STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
CHRISTINE STIX-HACKL
přednesené dne 11. května 2006(1)
Věc C‑506/04
Graham J. Wilson
proti
Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Cour administrative (Lucembursko)]
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace – Trvalý výkon povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace – Zápis do vnitrostátního seznamu advokátů – Kontrola znalostí jazyků hostitelského členského státu – Opravný prostředek k soudu – Opravný prostředek podaný u Conseil disciplinaire et administratif du barreau“
I – Úvodní poznámky
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká, podobně jako souběžné řízení o nesplnění povinnosti státem(2), vztahu mezi jednak zárukami směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace(3) (dále jen „směrnice“), a jednak vnitrostátním předpisem, podle kterého se musí právě advokáti z členských států ES při zápisu do seznamu advokátů hostitelského členského státu podrobit ústní zkoušce, kterou se zjišťují znalosti jazyků tohoto státu.
2. Dále se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká požadavků stanovených směrnicí pro podávání vnitrostátních opravných prostředků při neprovedení výše uvedeného zápisu.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
3. Podle svého čl. 1 odst. 1 má směrnice usnadnit trvalý výkon povolání advokáta jako osoby samostatně výdělečně činné nebo jako osoby v pracovním poměru v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána odborná kvalifikace.
4. Podle jejího článku 2 druhého pododstavce má každý advokát právo trvale vykonávat činnosti uvedené v článku 5 v každém jiném členském státě pod profesním označením udělovaným v domovském státě.
5. Článek 3 směrnice, který upravuje zápis u příslušného orgánu, stanoví:
„1. Advokát, který si přeje vykonávat činnost v jiném členském státě než v tom, ve kterém získal odbornou kvalifikaci, je povinen se zapsat u příslušného orgánu v tomto státě.
2. Příslušný orgán v hostitelském členském státě advokáta zapíše po předložení průkazu oprávnění potvrzujícího jeho zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě. Může požadovat, aby průkaz oprávnění příslušného orgánu domovského členského státu nebyl při předložení starší než tři měsíce. O zápisu vyrozumí příslušný orgán domovského členského státu.
3. Pro účely odstavce 1
– advokáti ve Spojeném království a Irsku vykonávající činnost pod jiným profesním označením než profesní označení používané ve Spojeném království nebo Irsku se zapíší buď u orgánu příslušného pro povolání ,barrister‘ nebo ,advocate‘, nebo u orgánu příslušného pro povolání ,solicitor‘,
– ve Spojeném království je orgánem příslušným pro představitele povolání ,barrister‘ pocházejícího z Irska orgán příslušný pro povolání ,barrister‘ nebo ,advocate‘ a orgánem příslušným pro představitele povolání ,solicitor‘ pocházejícího z Irska je orgán příslušný pro povolání ,solicitor‘,
– v Irsku je orgánem příslušným pro představitele povolání ,barrister‘ nebo ,advocate‘ pocházejícího ze Spojeného království orgán příslušný pro povolání ,barrister‘ a orgánem příslušným pro představitele povolání ,solicitor‘ pocházejícího ze Spojeného království je orgán příslušný pro povolání ,solicitor‘.
4. Pokud příslušný orgán v hostitelském členském státě zveřejňuje jména advokátů, kteří jsou zapsáni, zveřejní rovněž jména advokátů zapsaných podle této směrnice.“
6. Článek 5 směrnice, který upravuje oblast činnosti, stanoví:
„1. S výhradou odstavců 2 a 3 advokát vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě vykonává stejnou profesní činnost jako advokát vykonávající svou činnost pod odpovídajícím profesním označením udělovaným v hostitelském členském státě a může, mimo jiné, poskytovat právní rady v oblasti práva svého domovského členského státu, práva Společenství, mezinárodního práva a práva hostitelského členského státu. V každém případě dodržuje procesní předpisy platné u vnitrostátních soudů.
2. Členské státy, které povolují, aby na jejich území určitá kategorie advokátů připravovala listiny opravňující ke správě majetku zesnulých osob nebo k vytvoření nebo převodu věcných práv k nemovitostem, které jsou v jiných členských státech vyhrazeny jiným povoláním než povolání advokáta, mohou ve vztahu k takovým činnostem vyloučit z výkonu povolání advokáty vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě, pokud bylo toto označení uděleno v jednom z členských států, v nichž je tato činnost vyhrazena jiným povoláním.
3. Pro účely výkonu činností týkajících se zastupování nebo obhajoby klienta v soudním řízení a do té míry, do jaké právo hostitelského členského státu takovou činnost vyhrazuje pro advokáty vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v tomto státě, může hostitelský členský stát požadovat, aby advokáti vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě pracovali buď ve spojení s advokátem, který vykonává činnost u daného soudu a který by v případě potřeby nesl odpovědnost vůči tomuto soudu, nebo s ,avoué‘ činným u tohoto soudu.
K zajištění řádného fungování soudního systému však mohou členské státy stanovit zvláštní předpisy pro přístup k nejvyšším soudům, například připustit k nim pouze specializované advokáty.“
7. Článek 9, který upravuje odůvodnění některých rozhodnutí týkajících se zápisu a opravných prostředků podávaných proti nim, stanoví:
„Rozhodnutí neprovést zápis uvedený v článku 3 nebo rozhodnutí o vyškrtnutí ze seznamu a rozhodnutí, kterým se ukládá kárné opatření, musejí být odůvodněna.
