiti, ki jih ima oseba s statusom begunca v državi članici, ki ni država članica, pristojna za obravnavo prošnje za izročitev te osebe.
4. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9(2) in (3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite(7) in člena 21(1) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite.(8)
5. V tej zadevi se postavlja občutljivo vprašanje, ali ima odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme država članica, zavezujoč učinek za druge države članice v smislu, da jih ta odločitev zavezuje in da torej ne morejo odstopati od nje. To vprašanje je zelo pomembno za celoten skupni evropski azilni sistem. Tu se postavlja v okviru prošnje za izročitev, ki so jo turški organi naslovili na nemške organe zaradi kazenskega pregona turškega državljana, ki prebiva v Nemčiji in ki so mu pred tem italijanski organi priznali status begunca zaradi nevarnosti političnega preganjanja v Turčiji.
6. Sodišče mora torej odločiti, ali ima odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme ena država članica, na podlagi prava Unije zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici, v smislu, da bi bil organ, pristojen za izvedbo tega postopka, prisiljen zavračati izročitev tako dolgo, kolikor je ta odločitev veljavna.
7. V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, zaradi katerih menim, da tudi če odločitev o priznanju statusa begunca, sprejeta v eni državi članici, v sedanjem stanju prava Unije nima zavezujočega učinka za organ, ki je v drugi državi članici pristojen za preučitev prošnje za izročitev, dejstvo ostaja, da mora postopek izročitve potekati ob spoštovanju pravice do azila, potrjene v členu 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah,(9) ter, splošneje, načela nevračanja, ki je kot temeljna pravica zagotovljeno v istem členu Listine v povezavi s členom 33 Konvencije o statusu beguncev,(10) kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev(11) (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), in v členu 19(2) Listine(12).
II. Pravni okvir
A. Mednarodno pravo
1. Ženevska konvencija
8. Člen 33(1) Ženevske konvencije določa:
„Nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.“
2. Evropska konvencija o izročitvi
9. Odnosi med Zvezno republiko Nemčijo in Republiko Turčijo na področju izročitev so urejeni z Evropsko konvencijo o izročitvi.(13) Člen 3(1) in (2) te konvencije določa:
„1. Izročitev se ne odobri, če zaprošena pogodbenica kaznivo dejanje, zaradi katerega se izročitev zahteva, šteje za politično kaznivo dejanje ali kot dejanje, povezano s političnim kaznivim dejanjem.
2. Isto pravilo velja, če ima zaprošena pogodbenica utemeljen razlog, da meni, da je bila prošnja za izročitev za navadno kaznivo dejanje vložena z namenom preganjanja ali kaznovanja osebe zaradi njene rase, vere, narodnosti ali političnega prepričanja ali da je ta oseba zaradi tega lahko v slabšem položaju iz katerega koli od teh razlogov.“
B. Pravo Unije
1. Direktiva 2011/95
10. Člen 11 Direktive 2011/95 določa primere, v katerih državljan tretje države ali oseba brez državljanstva preneha biti begunec. Člen 12 te direktive se nanaša na primere izključitve iz statusa begunca.
11. V skladu s členom 13 navedene direktive „[d]ržave članice priznajo status begunca državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za begunca v skladu s poglavjema II in III“.
12. Člen 14 te direktive se nanaša na „[p]reklic, odvzem ali zavrnitev podaljšanja statusa begunca“.
13. Člen 21 Direktive 2011/95, naslovljen „Zaščita pred vračanjem“, v odstavku 1 določa:
„Države članice spoštujejo načelo nevračanja skladno s svojimi mednarodnimi obveznostmi.“
2. Direktiva 2013/32
14. Člen 9 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica ostati v državi članici do zaključka obravnave prošnje“, določa:
„1. Prosilcem se dovoli ostati v državi članici izključno zaradi postopka, dokler organ za presojo ne izda odločbe v postopku na prvi stopnji iz poglavja III. Ta pravica ostati ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje.
2. Države članice lahko naredijo izjemo le, kadar oseba poda naknadno prošnjo iz člena 41 ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje […] ali na kakšni drugi podlagi ali tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem.
3. Država članica lahko izroči prosilca tretji državi v skladu z odstavkom 2 le, če so pristojni organi prepričani, da odločba o izročitvi ne bo povzročila neposrednega ali posrednega vračanja, s katerim bi bile kršene mednarodne obveznosti in obveznosti Unije te države članice.“
C. Nemško pravo
15. Člen 6(2) Gesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (zakon o mednarodni pravni pomoči v kazenskih zadevah) z dne 23. decembra 1982(14) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: IRG), določa:
„Izročitev ni dopustna, kadar obstajajo utemeljeni razlogi za stališče, da bi bila zahtevana oseba v primeru njene izročitve preganjana ali kaznovana zaradi svoje rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki družbeni skupini ali političnega prepričanja oziroma da bi bila iz katerega koli od teh razlogov v slabšem položaju.“
16. Člen 6 Asylgesetz (zakon o azilu) z dne 26. junija 1992(15) v različici, objavljeni 2. septembra 2008,(16) ki je bil nazadnje spremenjen z zakonom z dne 9. julija 2021,(17) določa:
„Odločitev o prošnji za azil je zavezujoča v vseh zadevah, v katerih je priznanje pravice do azila ali priznanje mednarodne zaščite v smislu člena 1(1), točka 2, pravno pomembno. To ne velja za postopek izročitve in postopek na podlagi člena 58a Aufenthaltsgesetz [(zakon o prebivanju)(18)].“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17. Oseba A je turški državljan kurdskega porekla. Turčijo je zapustila leta 2010.
18. Italijanski organi so z dokončno odločbo z dne 19. maja 2010 osebi A priznali status begunca, ker je obstajala nevarnost, da jo bodo turški organi politično preganjali zaradi podpore Kurdski delavski stranki (PKK). Ta status velja do 25. junija 2030.
19. Oseba A od julija 2019 prebiva v Nemčiji.
20. Na podlagi naloga za prijetje, ki ga je 3. junija 2020 izdalo turško sodišče, je bil za osebo A pri Mednarodni organizaciji kriminalistične policije (Interpol) razpisan ukrep za njeno prijetje za izročitev zaradi kazenskega pregona zaradi uboja. Očita se ji, da je 9. septembra 2009 v Bingölu (Turčija) po besednem sporu z očetom in bratom ustrelila s puško in pri tem zadela mater. Ta naj bi zaradi poškodb umrla v bolnišnici.
21. Oseba A je bila v Nemčiji prijeta 18. novembra 2020, od 23. novembra 2020 ji je bil odrejen pripor zaradi izročitve, ki je trajal do 14. aprila 2022.
22. Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu, Nemčija), ki je predložitveno sodišče v tej zadevi, je s sklepom z dne 2. novembra 2021 razglasilo izročitev osebe A Turčiji za dopustno. Po presoji tega sodišča ni ovir za izročitev v smislu člena 6(2) IRG in člena 3(1) in (2) Evropske konvencije o izročitvi. Nazadnje, navedeno sodišče glede na trditve, ki jih je navedla oseba A, in dokumente, ki jih je predložila, ter elemente, ki so mu bili zagotovljeni glede azilnega postopka v Italiji, meni, da ni utemeljenih razlogov za stališče, da je bila prošnja za izročitev zaradi nepolitičnega kaznivega dejanja vložena zaradi preganjanja ali kaznovanja osebe A zaradi političnega prepričanja ali da bi bila ta oseba v primeru izročitve v slabšem položaju iz takih razlogov.
23. Odločitev o priznanju statusa begunca, ki so jo sprejeli italijanski organi, naj ne bi nasprotovala izročitvi osebe A Turčiji. Šlo naj bi namreč za dva ločena postopka, ki bi lahko privedla do različnih odločitev. Ob tem naj bi odločitev o priznanju statusa begunca, čeprav v skladu z nemškim pravom nima zavezujočega učinka za postopek izročitve, lahko bila indic za samostojno preučitev pogojev iz člena 6(2) IRG in člena 3(1) in (2) Evropske konvencije o izročitvi.
