STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 17. července 2014(1)
Spojené věci C‑148/13 až C‑150/13
A (C-148/13), B (C-149/13) a C (C-150/13)
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Nizozemsko)]
„Společný evropský azylový systém – Směrnice 2004/83/ES – Postavení uprchlíka – Směrnice 2005/85/ES – Posuzování žádostí o mezinárodní ochranu – Posuzování skutečností a okolností – Věrohodnost tvrzené sexuální orientace žadatele“
1. V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vznáší Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak [Správní oddělení Státní rady; „Raad van State“ (Nizozemsko); dále jen „předkládající soud“] širokou koncepční otázku, zda unijní právo omezuje činnost členských států při posuzování žádostí o azyl podaných žadatelem, který se obává pronásledování v zemi svého původu z důvodu své sexuální orientace. Tato problematika s sebou nese složité a ožehavé otázky týkající se na jedné straně práv jednotlivců, jako je právo na osobní identitu a základní práva, a na druhé straně postavení členských států při uplatňování opatření k minimální harmonizaci, konkrétně kvalifikační směrnice(2) a procesní směrnice(3), při shromažďování a vyhodnocování důkazů týkajících se žádostí o přiznání postavení uprchlíka. Při řešení těchto problémů vznikají další otázky. Musí členské státy uznat tvrzenou sexuální orientaci žadatele? Povoluje unijní právo, aby příslušné orgány členských států posuzovaly tvrzenou sexuální orientaci, a jakým způsobem by tento proces měl probíhat, aby byl v souladu se základními právy? Odlišují se žádosti o azyl založené na sexuální orientaci od žádostí založených na jiných důvodech a měly by členské státy při posuzování prvně uvedených žádostí postupovat podle zvláštních pravidel?
Mezinárodní právo
Ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků
2. Podle čl. 1 oddílu A odst. 2 prvního pododstavce Ženevské úmluvy(4) se pojem „uprchlík“ vztahuje na kteroukoliv osobu, jež „se nachází mimo vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti“.
3. Článek 3 stanoví, že se ustanovení Úmluvy musí uplatňovat způsobem, jenž je v souladu se zásadou zákazu diskriminace.
Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
4. Článek 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(5) zakazuje mučení, nelidské nebo ponižující zacházení nebo trestání. Článek 8 zaručuje právo na respektování soukromého a rodinného života. Článek 13 stanoví právo na účinný právní prostředek nápravy. Článek 14 zakazuje jakoukoli diskriminaci(6). Protokol 7 k EÚLP stanoví určité procesní záruky v případě vyhoštění cizinců, včetně práva cizince uplatnit námitky proti svému vyhoštění, práva dát svůj případ přezkoumat a práva dát se za tímto účelem zastupovat.
Právo Evropské unie
Listina základních práv Evropské unie
5. Podle článku 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)(7) je lidská důstojnost nedotknutelná a musí být respektována a chráněna. Podle čl. 3 odst. 1 má každý právo na to, aby byla respektována jeho fyzická a duševní nedotknutelnost. Článek 3 odst. 2 písm. a) stanoví, že se v lékařství a biologii musí dodržovat svobodný a informovaný souhlas dotčené osoby poskytnutý zákonem stanoveným způsobem. Článek 4 odpovídá článku 3 EÚLP. Článek 7 stanoví, že „[k]aždý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace“. Právo na azyl je zaručeno za náležitého dodržování Ženevské úmluvy a Smlouvy o fungování Evropské unie článkem 18 Listiny. Diskriminace založená mj. na sexuální orientaci je zakázána článkem 21. Článek 41 Listiny je určen orgánům a zaručuje právo na řádnou správu(8). Článek 52 odst. 1 stanoví, že každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a podléhá zásadě proporcionality. Omezení mohou být zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého. Článek 52 odst. 3 stanoví, že práva zakotvená v Listině by měl být vykládána v souladu s odpovídajícími právy zaručenými EÚLP.
Společný evropský azylový systém
6. Společný evropský azylový systém (dále jen „SEAS“) byl vytvořen po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost v květnu 1999 a má sloužit k provedení Ženevské úmluvy(9). Opatření přijatá pro účely SEAS ctí základní práva a dodržují zásady uznané Listinou(10). Pokud jde o zacházení s osobami, které spadají do oblasti působnosti těchto opatření, jsou členské státy vázány závazky vyplývajícími z aktů mezinárodního práva, které zakazují diskriminaci(11). Cílem SEAS je harmonizovat právní rámec uplatňovaný v členských státech na základě společných minimálních norem. Ze samotné povahy opatření, jež stanoví minimální normy, vyplývá, že členské státy jsou oprávněny přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení(12). SEAS vedl k přijetí řady opatření(13).
Kvalifikační směrnice
7. Účelem kvalifikační směrnice je stanovit minimální normy a společná kritéria pro všechny členské státy, pokud jde o přiznávání postavení uprchlíka a obsah postavení uprchlíka, o zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a o spravedlivé a efektivní azylové řízení(14).
8. Článek 2 písm. c) této směrnice stanoví, že „uprchlíkem“ se rozumí státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12“.
9. Článek 4 je nadepsaný „Posuzování skutečností a okolností“. Stanoví:
„1. Členské státy mohou pokládat za povinnost žadatele předložit co nejdříve všechny náležitosti potřebné k doložení žádosti o mezinárodní ochranu. Povinností členského státu je posoudit významné náležitosti žádosti ve spolupráci se žadatelem.
2. Náležitosti uvedené v odstavci 1 zahrnují prohlášení žadatele a všechny dokumenty, jež má žadatel k dispozici a které uvádějí jeho věk, jeho původ, jeho vztahy včetně dotčených příbuzných, jeho totožnost, státní příslušnost nebo příslušnosti, zemi nebo země a místo nebo místa jeho předchozího pobytu, předchozí žádosti o azyl, cestovní trasy, průkazy totožnosti a cestovní doklady a důvody podání žádosti o mezinárodní ochranu.
3. Posouzení žádosti o mezinárodní ochranu se provádí jednotlivě a jsou při něm zohledněny:
a) všechny významné skutečnosti týkající se země původu v době rozhodování o žádosti, včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování;
b) významná prohlášení a dokumenty předložené žadatelem, včetně informací o tom, zda žadatel byl nebo by mohl být pronásledován nebo zda utrpěl nebo by mohl utrpět vážnou újmu;
c) konkrétní postavení a osobní situace žadatele, včetně takových faktorů jako jsou původ, pohlaví a věk, aby na základě osobní situace žadatele bylo možno posoudit, zda by jednání, kterým žadatel byl nebo mohl být vystaven, mohla být považována za pronásledování nebo vážnou újmu;
d) skutečnost, zda žadatel po opuštění země původu vyvíjel činnost, jejímž jediným nebo hlavním účelem bylo vytvoření nezbytných podmínek pro požádání o mezinárodní ochranu, aby bylo možno posoudit, zda by tato činnost vystavila žadatele pronásledování nebo vážné újmě, kdyby se do uvedené země vrátil;
e) skutečnost, zda by od žadatele bylo možné rozumně očekávat, že by využil ochrany jiné země, ve které mohl požádat o občanství.