Proti těmto rozhodnutím je přípustné podat opravný prostředek k soudu podle vnitrostátních předpisů.“
B – Vnitrostátní právo
8. Relevantní ustanovení týkající se jazykového režimu se nacházejí v zákoně o jazykovém režimu ze dne 24. února 1984 („loi du 24 février 1984 sur le régime des langues“, dále jen „zákon z roku 1984“)(4).
9. Podle jeho článku 2 jsou legislativní akty a jejich prováděcí nařízení vyhotovovány ve francouzštině. Ostatní nařízení mohou být vyhotovena také v jiném jazyce. Závazným je jazyk použitý v daném případě.
10. Podle článku 3 zákona z roku 1984 se ve správním řízení a soudnictví může používat francouzský, německý nebo lucemburský jazyk, aniž by byla dotčena zvláštní ustanovení.
11. Zákonem, který provedl směrnici do lucemburského práva, je zákon ze dne 13. listopadu 2002(5) (dále jen „zákon z roku 2002“), kterým byly změněny některé předpisy lucemburského práva(6).
12. Podle čl. 8 odst. 3 zákona z roku 1991 ve znění článku 14 zákona z roku 2002 existují čtyři seznamy advokátů: seznam I (advokáti, kteří splňují podmínky článku 5, tj. podmínky pro zápis, a článku 6, které se týkají zápisu a slibu advokátů, a kteří úspěšně vykonali zkoušku na konci stáže stanovenou zákonem), seznam II (advokáti, kteří splňují podmínky článků 5 a 6), seznam III a seznam IV (advokáti, kteří vykonávají činnost pod svým profesním označením udělovaným v domovském členském státě).
13. Další předpisy vnitrostátního práva se nacházejí v příloze k tomuto stanovisku.
III – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
14. Graham J. Wilson, britský státní příslušník, je barrister (advokát) a člen Honourable Society of Gray’s Inn, přičemž je od roku 1975 členem advokátní komory Anglie a Walesu. V Lucembursku vykonává povolání advokáta od roku 1994.
15. Dne 29. dubna 2003 byl G. J. Wilson předvolán Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (rada lucemburské advokátní komory) (dále jen „Conseil de l´ordre“) k jazykovému ústnímu pohovoru podle čl. 3 odst. 2 zákona z roku 2002.
16. Dne 7. května 2003 se G. J. Wilson k tomuto pohovoru dostavil v doprovodu lucemburského advokáta. Conseil de l’ordre účast advokáta odmítla.
17. Dopisem ze dne 14. května 2003 Conseil de l’ordre oznámila G. J. Wilsonovi své rozhodnutí neprovést zápis do seznamu advokátů IV s odůvodněním, že se odmítl účastnit ústního pohovoru bez účasti svého advokáta a že Conseil de l’ordre tedy nemohla ověřit jazykové znalosti G. J. Wilsona.
18. V tomto dopise byl G. J. Wilson informován o tom, že proti tomuto rozhodnutí může podle čl. 26 odst. 7 zákona z roku 1991 podat opravný prostředek u Conseil disciplinaire et administratif (kárná a správní rada).
19. Graham J. Wilson však podal u tribunal administratif (správní soud) žalobu s odůvodněním, že opravný prostředek u Conseil disciplinaire et administratif nesplňuje ani požadavky práva Společenství ani požadavky článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a že tribunal administratif tedy musí rozhodnout na základě své výhradní příslušnosti.
20. Rozsudkem ze dne 13. května 2004 se však tribunal administratif prohlásil za nepříslušný.
21. Proti tomu G. J. Wilson podal dne 22. června 2004 u Cour administrative (správní soud) odvolání. Cour administrative považuje výklad čl. 9 odst. 2 směrnice 98/5 za nezbytný pro rozhodnutí o příslušnosti správního soudu, a tudíž pro určení vlastní příslušnosti. Dále pochybuje o slučitelnosti těchto jazykových zkoušek se zárukami této směrnice.
22. Z tohoto důvodu Cour administrative usnesením ze dne 7. prosince 2004 řízení přerušil a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 9 směrnice 98/5 [...] vykládán tak, že vylučuje takové řízení o opravném prostředku, které je upraveno zákonem ze dne 10. srpna 1991 ve znění zákona ze dne 13. listopadu 2002?
2) Konkrétněji, představují takové orgány rozhodující o opravných prostředcích, jako je conseil disciplinaire et administratif a conseil disciplinaire et administratif d’appel, ,vnitrostátní opravné prostředky k soudu‘ ve smyslu článku 9 směrnice 98/5 a musí být [tento článek] vykládán tak, že vylučuje opravný prostředek, který ukládá předložení věci jednomu nebo více orgánům této povahy před tím, než je možné předložit právní otázku ,soudu‘ ve smyslu [uvedeného článku]?
3) Jsou příslušné orgány členského státu oprávněny podmínit právo advokáta [jiného] členského státu trvale vykonávat povolání advokáta pod profesním označením udělovaným v domovském státě v oblastech činností specifikovaných v článku 5 směrnice [98/5] požadavkem znalosti jazyků [tohoto prvně uvedeného] členského státu?
