SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
CHRISTINE STIX-HACKL,
predstavljeni 11. maja 2006(1)
Zadeva C-506/04
Graham J. Wilson
proti
Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour administrative (Luksemburg))
„Direktiva 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena – Trajno opravljanje poklica odvetnika v drugi državi kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena – Registracija v nacionalni imenik odvetnikov – Preizkus znanja jezikov države članice gostiteljice – Pravna sredstva pred sodiščem – Pravno sredstvo pred Conseil disciplinaire et administratif du barreau“
I – Uvodne opombe
1. Obravnavani postopek za sprejetje predhodne odločbe zadeva, podobno kot vzporedni postopek zaradi neizpolnitve obveznosti,(2) vprašanje, v kakšnem razmerju so jamstva Direktive 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena(3) (v nadaljevanju: Direktiva), do nacionalnega predpisa, po katerem morajo prav ti odvetniki iz drugih držav članic ES za registracijo v imenik odvetnikov države članice gostiteljice opraviti ustni preizkus za ugotavljanje znanja jezikov države gostiteljice.
2. V predlogu za sprejetje predhodne odločbe gre tudi za zahteve Direktive glede nacionalnih pravnih sredstev pri zavrnitvi navedene registracije.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
3. V skladu s členom 1(1) Uredbe je namen te Direktive olajšati trajno opravljanje odvetniškega poklica s samozaposlitvijo ali z redno zaposlitvijo v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila pridobljena poklicna kvalifikacija.
4. V skladu s členom 2(2) ima vsak odvetnik pravico, da v kateri koli drugi državi članici pod poklicnim nazivom iz svoje matične države trajno opravlja dejavnosti iz člena 5.
5. V členu 3 Uredbe, ki ureja registracijo pri pristojnem organu, je določeno:
„(1) Odvetnik, ki želi opravljati poklic v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je pridobil svojo poklicno kvalifikacijo, se mora registrirati pri pristojnem organu v tej državi.
(2) Pristojni organ v državi članici gostiteljici registrira odvetnika po predložitvi potrdila, ki dokazuje njegovo registracijo pri pristojnem organu v matični državi članici. Zahteva lahko, da potrdilo, če ga predloži pristojni organ matične države članice, ne sme biti staro več kakor tri mesece. O registraciji obvesti pristojni organ v matični državi članici.
(3) Za uporabo odstavka 1:
– v Združenem kraljestvu in na Irskem se odvetniki, ki opravljajo poklic pod drugim poklicnim nazivom kakor tistim, ki se uporablja v Združenem kraljestvu in na Irskem, registrirajo bodisi pri organu, pristojnem za poklic ‚barrister‘ ali ‚advocate‘, ali pri organu, pristojnem za poklic ‚solicitor‘;
– v Združenem kraljestvu je organ, ki je pristojen za poklic ‚barrister‘ iz Irske, tisti organ, ki je pristojen za poklic ‚barrister‘ ali ‚advocate‘, in organ, pristojen za poklic ‚solicitor‘ iz Irske, organ, ki je pristojen za poklic ‚solicitor‘;
– na Irskem je organ, ki je pristojen za poklic ‚barrister‘ ali ‚advocate‘ iz Združenega kraljestva, organ, ki je pristojen za poklic ‚barrister‘, in organ, pristojen za poklic ‚solicitor‘ iz Združenega kraljestva, organ, ki je pristojen za poklic ‚solicitor‘.
(4) Kjer ustrezni pristojni organ v državi članici gostiteljici objavi imena odvetnikov, registriranih pri njem, mora prav tako objaviti imena odvetnikov, registriranih na podlagi te direktive.“
6. V členu 5 Uredbe, ki ureja področje dejavnosti, je določeno:
„(1) Ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 odvetnik, ki opravlja poklic pod poklicnim nazivom iz svoje matične države, opravlja enake poklicne dejavnosti kakor odvetnik, ki opravlja poklic pod ustreznim poklicnim nazivom v rabi v državi članici gostiteljici, in lahko med drugim daje pravne nasvete o zakonodaji svoje matične države članice, o zakonodaji Skupnosti, o mednarodnem pravu in o zakonodaji države članice gostiteljice. V vsakem primeru pa mora spoštovati procesna pravila, ki se uporabljajo na nacionalnih sodiščih.
(2) Države članice, ki na svojem ozemlju pooblastijo neko predpisano kategorijo odvetnikov za sestavljanje dokumentov za pridobitev pravice za upravljanje zapuščine umrlih oseb ter za pridobivanje in prenos lastniških deležev na zemljiščih, kar je v drugih državah članicah rezervirano za druge poklice kakor za odvetniški poklic, lahko izključijo iz takšnih dejavnosti odvetnike, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz svojih matičnih držav, dodeljenim v eni od teh zadnjih držav članic.
(3) Za opravljanje dejavnosti, ki se nanašajo na zastopanje ali obrambo stranke v sodnem postopku, in če zakonodaja države članice gostiteljice pridržuje takšne dejavnosti za odvetnike, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz te države, le-ta lahko zahteva od odvetnikov, ki opravljajo poklic pod poklicnimi nazivi iz matične države, da delajo v povezavi z odvetnikom, ki opravlja odvetniški poklic pred zadevnim sodnim organom in bi po potrebi odgovarjal pred tem organom, ali z osebo, ki je pooblaščena za zastopanje strank pred tem sodiščem (‚avoué‘).