[…]
5. Uplatňují-li členské státy zásadu, podle které je povinností žadatele, aby žádost o mezinárodní ochranu zdůvodnil, a nejsou-li jednotlivá prohlášení žadatele doložena písemnými nebo jinými doklady, nevyžadují tato prohlášení důkazy při splnění těchto podmínek:
a) žadatel vynaložil skutečné úsilí, aby svou žádost odůvodnil;
b) žadatel předložil všechny náležitosti, které měl k dispozici, a podal uspokojivé vysvětlení ohledně jiných chybějících náležitostí;
c) prohlášení žadatele byla shledána souvislými a hodnověrnými a nejsou v rozporu s dostupnými zvláštními i obecnými informacemi o případu žadatele;
d) žadatel požádal o mezinárodní ochranu v nejkratším možném čase, ledaže může prokázat dobrý důvod, proč tak neučinil;
e) byla zjištěna celková hodnověrnost žadatele.“
10. Článek 9 kvalifikační směrnice definuje pronásledování. Pronásledování musí být svou povahou dostatečně závažné, aby představovalo vážné porušení základních lidských práv, zejména práv (stanovených v čl. 15 odst. 2 EÚLP), od nichž se nelze odchýlit, nebo představuje souběh různých opatření, který je dostatečně závažný k tomu, aby se rovnal porušování základních lidských práv(15). Pod definici pronásledování může spadat použití fyzického nebo psychického násilí, včetně sexuálního násilí(16). Mezi důvody uvedenými v článku 10 a pronásledováním podle článku 9 kvalifikační směrnice musí existovat souvislost(17).
11. Článek 10 má nadpis „Důvody pronásledování“. V odstavci 1 písm. d) uvádí:
„skupina tvoří určitou společenskou vrstvu, zejména jestliže:
– příslušníci této skupiny sdílejí vrozený charakteristický rys nebo společnou minulost, kterou nelze změnit, nebo sdílejí charakteristiku nebo přesvědčení, které jsou natolik zásadní pro totožnost nebo svědomí, že daná osoba nemá být nucena, aby se jí zřekla a;
– tato skupina má v dotyčné zemi odlišnou totožnost, protože ji okolní společnost vnímá jako odlišnou.
V závislosti na okolnostech existujících v zemi původu může určitá společenská vrstva představovat skupinu založenou na společném charakteristickém rysu sexuální orientace. Sexuální orientaci nelze chápat tak, že by zahrnovala akty považované podle vnitrostátních právních předpisů členských států za trestné. O hlediscích spojených s pohlavím lze uvažovat, aniž by sama vytvářela domněnku použitelnosti tohoto článku;
[…]
2. Při posuzování otázky, zda má žadatel odůvodněnou obavu z pronásledování, není důležité, zda žadatel skutečně má rasové, náboženské, národnostní, sociální nebo politické charakteristické rysy, které vedou k pronásledování, jestliže původce pronásledování tyto rysy žadateli připisuje.“(18)
Procesní směrnice
12. Cílem procesní směrnice je zavést minimální rámec pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka(19). Tato směrnice se vztahuje na všechny žádosti o azyl podané na území Unie(20). Každý členský stát musí určit rozhodující orgán, který bude odpovědný za posouzení žádostí podle procesní směrnice(21).
13. Požadavky na posuzování žádostí jsou stanoveny v článku 8. Členské státy musí zajistit, aby rozhodující orgán rozhodl o žádostech o azyl po přiměřeném posouzení. Za tímto účelem musí členské státy zajistit, aby: a) žádosti byly posuzovány jednotlivě, objektivně a nestranně a aby o nich bylo stejným způsobem rozhodováno; b) byly získávány přesné a aktuální informace z různých zdrojů, např. z Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), a c) pracovníci, kteří žádosti posuzují a rozhodují o nich, měli patřičné znalosti příslušných norem v oblasti azylového a uprchlického práva(22).
14. V případě zamítnutí žádosti musí být rozhodnutí věcně a právně odůvodněno (čl. 9 odst. 2 první pododstavec) a dříve než rozhodující orgán vydá rozhodnutí, musí poskytnout žadateli o azyl příležitost k osobnímu pohovoru o jeho žádosti za podmínek, které mu umožní předložit v úplnosti důvody své žádosti (článek 12).
15. Článek 13 stanoví požadavky na osobní pohovor, který se zpravidla uskutečňuje v nepřítomnosti rodinných příslušníků za podmínek, které zajistí odpovídající důvěrnost a umožní žadatelům předložit v úplnosti důvody své žádosti(23). Za tímto účelem musí členské státy zajistit, aby osoba, která pohovor vede, byla dostatečně způsobilá k zohlednění osobních nebo obecných okolnosti žádosti, včetně kulturního původu žadatele nebo jeho zranitelnosti, je-li to možné, a vybrat tlumočníka, který je schopen zajistit přiměřenou komunikaci mezi žadatelem a osobou, která pohovor vede(24).
16. Článek 14 stanoví, že členské státy musí zajistit, aby o každém osobním pohovoru byl vyhotoven písemný protokol obsahující alespoň základní údaje týkající se žádosti, jak je žadatel předložil podle čl. 4 odst. 2 kvalifikační směrnice, a aby žadatelé měli včas přístup k tomuto protokolu(25). Členské státy mohou vyžadovat souhlas žadatele s obsahem protokolu o osobním pohovoru(26).
17. Členské státy musí žadatelům o azyl umožnit, aby se na své náklady mohli radit s právním zástupcem nebo jiným poradcem, který je podle vnitrostátních právních předpisů oprávněn poskytovat právní rady ohledně žádostí o azyl(27).
18. Článek 23, nadepsaný „Posuzovací řízení“, je součástí kapitoly III procesní směrnice, ve které jsou stanovena řízení probíhající v prvním stupni. Členské státy musí zpracovávat žádosti o azyl v rámci posuzovacího řízení v souladu se základními zásadami uvedenými v kapitole II této směrnice. Členské státy musí zajistit, aby toto řízení bylo dokončeno co nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno přiměřené a úplné posouzení(28).
19. Článek 39 stanoví, že členské státy musí zajistit, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem mimo jiné proti rozhodnutí o jejich žádosti o azyl(29).
Vnitrostátní právo
20. Podle vysvětlení vnitrostátních pravidel poskytnutého předkládajícím soudem je na žadateli, aby prokázal věrohodnost důvodů, na základě kterých žádá o azyl, a aby poskytl relevantní informace na podporu této žádosti. Příslušné orgány pak pozvou žadatele na dva pohovory. Žadatel může využít služeb tlumočníka a právní pomoci za účelem získání právních služeb. Žadatel obdrží z pohovorů záznam. Dále má možnost požádat o změny tohoto záznamu a předložit další informace. O žádosti žadatele o azyl rozhoduje příslušný ministr, který žadateli sdělí své zamýšlené rozhodnutí před tím, než se stane konečným, přičemž v tomto okamžiku může žadatel předložit písemné vyjádření. Poté ministr žadateli oznámí své konečné rozhodnutí, proti kterému se žadatel může bránit podáním návrhu na soudní přezkum(30).
Skutkový stav, řízení a předběžná otázka
21. A, B a C podali k nizozemským orgánům žádosti o dočasné povolení k pobytu (azyl) podle Vreemdelingenwet 2000 z důvodu, že mají v zemích svého původu oprávněné obavy před pronásledováním z důvodu, že jsou homosexuálními muži.
22. A podal nejprve žádost o přiznání postavení uprchlíka na základě své sexuální orientace, kterou ministr zamítl jako nevěrohodnou. Ministr rovněž zamítl následnou žádost o přiznání postavení uprchlíka rozhodnutím vydaným dne 12. července 2011 z důvodu, že neshledal tvrzení A věrohodnými. Ministr uvedl, že skutečnost, že A projevil ochotu podstoupit vyšetření, aby prokázal svou homosexualitu, neznamená, že musí bezpodmínečně přijmout ze strany A tvrzenou sexuální orientaci, aniž provede posouzení hodnověrnosti.
23. Ve vztahu k B došel ministr k závěru, že jeho žádost není věrohodná, jelikož je povrchní a neurčitá jak ohledně sexuálního poměru, který měl B v mládí s přítelem, tak ohledně tvrzení B o jeho uvědomění si, že je homosexuál. Podle názoru ministra by B vzhledem k tomu, že pochází z muslimské rodiny a ze země, kde není homosexualita přijímána, měl být schopen uvést podrobnosti o svých pocitech a o tom, jak se vypořádal se svojí homosexualitou. Ministr žádost B o přiznání postavení uprchlíka zamítl rozhodnutím vydaným dne 1. srpna 2012.