4) Mohou příslušné orgány konkrétně stanovit podmínku, že toto právo na výkon povolání je podmíněno tím, že advokát absolvuje jazykovou ústní zkoušku ve všech třech hlavních jazycích hostitelského členského státu (nebo několika z nich), aby příslušné orgány mohly ověřit, zda advokát ovládá tyto tři jazyky, a pokud tak tomu je, jaké jsou procesní záruky, pokud existují, které jsou vyžadovány?“
IV – K první a druhé předběžné otázce: soudní ochrana
A – K přípustnosti
23. Ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (lucemburská advokátní komora) (dále jen „Ordre“) a lucemburská vláda považují první dvě předběžné otázky za nepřípustné, Komise považuje za nepřípustnou druhou předběžnou otázku.
24. Podle názoru Ordre není Soudní dvůr příslušný k výkladu článku 9 směrnice ve světle lucemburského práva. Dále jsou informace v předkládacím rozhodnutí k první otázce neúplné.
25. Lucemburská vláda nepovažuje výklad článku 9 směrnice za nutný, protože je v tomto ohledu úkolem vnitrostátního soudu, aby posoudil, kdo je příslušný pro rozhodování o opravném prostředku.
26. Podle názoru Komise je druhá předběžná otázka nepřípustná z důvodu nedostatečných informací.
27. Soudní dvůr nemůže rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem, pokud je zjevné, že výklad nebo posouzení platnosti pravidla Společenství, požadované vnitrostátním soudem, nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(7).
28. I když jsou informace o předpisech použitých ve sporu v původním řízení velmi omezené, přesto ze spisu vyplývají dostatečné informace týkající se podstatných znaků soudní ochrany.
29. Dále je zjevné, že je požadován výklad ustanovení práva Společenství, který následně umožní posouzení slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů.
30. Předkládající soud konkrétně požaduje výklad pojmu „opravný prostředek k soudu podle vnitrostátních předpisů“ ve smyslu článku 9 směrnice. Zodpovězení této otázky je pro řešení právního sporu nezbytné, protože umožní určení příslušnosti, zejména příslušnosti předkládajícího soudu pro rozhodování o opravném prostředku podávaném proti rozhodnutím Conseil de l’ordre. O samotné příslušnosti však rozhodují lucemburské soudy.
31. Pokud jde o rozdělení příslušnosti v řízení o předběžné otázce podle článku 234 ES, Soudnímu dvoru nepřísluší, aby posuzoval s konečnou platností slučitelnost soudní ochrany poskytnuté lucemburským právem s právem Společenství.
B – K věci samé
1. Úvodní poznámky
32. V tomto řízení se první dvě předběžné otázky týkají systému opravných prostředků stanoveného v Lucembursku ohledně nepřipuštění advokáta v Lucembursku. V podstatě se jedná o otázku obecné slučitelnosti takové úpravy s požadavky směrnice.
33. Zatímco první předběžná otázka se obecně týká řízení o opravném prostředku stanoveného v zákoně z roku 1991 ve znění zákona z roku 2002 a článku 9 směrnice, druhá otázka se konkrétně týká orgánů, které rozhodují o opravných prostředcích, jako jsou Conseil disciplinaire et administratif a Conseil disciplinaire et administratif d’appel, jakož i přímo znění článku 9 směrnice.
34. I přes rozdílné formulace je ovšem obsahově sledován tentýž cíl. S ohledem na výše uvedené musejí být obě předběžné otázky posuzovány společně podle následujících hledisek: obecné požadavky práva Společenství na uspořádání systému opravných prostředků; hledisko nezávislosti soudu; hledisko nestrannosti soudu. Kritériem pro tento přezkum je přitom zejména článek 234 ES a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
35. Nakonec je třeba připomenout, že v rámci soudní spolupráce v řízení o předběžné otázce je úkolem vnitrostátního soudu, aby určil a posoudil skutkový stav věci, zatímco úkolem Soudního dvora je, aby poskytl vnitrostátnímu soudu výkladové prvky, které jsou pro rozhodnutí konkrétního sporu nezbytné(8).
2. K obecným požadavkům na uspořádání systému opravných prostředků
36. Článek 9 směrnice hovoří o „opravném prostředku k soudu podle vnitrostátního práva“. K přímému zahrnutí vnitrostátních profesních organizací tím nedochází, ačkoliv jsou zmíněny např. v čl. 6 odst. 2 směrnice.
37. Kromě toho formulace nemusí znamenat, že musí o věci vždy rozhodovat soud v klasickém smyslu, zvláště když relevantní vnitrostátní právo může, jako v projednávané věci, přijmout jinou úpravu.
38. Podle judikatury Soudního dvora přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby při neexistenci právní úpravy Společenství v dané oblasti určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům vyplývají z přímého účinku práva Společenství(9).
39. Je třeba ovšem poznamenat, že tato řízení jednak nesmějí být méně výhodná než řízení u obdobných žalob, které se týkají pouze vnitrostátního práva. V rámci rozdělení příslušnosti mezi Soudní dvůr a vnitrostátní soudy podle článku 234 ES přísluší vnitrostátnímu soudu, aby stanovil, zda je praktické použití dotčené právní úpravy skutečně diskriminační(10).