Kljub temu pa lahko države članice za zagotovitev nemotenega delovanja pravosodnega sistema določijo posebna pravila glede dostopa do vrhovnih sodišč, kakor na primer uporabo specializiranih odvetnikov.“
7. V členu 9, ki ureja obrazložitev določenih odločb v zvezi z registracijo in pravna sredstva, je določeno:
„V odločbah o zavrnitvi registracije iz člena 3 ali o preklicu takšne registracije in v odločbah, s katerimi se nalagajo disciplinski ukrepi, je treba navesti razloge, na katerih temeljijo.
Proti takšnim odločbam mora biti na voljo pravno sredstvo pred sodiščem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje.“
B – Nacionalno pravo
8. Zadevne ureditve jezikovnega režima je mogoče najti v „loi du 24 février 1984 sur le régime des langues“ (v nadaljevanju: zakon iz leta 1984)(4).
9. V skladu z njegovim členom 2 so zakoni in njihovi izvedbeni predpisi sestavljeni v francoščini. Drugi predpisi so lahko sestavljeni tudi v kakem drugem jeziku. Verodostojno je besedilo izvirnika.
10. V skladu s členom 3 zakona iz leta 1984 se sme brez poseganja v posebne določbe na področjih upravnih in sodnih zadev uporabljati francoski, nemški ali luksemburški jezik.
11. Kot zakon za prenos Direktive v zakonodajo Velikega vojvodstva Luksemburg velja zakon z dne 13. novembra 2002(5), s katerim so bili spremenjeni nekateri predpisi luksemburške zakonodaje(6).
12. V skladu s členom 8(3) zakona iz leta 1991, kot je bil spremenjen s členom 14 zakona iz leta 2002, obstajajo štirje seznami odvetnikov: seznam I (odvetniki, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 5, to je registracijo, in člena 6 v zvezi s pogoji za registracijo in prisego ter so uspešno opravili preizkus ob koncu pripravništva, ki ga predpisuje zakon), seznam II (odvetniki, ki izpolnjujejo pogoje iz členov 5 in 6), seznam III in seznam IV (odvetniki, ki opravljajo poklic pod poklicnim nazivom iz matične države).
13. Nadaljnji predpisi nacionalnega prava so na voljo v prilogi k tem sklepnim predlogom.
III – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
14. Graham J. Wilson, državljan Združenega kraljestva, je barrister, član Honourable Society of Gray’s Inn ter odvetniške zbornice Anglije in Walesa od leta 1975. Poklic odvetnika od leta 1994 opravlja v Luksemburgu.
15. Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (v nadaljevanju: Conseil de l’ordre) je 29. aprila 2003 pozval G. J. Wilsona na ustni preizkus jezikovnega znanja, predviden v členu 3(2) zakona iz leta 2002.
16. G. J. Wilson se je 7. maja 2003 tega preizkusa udeležil skupaj z luksemburškim odvetnikom. Conseil de l’ordre je izključil prisotnost zadnjega.
17. Conseil de l’ordre je z dopisom z dne 14. maja 2003 G. J. Wilsonu sporočil svojo odločitev o zavrnitvi njegove registracije na seznam IV odvetniške zbornice in to odločitev obrazložil s tem, da je G. J. Wilson zavrnil ustni preizkus, če ne bo navzoč njegov odvetnik, in da naj Conseil de l’ordre zato ne bi mogel presoditi jezikovnih sposobnosti G. J. Wilsona.
18. V tem dopisu je bil G. J. Wilson obveščen o tem, da je v skladu s členom 26(7) zakona iz leta 1991 zoper to odločbo mogoče vložiti pritožbo pri Conseil disciplinaire et administratif (disciplinski in upravni svet).
19. Vendar je G. J. Wilson vložil tožbo pri Tribunal administratif z utemeljitvijo, da naj predvidena sodna pot do disciplinskega in upravnega sveta ne bi ustrezala niti zahtevam prava Skupnosti niti zahtevam iz člena 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in da bi moralo zato na podlagi svoje subsidiarne pristojnosti odločati Tribunal administratif.
20. Tribunal administratif se je s sklepom z dne 13. maja 2004 izreklo za nepristojno.
21. G. J. Wilson je 22. junija 2004 vložil pritožbo pri Cour administrative. Cour administrative je menilo, da je za odločitev o pristojnosti upravnih sodišč in s tem njegovi pristojnosti potrebna razlaga člena 9(2) Direktive 98/5. Dvomilo je tudi o združljivosti predstavljenih preizkusov jezikovnega znanja z jamstvi Direktive.
22. Na podlagi tega je Cour administrative s sklepom z dne 7. decembra 2004 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
1) Ali je treba člen 9 Direktive 98/5/ES Evropskega Parlamenta in Sveta za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, razlagati tako, da ne dopušča postopka s pravnim sredstvom, ki ga določa zakon z dne 10. avgusta 1991, kot je bil spremenjen z zakonom z dne 13. novembra 2002?
2) Natančneje, ali je mogoče organe, ki odločajo v postopkih s pravnimi sredstvi, kot sta disciplinski in upravni svet in disciplinski in upravni pritožbeni svet, šteti za „pravna sredstva v skladu z določbami nacionalne zakonodaje“ v smislu člena 9 Direktive 98/5 in ali je treba člen 9 razlagati tako, da ne dopušča pravnega sredstva, ki ga je treba predložiti več tovrstnim organom, preden je mogoče pravno vprašanje nasloviti na „sodišče“ v smislu člena 9?
3) Ali lahko pristojni organi države članice pravico odvetnika iz države članice, da trajno opravlja poklic odvetnika na podlagi poklicnega naziva iz matične države, ko gre za opravljanje dejavnosti iz člena 5 Direktive 98/5/ES, pogojujejo z obvladovanjem jezikov te države članice?