24. Predložitveno sodišče je tako sámo presodilo nevarnost političnega preganjanja osebe A glede na položaj v Turčiji. Na podlagi elementov, ki jih je imelo na voljo, je zagotovilo turških organov, da bo v primeru izročitve osebe A Turčiji v postopku proti tej osebi zagotovljena njena pravica do poštenega sojenja, štelo za zanesljivo. Poleg tega navedeno sodišče meni, da v primeru izročitve osebe A Turčiji ne bi bilo resne in konkretne nevarnosti, da bo tam politično preganjana, tako da tudi načelo nevračanja, ki izhaja iz člena 33 Ženevske konvencije, ne nasprotuje tej izročitvi.
25. Ta sklep je Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče, Nemčija) razveljavilo, potem ko je oseba A vložila ustavno pritožbo. Kot je v bistvu razvidno iz sklepa tega sodišča z dne 30. marca 2022, naj Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu) Sodišču ne bi v predhodno odločanje predložilo vprašanja, ki je upoštevno za rešitev spora o glavni stvari in novo, to je, ali je na podlagi prava Unije to, da so italijanski organi osebi A priznali status begunca, zavezujoče za postopek izročitve, ki poteka v Nemčiji, in torej nujno nasprotuje izročitvi te osebe Turčiji.(19)
26. Potem ko je bila zadeva vrnjena v razsojanje Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu), mora to znova odločiti o prošnji za izročitev. To sodišče poudarja, da glede vprašanja, omenjenega v prejšnji točki teh sklepnih predlogov, o katerem Sodišče ni odločilo, v pravni teoriji ni enotnega stališča.
27. Tako naj bi bil en del pravne teorije naklonjen temu, da ima odločitev o priznanju statusa begunca zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve. Iz člena 9(2)in (3) Direktive 2013/32, ki določa možnost izročitve prosilca za mednarodno zaščito tretji državi pod pogojem, da so pristojni organi prepričani, da odločba o izročitvi ne bo povzročila neposrednega ali posrednega vračanja, naj bi sklepal, da od trenutka, ko obstaja odločitev države članice o priznanju statusa begunca, pravo Unije ne dovoljuje več izročitve osebe s tem statusom. Člen 6, drugi stavek, zakona o azilu (IRG) naj bi se torej moral razlagati skladno s pravom Unije. Poleg tega ta del pravne teorije trdi, da direktivi 2011/95 in 2013/32 določata posebna pravila za prenehanje statusa begunca, izključitev iz tega statusa ali preklic tega statusa.(20) Če odločitev o priznanju statusa begunca ne bi imela zavezujočega učinka v okviru postopka izročitve in bi bilo torej mogoče ugoditi prošnji za izročitev begunca, ki so mu ta status priznali organi druge države članice, naj bi bila ta pravila obidena.
28. Po mnenju drugega dela pravne teorije pa je, nasprotno, zakonodajalec Unije menil, da sta azilni postopek in postopek izročitve neodvisna drug od drugega, kar pomeni, da odločitev o priznanju statusa begunca ne more imeti zavezujočega učinka v okviru postopka izročitve. Med odločitvijo o priznanju statusa begunca in začetkom postopka izročitve bi namreč lahko preteklo veliko časa, tako da bi se položaj lahko bistveno spremenil. Ta postopek bi lahko bil prva priložnost za preučitev razlogov za izključitev iz statusa begunca, ki bi lahko utemeljevali preklic tega statusa. Če bi se odločitvi o priznanju statusa begunca priznal zavezujoči učinek v okviru postopka izročitve, bi bilo treba predhodno začeti postopek za preklic tega statusa, kar naj v Direktivi 2011/95 ne bi bilo zahtevano. Vseeno naj bi bilo treba zagotoviti spoštovanje načela nevračanja v skladu s členom 21(1) Direktive 2011/95.
29. Predložitveno sodišče se strinja z zadnjenavedeno razlago in poleg tega vztraja pri presojah, ki jih je opravilo že v sklepu z dne 2. novembra 2021.
30. Poudarja, da sta azilni postopek in postopek izročitve neodvisna drug od drugega. Direktivi 2011/95 in 2013/32 naj ne bi vsebovali nobene izrecne določbe, v skladu s katero bi imela odločitev o priznanju statusa begunca zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve.
31. Priznanje takega učinka naj bi poleg tega pomenilo, da če bi se v postopku izročitve odkrili novi elementi, ki bi utemeljevali drugačno presojo nevarnosti, da bo zahtevani posameznik politično preganjan, bi bilo treba počakati, da organ države članice, v kateri je bil status begunca priznan, po potrebi ta status prekliče. S tem bi se postopek izročitve podaljšal, kar ne bi bilo združljivo z načelom hitrosti, ki se uporablja zlasti, kadar je zadevni osebi odrejen pripor zaradi izročitve.
32. Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da je skladno z legitimnim ciljem preprečitve nekaznovanosti, ki ga je priznalo Sodišče,(21) meniti, da je kljub priznanju statusa begunca v eni državi članici izročitev zahtevane osebe tretji državi njenega izvora mogoča, ker ta izročitev ni v nasprotju ne z mednarodnim pravom ne s pravom Unije, zlasti členom 18 in členom 19(2) Listine. V zvezi s tem, čeprav nemško pravo teoretično omogoča, da se proti zahtevanemu posamezniku začne kazenski pregon, če izročitev ni opravljena, naj takega pregona v praksi ne bi bilo mogoče izvesti zaradi neobstoja razpoložljivih dokazov o dejanjih, ki so se zgodila v Turčiji, zaradi česar zahtevana oseba lahko ne bi bila kaznovana.
33. V teh okoliščinah je Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 9(2) in (3) Direktive [2013/32] v povezavi s členom 21(1) Direktive [2011/95] razlagati tako, da je dokončno priznanje statusa begunca osebi v smislu Ženevske konvencije […], ki je bilo izvedeno v drugi državi članici […], na podlagi obveznosti razlage nacionalnega prava v skladu z direktivami, ki jo nalaga pravo Unije (člen 288, tretji odstavek, PDEU in člen 4(3) [PEU]), tako zavezujoče za postopek izročitve v državi članici, na katero je naslovljena prošnja za izročitev take osebe, da je izročitev te osebe tretji državi ali državi izvora zaradi tega nujno izključena, dokler se priznanje statusa begunca ne razveljavi ali ne poteče njegova veljavnost?“
34. Pisna stališča so predložile oseba A, nemška in italijanska vlada ter Evropska komisija.
35. Obravnava 12. junija 2023 je bila opravljena v navzočnosti osebe A, nemške in italijanske vlade ter Komisije.
IV. Analiza
36. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče poziva, naj natančneje pojasni povezavo med pravili prava Unije na področju mednarodne zaščite in pristojnostjo držav članic na področju izročitev. Natančneje, opredeliti je treba učinek, ki ga ima odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je v zvezi z osebo sprejela ena država članica, na postopek izročitve, ki v zvezi z isto osebo poteka v drugi državi članici, če je prošnjo za izročitev podala tretja država, iz katere je navedena oseba pobegnila. Ali gre za zavezujoč učinek za organ države članice, ki odloča o prošnji za izročitev, tako da taka odločitev zavezuje ta organ pri njegovi presoji, ali pa je ta odločitev samo element, ki ga mora navedeni organ upoštevati? Ali ugoditev prošnji za izročitev pomeni, da se status begunca predhodno prekliče? To sodišče se v zvezi s tem sklicuje na člen 9(2) in (3) Direktive 2013/32 in člen 21(1) Direktive 2011/95, katerima se mi zdi primerno dodati člen 78(2) PDEU ter člen 18 in člen 19(2) Listine.