40. Kromě toho řízení nesmí činit výkon práv přiznaných právem Společenství prakticky nemožným nebo jej nadměrně ztěžovat. Při použití této zásady je třeba každý případ, ve kterém vystává otázka, zda vnitrostátní procesní předpis činí použití práva Společenství nemožným, nebo jej nadměrně ztěžuje, posuzovat s přihlédnutím k úloze tohoto předpisu v celém řízení, průběhu řízení a zvláštnostem řízení před různými vnitrostátními orgány(11).
41. Proto je třeba článek 9 směrnice, popř. lucemburské právní předpisy, vykládat ve světle obou těchto zásad.
42. Dále je třeba poukázat na historii vznik relevantního ustanovení směrnice. Jelikož ustanovení samo nebylo v rámci legislativního procesu změněno, lze na odůvodnění Komise uvedené v jejím návrhu pohlížet jako na vyjádření záměru zákonodárce Společenství. Podle něj je cílem úpravy poskytnutí minimálních záruk(12). To naznačuje, že pojem „soud“ má být vykládán restriktivně, aby se dostatečně zohlednil zájem osoby dožadující se soudní ochrany.
3. Ke kritériu nezávislosti soudu
43. Nejprve je třeba provést přezkum nezávislosti soudu s ohledem na Smlouvu o ES.
44. Článek 234 druhý pododstavec ES sám neobsahuje definici pojmu „soud“. V rámci práva Společenství však existují určité minimální požadavky, které stanovil Soudní dvůr(13). Podle ustálené judikatury pro posouzení toho, zda předkládající orgán má charakter soudu ve smyslu článku 234 ES, což je otázka, která spadá výlučně do práva Společenství, bere Soudní dvůr v úvahu všechny skutečnosti, jako je zřízení orgánu na základě zákona, jeho trvalost, závaznost jeho jurisdikce, kontradiktorní povaha řízení, použití právních předpisů orgánem, jakož i jeho nezávislost. Kromě toho jsou vnitrostátní soudy oprávněny obrátit se na Soudní dvůr pouze tehdy, pokud před nimi probíhá spor a pokud rozhodují v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím, jež má charakter soudního rozhodnutí.
45. V projednávané věci je problematickým kritériem právě kritérium nezávislosti, které je nejdůležitější pro odlišení vnitrostátního soudu od správního orgánu(14).
46. Podle toho se musí jednat o soud, který jedná v obecném rámci své působnosti, který musí nezávisle a v souladu s právem rozhodovat spory, které je příslušný rozhodovat na základě zákona. Dále lze pod pojem „soud“ ze své podstaty zahrnout pouze takový orgán, který je třetí osobou ve vztahu k orgánu, který přijal rozhodnutí, které je předmět opravného prostředku(15).
47. Právě poslední bod je ovšem sporný. Nepřipuštění advokáta Conseil de l’ordre, která se skládá z advokátů zapsaných do seznamu I, je znovu přezkoumáváno pouze advokáty zapsanými do seznamu I. V tomto ohledu tyto osoby, které se mají nezávisle ve věci vyjádřit, nejsou totožné s některým z účastníků sporu, v tomto případě Conseil de l’ordre, nejsou ale vůči němu také ani v postavení třetí osoby, spíše se nacházejí ve „stejném táboře“. Spojitost lze spatřit také v tom, že předseda lucemburské advokátní komory, člen Conseil de l’ordre, je jako „Chef de l’Ordre“ podle článku 21 zákona z roku 1991 nadřízeným všech zúčastněných advokátů.
48. V rozsudku týkajícím se zadávání veřejných zakázek se Soudní dvůr podrobně nezabýval požadavky na postavení třetí osoby ve vztahu k účastníkům řízení, o jejichž sporu se rozhoduje, ale zdůraznil způsob výkonu činnosti, tedy to, zda rozhoduje nezávisle a na vlastní odpovědnost(16).
49. To lze ale objasnit následujícími okolnostmi věci, o které bylo v rozhodné době rozhodováno, které v projednávané věci chybí: tehdy bylo zákonem stanoveno, že předkládající Komise pro dohled nad zadáváním veřejných zakázek vykonává svou činnost nezávisle a na vlastní odpovědnost. Stejně tak členové senátů byli nezávislí a podléhali pouze zákonu. Německý zákon o soudcích týkající se zrušení nebo neplatnosti jejich jmenování byl použit per analogiam také na členy senátů, kteří jsou úředníky. Nestrannost čestných členů byla nakonec zajištěna tím, že se nesměli ze zákona zabývat případy, na kterých se sami při rozhodování o zadání veřejné zakázky podíleli nebo ve kterých se o veřejnou zakázku sami nebo jako zástupci uchazečů ucházejí nebo ucházeli.
50. Skutečnost, že podle lucemburských předpisů nesmějí být členové profesních soudů zároveň členy Conseil de l’ordre, se tak nezdá být dostačující. Během výkonu svého mandátu by měli požívat přinejmenším zákonem stanovenou nezávislost a neměli by být odvolatelní(17). Dále je třeba konstatovat, že chybí zvláštní předpisy o vyloučení pro podjatost a zdržení se hlasování členů soudu, stejně tak jako chybí ochrana před neoprávněnými zásahy nebo neoprávněným tlakem ze strany správních orgánů, např. zákonem stanovená nezávislost na vnějších pokynech(18). Tak obecná zásada nevměšování se do činnosti rozhodovacího orgánu ve spojení s povinností zdržet se hlasování nepostačuje k tomu, aby byla zajištěna nezávislost osob, které mají ve sporu rozhodovat. Tato podstatná podmínka orgánu rozhodujícího jako soud naopak musí být zajištěna ustanoveními, ve kterých musí být stanoveny jasně a jednoznačně důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů(19).
