SODBA SODIŠČA (tretji senat)
11. junija 2015(*)
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Direktiva 2008/115/ES – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Člen 7(4) – Pojem ‚ogrožanje javnega reda‘ – Okoliščine, v katerih se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni“
V zadevi C‑554/13,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska) z odločbo z dne 23. oktobra 2013, ki je na Sodišče prispela 28. oktobra 2013, v postopku
Z. Zh.
proti
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie
in
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie
proti
I. O.,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi M. Ilešič, predsednik senata, A. Ó Caoimh (poročevalec), C. Toader, sodnica, E. Jarašiūnas in C. G. Fernlund, sodnika,
generalna pravobranilka: E. Sharpston,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. oktobra 2014,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Z. Zh. J. J. D. van Doleweerd, odvetnik,
– za nizozemsko vlado M. Bulterman, B. Koopman in C. Schillemans, agentke,
– za belgijsko vlado C. Pochet, M. Jacobs in T. Materne, agentke,
– za češko vlado M. Smolek in J. Vláčíl, agenta,
– za helensko vlado M. Michelogiannaki, agentka,
– za francosko vlado D. Colas in F.‑X. Bréchot, agenta,
– za poljsko vlado B. Majczyna, K. Pawłowska in M. Pawlicka, agenti,
– za Evropsko komisijo M. Condou‑Durande in G. Wils, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12. februarja 2015
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 7(4) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, str. 98).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru sporov, prvič, med Z. Zh., državljanom tretje države, in Minister voor Immigratie en Asiel (minister za imigracijo in azil), ki je nasledil Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (državni sekretar za varnost in pravosodje) (v nadaljevanju: skupaj: Staatssecretaris), in drugič, med Staatssecretaris in I. O., državljanom tretje države, zaradi odločb, s katerima je bila tema državljanoma zavrnjena odobritev obdobja za prostovoljni odhod in jima je bila naložena obveznost takojšnje zapustitve ozemlja Evropske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodnih izjavah 2, 6, 10, 11 in 24 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(2) Evropski svet v Bruslju 4. in 5. novembra 2004 je pozval k ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
[…]
(6) Države članice bi morale zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. V skladu s splošnimi načeli zakonodaje EU bi morale biti odločbe, izdane v skladu s to direktivo, sprejete za vsak primer posebej in bi morale temeljiti na nepristranskih merilih, pri čemer se ne bi smelo upoštevati zgolj nezakonitega prebivanja. Pri uporabi standardnih obrazcev za izdajo odločb v zvezi z vrnitvijo, kot so odločbe o vrnitvi ter, če so izdane, odločbe o prepovedi vstopa in določbe o odstranitvi, bi morale države članice upoštevati navedeno načelo in v celoti ravnati v skladu z vsemi veljavnimi določbami te direktive.
[…]
(10) Če ni razlogov, zaradi katerih bi lahko verjeli, da bi bil namen postopka vračanja s tem ogrožen, bi morala imeti prostovoljna vrnitev prednost pred prisilno vrnitvijo, omogočiti pa bi bilo treba tudi obdobje za prostovoljni odhod. Kadar se zaradi posebnih okoliščin v posameznem primeru to izkaže za nujno, bi bilo treba omogočiti, da se obdobje za prostovoljni odhod podaljša. […]
(11) Vzpostaviti bi bilo treba skupne minimalne ukrepe pravnega varstva za odločbe v zvezi z vrnitvijo, da se zagotovi učinkovito varstvo interesov zadevnih posameznikov. […]
[…]
(24) Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in sprejeta načela, zlasti načela Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.“
4 Člen 1 Direktive 2008/115, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
5 Člen 2(1) te direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.“
6 Člen 3 navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
4. ‚odločba o vrnitvi‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve;
[…]
8. ‚prostovoljni odhod‘ pomeni izpolnitev obveznosti vrnitve v roku, ki je bil za to določen v odločbi o vrnitvi;
[…]“
7 Člen 4 te direktive, naslovljen „Ugodnejše določbe“, v odstavku 3 določa:
„Ta direktiva ne vpliva na pravico držav članic, da sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so ugodnejše za osebe, za katere se uporabljajo, če so takšne določbe združljive s to direktivo.“
8 Člen 5 Direktive 2008/115, naslovljen „Nevračanje, največje koristi otroka, družinsko življenje in zdravstveno stanje“, določa:
„Države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo:
(a) največje koristi otroka,
(b) družinsko življenje,
(c) zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države,
in spoštujejo načelo nevračanja.“
9 Člen 6(1) in (2) navedene direktive določa:
„1. Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
2. Državljani tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica, morajo takoj oditi na ozemlje te druge države članice. Če zadevni državljan tretje države ne izpolni te zahteve ali če se njegov takojšnji odhod zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se uporabi odstavek 1.“
10 Člen 7 te direktive določa:
„1. V odločbi o vrnitvi se določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni, brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 in 4. Države članice lahko v svoji nacionalni zakonodaji navedejo, da je tako obdobje zagotovljeno le, če zadevni državljan tretje države za to zaprosi. V tem primeru države članice obvestijo zadevne državljane tretjih držav o možnosti vložitve takšne vloge.