37. Uvodoma moram opozoriti, da čeprav ob neobstoju mednarodne konvencije s tega področja med Unijo in zadevno tretjo državo, v tem primeru Turčijo, pravila na področju izročitve spadajo v pristojnost držav članic, morajo te iste države članice to pristojnost izvrševati ob spoštovanju prava Unije.(22)
38. Poleg tega, ker je oseba A v Italiji pridobila status begunca v skladu s pravili sekundarne zakonodaje Unije na področju mednarodne zaščite in je nato uresničevala svojo pravico do gibanja in prebivanja v državi članici, ki ni tista, ki ji je priznala status begunca,(23) položaj iz spora o glavni stvari spada na področje prava Unije. Iz tega sledi, da se pri preučitvi prošnje za izročitev, obravnavane v postopku v glavni stvari, uporabljajo določbe Listine, zlasti njen člen 18 in člen 19(2).
39. Kot je razvidno iz člena 6 zakona o azilu, italijanska odločba, s katero je bil osebi A priznan status begunca, nima zavezujočega učinka v okviru postopka izročitve, ki poteka v Nemčiji, in torej ne sme samodejno privesti do zavrnitve izročitve. Enako bi poleg tega veljalo, če bi šlo za odločitev o priznanju statusa begunca, ki bi jo sprejel nemški organ.
40. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče poziva, naj mu pove, ali mora biti drugače na podlagi prava Unije. Drugače povedano, ali je treba šteti, da pravo Unije državi članici nalaga, da zavrne izročitev osebe, dokler ima ta status begunca, ki ji ga je priznala druga država članica?
41. Stranki in druge zainteresirane stranke v tem postopku se strinjajo, da mora obstoj odločitve o priznanju statusa begunca v eni državi članici imeti pomembno vlogo v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici. Ne strinjajo se le glede točnega obsega učinkov, ki jih je treba priznati taki odločitvi.
42. Za odgovor na vprašanje, ali ima odločitev o priznanju statusa begunca, sprejeta v eni državi članici, zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici, je treba natančneje pojasniti obveznosti, ki jih ima zadnjenavedena država članica v položaju, ki spada na področje prava Unije.
43. Kot sem navedel zgoraj, se člen 18 in člen 19(2) Listine uporabljata v okviru preučitve prošnje za izročitev, ki je predmet spora o glavni stvari. Zaprošena država članica mora tako preveriti, da izročitev ne bo posegla v temeljne pravice zahtevane osebe, zlasti v tiste iz teh določb.
44. V skladu s členom 18 Listine je „[o]b upoštevanju pravil Ženevske konvencije […] in v skladu s [Pogodbama] priznana pravica do azila“. Poleg tega se v skladu s členom 19(2) Listine „[n]ihče […] ne sme odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju“.
45. Pravica do azila je zagotovljena na podlagi načela nevračanja, potrjenega v členu 33(1) Ženevske konvencije. V pravu Unije je to načelo kot temeljna pravica zagotovljeno v členu 18 Listine v povezavi s členom 33 te konvencije ter členu 19(2) Listine.(24) Spoštovanje navedenega načela se na podlagi člena 21(1) Direktive 2011/95 zahteva tudi od držav članic. Kot je navedel UNHCR, „[n]ačelo nevračanja, ki prepoveduje prisilno vrnitev beguncev v kraj, kjer jim grozi nevarnost, da bodo preganjani, je temeljni kamen ureditve mednarodne zaščite beguncev“.(25)
46. Sodišče je od sodbe z dne 6. septembra 2016, Petruhhin,(26) stalno razsojalo, da če namerava zaprošena država članica na prošnjo tretje države izročiti osebo, za katero se uporablja pravo Unije, mora ta država članica preveriti, ali z izročitvijo ne bodo kršene pravice, ki so zagotovljene z Listino, zlasti z njenim členom 19(2).(27) Države članice namreč tujca ne morejo odstraniti, izgnati ali ga izročiti, kadar obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se, če bi se vrnil v izvorno državo, soočil z utemeljenim tveganjem, da bo podvržen ravnanjem, ki so prepovedana s členom 4 in s členom 19(2) Listine, s katerima je absolutno prepovedano mučenje ter nečloveško ali ponižujoče kaznovanje in ravnanje, ne glede na vedenje zadevne osebe, ter odstranitev v državo, v kateri obstaja resna nevarnost, da bo ta oseba podvržena takim ravnanjem.(28) Pravo Unije v zvezi s tem določa mednarodno zaščito beguncev, ki je širša od tiste, zagotovljene z Ženevsko konvencijo, ki dopušča, da je v primerih iz njenega člena 33(2) begunec vrnjen v državo, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena.(29)
47. Zaprošena država članica mora tudi zagotoviti dejansko uresničevanje pravice, potrjene v členu 18 Listine.(30) Dokler se zahtevana oseba lahko sklicuje na stanje begunca, ki ga je treba po presoji Sodišča razlikovati od statusa begunca,(31) ta člen nasprotuje izročitvi te osebe državi, v kateri bi lahko bila preganjana.
48. Načelo nevračanja tako nasprotuje temu, da država članica državljana tretje države, ki je v drugi državi članici pridobil status begunca, izroči državi, v kateri obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil v primeru izročitve ta državljan izpostavljen resnični nevarnosti ravnanja, ki je v nasprotju s členom 18 ali členom 19(2) Listine.(32)
49. Ali zaprošeno državo članico v okviru preučitve, s katero ugotavlja, ali je načelo nevračanja spoštovano, zavezuje odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica, tako da bi morala obvezno zavrniti izročitev zadevne osebe, dokler ima ta oseba ta status?
50. Mislim, da ne, in to iz dveh glavnih razlogov.
51. Na prvem mestu, ker pravo Unije v sedanjem stanju svojega razvoja ne določa, da države članice vzajemno priznavajo odločitve o priznanju statusa begunca, se mi zdi izključeno, da ima lahko tovrstna odločitev, ki jo sprejme ena država članica, zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici (razdelek A).
52. Na drugem mestu, postopek izročitve in postopek preklica statusa begunca sta ločena postopka, tako da izročitev ne more biti odvisna od predhodnega preklica statusa begunca zahtevane osebe, temveč je odvisna od samostojne in posodobljene presoje spoštovanja načela nevračanja od organa, pristojnega za izročitev (razdelek B).
53. Vendar je odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela ena država članica, posebej resen element, ki mora biti upoštevan v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici (razdelek C). Menim tudi, da je treba ta postopek izvajati ob spoštovanju načela lojalnega sodelovanja, navedenega v členu 4(3) PEU, da se zagotovi skladnost odločitev, ki jih sprejmejo države članice na območju svobode, varnosti in pravice (v nadaljevanju: OSVP), kar predpostavlja, da organi, pristojni za izročitve in azil, izmenjavajo informacije (razdelek D).
A. Neobstoj načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami
54. Vprašanje, ali ima odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme ena država članica, zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici, je tesno povezano z vprašanjem obstoja načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami.
55. Sodišče bo moralo zunaj okvira te zadeve odločiti o tem vprašanju v treh drugih zadevah, v katerih postopek še vedno poteka.(33) Čeprav se obravnavana zadeva v primerjavi z ostalimi tremi zadevami umešča v drugačen okvir, to je na področje izročitev, se v vseh štirih postavlja vprašanje na podlagi načela vzajemnega priznavanja, ali ima v državi članici morda zavezujoč učinek odločitev o priznanju statusa begunca, sprejeta v drugi državi članici. Sodišče je torej v tej zadevah pozvano, naj natančneje opredeli manevrski prostor, ki ga ima ali organ, pristojen za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, ali organ, pristojen za preučitev prošnje za izročitev, če obstaja odločitev o priznanju statusa begunca, ki je bila pred tem sprejeta v drugi državi članici.
56. Stranki in druge zainteresirane stranke v postopku so na obravnavi Sodišče pozvale, naj se opredeli do te občutljive problematike.