51. Je třeba poznamenat, že orgán, u kterého se podává opravný prostředek proti rozhodnutí útvarů správních orgánů, může být také považován za soud ve smyslu článku 234 ES, pokud sice vykazuje organizační spojení s uvedeným správním orgánem, ale vnitrostátní právní kontext může zajistit funkční oddělení jednak mezi útvary správního orgánu, jejichž rozhodnutí jsou napadána, a jednak orgánem, který o stížnostech podaných proti rozhodnutím těchto útvarů rozhoduje, aniž by od správního orgánu, ke kterému tyto útvary patří, dostával jakékoli pokyny(20).
52. V projednávané věci musí zúčastněné orgány rozhodovat o stejných otázkách podle téhož zákonného kritéria, takže nelze hovořit o takovém funkčním oddělení, které je popsáno výše.
53. Profesními organizacemi se Soudní dvůr zvláště zabýval ve věci Broekmeulen(21). V rozsudku vydaném v této věci Soudní dvůr rozhodl, že v zájmu praktické účinnosti práva Společenství musí mít Soudní dvůr možnost rozhodovat o otázkách výkladu a platnosti, které vyvstanou v rámci takového sporu, pokud je podle práva členského státu provádění předpisů přijatých orgány Společenství svěřeno profesní organizaci, která jedná pod určitým správním dohledem, a pokud přitom tato organizace ve spolupráci s příslušnými orgány stanoví opravné prostředky, které mohou ovlivnit výkon práv přiznaných právem Společenství.
54. V projednávané věci lze ovšem správní dozor nebo spolupráci spatřovat nanejvýš v tom, že se rozhodování v druhém stupni účastní dva profesionální soudci, kteří se na sporných rozhodnutích podíleli. Přesto zde není dostatečná ochrana, protože soudci mohou být přehlasováni většinou přítomných advokátů, konkrétně třemi.
55. I když část právní nauky bez dalšího připouští soudní charakter profesních senátů(22), je třeba myslet na to, že nezávislost není vedlejším, nýbrž podstatným znakem soudů(23).
56. S ohledem na to, co již bylo řečeno k tomuto řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce stejně jako ke skutečnosti, že v prvním stupni rozhodují výlučně lucemburští advokáti zapsaní do seznamu I, kteří mohou mít v každém případě zájem na ochraně „svého pracovního trhu“ před zahraniční konkurencí, nelze Conseil disciplinaire et administratif ani Conseil disciplinaire et administratif d’appel považovat za soud ve smyslu článku 234 ES.
57. Dále se ale nabízí také srovnání s jinými ustanoveními směrnic s obdobným obsahem jako článek 9 směrnice.
58. Existuje určitý druh ustanovení ve směrnicích, která výslovně stanoví, že se v případě odvolacího orgánu, který musí členskými státy zřídit, nutně nemusí jednat o soud ve smyslu článku 234 ES(24).
59. Taková ustanovení ovšem v projednávaném případě chybí. K tomu lze uvést, že tato ustanovení nicméně vždy vyžadují znak nezávislosti příslušných orgánů na účastnících řízení. V tomto ohledu nejsou požadavky na složení rozhodovacího orgánu, které toto ustanovení stanoví, méně náročné, i když se nemusí jednat o soud v obvyklém smyslu.
60. Jiný druh ustanovení směrnic konečně stanoví, že rozhodnutí, která nepodléhají „soudnímu přezkumu“, podléhají v každém případě přezkumu orgánem nezávislým na orgánu, který rozhodnutí vydal, kterým musí být soud podle článku 234 ES(25).
61. Takovou možnost ovšem směrnice použitelná v projednávané věci nestanoví.
62. Proto nelze ze srovnání s ustanoveními jiných směrnic s obdobným obsahem dovozovat, že rozhodovací orgány složené výlučně z advokátů představují soudy ve výše uvedeném smyslu, nebo že postačuje následný soudní přezkum.
63. Konečně znak nezávislosti musí být posuzován také s ohledem na judikaturu k článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
64. Toto ustanovení sice upravuje výslovně pouze záruky, které musí splňovat řádný proces, nicméně tyto záruky by byly neúčinné, pokud by nebylo uznáno, že nejprve musí existovat nárok na soudní ochranu(26).
65. Také judikatura Společenství uznala právo na přístup k soudu, kterým jednotlivec získává možnost, aby uplatnil svá práva a oprávněné zájmy, které mu přiznává právní řád Evropské unie, před příslušným soudem za účelem jejich účinného prosazení. Články 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“) zakotvují obecnou právní zásadu, která tvoří základ ústavních tradic společných členským státům.
66. Nezávislost ve smyslu EÚLP znamená zejména nezávislost soudců na správních orgánech a účastnících řízení(27). Přitom je nepodstatné, že členové soudu jsou jmenováni správními orgány, neboť jim nemohou být, pokud jde o jejich činnosti, udělovány žádné pokyny(28). To je v projednávané věci ovšem sporné. V tomto ohledu obdobně platí výše uvedené.