4) Ali lahko pristojni organi pravico do opravljanja poklica pogojujejo predvsem z ustnim izpitom iz vseh (ali več izmed) treh glavnih jezikov države članice gostiteljice, ki ga mora opraviti odvetnik, in na podlagi katerega lahko pristojni organi preverijo, ali odvetnik obvlada tri jezike, in če je temu tako, katere postopkovna jamstva, če so potrebna, se zahtevajo (morajo biti zagotovljena?)?
IV – Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje: pravno varstvo
A – Dopustnost
23. Ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (v nadaljevanju: Ordre) in luksemburška vlada menita, da sta nedopustni tako prvo kot drugo vprašanje za predhodno odločanje, Komisija pa, da je nedopustno drugo.
24. Po mnenju Ordre Sodišče ni pristojno za razlago člena 9 Direktive v zvezi z luksemburško zakonodajo. Poleg tega naj bi bili podatki v predložitveni odločbi glede prvega vprašanja pomanjkljivi.
25. Luksemburška vlada pa meni, da razlaga člena 9 Direktive ni potrebna, saj gre pri tem za nalogo nacionalnega sodnika, ki naj presodi, kdo je pristojen za odločanje o pravnem sredstvu.
26. Komisija meni, da je drugo vprašanje za predhodno odločanje nedopustno zaradi nezadostnih podatkov.
27. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to ne razsoja o vprašanju, ki ga je v predhodno odločanje predložilo nacionalno sodišče, kadar razlaga ali presoja veljavnosti predpisa Skupnosti, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, očitno ni povezana z resničnostjo ali s predmetom spora o glavni stvari, kadar je problem hipotetičen ali kadar Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih informacij, ki so nujne za koristen odgovor na predložena vprašanja.(7)
28. Podatki v zvezi s predpisi, ki se uporabljajo za spor o glavni stvari, so zelo nepopolni, vendar je iz dokumentov mogoče razbrati zadostne namige glede ključnih značilnosti pravnega varstva.
29. Razvidno je tudi, da se zahteva razlaga določbe prava Skupnosti, ki potem omogoča presojo združljivosti nacionalnih pravnih predpisov.
30. Predložitveno sodišče predvsem naproša za razlago pojma „pravno sredstvo pred sodiščem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje“ v smislu člena 9 Direktive. Odgovor na to vprašanje je za rešitev spora potreben toliko, kolikor to omogoča presojo pristojnosti, predvsem tudi predložitvenega sodišča, glede pravnih sredstev proti odločbam Conseil de l’ordre. O pristojnosti seveda odločajo luksemburška sodišča.
31. Glede na porazdelitev pristojnosti v postopku za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 234 ES seveda ni naloga Sodišča, da dokončno presoja o združljivosti pravnega varstva, zagotovljenega po luksemburški zakonodaji, s pravom Skupnosti.
B – Utemeljenost
1. Uvodne opombe
32. V obravnavanem postopku zadevata prvi dve vprašanji za predhodno odločanje sistem s pravnim sredstvom, predviden v Luksemburgu glede nepripustitve k odvetniški zbornici v Luksemburgu. Gre za vprašanje splošne združljivosti takega predpisa z določbami Direktive.
33. Medtem ko prvo vprašanje za predhodno odločanje na splošno zadeva postopek s pravnim sredstvom iz zakona iz leta 1991 v spremenjeni različici zakona iz leta 2002 in člen 9 Direktive, drugo vprašanje za predhodno odločanje konkretno obravnava organe, ki odločajo v postopkih s pravnimi sredstvi, kot sta disciplinski in upravni svet ter disciplinski in upravni pritožbeni svet, in neposredno besedilo člena 9 Direktive.
34. Kljub različnim formulacijam gre vsebinsko vendarle za isto zadevo. V teh okoliščinah je treba obe vprašanji za predhodno odločanje preizkusiti glede naslednjih vidikov: splošne zahteve prava Skupnosti glede sistema s pravnim sredstvom, merilo neodvisnosti sodišča in merilo nepristranskosti sodišča. Kot merilo preizkusa se pri tem uporabljata predvsem člen 234 ES in člen 6(1) EKČP.
35. Na koncu je treba spomniti, da je v okviru sistema sodnega sodelovanja v postopkih za sprejetje predhodne odločbe nacionalno sodišče odgovorno za ugotovitev in presojo dejanskega stanja spora, medtem ko je naloga Sodišča, da nacionalnemu sodišču da napotke za razlago, ki so potrebni za odločbo o konkretnem sporu.(8)
2. Splošne zahteve glede oblikovanja sistema s pravnimi sredstvi
36. Člen 9 Direktive omenja „pravno sredstvo pred sodiščem v skladu z določbami nacionalne zakonodaje“. To ne pomeni neposredne vključitve nacionalnih poklicnih združenj, čeprav so na primer navedena v členu 6(2) Direktive.
37. Po drugi strani formulacija ne pomeni nujno, da mora o zadevi vedno odločati sodišče v klasičnem smislu, zlasti ker lahko merodajna nacionalna zakonodaja – kot v obravnavanem primeru – določi drugačno ureditev.
