SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 13. septembra 2023(*)
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Prepoved prodaje, dobave, prenosa ali izvoza določenega blaga in storitev – Pravica do izjave – Obveznost obrazložitve – Nepravilno ugotovljeno dejansko stanje – Očitna napaka pri presoji – Mednarodno javno pravo“
V zadevi T‑65/18 RENV,
Bolivarska republika Venezuela, ki jo zastopajo F. Di Gianni, P. Palchetti, C. Favilli in A. Scalini, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata M. Bishop in A. Antoniadis, agenta,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi M. van der Woude, predsednik, S. Papasavvas, D. Spielmann, sodnika, A. Marcoulli, sodnica, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, S. Gervasoni, sodniki, N. Półtorak, I. Reine (poročevalka), T. Pynnä, E. Tichy-Fisslberger, sodnice, W. Valasidis in S. Verschuur, sodnika,
sodna tajnica: I. Kurme, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
ob upoštevanju sodbe z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507),
na podlagi obravnave z dne 3. marca 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Bolivarska republika Venezuela s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti, prvič, členov 2, 3, 6 in 7 Uredbe Sveta (EU) 2017/2063 z dne 13. novembra 2017 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2017, L 295, str. 21, v nadaljevanju: izpodbijana uredba), drugič, Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2018/1653 z dne 6. novembra 2018 o izvajanju izpodbijane uredbe (UL 2018, L 276, str. 1) v delu, v katerem se nanaša nanjo, in tretjič, Sklepa Sveta (SZVP) 2018/1656 z dne 6. novembra 2018 o spremembi Sklepa 2017/2074 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2018, L 276, str. 10) v delu, v katerem se nanaša nanjo.
Dejansko stanje
2 Svet Evropske unije je 13. novembra 2017 sprejel Sklep (SZVP) 2017/2074 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2017, L 295, str. 60). Prvič, ta sklep v bistvu vsebuje prepoved izvoza orožja, vojaške opreme ali kakršne koli druge opreme, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, ter opreme, tehnologije ali programske opreme za spremljanje, v Venezuelo. Drugič, s tem sklepom je prepovedano zagotavljanje finančnih, tehničnih ali drugih storitev v zvezi s to opremo in tehnologijo Venezueli. Tretjič, s tem sklepom se določa možnost uvedbe ukrepov zamrznitve sredstev in gospodarskih virov oseb, subjektov in organov. Sklep 2017/2074 ob sprejetju še ni vseboval imena nobene osebe ali subjekta.
3 Sklep 2017/2074 je bil v skladu z njegovo uvodno izjavo 1 sprejet zaradi globoke zaskrbljenosti Evropske unije zaradi slabljenja demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli.
4 Svet je 13. novembra 2017 na podlagi člena 215 PDEU in Sklepa 2017/2074 sprejel tudi izpodbijano uredbo.
5 Člen 2 izpodbijane uredbe določa:
„1. Prepovedano je:
(a) neposredno ali posredno zagotavljati tehnično pomoč, posredniške storitve in druge storitve v zvezi z blagom in tehnologijo s Skupnega seznama vojaškega blaga [Unije] (v nadaljnjem besedilu: Skupni seznam vojaškega blaga) in zagotavljanjem, proizvodnjo, vzdrževanjem in uporabo blaga in tehnologije s Skupnega seznama vojaškega blaga vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v tej državi;
(b) neposredno ali posredno zagotavljati financiranje ali finančno pomoč v zvezi z blagom in tehnologijo s Skupnega seznama vojaškega blaga, vključno zlasti s subvencijami, posojili in kreditnim zavarovanjem – vključno z zavarovanjem in pozavarovanjem – izvoza za vse prodaje, pošiljke, transfer ali izvoz takega blaga ali za zagotavljanje povezane tehnične pomoči, posredniških storitev in drugih storitev, posredno ali neposredno vsem osebam, subjektom ali entitetam v Venezueli ali za uporabo v tej državi.
[…]“.