67. Pokud jde o složení rozhodovacího orgánu, nemusí se nutně jednat o soud v klasickém smyslu. Právě v technické oblasti (například patenty) mohou být dány oprávněné důvody pro jiná složení(29). V projednávaném případě se ovšem o takový speciální obor, který by předpokládal zvláštní nebo dokonce technické znalosti, nejedná.
68. Pochybnosti mohou vznikat především tehdy, pokud jsou členové soudu jmenováni nebo navrhováni zájmovými skupinami a soud má rozhodovat právě o zájmech těchto skupin, popř. jejich členů(30). K tomu přitom právě v tomto řízení o rozhodnutí o předběžné otázce dochází.
69. Na druhé straně v zásadě nevznikají pochybnosti, pokud u stavovského nebo profesního soudu spolupůsobí jako soudci členové profese(31). Tyto osoby dokonce mohou tvořit většinu rozhodovacího orgánu, ale vždy za předpokladu, že disponují právním statusem, který je chrání před vnějším tlakem(32).
70. V rozsudku Le Compte Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že nestrannost je zajištěna tím, že se účastní stejný počet profesionálních soudců, z nichž pochází také předsedající, jehož hlas je při rovnosti hlasů rozhodující(33).
71. Taková úprava v projednávané věci ovšem rovněž chybí. Přitom je třeba zohlednit, že v tomto řízení jde, ve srovnání s rozsudkem Le Compte, o mnohem významnější otázku vlastního připuštění do advokacie. Zatímco trestání profesních deliktů lze považovat ještě za „vlastní záležitost“ advokacie, u připuštění k činnosti a jejího provozování se to zdá být pochybné, zvláště pokud je právní postavení žadatele dotčeno výraznějším způsobem.
72. Z tohoto důvodu je třeba alespoň požadovat zákonnou úpravu nezávislosti zúčastněných, což je u soudců jak z osobního, tak i věcného hlediska obvyklé.
73. Obdobný problém nastává v druhém stupni, protože dva odvolací soudci mohou být přehlasováni třemi advokáty.
74. Rozhodovací orgány jako Conseil disciplinaire et administratif a Conseil disciplinaire et administratif d’appel proto nelze považovat za nezávislé ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
4. Ke kritériu nestrannosti soudu
75. Z výše uvedených závěrů lze dále dovozovat, že Conseil disciplinaire et administratif a Conseil disciplinaire et administratif d’appel zároveň postrádají nestrannost soudu ve smyslu čl. 6 odst. 1 EÚLP, zejména s ohledem na funkční spojitost mezi nezávislostí a nestranností, jelikož první je podmínkou druhé(34).
76. Zároveň se v tomto ohledu nabízí srovnání s věcí De Moor. Jednalo se přitom rovněž o spor ohledně odmítnutí připuštění do advokacie kárnou komisí složenou výhradně z advokátů(35).
77. Žalobce zpochybnil strukturální a personální nestrannost kárné komise. Uvedl, že obhajují pouze své vlastní materiální a morální zájmy.
78. Zatímco vláda dotčeného státu se proti tomuto tvrzení bránila pouze na základě okolností konkrétního případu, Komise pro lidská práva v podstatě podpořila tvrzení žalobce. Soud se sám tímto problémem nezabýval, ale zaměřil se pouze na zásadu spravedlivého a veřejného procesu.
79. Podle lucemburského práva rozhodují v prvním stupni rovněž výlučně lucemburští advokáti zapsaní do seznamu I, kteří by skutečně mohli mít zájem na tom, aby chránili „svůj pracovní trh“ před zahraniční konkurencí.
80. Z tohoto důvodu není zajištěna nestrannost rozhodovacího orgánu příslušného podle lucemburského práva.
81. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva postačuje možnost následného soudního přezkumu(36). Přezkumné řízení, které podle lucemburského práva probíhá v posledním stupni, ovšem postrádá nezbytnou soudní pravomoc v plném rozsahu pro rozhodování skutkových i právních otázek(37).
82. Celkově lze tedy říct, že takový systém opravných prostředků, jakým je systém v původním řízení, nesplňuje požadavky práva Společenství.
5. Mezitímní závěr
83. Na první dvě předběžné otázky je tedy třeba odpovědět tak, že směrnice 98/5 musí být vykládána v tom smyslu, že brání řízení o opravném prostředku, jak je stanoveno v zákoně z roku 1991 ve znění zákona z roku 2002.
V – Ke třetí a čtvrté předběžné otázce: kontrola jazykových znalostí
84. Třetí a čtvrtá předběžná otázka se v podstatě týká právních problémů, které jsou také předmětem řízení o nesplnění povinnosti ve věci C‑193/05. Odpovídají právním otázkám, které v této věci Komise uvedla v prvním žalobním důvodu.
85. Pokud jde o posouzení třetí a čtvrté předběžné otázky, odkazuje se proto na závěry k prvnímu žalobnímu důvodu v mém stanovisku k souběžně vedenému řízení o nesplnění povinnosti státem(38).
86. Na třetí předběžnou otázku stejně jako na první část čtvrté předběžné otázky je třeba odpovědět tak, že směrnice musí být vykládána tak, že brání vnitrostátní úpravě, podle které orgány členského státu mohou podmínit výkon povolání advokáta pod profesním označením udělovaným domovským členským státem v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, úspěšným složením předběžné jazykové zkoušky.