24. Ministr měl za to, že prohlášení C o tom, že je homosexuál není hodnověrné, jelikož jeho tvrzení jsou nekonzistentní. C tvrdil, že si byl schopen přiznat, že je možná homosexuál až poté, co opustil zemi původu. Byl přesvědčen, že měl takovéto pocity od svých 14 nebo 15 let a informoval příslušné orgány o tom, že měl sexuální poměr s jedním mužem v Řecku. Přesto svou dřívější žádost o přiznání postavení uprchlíka založil na tom, že měl v zemi svého původu potíže vzhledem k tomu, že měl sexuální poměr s dcerou svého zaměstnavatele. Ministr dospěl k názoru, že C mohl, a také měl, sdělit svou sexuální orientaci v dřívějším řízení. Ministr rozhodl, že skutečnost, že C předložil film, ve kterém vykonává homosexuální akt s mužem, neprokazuje, že je homosexuál. Navíc C nebyl schopen jasně uvést, jak zjistil svou sexuální orientaci, a nebyl schopen odpovědět na otázky týkající se například označení organizací v Nizozemsku, které hájí práva homosexuálů. Ministr zamítl žádost C o přiznání postavení uprchlíka rozhodnutím vydaným dne 8. října 2012.
25. A, B a C napadli rozhodnutí ministra žalobami k Rechtbank ’s-Gravenhage (okresní soud v Haagu, dále jen „Rechtbank“). Žaloby byly dne 9. září 2011, 23. srpna 2012 a 30. října 2012 zamítnuty jako neopodstatněné. Každý ze žadatelů následně podal proti rozsudkům Rechtbank, kterými byly tyto žaloby zamítnuty, odvolání k Raad van State.
26. V této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud výslovně zmiňuje dvě věci projednávané Soudním dvorem: věc Y a Z(31), ve které již byl vynesen rozsudek, a věc X, Y a Z(32) (podanou Raad van State dne 18. dubna 2012), v té době probíhající před Soudním dvorem. V rámci posledně uvedené věci byla vznesena mimo jiné otázka, zda cizinci s homosexuální orientací tvoří určitou společenskou vrstvu ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice. Řízení o odvoláních ve věcech v původním řízení byla přerušena do vynesení rozsudku ve věci X, Y a Z.
27. Ve věcech v původním řízení A, B a C tvrdili, že ministr při přijímání svých rozhodnutí pochybil, jelikož rozhodnutí o tom, zda jsou homosexuálové, nezaložil na jejich prohlášeních o sexuální orientaci. Tvrdili, že postoj ministra je v rozporu s články 1, 3, 4, 7 a 21 Listiny, jelikož se rovná popírání tvrzené sexuální orientace.
28. Předkládající soud měl za to, že ověření tvrzené sexuální orientace je mnohem složitější než ověření jiných důvodů pronásledování uvedených v čl. 10 odst. 1 kvalifikační směrnice. V tomto ohledu uvedl, že neexistuje jednotný způsob, jakým se ověření provádí ve všech členských státech(33). Považoval však tvrzení navrhovatelů, že ministr byl povinen přijmout tvrzenou sexuální orientaci a nebyl oprávněn ji přezkoumávat, za sporná. Ve světle těchto úvah vyplývajících z rozhodnutí Soudního dvora ve věci Y a Z a (v té době probíhající) věci X, Y a Z si Raad van State přál vědět, zda právo EU stanoví hranice pro šetření, které příslušné vnitrostátní orgány mohou provést, pokud jde o tvrzenou sexuální orientaci žadatele o přiznání postavení uprchlíka. Předložil proto Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jaké hranice stanoví [kvalifikační směrnice], jakož i [Listina], zejména její články 3 a 7, pro způsob, jakým je třeba posoudit věrohodnost tvrzené sexuální orientace; liší se tyto hranice od hranic vytyčených pro posuzování věrohodnosti jiných důvodů pronásledování, a pokud ano, v jakém ohledu?“
29. Písemná vyjádření předložili A, B, UNHCR, Nizozemsko, Belgie, Česká republika, Francie, Německo, Řecko a Evropská komise. S výjimkou B, České republiky a Německa všichni zúčastnění přednesli svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 25. února 2014.
Posouzení
Úvodní poznámky
30. Podle ustálené judikatury je Ženevská úmluva základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků. Kvalifikační směrnice byla přijata jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy založeném na společných pojmech a kritériích(34). Výklad této směrnice tedy musí být prováděn ve světle její obecné systematiky a účelu s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU. Výklad kvalifikační směrnice musí rovněž ctít práva uznaná Listinou(35).
31. V rámci SEAS stanoví procesní směrnice společný systém záruk, který slouží k tomu, aby bylo zajištěno plné dodržování Ženevské úmluvy a základních práv, pokud jde o postupy členských států pro přiznávání a odnímání postavení uprchlíka(36).
32. Avšak samotná procesní směrnice ani Ženevská úmluva či Listina nestanoví zvláštní pravidla pro posouzení hodnověrnosti žadatele, který žádá o přiznání postavení uprchlíka na základě některého z důvodů uvedených v čl. 10 odst. 1 kvalifikační směrnice, včetně toho, že patří k určité společenské vrstvě z důvodu své homosexuální orientace. Toto posouzení tedy spadá do působnosti vnitrostátních právních předpisů(37); právo EU však může omezit posuzovací pravomoc členských států, pokud jde o pravidla, která mohou použít při posuzování hodnověrnosti žadatelů o azyl.
Postavení uprchlíka
33. Jak uvádí předkládající soud, projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstává na pozadí dřívější žádosti předložené stejným soudem ve věci X, Y a Z(38). Některé otázky týkající se výkladu kvalifikační směrnice v rozsahu, v němž se vztahují na žádosti o přiznání postavení uprchlíka na základě sexuální orientace, byly rozhodnutím Soudního dvora v dané věci vyřešeny. Soudní dvůr potvrdil, že homosexuální orientace je důvodem k tvrzení, že žadatel je členem určité společenské vrstvy ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d) této směrnice(39). Soudní dvůr vysvětlil, že od těchto žadatelů nelze očekávat, že se budou chovat určitým způsobem, například tak, že v zemi svého původu budou svou sexuální orientaci vyjadřovat se zdrženlivostí nebo ji budou skrývat(40). Pokud jde o posouzení, zda existuje opodstatněný strach z pronásledování, Soudní dvůr rozhodl, že příslušné orgány musí zjistit, zda prokázané okolnosti představují, či nepředstavují takovou hrozbu, že by se dotyčná osoba mohla s ohledem na svou osobní situaci oprávněně obávat, že bude skutečně vystavena aktům pronásledování(41). Posouzení míry rizika musí být v každém případě prováděno s ostražitostí a opatrností a zakládat se pouze na konkrétním zhodnocení skutečností a okolností v souladu s pravidly uvedenými zejména v článku 4 kvalifikační směrnice(42).
34. Projednávanou věc je třeba posoudit v tomto kontextu. Od Soudního dvora se tak například nežádá, aby rozhodl, zda žadateli, který prokáže, že je homosexuál, musí být v členském státě automaticky přiznáno postavení uprchlíka. Postup stanovený v legislativním rámci spíše zahrnuje zaprvé zjištění, zda je žadatel členem určité společenské vrstvy(43). Ochrana poskytována je poskytována i v případech, kdy žadatelé nejsou členy určité vrstvy (zde vrstvy homosexuálů), ale jsou vnímáni jako takoví(44), Dále je třeba určit, zda má konkrétní žadatel oprávněné obavy před pronásledováním(45).