Obdobje, določeno v prvem pododstavku, ne izključuje možnosti, da zadevni državljani tretje države odidejo prej.
2. Države članice lahko, kadar je to potrebno, obdobje za prostovoljni odhod podaljšajo za ustrezno obdobje, ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, kot so dolžina prebivanja, šoloobvezni otroci ter druge družinske in socialne vezi.
3. V obdobju za prostovoljni odhod se lahko naložijo določene obveznosti, namenjene preprečevanju nevarnosti pobega, kot so redno javljanje organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.
4. Če obstaja nevarnost pobega ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni.“
Nizozemsko pravo
11 V skladu s členom 12(1), uvodni del in točka (d), zakona o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenwet 2000), v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o tujcih), lahko tujec, ki je ob vstopu izpolnil obveznosti, ki jih je oseba dolžna izpolniti ob prehodu meje, v obdobju, ki se določi s splošnim upravnim ukrepom, prebiva na Nizozemskem, če ne ogroža javnega reda ali nacionalne varnosti.
12 V skladu s členom 61(1) tega zakona mora tujec, ki ne prebiva zakonito ali ne prebiva več zakonito na Nizozemskem, v roku iz člena 62 prostovoljno zapustiti to državo.
13 V skladu s členom 62(1) navedenega zakona mora tujec, za katerega je izdana odločba o vrnitvi, prostovoljno zapustiti Nizozemsko v štirih tednih. Ta določba je bila sprejeta zaradi prenosa člena 7(1) Direktive 2008/115 v nizozemsko pravo.
14 V skladu s členom 62(2) tega zakona lahko Staatssecretaris rok, ki velja za tujca na podlagi odstavka 1, skrajša ali z odstopanjem od odstavka 1 odredi, da mora tujec zapustiti Nizozemsko takoj, če:
a) obstaja nevarnost, da se bo tujec izognil nadzoru;
b) je bila tujčeva vloga za izdajo dovoljenja za prebivanje ali za podaljšanje njegove veljavnosti zavržena kot očitno neutemeljena zaradi nepravilnih ali nepopolnih podatkov;
c) tujec pomeni grožnjo za javni red, javno varnost ali državno varnost.
15 Člen 62(2) zakona o tujcih je bil sprejet zaradi prenosa člena 7(4) Direktive 2008/115 v nizozemsko pravo.
16 V skladu s členom 62a(1) Staatssecretaris tujca, ki ni državljan države članice Unije in ki na Nizozemskem ne prebiva več zakonito, pisno obvesti o tem, da je dolžan prostovoljno zapustiti Nizozemsko, in o roku, v katerem mora to obveznost izpolniti.
17 Z učinkom od 9. februarja 2012 je v členu A3/3 okrožnice o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingencirculaire 2000, v nadaljevanju: okrožnica o tujcih) določeno, da je mogoče obdobje za odhod na podlagi člena 62(2) zakona o tujcih skrajšati ali ga ne priznati, če tujec ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost. V skladu z odstavkom A3/3 se za ogrožanje javnega reda šteje vsak sum ali vsaka obsodba zaradi dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo. Sklenitev poravnave v zvezi s tem kaznivim dejanjem se prav tako šteje za ogrožanje javnega reda. Sum mora potrditi predstojnik policijskega organa.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Dejansko stanje v zvezi z Z. Zh.
18 Z. Zh., državljan tretje države, je bil prijet 8. junija 2011 na letališču Schiphol (Nizozemska) v tranzitu v Kanado, ker je potoval s ponarejenim potovalnim dokumentom. S sodbo politierechter te Haarlem (kazensko sodišče v Haarlemu) z dne 21. junija 2011 je bil na podlagi člena 231(2) nizozemskega kazenskega zakonika (Wetboek van Strafrecht) obsojen na dvomesečno kazen odvzema prostosti zaradi posedovanja potovalnega dokumenta, za katerega je vedel, da je ponarejen. Staatssecretaris je z odločbo z dne 4. avgusta 2011 Z. Zh. odredil, naj nemudoma zapusti ozemlje Evropske unije. Z. Zh je bil po prestani kazni odvzema prostosti 5. avgusta 2011 v skladu členom 59(1), uvodni del in točka (a) zakona o tujcih pridržan zaradi vrnitve.
19 Staatsecretaris je z odločbo z dne 2. septembra 2011 ugovor, ki ga je zoper odločbo o vrnitvi z dne 4. avgusta 2011 vložil Z. Zh., zavrgel z utemeljitvijo, da se mu zaradi kaznivega dejanja, ki ga je storil, ne sme odobriti obdobje za prostovoljni odhod. Rechtbank °’s Gravenhage (okrožno sodišče v Haagu) je s sodbo z dne 8. novembra 2011 tožbo, ki jo je zadevna stranka vložila zoper to odločbo, zavrnilo kot neutemeljeno.