57. Tako kot nemška vlada in Komisija menim, da pravo Unije v sedanjem stanju svojega razvoja ne določa načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami.(34)
58. Drži, kot je v bistvu trdila italijanska vlada, ki je naklonjena vzajemnemu priznavanju takih odločitev, da bi se lahko štelo, da bistvo skupnega evropskega azilnega sistema govori v prid takemu priznavanju, kar bi pomenilo, da bi odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme ena država članica, morala veljati za organe drugih držav članic.
59. Člen 78(2)(a) PDEU namreč določa sprejetje ukrepov za skupni evropski azilni sistem, ki zajema enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji. Kot je potrjeno v uvodni izjavi 3 Direktive 2011/95, ta sistem, katerega dela sta tako ta direktiva kot Direktiva 2013/32, temelji na popolni in vključujoči uporabi Ženevske konvencije in zagotovilu, da nihče ni poslan nazaj na območje, kjer bi ga lahko ponovno preganjali.(35)
60. Poleg tega skupni evropski azilni sistem temelji na načelu medsebojnega zaupanja,(36) ki je sámo temelj in pogoj načela vzajemnega priznavanja. Po presoji Sodišča načelo medsebojnega zaupanja od vsake države članice zahteva, da – razen v izjemnih okoliščinah – šteje, da vse druge države članice spoštujejo pravo Unije in zlasti temeljne pravice, ki jih to pravo priznava.(37)
61. Zato je treba v okviru skupnega evropskega azilnega sistema domnevati, da je obravnavanje prosilcev za mednarodno zaščito v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine, Ženevske konvencije in Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(38) To med drugim velja pri uporabi člena 33(2)(a) Direktive 2013/32,(39) ki v okviru skupnega azilnega postopka, določenega s to direktivo, pomeni izraz načela medsebojnega zaupanja.(40)
62. Poleg tega v skladu s pravili, določenimi v Uredbi (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva,(41) o taki prošnji odloči samo ena država članica. Skupni evropski azilni sistem poleg tega določa, da se v veliki meri uporabljajo ista pravila za obravnavanje prošenj ne glede na državo članico, ki je za to odgovorna.(42) Poudariti je treba tudi, da je glavni cilj Direktive 2011/95, kot je razviden iz člena 1 in uvodne izjave 12 te direktive, zagotoviti, da vse države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito, in tem osebam zagotoviti minimalno raven ugodnosti v vseh državah članicah.(43)
63. Ta uporaba skupnih pravil in meril bi lahko kot naravno posledico zahtevala obstoj načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami, kar bi pomenilo, da bi take odločitve morale veljati za organe vseh teh držav. To bi torej pristojnemu organu za presojo lahko preprečilo, da odstopa od ugotovitve, do katere je prišel organ, ki je pred tem osebi priznal status begunca v drugi državi članici. Poleg tega bi to lahko organu, ki odloča o prošnji za izročitev, preprečilo, da ugodi taki prošnji, saj je temeljna ideja, da bi ta organ s privolitvijo v izročitev osebe, ki ji je bil status begunca priznan v drugi državi članici, tej osebi de facto odvzel ta status.
64. Ugotoviti je pa treba, da zakonodajalec Unije z določitvijo načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami in natančnejšo določitvijo pravil za izvajanje tega načela še ni v celoti konkretiziral cilja, za katerega si prizadeva člen 78(2)(a) PDEU, to je enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji. Primarno pravo Unije tako določa postopno vzpostavljanje skupnega evropskega azilnega sistema, ki mora potekati po fazah, da bi se na koncu dosegel enoten status azila, veljaven v celotni Uniji.(44) Kot sta trdili nemška vlada in Komisija, je oblikovanje skupnega evropskega azilnega sistema postopno in samo zakonodajalec Unije lahko po potrebi odloči, da se odločitvam o priznanju statusa begunca dodeli čezmejni zavezujoč učinek.
65. Pri tem je treba poudariti, da čeprav je medsebojno zaupanje potreben temelj za vzajemno priznavanje odločitev, ki jih sprejmejo pristojni organi držav članic v okviru OSVP, to zaupanje vseeno ni dovolj, če ga ne spremlja izrecna določitev v primarnem pravu ali izrecna volja zakonodajalca Unije, da se državam članicam naloži obveznost takega priznavanja. V zvezi s tem v direktivah 2011/95 in 2013/32 ne najdem nobene izrecne omembe načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju mednarodne zaščite med državami članicami. Ugotavljam tudi, da kadar želi ta zakonodajalec tako načelo določiti na področju, ki spada v okvir OSVP, to stori izrecno.(45)
66. Poleg tega ugotavljam, da Evropsko sodišče za človekove pravice upošteva tudi nesamodejno naravo vzajemnega priznavanja odločb o azilu.(46)
67. Po mojem mnenju iz zgornjih elementov izhaja, da organa države članice za presojo, ki odloča o prošnji za mednarodno zaščito in se odloči, da ne bo uporabil možnosti, ki mu je ponujena v členu 33(2)(a) Direktive 2013/32, da tako prošnjo šteje za nedopustno, če je bila mednarodna zaščita priznana v drugi državi članici,(47) ne zavezuje odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica. Ta organ mora torej preučiti vsebinsko utemeljenost te prošnje v skladu z določbami direktiv 2011/95 in 2013/32 ter preveriti, ali prosilec izpolnjuje materialne pogoje za priznanje te zaščite, tako da opravi samostojno presojo, katere rezultat ne more biti vnaprej določen z odločitvijo o priznanju statusa begunca, ki jo je pred tem sprejela druga država članica. Nobena določba Direktive 2011/95 ali Direktive 2013/32 namreč državam članicam ne nalaga obveznosti, da osebi priznajo status begunca le zato, ker je druga država članica tej osebi že priznala ta status.
68. Ista ugotovitev po mojem mnenju velja, kadar se država članica na podlagi sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 19. marca 2019, Ibrahim in drugi,(48) ne more sklicevati na možnost iz člena 33(2)(a) Direktive 2013/32, da prošnjo za mednarodno zaščito razglasi za nedopustno.(49) V zvezi s tem poudarjam, da niti ta direktiva niti Direktiva 2011/95 ne določata odstopanja od obveznosti države članice, da obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ker je druga država članica osebi priznala status begunca, kadar te prošnje ni mogoče šteti za nedopustno.
69. Ta rešitev je v skladu s pravilom, da se status begunca ali subsidiarna zaščita priznata po koncu posamične, celovite in posodobljene preučitve potrebe po mednarodni zaščiti. Iz člena 4(1), drugi stavek, Direktive 2011/95 in člena 10(2) in (3) Direktive 2013/32 namreč izhaja, da država članica v sodelovanju s prosilcem prošnjo ustrezno obravnava posamično ter na objektiven in nepristranski način na podlagi natančnih in najnovejših informacij. Če se po tej obravnavi izkaže, da prosilec izpolnjuje minimalne standarde, določene s pravom Unije, da bi bil upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite, ker izpolnjuje pogoje, določene v poglavjih II in III oziroma v poglavjih II in V Direktive 2011/95, morajo države članice – ob upoštevanju členov 13 in 18 te direktive in razen v primeru razlogov za izključitev, določenih v tej direktivi – priznati mednarodno zaščito, za katero je bilo zaprošeno. Pri tem nimajo diskrecijske pravice.(50) Poleg tega je v skladu s tem, kar je navedeno v uvodni izjavi 12 Direktive 2011/95, status begunca namenjen osebam, ki „resnično potrebujejo mednarodno zaščito“.
70. Iz navedenega izhaja, da organi države članice, v kateri je vložena prošnja za mednarodno zaščito, niso dolžni prosilcu priznati status begunca, ne da bi preučili vsebinsko utemeljenost te prošnje, da bi preverili, ali so materialni pogoji za priznanje mednarodne zaščite, določeni v Direktivi 2011/95, izpolnjeni.