35. V žádosti předkládajícího soudu o rozhodnutí o předběžné otázce není uvedeno, zda je čl. 10 odst. 2 kvalifikační směrnice jako takový předmětem projednávané věci. Vznesená otázka je zasazena do minimálního kontextuálního prostředí, a je tedy spíše abstraktní. Zaměřím se tedy na to, zda je podle práva EU přípustné, aby příslušné vnitrostátní orgány zkoumaly (nikoli se spokojily s tvrzením žadatele v tomto směru), zda je žadatel z důvodu své homosexuality členem určité společenské vrstvy ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d), jakým způsobem by mělo být při takovém ověření postupováno a zda existují hranice pro to, jakým způsobem lze takovou skutečnost posoudit.
Vlastní prohlášení o sexuální orientaci
36. Mezi zúčastněnými, kteří předložili Soudnímu dvoru písemná vyjádření, je nesporné, že sexualita člověka je velmi složitá záležitost, která je nedílnou součástí jeho osobní identity a sféry jeho soukromého života. Mimoto se všichni zúčastnění shodují na tom, že neexistuje objektivní způsob, jak tvrzenou sexuální orientaci ověřit. Avšak existují různé názory na to, zda by příslušné orgány členského státu měly ověřovat, zda je žadatel homosexuál, a tudíž členem určité společenské vrstvy ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice.
37. A i B tvrdí, že svou vlastní sexualitu je schopen definovat pouze samotný žadatel a že je v rozporu s právem na respektování soukromého života(46), aby příslušné orgány členských států ověřovaly tvrzenou sexuální orientaci. Tvrdí, že neexistují žádné obecné charakteristiky týkající se homosexuality a žádný konsensus týkající se faktorů, které takovou sexuální orientaci ovlivňují. Vzhledem k tomu nejsou vnitrostátní orgány oprávněny nahradit svým posouzením prohlášení žadatele o sexuální orientaci. Všechny členské státy, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, tvrdí, že si jejich příslušné vnitrostátní orgány ponechávají pravomoc zkoumat věrohodnost žadatelem tvrzené sexuální orientace. Komise podporuje tento názor a tvrdí, že je v souladu s článkem 4 kvalifikační směrnice. UNHCR se domnívá, že ověření prohlášení žadatele o jeho sexuální orientaci je běžnou součástí skutkového posouzení v takových případech a mělo by představovat výchozí bod pro zkoumání této otázky(47).
38. Rovněž souhlasím s tím, že sexuální orientace jedince je složitá záležitost, neoddělitelně spjatá s jeho identitou, která spadá do soukromé sféry jeho života. Proto by se měla otázka, zda má být jedincem tvrzená sexuální orientace přijata bez dalšího zkoumání ze strany příslušných vnitrostátních orgánů, posuzovat v následujícím rámci. Zaprvé právo na soukromý život je zaručeno článkem 7 Listiny a ochrana před diskriminací z důvodu zahrnujících sexuální orientaci je výslovně zakotvena v jejím čl. 21 odst. 1. Tato práva odpovídají článku 8 vykládanému případně ve spojení s článkem 14 EÚLP(48). Nepatří však mezi nezadatelná práva, od nichž se nelze odchýlit(49). Zadruhé Štrasburský soud rozhodl, že pojem „soukromý život“ je široký a že ho nelze vyčerpávajícím způsobem definovat. Zahrnuje fyzickou a psychickou integritu člověka, včetně takových prvků, jako je sexuální orientace a sexuální život, které spadají do osobní sféry chráněné článkem 8 EÚLP(50).
39. Zatřetí v případech týkajících se genderové identity a transsexuality Štrasburský soud rozhodl, že pojem „osobní autonomie“ je důležitou zásadou, jež tvoří základ záruk zakotvených v článku 8 EÚLP(51). I když je pravda, že otázky vyvstávající v této judikatuře se zcela neshodují s otázkami, které vyvstávají v případě, že se jedná o sexuální orientaci, mám za to, že tato judikatura poskytuje cenná vodítka(52). Štrasburský soud neměl příležitost rozhodnout, zda článek 8 EÚLP zaručuje právo, aby tvrzená sexuální orientace nebyla příslušnými orgány zkoumána, zejména v souvislosti s žádostí o přiznání postavení uprchlíka. Vykládám si stávající judikaturu tak, že takové právo zaručuje, jelikož pojem „osobní autonomie“ je důležitou zásadou pro výklad ochrany poskytované článkem 8 EÚLP, takže jednotlivci mají právo určovat svou vlastní identitu, která zahrnuje určení vlastní sexuální orientace.
40. Určení vlastní sexuální orientace ze strany žadatele proto musí hrát důležitou roli v rámci procesu posuzování žádostí o přiznání postavení uprchlíka v souladu s článkem 4 kvalifikační směrnice. Souhlasím s UNHCR, že takové prohlášení by mělo být přinejmenším výchozím bodem takové procesu. Avšak nesmějí členské státy taková prohlášení ověřovat?
Posouzení podle kvalifikační směrnice
41. Článek 4 kvalifikační směrnice vyžaduje, aby členské státy posoudily všechny žádosti o mezinárodní ochranu. Nerozlišuje se mezi jednotlivými důvody pronásledování uvedenými v článku 10 této směrnice. Z toho vyplývá, že osoby, které žádají o přiznání postavení uprchlíka z důvodu, že jsou homosexuálové a patří k určité společenské vrstvě ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d), podléhají posuzovacímu procesu podle této směrnice(53).
42. Článek 4 odst. 1 kvalifikační směrnice umožňuje členským státům, aby žadateli uložily „[…] předložit co nejdříve všechny náležitosti potřebné k doložení žádosti o mezinárodní ochranu […]“(54). Toto ustanovení rovněž ukládá členským státům povinnost posoudit významné náležitosti žádosti ve spolupráci se žadatelem. Posouzení by mělo být provedeno jednotlivě a mělo by být při něm zohledněno konkrétní postavení a osobní situace žadatele(55). Článek 4 odst. 5 kvalifikační směrnice uznává, že žadatel nemusí být vždy schopen doložit své tvrzení písemnými nebo jinými důkazy. Takové důkazy se proto nepožadují, pokud jsou splněny všechny podmínky uvedené v čl. 4 odst. 5 písm. a) až e)(56).
43. Mám za to, že v případě, že se žadatel dovolává čl. 10 odst. 1 písm. d) směrnice za účelem přiznání postavení uprchlíka na základě toho, že je členem určité společenské vrstvy z důvodu své sexuální orientace, se nelze vyhnout uplatnění čl. 4 odst. 5 směrnice. Tvrzenou sexuální orientaci nelze snadno objektivně ověřit a je nepravděpodobné, že budou existovat písemné nebo jiné důkazy, které by podpořily vlastní prohlášení žadatele o jeho sexuální orientaci(57). Hodnověrnost se tak stává ústředním tématem.
44. Je posouzení hodnověrnosti žadatele v souladu s Listinou a dodržováním základních práv?
45. Domnívám se, že ano.
46. Článek 18 Listiny zaručuje právo na azyl za náležitého dodržování Ženevské úmluvy a v souladu se Smlouvami. Neexistuje žádné odpovídající právo v EÚLP, ačkoli článek 1 Protokolu č. 7 stanoví určité procesní záruky týkající se vyhoštění cizinců. V souvislosti s žádostmi o přiznání postavení uprchlíka Štrasburský soud rozhodl, že smluvní státy mají v rámci mezinárodního práva (v závislosti na jejich smluvních závazcích) právo regulovat vstup, pobyt a vyhoštění cizinců na svém území(58). To není nijak překvapující. Při provádění azylové politiky je povinností členských států zjistit, které osoby skutečně potřebují ochranu, a přijmout je jako uprchlíky. Ze stejného důvodu mají právo odmítnout pomoc nepravým žadatelům.