20 Rechtbank °’s-Gravenhage je menilo, da je Staatssecretaris – glede na to, da je Z. Zh. nezakonito prebival na ozemlju države članice, da ni imel vezi z državljanom Evropske unije in da je bil poleg tega zaradi posesti potovalnega dokumenta, za katerega je vedel, da je ponarejen, obsojen na dvomesečno kazen odvzema prostosti – lahko odločil, da zadevna stranka ogroža javni red v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115. Čeprav je Rechtbank °’s-Gravenhage navedlo, da taka ugotovitev Staatssecretaris ni odvezala od obveznosti obrazložitve, zakaj Z. Zh. ni bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod, je to sodišče vseeno menilo, da okoliščine, ki jih je navedel zadnjenavedeni, niso bile takšne, da Staatssecretaris zaradi njih ne bi upošteval načela, v skladu s katerim se obdobje za prostovoljni odhod ne odobri, če je ogrožen javni red.
21 Z. Zh. je zoper sodbo Rechtbank °’s-Gravenhage vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet).
22 Zaradi odstranitve Z. Zh je bila odredba o njegovem pridržanju 14. decembra 2011 razveljavljena.
Dejansko stanje v zvezi z I. O.
23 I. O., državljan tretje države, je na Nizozemsko vstopil 16. januarja 2011 z vizumom za kratkoročno prebivanje z veljavnostjo 21 dni. Na podlagi členov 300(1) in 304(1) nizozemskega kazenskega zakonika je bil 23. novembra 2011 prijet zaradi suma grdega ravnanja z žensko v domačem okolju. Staatssecretaris je z odločbo z dne 24. novembra 2011 I. O. odredil, naj nemudoma zapusti ozemlje Unije. Zadnjenavedeni je bil istega dne pridržan.
24 Staatssecretaris je z odločbo z dne 17. januarja 2012 ugovor I. O. zoper odločbo z dne 24. novembra 2011 primarno zavrnil kot nedopusten in podredno kot neutemeljen. Staatssecretaris se je oprl na dejstvo, da je bil I. O. 23. novembra 2011 na podlagi členov 300(1) in 304(1) nizozemskega kazenskega zakonika prijet zaradi suma grdega ravnanja z žensko v domačem okolju. Staatssecretaris je tako menil, da I. O. ogroža javni red v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115 in se mu zato ne more odobriti obdobje za prostovoljni odhod.
25 Voorzieningenrechter van de Rechtbank °’s-Gravenhage (sodnik za začasne odredbe pri okrožnem sodišču v Haagu) je s sklepom z dne 1. februarja 2012 ugotovil, da je tožba I. O. zoper odločbo Staatssecretaris z dne 17. januarja 2012 utemeljena, in zadnjenavedeno odločbo razveljavil ter Staatssecretaris naložil, naj sprejme novo odločbo, pri čemer mora upoštevati ugotovitve iz tega sklepa. Natančneje, to sodišče je najprej menilo, da je I. O. izkazal pravni interes za odločitev o njegovem ugovoru in da je Staatssecretaris ta ugovor napačno štel za nedopusten. Dalje je navedeno sodišče ugotovilo, da ni nikakršnih splošnih smernic za skrajšanje obdobja za prostovoljni odhod v interesu javnega reda in da Staatssecretaris ni zadostno obrazložil razloga, iz katerega je I. O. ogrožal javni red. Ta sodnik je namreč menil, da zapisnik, v katerem je bilo v bistvu navedeno, da je bil I. O. prijet zaradi grdega ravnanja, ni zadostna podlaga za ugotovitev, da se mu zaradi javnega reda ne sme odobriti nikakršno obdobje za prostovoljni odhod. Rechtbank °’s Gravenhage je v zvezi s tem upoštevalo tudi dejstvo, da Staatssecretaris ni predložil nobenega dokaza o grdem ravnanju, ki se je očitalo I. O.
26 Staatssecretaris je zoper sklep voorzieningenrechter van de Rechtbank °’s Gravenhage vložil pritožbo pri Raad van State.
27 Zaradi odstranitve I. O. je bila odredba o njegovem pridržanju 23. februarja 2012 razveljavljena.
Vprašanja za predhodno odločanje
28 Predložitveno sodišče je združilo postopka v zvezi z Z. Zh. in I. O. ter 10. julija 2013 izvedlo skupno obravnavo.
29 Navedeno sodišče ugotavlja, da v Direktivi 2008/115 ni nobene opredelitve pojma „ogrožanje javnega reda“ iz člena 7(4) te direktive, in dodaja, da na podlagi zgodovinske metode razlage tega pojma ni mogoče sklepati na njegov obseg. Ugotavlja, da glede na to, da v tej določbi ni izrecnega napotila na pravo držav članic, bi v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča (glej zlasti sodbi Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, točka 11, in Brouwer, C‑355/11, EU:C:2012:353, točka 36) morala biti za ta pojem podana samostojna in enotna razlaga, ki bi bila v skladu z običajnim pomenom pojma v vsakdanjem jeziku in pri kateri bi se upoštevali okoliščine, v katerih se ta pojem uporablja, in cilji, ki se uresničujejo z določbami, v katerih je ta pojem vsebovan.