71. To razlago potrjuje cilj omejevanja sekundarnega gibanja,(51) ki bi se lahko spodbujalo, če bi upravičenci do mednarodne zaščite v eni državi članici lahko računali na to, da ima odločba, s katero se jim priznava ta zaščita, zavezujoč učinek tudi za organe drugih držav članic.
72. Dodati moram, da se možnost iz člena 3 Direktive 2011/95, da države članice obravnavajo prošnje za mednarodno zaščito in priznajo status begunca pod ugodnejšimi pogoji, kot so določeni v tej direktivi, lahko zdi nezdružljiva z obstojem vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju tega statusa.(52) Kot je na obravnavi poudarila nemška vlada, če se dopusti, da morajo pozitivno odločbo o azilu priznati tudi druge države članice, bi tista, ki je to odločbo sprejela, tem državam članicam lahko vsilila svoje ugodnejše določbe.
73. Iz vsega navedenega torej sklepam, da pravo Unije v sedanjem stanju svojega razvoja ne določa vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju statusa begunca med državami članicami. Iz tega sledi, da taka odločitev, ki jo sprejme ena država članica, ne more imeti zavezujočega učinka za organe druge države članice, ki so pristojni za presojo.
74. Menim pa, da če organa države članice, ki je pristojen za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito v zvezi z osebo, ki je že pridobila status begunca v drugi državi članici, ne zavezuje ocena, ki jo je upoštevala zadnjenavedena država, ker odločitev o priznanju tega statusa nima zavezujočega učinka, v skladu s pravom Unije ne more veljati drugače za organ, ki je pristojen za obravnavanje prošnje za izročitev. V sedanjem stanju prava Unije torej ne obstaja niti avtomatizem, ki bi državi članici prepovedoval, da državljana tretje države izroči njegovi državi izvora, zgolj zato, ker je bil temu državljanu priznan status begunca v drugi državi članici.
75. Kar še posebej zadeva vprašanje, ali ima odločitev o priznanju statusa begunca, sprejeta v eni državi članici, zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici, določbe sekundarne zakonodaje Unije, ki jih je predložitveno sodišče omenilo v vprašanju za predhodno odločanje, po mojem mnenju ne omogočajo, da bi se sprejelo drugačno stališče. Nobena od teh določb namreč niti ne potrjuje niti ne izključuje izrecno takega učinka.
76. To sodišče se tako sklicuje na člen 9 Direktive 2013/32, katerega odstavek 1 prosilcu za mednarodno zaščito podeljuje pravico, da med postopkom obravnavanja njegove prošnje ostane v državi članici. Člen 9(2) te direktive državam članicam dovoljuje, da naredijo izjemo od te pravice v primerih, ki so navedeni v tej določbi, med drugim v primeru izročitve prosilca tretji državi. Taka izročitev je tako v skladu s členom 9(3) navedene direktive odvisna od pogoja, da se organi zadevne države članice prepričajo, da odločba o izročitvi ne bo povzročila neposrednega ali posrednega vračanja, s katerim bi bile kršene mednarodne obveznosti in obveznosti Unije te države članice.
77. Poudarjam, da se te določbe nanašajo le na primer izročitve med postopkom obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito, ne da bi urejale primer izročitve po priznanju te zaščite v državi članici. Po mojem mnenju torej iz tega ni mogoče sklepati, da obstaja ali da ne obstaja zavezujoč učinek odločitve o priznanju statusa begunca v okviru postopka izročitve. Člen 9(2) in (3) Direktive 2013/32 določa izjemo od pravice ostati v državi članici med obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito pod pogojem, da se spoštuje načelo nevračanja. Tega ni mogoče razlagati, kot da izročitev ni mogoča, potem ko je bila priznana mednarodna zaščita. Drugače povedano, kot pravilno trdi nemška vlada, iz izrecne možnosti, da se izročitev opravi med azilnim postopkom, ki poteka, ni mogoče sklepati, da bi bilo izključeno, da se ta izročitev opravi po sprejetju odločitve o priznanju mednarodne zaščite. Poleg tega dejstvo, da zakonodajalec Unije tega vprašanja ni obravnaval ob prenovitvi Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah,(53) ki je bila izvedena z Direktivo 2013/32, kaže, da v zvezi z izročitvijo ni nameraval urejati obdobja po zaključku azilnega postopka.
78. Iz povezane razlage odstavkov 2 in 3 člena 9 te direktive je treba sklepati, da izročitev osebe, ki zaprosi za mednarodno zaščito, njeni državi izvora ni mogoča brez predhodnega postopka preučitve vsebinske utemeljenosti.(54) Edini koristen element v okviru tega postopka, ki ga je mogoče izpeljati iz teh določb, ki v tem primeru zgolj določajo obveznost, o kateri je mogoče sklepati že iz člena 18 in člena 19(2) Listine, je zato to, da je izročitev odvisna predvsem od spoštovanja načela nevračanja.
79. To načelo je sicer določeno tudi v členu 21(1) Direktive 2011/95, ki ga je predložitveno sodišče prav tako omenilo v vprašanju za predhodno odločanje. Vendar tudi iz te določbe ne izhaja izrecno, da bi odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme ena država članica, imela zavezujoč učinek v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici.
80. Poleg tega je treba ugotoviti, da direktivi 2011/95 in 2013/32 ne vsebujeta mehanizma ponovnega sprejema v državi članici, ki je priznala mednarodno zaščito, kot je določen v členu 12(3a) in (3b) Direktive 2003/109, kadar se za državljana tretje države, ki je rezident za daljši čas v državi članici, ki ni tista, ki mu je priznala to zaščito, sprejme ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev. Te določbe, katerih cilj je v skladu z uvodno izjavo 10 te direktive upravičenca do mednarodne zaščite, ki je pridobil status rezidenta za daljši čas v državi članici, zaščititi pred vračanjem, kadar se za to osebo sprejme ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev iz razloga, določenega v navedeni direktivi, ne urejajo posebnega položaja, ki ga pomeni prošnja za izročitev. Zato se nanje ni mogoče sklicevati pri zatrjevanju, da bi priznanje statusa begunca državljanu tretje države od ene države članice načeloma moralo nasprotovati temu, da druga država članica ugodi prošnji za izročitev tega državljana tej tretji državi, dokler ima zahtevana oseba ta status.
81. Neobstoj zavezujoče narave odločitve o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela ena država članica, v okviru postopka izročitve, ki poteka v drugi državi članici, je potrjen z ugotovitvijo, da sta ta postopek in postopek preklica statusa begunca ločena postopka, tako da izročitev ne more biti odvisna od predhodnega preklica statusa begunca zahtevane osebe.
B. Postopek izročitve in postopek preklica statusa begunca sta ločena postopka: izročitev torej ni odvisna od predhodnega preklica statusa begunca
82. Italijanska vlada v bistvu trdi, da to, da bi država članica izročila osebo, ki je pridobila status begunca v drugi državi članici, pomeni dejanski preklic tega statusa in izogibanje pravilom, ki so v zvezi s tem določena v Direktivi 2011/95. Taka izročitev naj bi bila torej odvisna od predhodnega preklica navedenega statusa.
83. Členi 11, 12 in 14 Direktive 2011/95 določajo pravila o prenehanju statusa begunca, izključitvi iz tega statusa ter preklicu, odvzemu ali zavrnitvi podaljšanja statusa begunca od države članice, ki je ta status priznala. V skladu s tezo, ki jo zagovarja ta vlada, bi se lahko štelo, da izročitev begunca dejansko pomeni prenehanje zaščite, povezane s tem statusom. Če bi pristojni organ države članice lahko dovolil izročitev begunca, ki mu je bil tak status priznan v drugi državi članici, ker v tretji državi izvora ne tvega ali ne tvega več preganjanja, bi dejansko nadomestil pristojne organe te druge države članice.
84. Iz tega sledi, da organ, ki odloča o prošnji za izročitev, ne bi mogel ugoditi tej prošnji, preden bi od pristojnega organa države članice, ki je priznala mednarodno zaščito, dosegel, da to zaščito prekliče.