87. Na základě tohoto výkladu je zbytečné odpovídat na druhou část čtvrté předběžné otázky.
VI – Závěry
88. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky odpověděl takto:
„1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, musí být vykládána v tom smyslu, že brání řízení o opravném prostředku, jak je stanoveno v zákoně z roku 1991 ve znění zákona z roku 2002.
2) Směrnice 98/5 musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní úpravě, podle které orgány členského státu mohou podmínit výkon povolání advokáta pod profesním označením udělovaným domovským členským státem v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, úspěšným složením předběžné jazykové zkoušky.“
PŘÍLOHA
Předpisy vnitrostátního práva
Zákon ze dne 10. srpna 1991 o povolání advokáta
[...]
Článek 6
(1) Pro zápis do seznamu [jedné z advokátních komor v Lucemburském velkovévodství] je třeba:
a) předložit nezbytnou záruku bezúhonnosti;
b) prokázat splnění podmínek pro přijetí na stáž.
Conseil de l'ordre může výjimečně osobám, které vykonaly svou profesní stáž ve svém domovském státě a mohou osvědčit profesní praxi nejméně po dobu pěti let, udělit výjimku z některých podmínek pro přijetí na stáž;
c) mít lucemburskou státní příslušnost nebo být státním příslušníkem některého členského státu Evropských společenství.
Conseil de l'ordre po přijetí stanoviska ministra spravedlnosti může na základě důkazu o vzájemnosti ze strany státu, který není členským státem Evropského společenství, jehož státní příslušnost má uchazeč, udělit výjimku z této podmínky. Stejně tomu je tak v případě uchazečů, kteří mají postavení politického uprchlíka a kteří mají v Lucemburském velkovévodství právo na azyl.
[...]
Článek 24
(1) Tímto zákonem se zřizuje Conseil disciplinaire et administratif složená z pěti advokátů zapsaných do seznamu advokátů I, z nichž čtyři jsou zvoleni poměrnou většinou sněmu advokátní komory v Lucemburku a jeden sněmem advokátní komory v Diekirchu. Sněm advokátní komory v Lucemburku zvolí čtyři náhradníky a sněm advokátní komory v Diekirchu jednoho náhradníka. Jakýkoli činný člen je v případě, že nemůže vykonávat svou funkci, nahrazen podle služebního stáří náhradníkem advokátní komory, do níž patří, a v případě překážky na straně náhradníků z jeho advokátní komory, náhradníkem z druhé advokátní komory.
(2) Funkční období členů trvá dva roky, a to od 15. září, které následuje po jejich zvolení. V případě, že je uvolněno místo činného člena nebo náhradníka, je jeho náhradník kooptován Conseil disciplinaire et administratif. Funkce kooptovaných činných členů a náhradníků zanikají k datu, kdy by zanikly funkce zvoleného člena, kterého nahrazují. Členové Conseil disciplinaire et administratif jsou znovu zvolitelní.
(3) Conseil disciplinaire et administratif zvolí jednoho předsedu a jednoho zástupce předsedy. V případě překážky na straně předsedy a zástupce předsedy předsedá Conseil služebně nejstarší člen. Služebně nejmladší člen Conseil je zapisovatelem.
(4) Pro členství v Conseil disciplinaire et administratif je nezbytné mít lucemburskou státní příslušnost, být zapsán do seznamu advokátů I alespoň pět let a nebýt členem Conseil de l’ordre.
(5) Jestliže Conseil disciplinaire et administratif nemůže být sestavena podle předcházejících ustanovení, jsou její členové určeni Conseil de l’ordre, do níž patří členové, kteří mají být nahrazeni.
[...]
Článek 26
[...]
(7) V případech výmazu advokáta ze seznamu, neprovedení zápisu nebo nového zápisu, zpochybnění pořadí, jakož i v případech uvedených v čl. 22 odst. 2, článku 23, čl. 34 odst. 3 a čl. 40 odst. 1 může dotčený advokát podat ve lhůtě 40 dnů po předání, doručení nebo zaslání napadaného rozhodnutí podle jednoho z postupů stanovených v odstavci 6, návrh ke Conseil disciplinaire et administratif. V řízení se nevyžaduje zastupování zmocněncem.
[...]
Článek 28 (ve znění zákona z roku 2002)
(1) Účastníci řízení, státní zastupitelství a příslušná Conseil de l'ordre mohou proti všem rozhodnutím Conseil disciplinaire et administratif podat odvolání s výjimkou rozhodnutí přijatého podle čl. 22 odst. 2.
(2) Za tímto účelem se zřizuje Conseil disciplinaire et administratif d'appel složená ze dvou soudců Cour d'appel (odvolací soud) a tří přísedících advokátů zapsaných do seznamu advokátů I.
Členové soudci a jejich náhradníci, jakož i tajemník přidělený Conseil jsou na návrh Cour supérieure de justice (nejvyšší soud) jmenováni velkovévodskou vyhláškou na dobu dvou let. Jejich odměna je stanovena velkovévodským nařízením.
Přísedící advokáti a jejich náhradníci jsou jmenováni velkovévodskou vyhláškou na dobu dvou let. Jsou vybíráni ze seznamu pěti advokátů zapsaných do seznamu advokátů I alespoň pět let předloženého každou Conseil de l’ordre pro každou funkci.