30 Predložitveno sodišče iz tega sklepa, da – v nasprotju z navedbami Staatssecretaris – države članice pojma „ogrožanje javnega reda“ iz člena 7(4) Direktive 2008/115 ne morejo povsem prosto razlagati, opirajoč se izključno na nacionalno zakonodajo.
31 To sodišče ugotavlja, da lahko države članice na podlagi člena 27(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja [d]irektive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), člena 6(1) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272) in člena 6(1) in (2) Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224) zaradi javnega reda omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov, odklonijo dodelitev statusa rezidenta za daljši čas, zavrnejo prošnjo za vstop in prebivanje družinskih članov in umaknejo dovoljenje za prebivanje za družinskega člana ali zavrnejo njegovo podaljšanje. Vendar ugotavlja, da je pojem „ogrožanje javnega reda“ v vsaki od teh direktiv opredeljen drugače, saj so okoliščine, ki jih morajo države članice upoštevati pri presoji tega pojma, različne.
32 Predložitveno sodišče poleg tega navaja, da se cilji, sobesedilo in besedilo navedenih direktiv bistveno razlikujejo od cilja, sobesedila in besedila Direktive 2008/115. Direktive 2004/38, 2003/109 in 2003/86 se namreč nanašajo na zakonito prebivanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov ter državljanov, ki so rezidenti za daljši čas in njihovih družinskih članov, v Uniji, Direktiva 2008/115 pa se nanaša na vrnitev državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice Unije. Zavrnitev odobritve obdobja za prostovoljni odhod državljanom tretje države, za katere je bilo že ugotovljeno, da nezakonito prebivajo na ozemlju države članice, je po mnenju predložitvenega sodišča manj omejevalen ukrep kot odločba, s katero je zavrnjeno, omejeno ali ukinjeno zakonito prebivanje na ozemlju države članice na podlagi direktiv 2004/38, 2003/109 in 2003/86.
33 Predložitveno sodišče torej meni, da ob upoštevanju bistvenih razlik med temi tremi direktivami na eni strani in Direktivo 2008/115 na drugi razlaga pojma javnega reda v smislu direktiv 2004/38, 2003/109 in 2003/86 ne more biti podlaga za razlago pojma javnega reda v smislu direktive iz postopka v glavni stvari.
34 Natančneje, to sodišče meni, da se lahko pojem „ogrožanje javnega reda“ iz člena 7(4) Direktive 2008/115 razlaga širše od pojma „javni red (oziroma javna varnost)“ iz direktiv 2004/38, 2003/109 in 2003/86, zaradi česar naj bi že zgolj sum, da je državljan tretje države izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, zadoščal za ugotovitev, da ta državljan „ogroža javni red“ v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115. Vendar to sodišče, ob upoštevanju dvomov, ki jih je imelo v zvezi s tem, Sodišče sprašuje, ali je treba to določbo razlagati tako ali pa mora biti zoper to osebo izrečena pravnomočna obsodba.
35 Predložitveno sodišče se sprašuje tudi, katere okoliščine – drugačne od dejstva, da je državljan tretje države osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo ali je bil za tako kaznivo dejanje obsojen – mora nacionalni organ upoštevati pri presoji, ali ta državljan ogroža javni red v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115.
36 Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da je Z. Zh. med zaslišanjem v okviru odreditve pridržanja zoper njega zaradi vrnitve izjavil, da je bil v tranzitu v Kanado in da ni nikoli nameraval prebivati v Kraljevini Nizozemski. I. O. pa naj bi v tožbi navedel, da glede ogrožanja javnega reda neupravičeno ni prišlo do posamičnega tehtanja interesov. Navedeno sodišče meni, da bi bilo iz sodbe El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), Direktive 2008/115 ter direktiv 2003/109 in 2003/86 načeloma mogoče sklepati, da morajo države članice upoštevati takšne okoliščine, kot so narava in teža dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, čas, ki je potekel od izvršitve tega kaznivega dejanja, in namen zadevne osebe, da zapusti ozemlje Unije.
37 To sodišče meni, da je rešitev sporov, ki sta mu predložena, odvisna od razlage člena 7(4) Direktive 2008/115.
38 V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, ogroža javni red v smislu člena 7(4) [Direktive 2008/115] že zato, ker je osumljen storitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali pa je za to nujno, da ga je bilo zaradi storitve tega dejanja obsodilo [kazensko sodišče], in ali je morala v tem primeru obsodba postati pravnomočna?
2. Ali so lahko za presojo, ali državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, ogroža javni red v smislu člena 7(4) [Direktive 2008/115], poleg suma ali obsodbe pomembna še druga dejstva in okoliščine konkretnega primera, kot so resnost ali vrsta dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, potek časa ali namen zadevne osebe?