47. Otázka, zda je žadatel členem určité společenské vrstvy ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d) (nebo je vnímán jako její člen, což vede k uplatnění čl. 10 odst. 2), je nerozlučně spojena s otázkou, zda má oprávněné obavy před pronásledováním(59). Posouzení existence skutečného rizika musí být nutně důkladné(60); prováděné s ostražitostí a péčí. V takových případech se totiž jedná o záležitosti týkající se integrity osoby, individuálních svobod a základních hodnot Evropské unie(61).
48. Ačkoli je nutné, aby žadatelem tvrzená sexuální orientace byla vždy výchozím bodem, jsou příslušné vnitrostátní orgány oprávněny zkoumat tento prvek jeho žádosti spolu se všemi ostatními prvky, aby posoudily, zda má žadatel oprávněné obavy před pronásledováním ve smyslu kvalifikační směrnice a Ženevské úmluvy.
49. Z toho tedy nutně vyplývá, že žádosti o přiznání postavení uprchlíka na základě sexuální orientace podléhají stejně jako všechny ostatní žádosti o přiznání postavení uprchlíka posuzovacímu procesu, jak vyžaduje článek 4 kvalifikační směrnice. Toto posouzení však musí být provedeno způsobem, který respektuje práva jednotlivců zaručená Listinou. (V tomto se strany shodují.)
Posouzení hodnověrnosti
50. Kvalifikační směrnice ani procesní směrnice neobsahují zvláštní ustanovení o způsobu, jakým je třeba posuzovat hodnověrnost žadatele. Obecný názor tedy je, že v případě neexistence pravidel EU týkajících se určité oblasti, je na každém členském státu, aby ve svém vnitrostátním právním řádu stanovil procesní podmínky právních postupů určených k zajištění ochrany přiznané právem EU(62).
51. Podléhá tento obecný názor omezení podle práva EU?
52. A a B tvrdí, že při každém posuzování je třeba zjistit skutečnosti týkající se tvrzení žadatele podporujících jeho žádost o přiznání postavení uprchlíka a že cílem další etapy (proces spolupráce mezi žadatelem a vnitrostátními orgány) je určit, zda tyto skutečnosti mohou být potvrzeny. Po žadatelích nelze vyžadovat, aby doložili žádosti o přiznání postavení uprchlíka způsobem, který podkopává jejich důstojnost nebo narušuje jejich osobní integritu. Proto jsou metody jako například lékařské prohlídky, výslech o sexuálních zkušenostech žadatele nebo porovnání daného žadatele s homosexuálními stereotypy v rozporu s Listinou(63).
53. Nizozemsko poukazuje na to, že článek 4 kvalifikační směrnice neuvádí nic o způsobu, jakým je třeba zkoumat prohlášení žadatele o jeho vlastní sexualitě. Je tedy na členských státech, aby takový způsob ve vnitrostátních pravidlech stanovily. Česká republika se domnívá, že by měly být použity metody co nejšetrnější k soukromému životu žadatele. Nemělo by být nicméně vyloučeno použití jiných postupů, pokud méně obtěžující metody neumožňují prokázat hodnověrnost žadatele a pokud žadatel souhlasí. Francouzská, německá a řecká vláda se shodují na tom, že pokyny UNHCR poskytují užitečnou pomoc ve vztahu k procesu posuzování hodnověrnosti. Německo tvrdí, že pseudolékařská vyšetření nebo žádost, aby žadatelé vykonali homosexuální akt za účelem prokázání své sexuální orientace, by byly v rozporu s článkem 1 Listiny. Belgická vláda rovněž souhlasí s pokyny UNHCR a uvádí, že sexuální orientaci žadatele není nutné ověřovat klinicky ani vědecky. Záleží na tom, zda jsou tvrzení žadatele věrohodná. Právo na soukromý život je již dostatečně zohledněno zněním kvalifikační i procesní směrnice. Tohoto práva se tedy nelze dovolávat podruhé za účelem zmírnění přísnosti posouzení nebo vytvoření flexibilnějších pravidel ve prospěch žadatelů o azyl, kteří tvrdí, že jsou homosexuálové.
54. UNHCR dělí metody posuzování hodnověrnosti do dvou kategorií. Některé z nich, které jsou za všech okolností v rozporu s Listinou, popisuje tak, že patří na „černou listinu“. Zahrnují: výslech zasahující do soukromí týkající se podrobností o sexuálních praktikách žadatele; lékařské nebo pseudolékařské prohlídky a nekorektní požadavky týkající se důkazů, jako například žádost, aby žadatelé předložili fotografie, na kterých vykonávají homosexuální akt. Druhá kategorie UNHCR je popsána jako „šedá listina“ týkající se postupů, u kterých nejsou-li použity vhodným nebo citlivým způsobem, vzniká riziko, že budou v rozporu s Listinou. Šedá listina zahrnuje takové praktiky, jako je závěr, že žadatel postrádá hodnověrnost, protože se své sexuální orientace nedovolával jako důvodu pro přiznání postavení uprchlíka při první příležitosti, nebo proto, že nedokáže správně odpovědět na obecné znalostní otázky týkající se například organizací, které zastupují homosexuály v zemi, ve které žádá o azyl. Šedá listina UNHCR zahrnuje rovněž vnitrostátní postupy, které žadateli neposkytují příležitost vysvětlit skutečnosti, které se zdají být nevěrohodné.
55. Komise tvrdí, že kvalifikační směrnice neomezuje druh důkazů, které mohou být předloženy na podporu žádosti o přiznání postavení uprchlíka. Důkazy by ale měly být shromažďovány způsobem, který respektuje základní práva žadatelů. Metody, které jsou ponižující nebo v rozporu s lidskou důstojností, jako je pseudolékařské vyšetření nebo posouzení odkazem na stereotypy, jsou v rozporu jak s kvalifikační směrnicí, tak s Listinou. Komise se domnívá, že nelze poskytnout obecnější vodítka, než ta která jsou již upravena v článku 4 kvalifikační směrnice a v článcích 3 a 7 Listiny.
56. Je pravda, že kvalifikační směrnici výslovně neupravuje posuzovací pravomoc členských států, pokud jde o postupy a metody pro posouzení věrohodnosti žadatele. Podle mého názoru to však neznamená, že právo EU nijak tuto posuzovací pravomoc neomezuje.
57. Listina stanoví zastřešující normy, které musí být použity při provádění každé směrnice. Kvalifikační směrnice zavedením minimálních norem pro přiznání postavení uprchlíka harmonizuje tuto oblast v rámci Evropské unie(64). Pokud by členské státy při posuzování těchto žádostí uplatňovaly velmi odlišné postupy, ohrozilo by to SEAS, a zejména dublinský systém. Bylo by nežádoucí, kdyby její odlišné provádění vedlo k tomu, že by žádosti měly v jedné jurisdikci větší šanci na úspěch než v jiné, protože by bylo snazší uspokojit důkazní požadavky.
58. Jsem přesvědčena o tom, že aby bylo možné poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, je nutné určit postupy, které jsou v rozporu s právem EU. Vyjádření UNHCR jsou v tomto ohledu zvláště užitečná. Nepřijala jsem nicméně terminologii „černé listiny“ nebo „šedé listiny“, a to ze dvou důvodů. Zaprvé vytvořit černou listinu znamená stanovit normativní pravidla s obecnou působností, což je úkol spíše pro zákonodárce. Zadruhé v rámci tohoto řízení by takové označení nezvyšovalo srozumitelnost ani nepřispělo k právní jistotě, protože se přezkum Soudního dvora v rámci řízení podle článku 267 SFEU omezuje na skutečnosti, které mu byly sděleny, a nebylo by jasné, zda jsou listiny demonstrativní, či taxativní.
59. Měla bych také uvést, že nesouhlasím s názorem belgické vlády, jelikož se nejedná o otázku vytvoření větší flexibility ve prospěch žadatelů o přiznání postavení uprchlíka na základě sexuální orientace. Je to spíš otázka nastavení parametrů činnosti členských států při uplatňování kvalifikační a procesní směrnice. V souladu s tím dále uvedu praktiky, které považuji za neslučitelné s článkem 4 kvalifikační směrnice vykládaným ve světle Listiny.