85. Nemška vlada in Komisija sta pred Sodiščem po mojem mnenju pravilno poudarili razlikovanje med stanjem begunca in statusom begunca. Zlasti sta vztrajali pri tem, da izguba statusa begunca ne pomeni nujno prenehanje stanja begunca.
86. V zvezi s tem je treba navesti, da je priznanje statusa begunca na podlagi Direktive 2011/95, kot izhaja iz uvodne izjave 21 te direktive, ugotovitvene narave in ni konstitutivno za obstoj stanja begunca.(55) Tako ima po sistemu, uvedenem z Direktivo 2011/95, državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki izpolnjuje materialne pogoje iz poglavja III te direktive, že zaradi tega stanje begunca v smislu člena 2(d) navedene direktive in člena 1(A) Ženevske konvencije.(56) Stanje „begunca“ v smislu teh določb torej ni odvisno od formalnega priznanja tega stanja s priznanjem „statusa begunca“ v smislu člena 2(e) Direktive 2011/95 v povezavi s členom 13 te direktive.(57)
87. Posledica tega razlikovanja med statusom in stanjem begunca je, da okoliščina, da gre pri zadevni osebi za enega od primerov iz člena 14(4) in (5) Direktive 2011/95, v katerih lahko države članice prekličejo ali zavrnejo priznanje statusa begunca, še ne pomeni, da ta preneha izpolnjevati materialne pogoje, od katerih je odvisno, ali gre za begunca, v zvezi z obstojem utemeljenega strahu pred preganjanjem v izvorni državi.(58) Zato preklic ali zavrnitev priznanja statusa begunca ne povzroči, da zadevni državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki izpolnjuje materialne pogoje iz člena 2(d) te direktive v povezavi z določbami poglavja III te direktive, preneha biti begunec v smislu člena 1(A) Ženevske konvencije in da je torej izključena iz mednarodne zaščite, ki ji jo je treba priznati na podlagi člena 18 Listine ob upoštevanju navedene konvencije.(59)
88. Dobro je treba razlikovati tudi med postopkom, v katerem lahko država članica prekliče status begunca, in postopkom, v katerem se oceni spoštovanje načela nevračanja v okviru postopka prostovoljne vrnitve ali odstranitve. Tako ima lahko pristojni organ v skladu s pravom Unije pravico, da prekliče status begunca, priznan državljanu tretje države, ne da bi mu bilo nujno dovoljeno, da tega državljana odstrani v njegovo izvorno državo.(60) Iz tega po presoji Sodišča sledi, da za preklic statusa begunca na podlagi člena 14(4) Direktive 2011/95 ni mogoče šteti, da vključuje sprejetje stališča glede ločenega vprašanja, ali je to osebo mogoče odstraniti v njeno izvorno državo.(61) Zato se posledice morebitne vrnitve zadevnega državljana tretje države v njegovo državo izvora ne upoštevajo pri sprejetju odločbe o preklicu statusa begunca, temveč, če je to upoštevno, kadar namerava pristojni organ zoper navedenega državljana tretje države sprejeti odločbo o vrnitvi.(62)
89. Kar je Sodišče tako odločilo o primeru preklica statusa begunca iz člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 in odločbi o vrnitvi na podlagi Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav,(63) je po mojem mnenju mogoče razširiti na druge primere preklica tega statusa, kot je primer v členu 14(3) Direktive 2011/95, katerega točka (a) se posebej nanaša na primer, v katerem begunec ne bi smel biti oziroma ne more biti begunec skladno s členom 12 te direktive, in na področje izročitev.
90. Razlikovanje, ki je torej potrebno med postopkom, ki lahko privede do preklica statusa begunca, na eni strani in postopkom, v katerem se preuči združljivost izročitve z načelom nevračanja, na drugi strani, po mojem mnenju pomeni, da pozitiven odgovor na prošnjo za izročitev ne more biti odvisen od predhodnega preklica statusa begunca, ki ga ima zahtevana oseba. Temu lahko dodamo zahtevo po hitrosti pri obravnavanju prošnje za izročitev, ki se lahko zdi nezdružljiva z začetkom postopka predhodnega preklica statusa begunca.(64)
91. Iz tega sledi, da ni status begunca kot tak tisti, ki osebo, ki ga ima, ščiti pred izročitvijo, temveč je to načelo nevračanja, ki je v različnih oblikah potrjeno v členu 18 in členu 19(2) Listine.
92. Tako je mogoče, da se organ države članice, ki je pristojen za izročitev, odloči sprejeti odločbo o izročitvi zahtevane osebe, čeprav statusa begunca, ki ga ta oseba uživa v drugi državi članici, organ, ki ga je priznal, ni preklical. Ker je načelo nevračanja spoštovano, ohranitev takega statusa v sedanjem stanju prava Unije ne more organu preprečiti, da zadevno osebo izroči, ne da bi se kršile obveznosti, ki veljajo zanj na podlagi Evropske konvencije o izročitvi.
93. V nasprotju s tem, kar je italijanska vlada trdila v okviru tega postopka, kadar se organ zaprošene države članice odloči ugoditi prošnji za izročitev osebe, ki je pridobila status begunca v drugi državi članici, zlasti če meni, da izročitev te osebe ni v nasprotju z načelom nevračanja, ne nadomesti organa, ki je pristojen za preklic tega statusa v drugi državi članici. Samo zadnjenavedeni organ je namreč pristojen, da po potrebi sprejme odločitev o prenehanju ali preklicu statusa begunca na podlagi členov 11, 12 in 14 Direktive 2011/95. Torej mora država članica, ki je priznala status begunca, izpeljati posledice za ohranitev ali neohranitev tega statusa iz elementov, navedenih v prošnji za izročitev, in elementov, zbranih v okviru postopka izročitve.
94. Zato ne obstaja tveganje izogibanja pravilom iz teh členov, saj sta, kot sta pravilno poudarili nemška vlada in Komisija, azilni postopek in postopek izročitve neodvisna in ločena drug od drugega. Z njima se uresničujejo različni cilji in v državah članicah ju izvajajo različni organi. V okviru postopka izročitve pristojni organ ne odloči o priznanju ali preklicu statusa begunca. V ločenem postopkovnem okviru presodi, ali obstajajo ovire za izročitev, kot je tveganje, da je bila prošnja za izročitev za nepolitično kaznivo dejanje vložena z namenom preganjanja ali kaznovanja osebe zaradi, med drugim, političnega prepričanja ali da je ta oseba zaradi tega lahko v slabšem položaju iz tega razloga.
95. V tem ločenem postopkovnem okviru mora pristojni organ za izročitev opraviti samostojno in posodobljeno presojo spoštovanja načela nevračanja. Tudi če odločitev o priznanju statusa begunca, sprejeta v eni državi članici, nima zavezujočega učinka za organ, ki je pristojen za preučitev prošnje za izročitev v drugi državi članici, namreč dejstvo ostaja, da mora postopek izročitve potekati ob spoštovanju pravice do azila, potrjene v členu 18 in členu 19(2) Listine. Pravna jamstva, ki jih ima zahtevana oseba v postopku v glavni stvari na podlagi tako člena 3(1) in (2) Evropske konvencije o izročitvi kot člena 6(2) IRG, so v zvezi s tem tesno povezana z načelom nevračanja.(65) Odločitev o izročitvi se torej lahko sprejme le, če ni več potrebe po mednarodni zaščiti. Pravo o izročanju s tem, da zagotavlja zaščito zahtevane osebe pred vračanjem, ni le „pravo o kazenskem pregonu“,(66) temveč po zgledu begunskega prava tudi „pravo o zaščiti“.