3. Ali so dejstva in okoliščine primera, ki so pomembni za presojo, kakor so navedeni [v drugem vprašanju], pomembna tudi z vidika možnosti iz člena 7(4) [Direktive 2008/115], da se, če zadevna oseba ogroža javni red v smislu navedenega odstavka, opravi izbira med tem, da se obdobje za prostovoljni odhod ne odobri ali pa da se odobri obdobje za prostovoljni odhod, krajše od sedmih dni?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
39 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 7(4) Direktive 2008/115 treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, po kateri se šteje, da državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, ogroža javni red v smislu te določbe zgolj zato, ker je osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali je bil zaradi takega dejanja kazensko obsojen. Poleg tega sprašuje, ali mora biti v primeru, da je potrebna kazenska obsodba, ta pravnomočna.
40 V obravnavani zadevi je iz podatkov, ki jih je na obravnavi predložila nizozemska vlada, razvidno, da je bila v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari praksa Staatssecretaris ta, da je sledil pristopu, ki je določen v okrožnici o tujcih, v skladu s katero, kakor je razvidno iz točke 17 navedene sodbe, se za ogrožanje javnega reda šteje vsak sum, ki ga potrdi predstojnik policijskega organa, ali vsaka obsodba za dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo.
41 Najprej je treba ugotoviti, da pojma „ogrožanje javnega reda“ ni niti med opredelitvami v členu 3 Direktive 2008/115 niti ni opredeljen v drugih določbah te direktive.
42 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pomen in obseg pojmov, ki s pravom Unije niso opredeljeni, določiti v skladu z njihovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati okoliščine, v katerih se uporabljajo, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so. Kadar se ti pojmi pojavljajo v določbi, ki pomeni izjemo od načela, jih je treba razlagati ozko. Poleg tega je lahko v preambuli akta Unije podrobneje opredeljena njegova vsebina (glej v tem smislu sodbo Wallentin‑Hermann, C‑549/07, EU:C:2008:771, točka 17 in navedena sodna praksa).
43 Tako je treba najprej poudariti, da Direktiva 2008/115 v poglavju II, naslovljenem „Konec nezakonitega prebivanja“, določa okoliščine, v katerih nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav na ozemlju države članice preneha. Določbe o prostovoljnem odhodu teh državljanov iz člena 7 te direktive neposredno sledijo določbam o odločbi o vrnitvi, navedenim v členu 6 te direktive.
44 Kot izhaja iz uvodne izjave 10 Direktive 2008/115, je treba, razen v izjemnih primerih, dati prednost prostovoljni izvršitvi obveznosti, ki izhaja iz odločbe o vrnitvi, pri čemer člen 7(1) te direktive določa, da se v tej odločbi določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni (glej sodbo El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 36).
45 V skladu s členom 7(2) Direktive 2008/115 lahko države članice, kadar je to potrebno, obdobje za prostovoljni odhod podaljšajo za ustrezno obdobje, ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, kot so dolžina prebivanja, šoloobvezni otroci ter druge družinske in socialne vezi.
46 Člen 7(4) navedene direktive določa, da lahko države članice le v posebnih okoliščinah, kot je ogrožanje javnega reda, odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni, ali pa se celo vzdržijo odobritve takega obdobja (glej v tem smislu sodbo El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 37). Kot ugotavlja generalna pravobranilka v točki 43 sklepnih predlogov, mora država članica za to, da se lahko sklicuje na odstopanje, določeno v tem členu, zaradi ogrožanja javnega redu, dokazati, da zadevna oseba dejansko ogroža javni red.
47 Dalje, s tem, da morajo načeloma države članice nezakonito prebivajočim državljanom tretjih držav odobriti obdobje za prostovoljni odhod, se želi s členom 7 Direktive 2008/115 zagotoviti zlasti spoštovanje temeljnih pravic teh državljanov pri izvrševanju odločbe o vrnitvi, izdane na podlagi člena 6 te direktive. V skladu s členom 79(2) PDEU je namreč cilj te direktive, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 2 in 11, vzpostavitev učinkovite politike odstranitve in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih in pravnih zagotovilih, da se zadevne osebe vrnejo na human način ter ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva (glej sodbo Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, točka 38).
48 Iz tega sledi, da čeprav lahko države članice pretežno prosto določajo zahteve javnega reda v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki so lahko različne glede na državo članico in glede na obdobje, pa je treba te zahteve – v okviru Unije in predvsem kot utemeljitev za odstopanje od obveznosti, določene zaradi zagotovitve spoštovanja temeljnih pravic državljanov tretjih držav pri njihovem vračanju iz Unije – razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij (glej po analogiji sodbo Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, točka 32 in navedena sodna praksa).