38. V skladu s sodno prakso Sodišča sta zaradi pomanjkanja ureditve prava Skupnosti na tem področju določanje pristojnih sodišč in oblikovanje postopka za pritožbe, ki naj bi zagotovila zaščito pravic, ki za državljana izhajajo iz neposrednega učinka prava Skupnosti, predmet nacionalnega pravnega reda posameznih držav članic.(9)
39. Vendar je treba upoštevati, da ti postopki najprej ne smejo biti oblikovani manj ugodno kot pri ustreznih tožbah, ki zadevajo le nacionalno pravo. V okviru porazdelitve pristojnosti med Sodiščem in sodišči posamezne države v skladu s členom 234 ES je pri tem naloga zadnjih, da ugotovijo, ali je praktična uporaba spornih predpisov dejansko diskriminatorna.(10)
40. Nato ti postopki ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uresničevanja pravic, zagotovljenih s pravnim redom Skupnosti. Za uporabo tega načela je treba vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali nacionalno procesno pravilo, ki onemogoča ali pretirano otežuje uporabo prava Skupnosti, preizkusiti ob upoštevanju položaja tega predpisa v celotnem postopku, poteka postopka in posebnosti postopka pred različnimi nacionalnimi organi.(11)
41. Člen 9 Direktive oziroma luksemburško zakonodajo je tako treba tolmačiti v smislu obeh načel.
42. Treba je še opozoriti na zgodbo o nastanku zadevne določbe Direktive. Ker predpis v zakonodajnem postopku ni bil spremenjen, je mogoče poseči po utemeljitvi Komisije v njenem predlogu, ki izraža namen zakonodajalca Skupnosti. Iz njega izhaja, da je cilj ureditve zagotoviti minimalna jamstva.(12) Zato se ponuja restriktivna razlaga pojma sodišča, da bi zadostno upoštevali interese tistega, ki išče pravno varstvo.
3. Merilo neodvisnosti sodišča
43. Glede neodvisnosti sodišča je treba najprej opraviti preizkus glede na Pogodbo.
44. Člen 234(2) ES ne vsebuje nobene opredelitve pojma sodišča. Obstajajo pa določene minimalne zahteve prava Skupnosti, ki jih postavlja Sodišče.(13) V skladu z ustaljeno sodno prakso se Sodišče pri presoji čistega vprašanja prava Skupnosti, ali je obravnavana ustanova sodišče v smislu člena 234 ES, opira na vrsto značilnosti, kot so zakonska podlaga ustanove, njena stalnost, zavezujoča narava njenih odločitev, kontradiktornost postopka, uporaba pravnih pravil s strani ustanove in neodvisnost. Poleg tega lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem le, če pred njimi poteka postopek in če odločajo o postopku, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe.
45. V obravnavani zadevi je tako postavljeno pod lupo merilo neodvisnosti, ki je najbrž najpomembnejše merilo za ločitev nacionalnega sodišča od upravnega organa.(14)
46. Temu primerno mora iti za sodišče, ki neodvisno deluje v splošnem okviru svoje naloge in v skladu s pravom odloča o spornih zadevah, za katere je po zakonu pristojno. Pojem sodišča lahko v bistvu označuje le ustanovo, ki ima v primerjavi z ustanovo, ki je sprejela odločbo, ki je predmet tožbe, lastnost tretjega.(15)
47. Ravno zadnje je tu dvomljivo. Nepripustitev s strani Conseil de l’ordre, ki ga sestavljajo odvetniki s seznama I, preizkušajo le odvetniki z istega seznama. Tiste osebe, ki naj bi neodvisno odločale o zadevi, niso iste kot ena od strank v sporu, namreč Conseil de l’ordre, vendar v odnosu do njega prav tako nimajo položaja tretjega, temveč so prej „v istem taboru“. Povezavo je mogoče videti tudi v tem, da je predsednik luksemburške odvetniške zbornice, ki je član Conseil de l’ordre, kot „Chef de l’Ordre“ v skladu s členom 21 zakona iz leta 1991 hierarhično nad vsemi udeleženimi odvetniki.
48. V sodbi, ki zadeva zakonodajo o javnih naročilih, se Sodišče ni podrobneje ukvarjalo s predpostavko statusa tretje osebe v odnosu do strank, katerih spor je predmet odločanja, in je temeljno pozornost posvetilo načinu opravljanja dejavnosti, in sicer da se ta opravlja neodvisno in na lastno odgovornost.(16)
49. To pa je mogoče razložiti na podlagi naslednjih okoliščin zadeve, ki je bila takrat predmet odločanja, ki pa jih v obravnavani zadevi ni. Tam je bilo zakonsko določeno, da predložitveni odbor za nadzor oddajanja javnih naročil opravlja svojo dejavnost neodvisno in na lastno odgovornost. Neodvisni in zakonu zavezani so bili tudi člani zbornic za oddajo javnih naročil. Ugotovljeno je bilo, da se nemški Richtergesetz (zakon o sodnikih) glede ničnosti in umika imenovanj ter glede neodvisnosti in odpoklica sodnikov smiselno uporablja za poklicne člane zbornic. Nazadnje, neodvisnost neprofesionalnih članov je bila zagotovljena tako, da se po zakonu niso smeli ukvarjati s primeri, v katerih so sami sodelovali pri odločbi o oddaji javnega naročila oziroma v katerih so ali so bili ponudnik ali zastopnik interesov ponudnikov.