60. V rámci Evropské unie není homosexualita již považována za onemocnění či psychickou poruchu(65). Neexistuje žádné uznávané lékařské vyšetření, které by mohlo být použito za účelem zjištění sexuální orientace člověka. Pokud jde o právo na soukromý život, zásah do práva jednotlivce na jeho sexuální orientaci lze provést pouze v případě, že tak mimo jiné stanoví zákon a že je tento zásah v souladu se zásadou proporcionality(66).
61. Vzhledem k tomu, že homosexualita není onemocnění, nelze žádné lékařské vyšetření s cílem určit sexuální orientaci žadatele podle mého názoru považovat za opatření, jež je v souladu s článkem 3 Listiny. Takové vyšetření rovněž nesplňuje požadavek proporcionality (čl. 52 odst. 1) ve vztahu k porušení práva na soukromý a rodinný život, protože ze své podstaty nemůže dosáhnout cíle, kterým je zjištění sexuální orientaci jedince. Z toho vyplývá, že lékařská vyšetření nelze pro účely zjištění hodnověrnosti žadatele použít, jelikož porušují články 3 a 7 Listiny(67).
62. Německá vláda a UNHCR se ve svých vyjádřeních konkrétně zmínily o pseudolékařském falometrickém vyšetření(68). Z úvah, které jsem uvedla v bodech 60 a 61 výše a které se vztahují obdobně i na takováto pseudolékařská vyšetření, vyplývá, že taková vyšetření považuji za zakázaná na základě článků 3 a 7 Listiny. Falometrie je obzvláště pochybná praktika ověřování homosexuální orientace. Zaprvé vyžaduje, aby příslušné vnitrostátní orgány pomáhaly šířit pornografii, aby bylo možné taková vyšetření provést. Zadruhé přehlíží skutečnost, že lidská mysl je mocný nástroj a fyzické reakce na materiály předložené žadateli mohou být vyprovokovány osobou, která si na obrázku, který je jí ukázán, představí něco jiného. Taková vyšetření nedokážou odlišit skutečné žadatele od nepravých, a jsou tudíž jasně neúčinná a navíc v rozporu se základními právy.
63. Mám za to, že otevřené otázky týkající se sexuální aktivity a sklonů žadatele jsou rovněž v rozporu s články 3 a 7 Listiny. Takové otázky svou podstatou narušují integritu jedince, jak je zaručena v čl. 3 odst. 1 Listiny. Jsou netaktní a nerespektují soukromý a rodinný život. Jejich důkazní hodnota je navíc v souvislosti se žádostí o přiznání postavení uprchlíka diskutabilní. Zaprvé, nepravý žadatel si může snadno potřebné informace vymyslet. Zadruhé, takovou praktikou si lze některé osoby (včetně skutečných žadatelů) znepřátelit, a tím podkopat zásadu spolupráce mezi žadatelem a vnitrostátními orgány (čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice).
64. Kromě toho Soudní dvůr v rozsudku X, Y a Z ve vztahu k projevům sexuální orientace uvedl, že nic ve znění čl. 10 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice nenaznačuje, že by zákonodárce Unie zamýšlel vyloučit některé další druhy jednání nebo projevů souvisejících se sexuální orientací z oblasti působnosti tohoto ustanovení(69). Článek 10 odst. 1 písm. d) směrnice tedy nijak nevymezuje postoje, které příslušníci určité společenské vrstvy mohou zaujmout ve vztahu ke své identitě nebo ke svému chování, které mohou či nemusí spadat pod pojem „sexuální orientace“ pro účely tohoto ustanovení.(70)
65. Naznačuje to, že Soudní dvůr tímto uznal, že příslušné orgány by neměly zkoumat žádosti o přiznání postavení uprchlíka na základě homosexuálního archetypu. Šetření na základě otázek týkajících se sexuální aktivity žadatele by totiž bohužel naznačovalo, že tyto orgány své posouzení zakládají na stereotypních předpokladech o homosexuálním chování. Je nepravděpodobné, že by na základě takových otázek bylo možné odlišit skutečné žadatele od nepravých, kteří si danou problematiku při přípravě své žádosti nastudovali, takže jsou nevhodné a nepřiměřené ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny.
66. Podle mého názoru je jednoznačně v rozporu s článkem 7 Listiny požadovat, aby žadatelé předložili takové důkazy, jako jsou filmy nebo fotografie, nebo aby vykonali homosexuální akt s cílem prokázat svou sexuální orientaci. Znovu opakuji, že důkazní hodnota takového důkazu je sporná, neboť může být v případě potřeby vyroben a nelze na jeho základě odlišit skutečné žadatele od nepravých.
67. I když žadatel souhlasí s některou z těchto tří praktik (lékařská prohlídka(71), výslech zasahující do soukromí nebo poskytnutí explicitního důkazu), takový souhlas na mé analýze nic nemění. Souhlas žadatele s lékařským vyšetřením něčeho (homosexuality), co není uznáno jako diagnóza i) nemůže zhojit porušení článku 3 Listiny, ii) nezvýší důkazní hodnotu jakéhokoli ze získaných důkazů a iii) nemůže učinit omezení práv zaručených článkem 7 Listiny přiměřeným ve smyslu čl. 52 odst. 1. Kromě toho mám také vážné pochybnosti o tom, zda může žadatel, který je zranitelným účastníkem v řízení o žádosti o přiznání postavení uprchlíka, skutečně dát příslušným vnitrostátním orgánům za takových okolností zcela svobodný a informovaný souhlas.
68. Všichni zúčastnění, kteří předložili Soudnímu dvoru svá vyjádření, souhlasí s tím, že sexuální orientace je složitá záležitost. Vnitrostátní orgány by proto při posuzování hodnověrnosti neměly na tvrzení žadatelů uplatňovat stereotypní představy. Určení by se nemělo odvíjet od předpokladu, že existují „správné“ a „nesprávné“ odpovědi na otázky vyslýchajícího – například, že žadatel není důvěryhodný, pokud neprožil úzkost, když si uvědomil, že je spíše homosexuál než heterosexuál, nebo pokud nedokáže prokázat znalosti o politických otázkách a konkrétních činnostech, které se týkají homosexuálů. Takové praktiky jsou v rozporu s čl. 4 odst. 3 písm. c) kvalifikační směrnice, který vyžaduje, aby příslušné orgány zohlednily konkrétní postavení a osobní situaci dotčeného žadatele. Pro pořádek dodávám, že účelem pohovoru je vyzvat žadatele, aby se ke svým tvrzením vyjádřil. Pokud přitom dobrovolně sdělí například explicitní sexuální informace o sobě, tuto situaci je třeba odlišit od situace, kdy mu takové otázky pokládají příslušné orgány. Avšak povinností těchto orgánů nadále zůstává posoudit jeho hodnověrnost s ohledem na to, že informace této povahy nemohou prokázat jeho sexuální orientaci. V tomto ohledu bych odkázala na pokyny UNHCR.
69. Docházím k závěru, že jelikož sexuální orientaci jedince není možné s jistotou určit, neměly by praktiky, jejichž cílem je takové určení, hrát v posuzovacím procesu podle článku 4 kvalifikační směrnice žádnou roli. Takové praktiky porušují články 3 a 7 Listiny. V závislosti na okolnostech případu mohou také porušovat ostatní práva zaručená Listinou. Posouzení za účelem určení toho, zda by mělo být postavení uprchlíka přiznáno, by se místo toho mělo zaměřit na žadatelovu hodnověrnost. To znamená zvážit, zda jsou jeho tvrzení pravděpodobná a konzistentní.