49 Nazadnje, v skladu z uvodno izjavo 6 Direktive 2008/115 bi morale države članice zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav konča po poštenem in preglednem postopku. V tej uvodni izjavi je navedeno tudi, da – upoštevaje splošna načela prava Unije – bi morale biti odločbe, izdane v skladu z direktivo, sprejete za vsak primer posebej in bi morale temeljiti na nepristranskih merilih, pri čemer se ne bi smelo upoštevati zgolj nezakonito prebivanje (glej sodbo Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, točka 40). Zlasti, kakor je Sodišče že razsodilo, je treba zagotoviti spoštovanje načela sorazmernosti v vseh fazah postopka vračanja, določenega s to direktivo, vključno s fazo izdaje odločbe o vrnitvi, v okviru katere se mora država članica odločiti o odobritvi obdobja za prostovoljni odhod v skladu s členom 7 te direktive (glej v tem smislu sodbo El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:68, točka 41).
50 Zato je treba šteti, da mora država članica pojem „ogrožanje javnega reda“ v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115 presojati v vsakem primeru posebej, da ugotovi, ali pomeni zadevno osebno ravnanje državljana tretje države resnično in dejansko grožnjo za javni red. Kadar se država članica za to, da ugotovi obstoj take grožnje, opira na splošno prakso ali poljubno domnevo, ne da bi pri tem skrbno upoštevala osebno ravnanje državljana in grožnjo, ki jo to ravnanje pomeni za javni red, ta država članica ne izpolni zahtev, ki izhajajo iz posamičnega obravnavanja zadevnega primera in načela sorazmernosti. Iz tega sledi, da zgolj na podlagi dejstva, da je državljan tretje države osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali pa je bil zaradi takega dejanja kazensko obsojen, ni mogoče šteti, da ta državljan ogroža javni red v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115.
51 Vendar je treba pojasniti, da država članica lahko ugotovi obstoj ogrožanja javnega reda na podlagi kazenske obsodbe, čeprav ta še ni postala pravnomočna, kadar je na podlagi te obsodbe, skupaj s preostalimi okoliščinami v zvezi s položajem zadevne osebe, taka ugotovitev utemeljena. Dejstvo, da kazenska obsodba ni pravnomočna, torej ne preprečuje državi članici, da bi uporabila odstopanje, določeno v členu 7(4) Direktive 2008/115. Kakor je ugotovila generalna pravobranilka v točki 65 sklepnih predlogov, za tak pogoj v direktivi ni nikakršne podlage in bi bil v nasprotju s ciljem člena 7 te direktive, ki je določitev posebnega obdobja za prostovoljni odhod, saj bi se to obdobje v številnih primerih prekoračilo zaradi trajanja sodnih postopkov.
52 Poleg tega je lahko ogrožanje javnega reda v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115 ugotovljeno zgolj na podlagi suma, da je državljan tretje države izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, skupaj z drugimi okoliščinami posameznega primera, ker – kakor izhaja iz točke 48 te sodbe – so države članice pretežno proste, da v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami opredelijo pojem javnega reda, in ker niti iz člena 7 te direktive niti iz nobene njene druge določbe ni mogoče sklepati, da je v zvezi s tem nujna kazenska obsodba.
53 Vendar mora v obravnavani zadevi predložitveno sodišče preizkusiti, ali – kakor očitno izhaja spisa, s katerim razpolaga Sodišče – presoja Staatssecretaris v primeru Z. Zh. in I. O., v skladu s katero zadnjenavedena ogrožata javni red Nizozemske, temelji v primeru Z. Zh. le na dejstvu, da je bil obsojen za dejanje, ki je po nizozemskem pravu kaznivo, in v primeru I. O. le na dejstvu, da je bil ta osumljen izvršitve takega kaznivega dejanja.
54 Na podlagi navedenega je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se za državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, šteje, da ogroža javni red v smislu te določbe zgolj zato, ker je ta državljan osumljen, da je izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali je bil za tako dejanje kazensko obsojen.
Drugo vprašanje
55 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da so v primeru državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice in ki je osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali ki je bil za tako dejanje kazensko obsojen, pri presoji vprašanja, ali navedeni državljan ogroža javni red, v smislu te določbe upoštevne tudi druge okoliščine, kot so vrsta in teža tega dejanja, čas, ki je potekel od njegove izvršitve, ter okoliščina, da je ta državljan, ko so ga nacionalni organi prijeli, nameraval zapustiti ozemlje te države članice.
56 Najprej je treba ugotoviti, da okoliščine, ki so upoštevne za ugotovitev obstoja grožnje javnemu redu v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115, v bistvenem niso enake tistim, ki so upoštevne za presojo obstoja nevarnosti pobega v smislu te določbe, saj je pojem „nevarnost pobega“ različen od pojma „ogrožanje javnega reda“ (o pojmu „nevarnost pobega“ v smislu navedene določbe glej zlasti sodbo Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, točke od 65 do 74).
57 Tako, kot je razvidno iz točke 50 te sodbe, je treba pri presoji pojma „ogrožanje javnega reda“ v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115 presojati vsak primer posebej, da se ugotovi, ali zadevno osebno ravnanje državljana pomeni resnično in dejansko grožnjo javnemu redu zadevne državne članice.