50. Okoliščina, da po luksemburških predpisih člani poklicnih sodišč ne morejo biti hkrati člani Conseil de l'ordre, se zdi nezadostna. Med opravljanjem mandata bi morali vsaj po zakonu uživati sodniško neodvisnost in jih ne bi smelo biti mogoče odpoklicati.(17) Navesti je treba tudi, da manjkajo posebni predpisi glede zavrnitve in vzdržanosti glasu članov sodišča ter varstva pred nedopustnimi posegi ali nedopustnim pritiskom uprave, morda z zakonsko urejeno svobodo, da ne prejemajo nikakršnih navodil ali ukazov.(18) Splošno načelo nevmešavanja v dejavnost senatov v povezavi z obveznostjo vzdržanja glasu ne zadošča, da bi zagotovili neodvisnost osebe, ki mora odločiti o sporu, marveč je treba ustanovi to ključno sodno predpostavko zagotoviti z določbami, v katerih morajo biti jasno in nedvoumno določeni razlogi za vzdržanje, zavrnitev in odstavitev njenih članov.(19)
51. Upoštevati je treba, da je mogoče ustanovo, pri kateri se proti odločbi urada uprave vloži pravno sredstvo, obravnavati kot sodišče v smislu člena 234 ES tudi takrat, ko izkazuje institucionalno povezavo s to upravo, vendar pa je nacionalni pravni red tak, da zagotavlja funkcionalno ločevanje med uradom uprave, katerega odločbe se izpodbijajo, in tisto ustanovo, ki odloča o pritožbah, vloženih zoper odločbe navedenega urada, brez prejemanja navodil uprave, v okvir katere spadajo ti organi.(20)
52. V obravnavanem primeru morajo udeležene instance odločati o enakih vprašanjih v skladu z enakim zakonskim merilom, tako da ni mogoče govoriti o funkcionalnem ločevanju v prej opisanem smislu.
53. Sodišče se je s poklicnimi združenji posebej ukvarjalo v zadevi Broekmeulen(21). V sodbi, izrečeni v tej zadevi, je Sodišče odločilo, da mu mora biti v interesu praktične učinkovitosti prava Skupnosti omogočeno odločati o vprašanjih razlage in veljavnosti, ki se postavljajo v okviru takega spora, kadar je po zakonodaji države članice izvajanje predpisov zaupano poklicnemu združenju, ki je pod določenim uradnim nadzorom, in kadar ta organizacija v ta namen ob sodelovanju pristojnih organov predvideva pravna sredstva, ki bi lahko vplivala na izvajanje pristojnosti po pravu Skupnosti.
54. V tej zadevi je mogoče uradni nadzor ali sodelovanje vsekakor videti v tem, da sta na drugi stopnji pri zadevnih odločbah udeležena dva poklicna sodnika. Vendar to ne pomeni zadostne zaščite, saj sta sodnika lahko preglasovana z večino udeleženih odvetnikov, ki so namreč trije.
55. Čeprav se v literaturi deloma zastopa stališče, da je sodna narava poklicnih zbornic nesporna,(22) bi se morali zavedati, da neodvisnost ni postranska, temveč ključna značilnost sodišč.(23)
56. Glede na to, kar je že bilo pojasnjeno o obravnavanem postopku za sprejetje predhodne odločbe, in glede na to, da na prvi stopnji odločajo le luksemburški odvetniki s seznama I, ki bi vsekakor lahko imeli interes, da „svoj trg dela“ zaščitijo pred tujo konkurenco, niti disciplinskega in upravnega sveta niti disciplinskega in upravnega pritožbenega sveta ni mogoče obravnavati kot sodišča v smislu člena 234 ES.
57. Ponuja se tudi primerjava z drugimi določbami direktiv s podobno ureditveno vsebino kot jo ima člen 9 Direktive.
58. Tako obstaja določena vrsta določb direktiv, ki izrecno predvidevajo, da pri pritožbenih organih, ki jih morajo ustanoviti države članice, ne gre nujno za sodišče v smislu člena 234 ES.(24)
59. Vendar tukaj takih določb ni. Poleg tega navedene določbe vendarle vedno zahtevajo neodvisnost pristojne instance od strank. V tem smislu niso zahteve, določene v navedenih določbe glede senata, čeprav ne bi šlo za sodišče v običajnem smislu, niti približno manjše.
60. Druga vrsta določb direktiv konec koncev predvideva, da so odločbe, za katere ni potreben „sodni nadzor“, vsekakor pod nadzorom instance, ki je neodvisna od ustanove, ki je sprejela odločbo, in mora biti sodišče v smislu člena 234 ES.(25)
61. Vendar pa zadevna direktiva ne predvideva tovrstne možnosti.
62. Tako iz primerjave z določbami drugih direktiv s podobno ureditveno vsebino ni mogoče sklepati, da gre pri senatih, ki jih sestavljajo izključno odvetniki, za sodišča v že navedenem smislu oziroma da zadošča sodni nadzor.
63. Nazadnje bi bilo treba neodvisnost preučiti tudi na podlagi sodne prakse glede člena 6 EKČP.
64. Sicer ta določba ureja izključno le jamstva, ki morajo biti izpolnjena v pravičnem postopku, vendar bi bila ta neučinkovita, če ne bi bilo priznano, da mora prej obstajati pravica do pravnega varstva.(26)
65. Tudi sodna praksa Skupnosti je priznala pravico do dostopa do sodišča, ki posamezniku omogoča, da pred pristojnim sodiščem zaradi njihove učinkovite uresničitve uveljavlja pravice in upravičene interese, ki mu jih priznava pravni red Evropske unije. Člena 6 in 13 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP) utemeljujeta splošno pravno načelo, ki ima za temelj skupne ustavne tradicije držav članic.
66. Neodvisnost v smislu EKČP pomeni predvsem neodvisnost sodnika od uprave in strank.(27) Pri tem ni pomembno, ali člane sodišča imenuje uprava, dokler glede dejavnosti ni mogoče dajati nobenih navodil.(28) To pa je v tej zadevi dvomljivo. V tem smislu ustrezno velja zgoraj navedeno.