96. To, ali je prej priznan status begunca še vedno veljaven ali ne, ko se odloča o prošnji za izročitev, torej ne spreminja obveznosti, ki jo ima organ, pristojen za odločanje o tej prošnji, in sicer, da preveri, ali načelo nevračanja nasprotuje ali ne izročitvi zahtevane osebe. Drugače povedano, preverjanje spoštovanja tega načela je samostojno in v pristojnosti organa, ki mora odločiti o prošnji za izročitev, ne da bi lahko opustil to preverjanje, vključno v primeru predhodnega preklica statusa begunca.(67)
97. Dodati moram, da mora organ države članice, ki je pristojen za odločanje o prošnji za izročitev, opraviti samostojno in posodobljeno presojo spoštovanja načela nevračanja, zato se mi to ne zdi združljivo z zavezujočim učinkom odločitve o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejel organ druge države članice. Zaradi takega zavezujočega učinka bi namreč prenehala diskrecijska pravica, ki jo mora imeti organ, pristojen za izročitve. Poleg tega bi bila posodobljena presoja spoštovanja načela nevračanja nemogoča, če bi ta organ zavezovala presoja, ki jo je pred tem, včasih več let prej, opravil pristojni organ za azil v drugi državi članici. Upoštevati je treba tudi, da lahko prošnja za izročitev vsebuje nove elemente, ki bi lahko utemeljevali drugačno presojo nevarnosti preganjanja, ki ji je izpostavljena zahtevana oseba.
98. Kljub temu nesporno obstaja povezava med postopkom izročitve, v okviru katerega je treba preveriti, ali člen 18 in člen 19(2) Listine ne ovirata izročitve zahtevane osebe njeni državi izvora, na eni strani in postopkom, v katerem je bil tej osebi pred tem priznan status begunca, na drugi strani. Zato, čeprav iz razlogov, ki sem jih predstavil, odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela ena država članica, ne zavezuje organa druge države članice, ki mora odločiti o prošnji za izročitev, dejstvo ostaja, da mora ta organ tako odločitev ustrezno upoštevati pri preučitvi spoštovanja načela nevračanja.
C. Odločitev o priznanju statusa begunca je posebej resen element, ki ga mora upoštevati organ, pristojen za izročitve
99. Sodišče je vprašanje upoštevanja odločitve o priznanju statusa begunca v okviru postopka izročitve že obravnavalo v eni prejšnji zadevi, v kateri se je postavljalo vprašanje izročitve rusko-islandskega državljana, ki mu je bil na Islandiji priznan azil, preden je pridobil državljanstvo te države, od države članice Ruski federaciji. Gre za zadevo, v kateri je bila izdana sodba Ruska Federacija.
100. Sodišče je v tej sodbi med drugim presodilo, da mora zaprošena država članica preveriti, ali je izročitev združljiva s členom 19(2) Listine v povezavi s členom 4 te listine, ker se je islandski državljan skliceval na resno nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v primeru izročitve.(68) Sodišče je opozorilo, da se za to ta država članica v skladu s členom 4 Listine, ki prepoveduje nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kaznovanje, ne sme omejiti na to, da upošteva zgolj izjave tretje države prosilke ali to, da je ta država sprejela mednarodne pogodbe, ki načeloma zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic. Pristojni organ zaprošene države članice se mora pri tej preveritvi opreti na objektivne, zanesljive, natančne in ustrezno posodobljene elemente, ki lahko med drugim izhajajo iz mednarodnih sodnih odločb, kot so sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice, sodne odločbe tretje države prosilke ter odločbe, poročila in drugi dokumenti, ki jih pripravijo organi Sveta Evrope ali organi v okviru sistema Združenih narodov.(69)
101. Sodišče je tudi štelo, da okoliščina, da je zahtevani osebi Republika Islandija priznala azil, ker je ta oseba tvegala, da bo deležna nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v svoji državi izvora, pomeni posebej resen element, ki ga mora pristojni organ zaprošene države članice upoštevati pri preveritvi, da izročitev ne bo posegla v pravice, zagotovljene z Listino, zlasti njenim členom 19(2).(70)
102. Sodišče je nato natančneje navedlo posledice, ki jih mora pristojni organ zaprošene države članice izpeljati iz odločitve islandskih organov, ki so zahtevani osebi priznali azil.
103. Tako je Sodišče presodilo, da če ne obstajajo specifične okoliščine, med katerimi so zlasti pomemben razvoj položaja v tretji državi prosilki ali resni in zanesljivi elementi, ki izkazujejo, da je bil osebi, katere izročitev se zahteva, zagotovljen azil s prikrivanjem dejstva, da zoper njo v njeni državi izvora poteka kazenski pregon, mora taka odločitev privesti do tega, da pristojni organ zaprošene države članice zavrne izročitev na podlagi člena 19(2) Listine.(71)
104. Ugotavljam, da se obravnavana zadeva umešča v drugačen dejanski in pravni okvir, tako da je treba preučiti, ali bi bilo treba uporabiti isto rešitev, ki je, da se v okviru postopka izročitve odločitvi o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejel pristojni organ druge države članice, prizna močna vrednost indica, da obstaja nevarnost kršitve načela nevračanja.
105. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba Ruska federacija, je namreč azil priznala Republika Islandija. Čeprav ta sodeluje v „dublinskem sistemu“, kar zadeva merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavo prošnje za azil,(72) pa ne uporablja direktiv 2011/95 in 2013/32, ki sta predmet vprašanja, postavljenega v tej zadevi.(73)
106. V obravnavani zadevi je treba določiti učinek, ki ga ima v skladu s pravom Unije v okviru postopka izročitve, ki poteka v eni državi članici, odločitev, s katero so pristojni organi druge države članice priznali status begunca na podlagi skupnih pravil in meril prava Unije o mednarodni zaščiti. Po mojem mnenju je treba iz okoliščine, da se to vprašanje postavlja med državama članicama, ki morata izvajati sekundarno zakonodajo Unije na področju mednarodne zaščite in torej spoštovati skupna pravila in merila, določena v tej zakonodaji, sklepati, da rešitev, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi Ruska Federacija, še toliko bolj velja v takih okoliščinah. Drugače povedano, če je Sodišče priznalo pomen upoštevanja odločitve o priznanju azila, ki jo je sprejela Republika Islandija, v postopku izročitve, ki je potekal v državi članici, mora a fortiori veljati enako za odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela država članica.
107. Poleg tega poudarjam, da če iz razlogov, ki sem jih navedel zgoraj, organa države članice, ki je pristojen za odločanje o prošnji za izročitev, ne more zavezovati odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica, bi bilo zagotovo v nasprotju s procesom izgradnje skupnega evropskega azilnega sistema v skladu s tem, kar določa člen 78(2) PDEU, če bi se štelo, da bi država članica lahko v okviru postopka izročitve prezrla odločitev druge države članice o priznanju statusa begunca zahtevani osebi. Nasprotno, prevladati bi moral duh sodelovanja in medsebojnega zaupanja med organi držav članic,(74) ker je priznanje mednarodne zaščite zahtevani osebi od države članice pomemben pokazatelj, da je ta oseba politično preganjana,(75) in ker je treba postopek izročitve izvajati ob spoštovanju pravice do azila, določene v členu 18 Listine.
108. Iz navedenega izhaja, da mora pristojni organ zaprošene države članice za preverjanje, da izročitev ne posega v načelo nevračanja, upoštevati odločitev druge države članice o priznanju statusa begunca, ki je posebej resen element pri tem preverjanju.(76) Čeprav ta organ v postopku v glavni stvari ohranja svojo diskrecijsko pravico v okviru samostojne in posodobljene presoje pogojev iz člena 6(2) IRG in člena 3(1) in (2) Evropske konvencije o izročitvi, ki jo mora opraviti, mora tako ugotoviti posebne okoliščine, na podlagi katerih bi moral odstopiti od ocene, ki jo je opravil italijanski organ, ki je pred tem zahtevani osebi priznal status begunca.