58 Čeprav besedilo člena 7(4) Direktive 2008/115 ni enako v vseh jezikovnih različicah, saj je v nekaterih uporabljena beseda „ogrožanje“, v drugih pa beseda „nevarnost“, pa je treba ti besedi ob upoštevanju običajnega pomena besed „ogrožanje“ in „nevarnost“ v vsakdanjem jeziku, sobesedila, v katerem sta uporabljeni, ter ciljev določb, katerih del sta in kot so navedeni v točkah od 43 do 49 te sodbe, vsekakor razumeti v smislu grožnje.
59 Poleg tega posebna presoja interesov, ki so neizogibno povezani z varstvom javnega reda v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115, ne sovpada nujno s presojo, na kateri temelji kazenska obsodba (glej po analogiji sodbo Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, točka 27).
60 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da pojem „ogrožanje javnega reda“, kot je določen v členu 7(4) navedene direktive, vsekakor predpostavlja – razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki ogroža temeljni interes družbe (glej po analogiji sodbo Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, točka 33 in navedena sodna praksa).
61 Iz tega sledi, da je pri presoji tega pojma upoštevna vsaka dejanska ali pravna okoliščina, ki se nanaša na položaj zadevnega državljana tretje države in za katero se šteje, da bo pomagala pri odgovoru na vprašanje, ali pomeni osebno ravnanje tega državljana tako grožnjo.
62 Zato so v primeru državljana, ki je osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali ki je bil za tako dejanje kazensko obsojen, med upoštevnimi okoliščinami tudi vrsta in teža tega dejanja ter čas, ki je potekel od njegove izvršitve.
63 Poleg tega je v obravnavani zadevi iz spisa, ki je bil predložen sodišču, razvidno, da je bil Z. Zh., ko so ga nizozemski organi prijeli, v tranzitu v Kanado. Okoliščina, da je, ko je bil prijet, nameraval zapustiti ozemlje Kraljevine Nizozemske, je lahko upoštevna pri ugotavljanju, ali je v času, ko je bila izdana odločba o njegovi vrnitvi, ogrožal javni red te države članice, o njej pa mora presoditi predložitveno sodišče. V zvezi s tem mora zadnjenavedeno sodišče preizkusiti vse dejanske okoliščine in zlasti presoditi, kakšno težo ima navedena okoliščina ob upoštevanju celotnega okvira zadeve, o kateri mora odločiti.
64 V primeru I. O. je iz vprašanja za predhodno odločanje razvidno, da Staatssecretaris nima nobenega dokaza o grdem ravnanju, ki se mu očita. Ta okoliščina je upoštevna pri presoji, ali je zadevna oseba ogrožala javni red v smislu člena 7(4) Direktive 2008/115, saj je ta okoliščina povezana z utemeljenostjo suma dejanja, ki se očita I. O., in zato lahko pomaga pri odgovoru na vprašanje, ali je njegovo osebno ravnanje ogrožalo javni red Nizozemske med sprejetjem odločbe o njegovi vrnitvi.
65 Na podlagi navedenega je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da so v primeru, ko je državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, osumljen, da je izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali je bil za tako ravnanje kazensko obsojen, pri presoji vprašanja, ali navedeni državljan ogroža javni red v smislu te določbe, lahko upoštevne tudi druge okoliščine, kot so vrsta in teža dejanja, čas, ki je potekel od njegove storitve, ter okoliščina, da je ta državljan, ko so ga nacionalni organi prijeli, nameraval zapustiti ozemlje te države članice. V okviru te presoje je, odvisno od primera, upoštevna tudi vsaka okoliščina, ki se nanaša na utemeljenost suma kaznivega dejanja, ki se očita zadevnemu državljanu tretje države.
Tretje vprašanje
66 Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da je treba za uporabo v tej določbi določene možnosti vzdržati se odobritve obdobja za prostovoljni odhod, kadar državljan tretje države ogroža javni red, opraviti nov preizkus okoliščin, ki so že bile obravnavane za ugotovitev obstoja takega ogrožanja.
67 V obravnavani zadevi nizozemska vlada pojasnjuje, da v praksi ugotovitev ogrožanja javnega reda praviloma pomeni razlog, da pristojni nacionalni organi zadevnemu državljanu ne odobrijo obdobja za prostovoljni odhod, vendar pa lahko ti organi od tega pravila odstopijo, če je to utemeljeno s posebnimi okoliščinami te zadeve, in v tem primeru odobrijo 28‑dnevni rok.
68 Najprej je treba ugotoviti, da člen 7(4) Direktive 2008/115 določa, da se države članice „lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni“, pri tem pa ne določa, kako naj se ta možnost uporabi.