Funkce přísedícího je neslučitelná s funkcí člena Conseil de l’ordre nebo s funkcí člena Conseil disciplinaire et administratif.
Conseil disciplinaire et administratif d’appel zasedá v prostorách Cour supérieure de justice, kde je rovněž zajišťována služba kanceláře jeho tajemníka.
Conseil disciplinaire et administratif d’appel předsedá služebně nejstarší soudce.
(3) Odvolání je třeba podat v kanceláři Cour supérieure de justice ve lhůtě 40 dní, která začíná běžet pro účastníky řízení, státní zastupitelství a příslušnou Conseil de l'ordre ode dne, kdy jim bylo rozhodnutí oznámeno předsedou Conseil disciplinaire et administratif doporučeným dopisem s doručenkou.
(4) Pro Conseil disciplinaire et administratif d'appel se použije obdobně ustanovení článku 26 týkajícího se šetření a řízení.
Článek 29
(1) Proti rozsudku vydanému o takovém odvolání mohou účastníci řízení, státní zastupitelství a příslušná Conseil de l'ordre podat kasační opravný prostředek.
(2) Na podání kasačního opravného prostředku, postup a rozhodnutí se použijí odpovídající občanskoprávní procesní ustanovení. Lhůta pro podání kasačního opravného prostředku začíná běžet ode dne, kdy byl rozsudek o odvolání doručen tajemníkem doporučeným dopisem s doručenkou.
[...]
Zákon ze dne 13. listopadu 2002 o provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, kterým se provádí
1) změna zákona ze dne 10. srpna 1991 o povolání advokáta ve znění pozdějších předpisů,
2) změna zákona ze dne 31. května 1999 upravujícího usídlování společností
[...]
Článek 3
(1) Evropský advokát musí být zapsán do seznamu některé z advokátních komor v Lucemburském velkovévodství, aby v něm mohl vykonávat činnost pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě.
Pro tento účel musí advokát podat u předsedy (bâtonnier) advokátní komory v soudním obvodě, ve kterém se chce usadit, úplnou žádost ve francouzském jazyce. Kromě dokumentů a informací uvedených v odstavci 2 musí evropský advokát rovněž uvést ve své žádosti, zda je členem sdružení advokátů ve svém domovském členském státě a uvést případně všechny užitečné informace související s tímto sdružením.
(2) Conseil de l’Ordre des Avocats du Grand-Duché de Luxembourg, které byla předložena žádost evropského advokáta, aby mohl vykonávat činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě, zapíše evropského advokáta do seznamu advokátů této advokátní komory po ústním pohovoru umožňujícím Conseil de l’Ordre ověřit, že evropský advokát ovládá alespoň jazyky v souladu s čl. 6 odst. 1 písm. d) zákona ze dne 10. srpna 1991 a po předložení dokumentů uvedených v čl. 6 odst. 1 písm. a), c) první větě a písm. d) zákona ze dne 10. srpna 1991, jakož i průkazu oprávnění potvrzujícího zápis dotyčného evropského advokáta u příslušného orgánu v domovském členském státě. Uvedený průkaz oprávnění udělovaný v domovském členském státě se musí předkládat každý rok během prvního měsíce roku a nesmí být starší než tři měsíce.
Není-li průkaz oprávnění předložen, může Conseil de l'ordre rozhodnout o výmazu zápisu evropského advokáta.
Zápis evropského advokáta do seznamu advokátů u příslušné advokátní komory se provádí v souladu s čl. 8 odst. 3 bodem 4 zákona ze dne 10. srpna 1991 do seznamu advokátů IV, ve kterém jsou uvedeni advokáti, kteří vykonávají svou činnost pod profesním označením udělovaným ve svém domovském členském státě.
Conseil de l'ordre, která zápis provádí, o tom vyrozumí příslušný orgán domovského členského státu.
(3) Rozhodnutí o neprovedení zápisu podle odstavce 2 nebo o výmazu takového zápisu musí být odůvodněna. Rozhodnutí jsou oznamována evropskému advokátovi doporučeným dopisem s doručenkou. Proti těmto rozhodnutím lze podat opravné prostředky stanovené v čl. 26 odst. 7 a následujících zákona ze dne 10. srpna 1991 podle podmínek a způsobů v něm uvedených.
(4) Zveřejní-li některá z advokátních komor Lucemburského velkovévodství jména advokátů, kteří jsou zapsáni v jejím seznamu, zveřejní také jména evropských advokátů, kteří jsou u ní zapsáni a kteří vykonávají svou činnost po profesním označením udělovaným v domovském členském státě.
(5) Provede-li příslušný orgán jiného členského státu než Lucemburska zápis advokáta, který je zapsán u některé z advokátních komor Lucemburského velkovévodství, musí být údaje uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 předány předsedovi příslušné advokátní komory Lucemburského velkovévodství, u které je tento advokát zapsán.
[...]
Článek 14
Zákon ze dne 10. srpna 1991 o povolání advokáta ve znění pozdějších předpisů stanoví:
[...]
III. V článku 6 odst. 1 byl doplněn následující bod d):
„d) ovládat jazyk právních předpisů a jazyky používané správními a soudními orgány ve smyslu zákona ze dne 24. února 1984 o jazykovém režimu.“