67. Pri sestavi senata ni nujno, da gre za sodišče v klasičnem smislu. Ravno na tehničnem področju (na primer pri patentih) so lahko dobri razlogi za drugačno sestavo.(29) Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tako posebno področje, za katero bi bilo potrebno posebno ali celo tehnično znanje.
68. Pomisleki so mogoči predvsem takrat, kadar člane sodišča imenujejo ali predlagajo interesne skupine, sodišče pa mora odločati o interesih teh istih skupin oziroma njihovih pripadnikov.(30) Ampak ravno za to gre pri obravnavanem postopku za sprejetje predhodne odločbe.
69. Po drugi strani načeloma ni nobenih pomislekov, če pri stanovskem ali poklicnem sodišču kot sodniki sodelujejo strokovnjaki tega poklica.(31) Ti lahko sestavljajo celo večino senata, vendar vedno pod pogojem, da imajo na voljo zakonski status, ki jih ščiti pred zunanjim pritiskom.(32)
70. V sodbi Le Compte se je Evropsko sodišče za človekove pravice izreklo, da naj bi bila nepristranskost zagotovljena s tem, da bi sodelovalo enako število poklicnih sodnikov, ki bi imenovali tudi predsednika, čigar glas bi bil odločilen v primeru izenačenosti glasov.(33)
71. Tudi take ureditve v tej zadevi ni. Poleg tega je treba upoštevati, da gre v primerjavi s sodbo Le Compte pri obravnavanem postopku pravzaprav za daleč pomembnejše vprašanje pripustitve v odvetniško zbornico. Medtem ko je pregon stanovskih prekrškov še mogoče obravnavati kot „lastno zadevo“ odvetniške zbornice, se zdi to pri pripustitvi k dejavnosti in izvajanju dejavnosti dvomljivo, zlasti ker je prosilec precej bolj prizadet v svojem pravnem položaju.
72. Zato bi bilo treba zahtevati vsaj zakonsko ureditev neodvisnosti udeleženih, kar je pri sodnikih običajno tako z osebnega kot s stvarnega vidika.
73. Enak problem nastane na drugi stopnji, ker trije odvetniki lahko preglasijo dva poklicna sodnika.
74. Senati, kot sta disciplinski in upravni svet ter disciplinski in upravni pritožbeni svet, zato niso neodvisni v smislu sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice.
4. Merilo nepristranskosti sodišč
75. Iz zgornjih razlag je mogoče še sklepati, da disciplinskemu in upravnemu svetu ter disciplinskemu in upravnemu pritožbenemu svetu manjka nepristranskosti sodišča v smislu člena 6(1) EKČP, zlasti ker je med neodvisnostjo in nepristranskostjo v tem smislu funkcionalna povezava, saj je prva pogoj za drugo.(34)
76. Hkrati se v zvezi s tem ponuja primerjava z zadevo De Moor. Tudi pri tem je šlo za spor glede zavrnitve pripustitve v odvetniško zbornico, in sicer prek disciplinskega sveta, ki so ga sestavljali izključno odvetniki.(35)
77. Tožeča stranka je postavila pod vprašanje strukturno in osebno nepristranskost članov disciplinskega sveta. Navedla je, da ti ščitijo samo lastne materialne in moralne interese.
78. Medtem ko je vlada zadevne države nasprotovala tej navedbi le na podlagi okoliščin konkretnega primera, je komisija za človekove pravice v bistvu podprla tezo tožeče stranke. Sodišče se ni spuščalo v ta problem, temveč se je ukvarjalo le z načelom poštenega postopka in javnosti.
79. Po luksemburški zakonodaji na prvi stopnji prav tako odločajo izključno luksemburški odvetniki s seznama I, ki bi vsekakor lahko imeli interes, da zaščitijo „svoj trg dela“ pred konkurenco.
80. Na tej podlagi nepristranskost pristojnih senatov po luksemburški zakonodaji ni podana.
81. Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice se zadovoljuje z možnostjo naknadnega sodnega nadzora.(36) Vendar glede revizijskih postopkov, ki po luksemburški zakonodaji potekajo na zadnji stopnji, v tem smislu manjka potrebna polna jurisdikcija za odločanje v zvezi z vprašanji o dejstvih in s pravnimi vprašanji.(37)
82. Povzeti je torej mogoče, da sistem s pravnim sredstvom, kot je obravnavan v postopku o glavni stvari, ne ustreza smernicam prava Skupnosti.
5. Vmesna sklepna ugotovitev
83. Na prvi vprašanji je torej treba odgovoriti, naj se Direktiva 98/5 razlaga tako, da ne dopušča postopka s pravnim sredstvom, ki ga določa zakon iz leta 1991, kot je bil spremenjen z zakonom iz leta 2002.
V – Tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje: preizkus jezikovnega znanja
84. Tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje v bistvu zadevata pravne probleme, ki so izpostavljeni tudi v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti v zadevi C-193/05. Ustrezajo pravnim vprašanjem, ki jih je tam sprožila Komisija v prvem tožbenem razlogu.
85. Glede presoje tretjega in četrtega vprašanja za predhodno odločanje bi zato napotila na razlage glede prvega tožbenega razloga v svojih sklepnih predlogih glede vzporednega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.(38)
86. Na tretje vprašanje za predhodno odločanje in na prvi del četrtega vprašanja za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti, da se Direktiva razlaga tako, da ne dopušča nacionalne ureditve, po kateri bi lahko organi države članice opravljanje poklica odvetnika pod poklicnim nazivom iz matične države v državi članici, ki ni tista, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, pogojevali z uspešno opravljenim predhodnim preizkusom znanja jezika.