69 Dalje, kakor je Sodišče že razsodilo, iz pravice do izjave pred sprejetjem odločbe o vrnitvi izhaja obveznost pristojnih nacionalnih organov, da zadevni osebi omogočijo, da izrazi svoje stališče glede načinov njene vrnitve, in sicer glede obdobja za prostovoljni odhod ter prostovoljnosti oziroma prisilnosti njegove vrnitve (glej sodbo Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 51). Poleg tega, kot je razvidno iz uvodnih izjav 2, 6, 11 in 24 Direktive 2008/115 ter njenega člena 5, morajo biti v skladu s splošnimi načeli prava Unije, vključno z načelom sorazmernosti, odločbe, temelječe na tej direktivi, izdane za vsak primer posebej in ob skrbnem upoštevanju temeljnih pravic zadevne osebe.
70 Iz navedenega sledi, da se država članica ne sme samodejno – na podlagi predpisov ali prakse – vzdržati odobritve obdobja za prostovoljni odhod v primeru, ko zadevna oseba ogroža javni red. Za pravilno uporabo možnosti, določene v členu 7(4) Direktive 2008/115, je treba v vsakem primeru posebej preizkusiti, ali je zavrnitev odobritve takega obdobja v skladu s temeljnimi pravicami te osebe.
71 Predložitveno sodišče mora preizkusiti, ali je postopek vračanja, uveljavljen na Nizozemskem, v skladu z zahtevami, navedenimi v prejšnji točki te sodbe.
72 Nazadnje, čeprav – kakor izhaja iz točke 47 te sodbe – morajo države članice državljanom tretjih držav, za katere je v skladu s členom 6 Direktive 2008/115 izdana odločba o vrnitvi, načeloma odobriti obdobje za prostovoljni odhod, da se zagotovi spoštovanje temeljnih pravic teh državljanov pri izvrševanju take odločbe, pa je iz besedila člena 7(4) te direktive in iz njegove sistematike vseeno razvidno, da se želi z odstopanjem, določenim v odstavku 4, zadevni državi članici omogočiti tudi nadzor nad spoštovanjem javnega reda.
73 Zato, kadar se na podlagi preizkusa, za katerega veljajo zahteve, ki so bile pojasnjene v okviru prvega in drugega vprašanja za predhodno odločanje, ugotovi, da zadevna oseba pomeni resnično in dejansko grožnjo javnemu redu, člen 7(4) Direktive 2008/115 določa možnost vzdržati se odobritve obdobja za prostovoljni odhod zadevni osebi. Ta možnost je posledica obstoja tega ogrožanja in jo zadevna država članica torej lahko, ob spoštovanju temeljnih načel prava Unije in temeljnih pravic zadevne osebe, uporabi, ne da bi bilo treba ponovno presojati o okoliščinah, ki so bile določene kot upoštevne za ugotovitev obstoja navedenega ogrožanja.
74 Na podlagi tega je mogoče skleniti, da lahko zadevna država članica upošteva navedene okoliščine, ki so lahko med drugim upoštevne tudi, ko ta država članica odloča o vprašanju, ali naj odobri obdobje za prostovoljni odhod, krajše od sedmih dni.
75 Na podlagi navedenega je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da za uporabo v tej določbi določene možnosti vzdržati se odobritve obdobja za prostovoljni odhod, kadar državljan tretje države ogroža javni red, ni treba ponovno preizkusiti okoliščin, ki so bile že obravnavane za ugotovitev obstoja ogrožanja. Vendar mora biti v vsakem predpisu ali praksi države članice zagotovljeno, da se za vsak primer posebej preveri, ali je neodobritev obdobja za prostovoljni odhod v skladu s temeljnimi pravicami tega državljana.
Stroški
76 Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1. Člen 7(4) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se za državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, šteje, da ogroža javni red v smislu te določbe zgolj zato, ker je ta državljan osumljen, da je izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali je bil za tako dejanje kazensko obsojen.
2. Člen 7(4) Direktive 2008/115 je treba razlagati tako, da so v primeru, ko je državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, osumljen, da je izvršil dejanje, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali je bil za tako ravnanje kazensko obsojen, pri presoji vprašanja, ali navedeni državljan ogroža javni red v smislu te določbe, lahko upoštevne tudi druge okoliščine, kot so vrsta in teža dejanja, čas, ki je potekel od njegove storitve, ter okoliščina, da je ta državljan, ko so ga nacionalni organi prijeli, nameraval zapustiti ozemlje te države članice. V okviru te presoje je, odvisno od primera, upoštevna tudi vsaka okoliščina, ki se nanaša na utemeljenost suma kaznivega dejanja, ki se očita zadevnemu državljanu tretje države.
3. Člen 7(4) Direktive 2008/115 je treba razlagati tako, da za uporabo v tej določbi določene možnosti vzdržati se odobritve obdobja za prostovoljni odhod, kadar državljan tretje države ogroža javni red, ni treba ponovno preizkusiti okoliščin, ki so bile že obravnavane za ugotovitev obstoja ogrožanja. Vendar mora biti v vsakem predpisu ali praksi države članice zagotovljeno, da se za vsak primer posebej preveri, ali je neodobritev obdobja za prostovoljni odhod v skladu s temeljnimi pravicami tega državljana.
Podpisi