109. Cilj, h kateremu stremi skupni evropski azilni sistem, v skladu s tem, kar je določeno v členu 78(2) PDEU, zato govori v prid obveznosti, da organ zaprošene države članice ustrezno upošteva odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica, in od te odločitve odstopa le, če obstajajo posebne okoliščine. Če so namreč podane take okoliščine, načelo nevračanja ni kršeno, ker se zadevna oseba ne more več sklicevati na svoje stanje begunca.
110. Razlaga, ki jo predlagam Sodišču v skladu z njegovo sodbo Ruska Federacija, se mi zdi v skladu s tem, kako je treba predvideti ekstrateritorialni učinek Ženevske konvencije. Iz navodil UNHCR namreč izhaja, da je „status begunca zahtevane osebe[, ki je bil priznan v državi, ki ni zaprošena država,] pomemben element in ga morajo organi zaprošene države, pristojni za izročitev, upoštevati, kadar poskušajo ugotoviti, ali je izročitev združljiva z načelom nevračanja“.(77) Zdi se, da UNHCR ekstrateritorialni učinek statusa begunca razume v smislu, da ta status, ki ga prizna država pogodbenica te konvencije, „druga država pogodbenica lahko postavi pod vprašaj le v izjemnih primerih, če je očitno, da zadevna oseba očitno ne izpolnjuje pogojev, zahtevanih v [navedeni konvenciji], na primer, če se odkrijejo dejstva, ki kažejo, da so bile prvotno podane izjave lažne ali da za zadevno osebo velja ena od izključitvenih klavzul iz [te konvencije]“.(78)
111. Ob upoštevanju pomena, ki ga mora zaprošena država članica v okviru svoje samostojne in posodobljene presoje spoštovanja načela nevračanja priznati odločitvi o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica, si morajo pristojni organi obeh teh držav članic izmenjati informacije.(79) Ta izmenjava informacij, ki se zahteva na podlagi načela lojalnega sodelovanja med državami članicami, lahko tudi zagotavlja skladnost odločb znotraj OSVP.
D. Pristojni organ zaprošene države članice mora spoštovanje načela nevračanja presojati ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja in zahteve po skladnosti odločb znotraj OSVP
112. Dokazni učinek, ki ga je treba pripisati odločitvi o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela država članica, ki ni tista, ki mora obravnavati prošnjo za izročitev, pomeni, da tudi če taka odločitev ni pravno zavezujoča, mora organ, pristojen za presojo, ali je treba ugoditi taki prošnji, opraviti vse potrebne preiskave, da ugotovi, ali je zahtevana oseba v nevarnosti, da bo v državi prosilki preganjana, tako da se lahko še vedno sklicuje na stanje begunca, in ali so druge temeljne pravice te osebe ogrožene.(80) Iz tega sledi, da mora pristojni organ za izročitve navezati stik z organom, ki je zahtevani osebi priznal status begunca, da bi od njega dobil potrebne informacije, s katerimi ta razpolaga. Poleg tega je – ker fazo v zvezi z azilnim postopkom vodi specializirano osebje, ki ima podrobno znanje na tem področju – pomembno, da pristojni organ za izročitve zaprosi za mnenje organ, ki je sprejel odločitev o priznanju statusa begunca.
113. Dodati moram, da preučitev spoštovanja načela specialnosti pristojnega organa za izročitve ne oprošča obveznosti, da se seznani z azilnim spisom in začne dialog z organom, ki je priznal status begunca, da bi preveril, ali se zahtevana oseba še vedno lahko sklicuje na stanje begunca. Pristojni organ za izročitve v postopku v glavni stvari mora torej najprej temeljito preučiti, ali obstaja grožnja preganjanja v skladu s tem, kar določa člen 6(2) IRG, in nato preveriti, ali načelo specialnosti ali morebitna zagotovila lahko učinkovito odpravijo tako grožnjo.(81) Za to mora ta organ pri obravnavi prošnje za izročitev upoštevati dejanske elemente, zbrane v okviru azilnega postopka. Vsebina azilnega spisa lahko v zvezi s tem zagotovi informacije o stopnji verodostojnosti zagotovil, ki jih da država prosilka, na primer tako, da razkriva elemente, na podlagi katerih se lahko predpostavlja, da se v posameznih primerih ne sme pričakovati, da bodo dana zagotovila spoštovana.(82)
114. V okviru stroge preučitve zagotovil, ki jih da država prosilka, se mora zaprošena država prepričati, kot sem navedel zgoraj, da država prosilka pod pretvezo kazenskega pregona nepolitičnega kaznivega dejanja ne namerava v resnici kazensko preganjati politično kaznivo dejanje ali zahtevano osebo preganjati iz političnega razloga. V zvezi s tem okoliščina, da je prošnjo za izročitev podala država izvora zahtevane osebe, v zvezi s katero je bilo ob priznanju statusa begunca tej osebi presojeno, da ta oseba potrebuje zaščito pred njo, zahteva posebno pozornost. To predpostavlja, da država prosilka da stroga in trdna zagotovila, da se tveganje ne bo povečalo, v skladu s tem, kar je zahtevano v členu 3(2) Evropske konvencije o izročitvi.
115. Nujnost zagotoviti skladnost odločb, sprejetih znotraj OSVP, zahteva tudi izmenjavo informacij med pristojnim organom za izročitve in organom, ki je zahtevani osebi priznal status begunca, v skladu z načelom lojalnega sodelovanja.(83)
116. Taka izmenjava informacij je med drugim lahko koristna, kadar organ, ki je priznal status begunca, na podlagi elementov, razkritih v prošnji za izročitev, zahtevani osebi lahko odvzame ta status, na primer, če ti elementi kažejo, da obstaja primer izključitve iz tega statusa.(84) To, da ta organ organu, pristojnemu za obravnavo prošnje za izročitev, sporoči vse potrebne informacije, je takrat toliko bolj potrebno, ker člen 45(3) Direktive 2013/32 določa, da odločba pristojnega organa o odvzemu mednarodne zaščite vsebuje obrazložitev dejanskih in pravnih razlogov, na katerih ta odločba temelji. Ta organ mora zato imeti na voljo vse upoštevne informacije, da lahko glede na te informacije sam opravi presojo vseh okoliščin obravnavanega primera, da določi pomen svoje odločbe in jo v celoti obrazloži.(85)
V. Predlog
117. Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Oberlandesgericht Hamm (višje deželno sodišče v Hammu, Nemčija), odgovori:
Člen 78(2) PDEU in člen 21(1) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter člen 9(2) in (3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite
je treba razlagati tako, da
kadar je državljan tretje države, ki je pridobil status begunca v eni državi članici, v drugi državi članici, v kateri prebiva, predmet prošnje za izročitev, ki jo poda njegova tretja država izvora, zaprošene države članice pri obravnavi te prošnje ne zavezuje odločitev o priznanju tega statusa, ki jo je sprejela prva država članica, tako da ji ni treba zavrniti izročitve te osebe, dokler je ta odločitev veljavna.
Vendar načelo nevračanja, ki je kot temeljna pravica zagotovljeno v členu 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v povezavi s členom 33 Konvencije o statusu beguncev, kot je dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ter v členu 19(2) Listine o temeljnih pravicah, zaprošeni državi članici nalaga obveznost, da zavrne izročitev zahtevane osebe, če po samostojni in posodobljeni presoji spoštovanja tega načela ta država članica meni, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bila ta oseba v državi vrnitve izpostavljena resnični nevarnosti ravnanja, ki je prepovedano s temi določbami Listine o temeljnih pravicah.
V okviru te presoje je odločitev o priznanju statusa begunca, ki jo je sprejela druga država članica, posebej resen element, ki ga mora zaprošena država članica upoštevati pri preverjanju, da izročitev ne bo posegla v pravice, zagotovljene s členom 18 in členom 19(2) Listine o temeljnih pravicah. Za to in da se zagotovi skladnost odločitev, ki se sprejmejo na območju svobode, varnosti in pravice, si morajo pristojni organi teh držav članic v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, navedenim v členu 4(3) PEU, izmenjevati informacije.