Postup pro posouzení hodnověrnosti
70. Hodnověrnost žadatele nejprve posuzují příslušné vnitrostátní orgány („řízení v prvním stupni“), jejichž rozhodnutí může být předmětem soudního přezkumu v případě, že žadatel podá proti tomuto rozhodnutí žalobu k příslušnému vnitrostátnímu soudu.
71. Základní zásady a záruky řízení v prvním stupni jsou uvedeny v kapitole II procesní směrnice(72). Členské státy musí zajistit, aby rozhodující orgán(73) rozhodl o žádostech o azyl po přiměřeném posouzení(74). Než rozhodující orgán vydá rozhodnutí, musí poskytnout žadateli o azyl příležitost k osobnímu pohovoru(75). Požadavky na osobní pohovor stanoví článek 13 procesní směrnice. Jedním z těchto požadavků je, aby osobní pohovor probíhal za podmínek, které umožní žadatelům předložit v úplnosti důvody své žádosti. Členské státy tudíž musí zajistit, aby úředníci, kteří takový pohovor vedou, byli dostatečně způsobilí, a aby měli žadatelé přístup ke službám tlumočníka, který jim pomůže(76).
72. Ohledně posouzení hodnověrnosti B tvrdí, že pokud Soudní dvůr nebude souhlasit s tím, že by sexuální orientace žadatele měla být zjištěna pouze na základě jeho prohlášení, pak by mělo být důkazní břemeno přeneseno na příslušné orgány za účelem prokázání, že není homosexuál.
73. S tímto názorem nesouhlasím. Proces spolupráce podle čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice není soudní spor. Jedná se spíše o příležitost pro žadatele vyjádřit se ke svým tvrzením a předložit důkazy a pro příslušné orgány shromáždit informace, vidět a slyšet žadatele, posoudit jeho vystupování a zkoumat pravděpodobnost a konzistentnost těchto tvrzení. Slovo „spolupráce“ znamená, že obě strany spolupracují na dosažení společného cíle(77). Je pravda, že toto ustanovení umožňuje členským státům požadovat, aby žadatel předložil náležitosti potřebné k doložení své žádosti. Neznamená to však, že je v souladu s článkem 4 kvalifikační směrnice uplatnit jakýkoli důkazní požadavek, který má za následek, že je pro žadatele prakticky nemožné nebo nadměrně obtížné (např. vysoký standard důkazu, jako je nade vši pochybnost nebo jaký se požaduje v případě trestných či kvazi-trestných činů), aby předložil náležitosti potřebné k doložení své žádosti podle kvalifikační směrnice(78). Stejně tak nelze po žadateli požadovat, aby „dokázal“ svou sexuální orientaci v jiném (odlišném) důkazním standardu, protože tento aspekt nemůže být jako takový prokázán. Je proto důležité, aby měl úředník při určení možnost vidět žadatele, jak se vyjadřuje ke svým tvrzením nebo přinejmenším, aby měl úplnou zprávu o jeho chování během šetření (upřednostňuji prvně uvedenou možnost).
74. Skuteční žadatelé o přiznání postavení uprchlíka se často rozhodnou požádat o azyl, protože podstoupili tvrdou zkoušku a vydrželi náročné a stresující situace. Při posouzení hodnověrnosti jejich tvrzení a dokladů předložených na podporu této žádosti je třeba často projevit shovívavost. To považuji za zásadu, kterou je veden čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice. Avšak v případě, že jsou předloženy informace, které dávají silné důvody k pochybnostem o pravdivosti tvrzení předložených žadatelem o azyl, musí jedinec poskytnout uspokojivé vysvětlení údajných nesrovnalostí(79).
75. Pokud příslušné orgány považují hodnověrnost žadatele za pochybnou, mělo by mu to být oznámeno před tím, než je vydáno zamítavé rozhodnutí?
76. Procesní směrnice neobsahuje žádný takový požadavek. Článek 14 odst. 1 pouze vyžaduje, aby byl o každém osobním pohovoru vyhotoven písemný protokol obsahující „alespoň“ údaje týkající se žádosti. Členský stát navíc může vyžadovat souhlas žadatele s obsahem protokolu s tím, že části, s nimiž nebude souhlasit, mohou být v případě potřeby zaneseny do jeho osobního spisu. Žadateli se tím zaručuje možnost opravit některé informace buď před přijetím rozhodnutí, nebo – neučiní-li tak – po přijetí rozhodnutí v rámci žaloby. V případě zamítnutí žádosti pak musí být rozhodnutí odůvodněno a poskytnuto poučení o opravných prostředcích proti tomuto rozhodnutí (článek 9 procesní směrnice).
77. Tyto postupy(80) jsou navrženy tak, aby zajistily žadateli spravedlivý proces v prvním stupni. Žadatel má ve fázi osobního pohovoru možnost seznámit příslušné orgány se svým případem a předložit jim další informace. Z procesní směrnice však není jasné, zda měl zákonodárce na mysli konkrétní míru, do jaké posouzení hodnověrnosti může rozhodnout o takových případech, o jaké se jedná ve věcech v původním řízení, kdy osoba žádá o přiznání postavení uprchlíka na základě své sexuální orientace, ale neexistují žádné důkazy, které by potvrzovaly její tvrzenou homosexualitu. V takových případech je chování žadatele při líčení svého případu stejně důležité jako jeho tvrzení. Procesní směrnice nevyžaduje, aby o hodnověrnosti rozhodl úředník, který vede pohovor (podle článků 12 a 13 této směrnice). Rozhodnout tedy může úředník, který žadatele nikdy neviděl ani neslyšel, a to na základě spisu, který možná obsahuje zprávu s bílými místy, která naznačují, že žadatel nedokázal odpovědět na otázky týkající se jeho sexuálního chování nebo prokázat znalosti o „právech gayů“. Videozáznam pohovorů by sice mohl do určité míry omezit tento problém, avšak ani tato technika není bez rizika, zvláště pak v takovéto citlivé sféře.
78. V rozsudku M. M(81). Soudní dvůr uvedl, že dodržování práva na řádnou správu zahrnuje právo každého být vyslechnut a uvedené právo je třeba dodržovat i v případě, že příslušná právní úprava takový požadavek výslovně nestanoví(82). Toto právo navíc zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů(83).
79. V závislosti na okolnostech případu může skutečnost, že žadatel i) nebyl informován o tom, že jeho žádost bude pravděpodobně zamítnuta, jelikož příslušné orgány pochybují o jeho hodnověrnosti, ii) nebyly mu sděleny důvody pro toto stanovisko a iii) nebyla mu dána příležitost, aby se k těmto konkrétním problémům vyjádřil, vést k porušení tohoto obecného procesního požadavku.
80. Ve věcech v původním řízení předkládající soud vysvětluje, že podle procesních pravidel uplatňovaných v Nizozemsku by měla být příslušným žadatelům dána možnost vyjádřit se ke zjištěním příslušných orgánů vztahujícím se k otázce hodnověrnosti. S výhradou ověření předkládajícím soudem, že k tomu opravdu došlo, si nemyslím, že v těchto případech došlo k takovému porušení.
81. Článek 4 odst. 5 písm. b) kvalifikační směrnice stanoví, že nejsou-li jednotlivá prohlášení žadatele doložena jinými doklady, měl by žadatel předložit všechny náležitosti, které má k dispozici, a podat uspokojivé vysvětlení ohledně jiných chybějících náležitostí. Z toho vyplývá, že postupy pro přiznání postavení uprchlíka musí zajišťovat, aby žadatelé měli možnost se konkrétně vyjádřit k otázkám týkajícím se jejich hodnověrnosti v případech, kdy jediným důkazem o jejich sexuální orientaci je jejich vlastní prohlášení.
82. Zdá se mi žádoucí i rozumné, aby členské státy zajistily, že žadatelé budou mít příležitost vyjádřit se ke konkrétním pochybnostem o jejich hodnověrnosti v průběhu správního řízení (nebo řízení v prvním stupni), před přijetím konečného rozhodnutí rozhodovacími orgány.