87. Na podlagi te razlage odgovor na drugi del četrtega vprašanja za predhodno odločanje ni potreben.
VI – Predlog
88. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje odgovori takole:
„1) Direktiva 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, se razlaga tako, da ne dopušča postopka s pravnim sredstvom, ki ga določa zakon iz leta 1991, kot je bil spremenjen z zakonom iz leta 2002.
2) Direktiva 98/5 se razlaga tako, da ne dopušča nacionalne ureditve, po kateri bi organi države članice opravljanje poklica odvetnika pod poklicnim nazivom iz matične države v državi članici, ki ni tista, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, lahko pogojevali z uspešno opravljenim predhodnim preizkusom znanja jezika.
PRILOGA
Predpisi nacionalnega prava
Zakon z dne 10. avgusta 1991 o poklicu odvetnika
[…]
Člen 6
(1) Za registracijo v imenik (v Velikem vojvodstvu Luksemburg obstoječega Ordre des avocats – odvetniške zbornice) morajo kandidati:
a) predložiti zahtevano prisego zvestobe;
b) izkazati, da izpolnjujejo pogoje za sprejem v pripravništvo;
izjemoma sme svet zbornice (Conseil de l’ordre) osebe, ki so končale strokovno pripravništvo v matični državi članici in ki lahko dokažejo najmanj petletno strokovno prakso, oprostiti določenih pogojev za sprejem v pripravništvo;
c) imeti luksemburško državljanstvo ali državljanstvo države članice Evropskih skupnosti. Svet zbornice sme kandidata, ki je državljan države, ki ni članica Evropske skupnosti, po pridobitvi mnenja ministra za pravosodje in na podlagi dokaza o vzajemnosti s to državo oprostiti tega pogoja. Enako velja za kandidate, ki imajo status političnega begunca in jim je dodeljena pravica do azila v Velikem vojvodstvu Luksemburg.
[…]
Člen 24
(1) S tem zakonom se ustanovi disciplinski in upravni svet (Conseil disciplinaire et administratif), ki ga sestavlja pet odvetnikov, registriranih v seznamu I, izmed katerih z navadno večino štiri izvoli generalna skupščina zbornice Luxembourg, enega pa generalna skupščina zbornice Diekirch. Generalna skupščina zbornice Luxembourg izvoli štiri namestnike, generalna skupščina zbornice Diekirch pa izvoli enega namestnika. Dejavnega člana v primeru zadržanosti nadomešča namestnik zbornice, ki ji pripada, glede na službeno dobo, v primeru zadržanosti namestnikov njegove zbornice pa namestnik druge zbornice.
(2) Člani opravljajo funkcijo dve leti po svoji izvolitvi od 15. septembra. Če se sprosti delovno mesto aktivnega člana ali namestnika, disciplinski in upravni svet izvoli njegovega nadomestnega člana. Funkcije nadomestnih članov dejavnih članov in namestnikov se končajo na dan, ko bi prenehale funkcije izvoljenega člana, ki ga nadomeščajo. Člani disciplinskega in upravnega sveta so lahko ponovno izvoljeni.
(3) Disciplinski in upravni svet izvoli predsednika in njegovega namestnika. Če sta predsednik in njegov namestnik zadržana, svetu predseduje član z najdaljšo službeno dobo. Najmlajši član sveta opravlja tajniška dela.
(4) Član disciplinskega in upravnega sveta mora biti luksemburški državljan, ki je registriran v seznamu I odvetnikov vsaj pet let in ni član sveta zbornice.
(5) Če disciplinskega in upravnega sveta ni mogoče oblikovati v skladu z navedenimi določbami, njegove člane imenuje svet zbornice, ki ji pripadajo člani, ki jih je treba nadomestiti.
[…]
Člen 26
[…]
(7) V primerih, v katerih je v imeniku registrirani odvetnik prezrt, se zavrne registracija ali vnovična registracija odvetnika ali je sporen razred registriranega odvetnika ter v primerih členov 22(2), 23, 34(3) in 40(1), lahko prizadeti v 40 dneh po predaji, vročitvi ali pošiljki sporne odločbe, ki je bila opravljena po postopku, predvidenem v odstavku 6, predloži zadevo disciplinskemu in upravnemu svetu. Za postopek ni potrebno imenovanje pravdnega pooblaščenca.
[…]
Člen 28 (v različici zakona iz leta 2002)
(1) Stranke v postopku, državna odvetniška zbornica in svet zadevne zbornice se lahko pritožijo na vse odločbe disciplinskega in upravnega sveta, razen tistih po členu 22(2).
(2) V ta namen se ustanovi disciplinski in upravni pritožbeni svet (Conseil disciplinaire et administratif d’appel), ki je sestavljen iz dveh sodnikov pritožbenega sodišča (Cour d’appel) in treh odvetnikov, registriranih v imeniku I, kot prisednikov.
Člana sodnika in njuna namestnika ter svetu dodeljeni sodni tajnik so na predlog vrhovnega sodišča (Cour supérieure de justice) z odlokom Velikega vojvodstva imenovani za obdobje dveh let. Z odredbo Velikega vojvodstva se določijo njihova nadomestila.
Odvetniki prisedniki in njihovi namestniki so z odlokom Velikega vojvodstva imenovani za obdobje dveh let. Izberejo se s seznama, ki ga za vsako funkcijo predloži vsak svet zbornice, na katerem je navedenih pet odvetnikov, ki so najmanj pet let registrirani na seznamu I.