83. A i B nesouhlasí s tím, jak předkládající soud popsal způsob, jakým byly kvalifikační a procesní směrnice provedeny do vnitrostátního práva, a proces posuzování žádostí o přiznání postavení uprchlíka v Nizozemsku, zejména systém soudního přezkumu rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů. Nizozemská vláda naopak uvádí, že považuje popis předkládajícího soudu za informovaný a přesný. Předkládající soud uvádí, že soudy, které projednávaly žaloby všech tří dotčených žadatelů podané proti rozhodnutím ministra, se otázkou jejich hodnověrnosti zabývaly.
84. Zásadní otázkou je, jak intenzivní by měl být přezkum nepříznivého správního rozhodnutí v případě, že nedostatek hodnověrnosti žadatele je důvodem pro zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka. Měl by se takový přezkum omezovat na právní otázky, nebo by se měl rozšířit i na hodnocení důkazů? Tato otázka nebyla předkládajícím soudem v projednávané věci položena, a proto se zde k ní nebudu vyjadřovat. Navíc vzhledem k tomu, že účelem řízení o předběžné otázce není zkoumat, zda Nizozemsko nesplnilo své povinnosti při provádění kvalifikační nebo procesní směrnice (nejedná se o řízení o porušení), Soudní dvůr není povinen rozhodnout o názorových rozdílech mezi A a B a nizozemskou vládou, pokud jde o platný systém(84).
85. Jsou hranice podle práva EU, které se vztahují na posuzování hodnověrnosti žádostí o přiznání postavení uprchlíka na základě sexuální orientace, odlišné od těch, které se vztahují na žádosti na základě jiných důvodů pronásledování v kvalifikační směrnici?
86. Podle mého názoru ano.
87. Listina poskytuje zastřešující rámec pro výklad kvalifikační i procesní směrnice, pokud jde o všechny důvody pronásledování uvedené v článku 10 kvalifikační směrnice. Je možné, že v souvislosti s různými důvody jsou uplatňována různá základní práva. Například práva na svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání (článek 10 Listiny) je logické se dovolávat ve vztahu k žádosti o přiznání postavení uprchlíka na základě pronásledování z náboženských důvodů(85). Avšak u všech žádostí o přiznání postavení uprchlíka podléhá posouzení skutečností a okolností požadavkům stanoveným v článku 4 kvalifikační směrnice a v procesní směrnici. Tento názor je v souladu se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v článku 3 Ženevské úmluvy a v článku 21 Listiny. Mezery, které jsem shledala v právních předpisech, by byly stejně relevantní pro žádosti založené na jakémkoli z důvodů pronásledování uvedených v článku 10 kvalifikační směrnice, jelikož hodnověrnost žadatele je klíčovou otázkou, pokud je důkazů málo nebo zcela chybí.
88. Již jsem poukázala na to, že otázka předkládajícího soudu je položena abstraktně a že Soudní dvůr má k dispozici velmi málo materiálů týkajících se okolností jednotlivých případů v původním řízení. Pro pořádek k nim poskytnu následující komentář.
89. A před příslušnými vnitrostátními orgány projevil ochotu podrobit se vyšetření, aby dokázal svou homosexuální orientaci. Podle mého názoru by však bylo v rozporu s články 3 a 7 Listiny, kdyby tyto orgány s takovým postupem souhlasily za účelem zjištění jeho sexuální orientace.
90. Ministr zamítl žádost B, protože i) shledal tvrzení B za nepostačující a ii) B nesplnil očekávání, jak by homosexuální muž z muslimské rodiny a ze země, kde není homosexualita přijímána, měl reagovat, když si uvědomil, že je sám homosexuál. V rozsahu, v němž bylo rozhodnutí ministra založeno na bodu i), bude na příslušném vnitrostátním soudu, jemuž jako jedinému přísluší posoudit skutkový stav, aby rozhodl, zda byla B dána odpovídající příležitost poskytnout všechny relevantní informace v souladu s článkem 4 kvalifikační směrnice. Pro zajištění dodržení práva B na řádnou správu je důležité, aby vnitrostátní orgány zajistily, aby B byl informován o tom, jaké náležitosti dokládající jeho tvrzení podle názoru příslušných orgánů chybí, a bylo mu umožněno se k těmto problémům vyjádřit. Avšak v případě bodu ii) by bylo v rozporu s čl. 4 odst. 3 písm. c) této směrnice, aby vnitrostátní orgány založily své rozhodnutí pouze na stereotypním předpokladu, že jelikož je B muslim a pochází ze země, kde není homosexualita přijímána, nemohou být jeho tvrzení věrohodná, aniž uvede podrobnosti o svých pocitech a o tom, jak se vypořádal se svou homosexualitou.
91. Ministr zamítl žádost C, jelikož shledal, že i) je rozporuplná; ii) postrádá informace v tom smyslu, že C jasně nepopsal, jak si uvědomil, že je homosexuál, a iii) film, který zachycuje C při vykonávání homosexuálního aktu s mužem, neprokazuje homosexuální orientaci C. V rozsahu, v němž bylo rozhodnutí ministra založeno na bodech i) a ii), bude na příslušném vnitrostátním soudu, jemuž jako jedinému přísluší posoudit skutkový stav, aby rozhodl, zda byla C dána odpovídající příležitost poskytnout všechny relevantní informace v souladu s článkem 4 kvalifikační směrnice. Pro zajištění dodržení práva C na řádnou správu je důležité, aby vnitrostátní orgány zajistily, aby byl C informován o tom, jaké náležitosti dokládající jeho tvrzení podle názoru příslušných orgánů chybí, a bylo mu umožněno se k těmto problémům vyjádřit. Co se týče bodu iii), domnívám se, že by bylo v rozporu s články 3 a 7 Listiny, aby příslušné orgány přijaly jako důkaz film poskytnutý C, který jej zachycuje při vykonávání homosexuálního aktu.
92. Konečně se domnívám, že by bylo žádoucí i rozumné zajistit, aby všichni tři žadatelé měli možnost se vyjádřit ke všem konkrétním otázkám týkajícím se jejich hodnověrnosti v průběhu správního řízení (nebo řízení v prvním stupni) před přijetím konečného rozhodnutí rozhodovacími orgány a aby úředník, který rozhoduje, buď (pokud možno) viděl jejich chování při vyjadřování se ke svým případům, nebo přinejmenším měl přístup k informacím, ve kterých je uvedeno, jak se žadatelé během pohovoru chovali.
Závěry
93. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby na otázku položenou Raad van State (Nizozemsko) odpověděl následujícím způsobem:
„Je-li žádost o přiznání postavení uprchlíka podaná podle směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 (o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany) a posuzovaná podle pravidel ve směrnici Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 (o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka) založena na tvrzení, že žadatel patří do určité společenské vrstvy kvůli své sexuální orientaci ve smyslu čl. 10 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/83, tato žádost podléhá posouzení skutečností a okolností ve smyslu článku 4 směrnice 2004/83. Účelem posouzení je zjistit, zda jsou tvrzení žadatele věrohodná, přičemž při provádění tohoto šetření musí příslušné orgány dodržovat Listinu základních práv Evropské unie, a zejména její články 3 a 7.
Prohlášení žadatele o jeho vlastní sexuální orientaci je důležitou indicií, kterou je třeba vzít v úvahu. Naopak takové praktiky, jako jsou lékařské prohlídky, pseudolékařská vyšetření, výslech zasahující do soukromí týkající se sexuálních aktivit žadatele a souhlas s explicitními důkazy, které žadatele zachycují při vykonávání homosexuálního aktu, jsou neslučitelné s články 3 a 7 Listiny, a obecné otázky od příslušných orgánů založené na stereotypním pohledu na homosexuály jsou v rozporu s požadavkem posouzení skutečností týkajících se konkrétního jedince stanoveným v čl. 4 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/83.“