Funkcija prisednika ni združljiva s funkcijo člana sveta zbornice ali člana disciplinskega in upravnega sveta.
Disciplinski in upravni pritožbeni svet ima sedež v prostorih vrhovnega sodišča, ki opravlja tudi naloge sodnega tajništva.
Predsednik disciplinskega in upravnega pritožbenega sveta je sodnik z najdaljšo službeno dobo.
(3) Pritožbo je treba vložiti v sodnem tajništvu vrhovnega sodišča v roku 40 dni, ki začne za stranke v postopku, državno odvetniško zbornico oziroma svet zadevne zbornice teči na podlagi sporočila, poslanega s priporočenim pismom s povratnico, ki ga je pripravil predsednik disciplinskega in upravnega sveta.
(4) Za disciplinski in upravni pritožbeni svet se ustrezno uporabljajo določbe člena 26 o poizvedovanjih in postopku.
Člen 29
(1) Proti pritožbeni sodbi lahko stranke v postopku, državna odvetniška zbornica in svet zadevne zbornice vložijo kasacijsko pritožbo.
(2) Za vložitev kasacijske pritožbe, izvedbo poizvedovanj in odločanje se ustrezno uporabljajo določbe pravdnega postopka. Rok za vložitev kasacijske pritožbe začne teči z dnevom, ko je sodni tajnik s priporočenim pismom s povratnico poslal pritožbeno sodbo.
[…]
Zakon z dne 13. novembra 2002 o prenosu Direktive 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998 za olajšanje trajnega opravljanja poklica odvetnika v drugi državi članici kakor tisti, v kateri je bila kvalifikacija pridobljena, in o
1. spremembi spremenjenega zakona z dne 10. avgusta 1991 o poklicu odvetnika,
2. spremembi zakona z dne 31. maja 1999 o ureditvi sprejemanja vročitev za družbe
[…]
Člen 3
(1) Da bi lahko opravljal odvetniške dejavnosti v Velikem vojvodstvu Luksemburg pod poklicnim nazivom iz matične države, mora biti evropski odvetnik registriran pri eni od odvetniških zbornic Velikega vojvodstva Luksemburg.
Poleg tega mora pri predsedniku (Bâtonnier) odvetniške zbornice sodnega okrožja, v katerem želi imeti sedež, vložiti popolno prošnjo v francoskem jeziku. Poleg dokumentacije in informacij, predloženih v skladu z odstavkom 2, mora evropski odvetnik v svoji prošnji navesti, ali je v matični državi članici član kake skupine in po potrebi vse koristne podatke o tej skupini.
(2) Neposredno po pogovoru, v katerem svet zadevne zbornice Velikega vojvodstva Luksemburg, ki se ukvarja s prošnjo evropskega odvetnika za opravljanje odvetniških dejavnosti pod poklicnim nazivom iz matične države, preveri, ali evropski odvetnik obvlada vsaj jezike v skladu s členom 6(1)(d) zakona z dne 10. avgusta 1991, ter ob upoštevanju predložene dokumentacije, navedene v členu (6)(1)(a), (c), poved 1, in (d) zakona z dne 10. avgusta 1991, in potrdila o registraciji zadevnega evropskega odvetnika pri pristojnem organu matične države članice, svet zbornice vpiše evropskega odvetnika v imenik odvetnikov, ki so člani te odvetniške zbornice. Navedeno potrdilo matične države članice se vsako leto januarja vnovič predloži in ne sme biti starejše od treh mesecev.
5) Če potrdilo ni predloženo, se lahko svet zbornice odloči, da registracijo evropskega odvetnika zopet izbriše.
6) Registracija evropskega odvetnika na seznam odvetnikov, ki so člani neke odvetniške zbornice, je mogoča z registracijo na seznam IV, naveden v členu 8(3), pododstavek 4, zakona z dne 10. avgusta 1991, v zvezi z odvetniki, ki opravljajo odvetniške dejavnosti pod poklicnim nazivom iz matične države.
7) Svet zbornice, ki opravi registracijo, o tem obvesti pristojni organ matične države članice.
(3) Odločbe o zavrnitvi registracije v skladu z odstavkom 2 ali o izbrisu take registracije je treba utemeljiti. Evropskega odvetnika se o njih obvesti s priporočenim pismom s povratnico. Te odločbe je mogoče izpodbijati v skladu s členom 26(7) in naslednjimi zakona z dne 10. avgusta 1991, ustrezno predpostavkam in postopkom, ki jih določa.
(4) Če ena od odvetniških zbornic Velikega vojvodstva Luksemburg objavlja imena pri njej registriranih odvetnikov, objavi tudi imena pri njej registriranih evropskih odvetnikov, ki opravljajo odvetniške dejavnosti pod poklicnim nazivom iz matične države.
(5) Če pristojni organ druge države članice kot Luksemburg registrira odvetnika, ki je registriran pri eni od odvetniških zbornic Velikega vojvodstva Luksemburg, se predsedniku odvetniške zbornice Velikega vojvodstva Luksemburg, pri kateri je registriran ta odvetnik, pošljejo podatki, navedeni v členu 3(2) Direktive 98/5/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 1998.
[…]
Člen 14
Spremenjeni zakon z dne 10. avgusta 1991 o poklicu odvetnika se spremeni:
[…]
III. V členu 6(1) se doda točka (d):
„d) obvladati jezik pravnih predpisov ter upravni in sodni jezik v smislu zakona z dne 24. februarja 1984 o jezikovnem režimu.“