6 Člen 3 izpodbijane uredbe določa:
„Prepovedano je:
(a) neposredno ali posredno prodajati, dobavljati, prenašati ali izvažati opremo iz Priloge I, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, tudi če po poreklu ni iz Unije, kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi;
(b) zagotavljati tehnično pomoč ter posredniške storitve in druge storitve v zvezi z opremo iz točke (a) neposredno ali posredno kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi;
(c) zagotavljati financiranje ali tehnično pomoč, vključno zlasti s subvencijami, posojili in kreditnim zavarovanjem – vključno z zavarovanjem in pozavarovanjem – izvoza, v zvezi z opremo iz točke (a) neposredno ali posredno kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi.“
7 Člen 4 izpodbijane uredbe določa, da lahko pristojni organi držav članic z odstopanjem od členov 2 in 3 te uredbe odobrijo določene transakcije pod takšnimi pogoji, kot se jim zdijo primerni.
8 Člen 6 izpodbijane uredbe določa:
„1. Prepovedano je neposredno ali posredno prodajati, dobavljati, prenašati ali izvažati opremo, tehnologijo ali programsko opremo iz Priloge II, ne glede na to, ali izvira iz Unije ali ne, vsem osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v Venezueli, razen če je pristojni organ zadevne države članice, naveden na seznamu spletnih mest iz Priloge III, dal predhodno odobritev.
2. Pristojni organi držav članic, navedeni na seznamu spletnih mest iz Priloge III, ne dajo predhodne odobritve iz odstavka 1, če utemeljeno sklepajo, da bodo venezuelska vlada, javni organi, gospodarske združbe [družbe] in agencije ali osebe oziroma subjekti, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, uporabljali zadevno opremo, tehnologijo ali programsko opremo [za] notranjo represijo.
3. V Prilogi II je navedena oprema, tehnologija ali programska oprema, ki se uporablja predvsem za spremljanje ali prestrezanje spletnih ali telefonskih komunikacij.
[…]“.
9 Člen 7(1) izpodbijane uredbe določa:
„Razen če je pristojni organ zadevne države članice, naveden na seznamu spletnih mest iz Priloge III, dal predhodno odobritev v skladu s členom 6(2), je prepovedano:
(a) neposredno ali posredno zagotavljati tehnično pomoč ali posredniške storitve, ki so povezane z opremo, tehnologijo in programsko opremo iz Priloge II ali z vgradnjo, zagotavljanjem, proizvodnjo, vzdrževanjem in uporabo opreme in tehnologije iz Priloge II ali z zagotavljanjem, vgradnjo, uporabo ali posodabljanjem katere koli programske opreme iz Priloge II, vsem osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v Venezueli;
(b) neposredno ali posredno zagotavljati financiranje ali finančno pomoč, ki je povezana z opremo, tehnologijo in programsko opremo iz Priloge II, vsem osebam, subjektom ali organom v Venezueli ali za uporabo v Venezueli;
(c) zagotavljati kakršne koli storitve v zvezi s spremljanjem ali prestrezanjem spletnih ali telefonskih komunikacij venezuelski vladi, javnim organom, gospodarskim združbam [družbam] in agencijam ali osebam oziroma subjektom, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, ali v njihovo neposredno ali posredno korist.“
10 Člen 8 izpodbijane uredbe poleg tega določa, da se zamrznejo finančna sredstva, ki pripadajo nekaterim fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom „s seznama iz prilog IV in V [k tej uredbi]“. Na dan sprejetja izpodbijane uredbe v teh prilogah ni bilo navedeno ime nobene osebe ali subjekta.
11 V skladu s členom 20 izpodbijane uredbe se omejevalni ukrepi uporabljajo:
„(a) na ozemlju Unije, vključno z njenim zračnim prostorom;
(b) na vseh zrakoplovih ali vseh plovilih, ki so v pristojnosti posamezne države članice;
(c) za vsako osebo na ozemlju ali zunaj ozemlja Unije, ki ima državljanstvo države članice;
(d) za vsako pravno osebo, subjekt ali organ na ozemlju ali zunaj ozemlja Unije, ki so registrirani ali ustanovljeni po pravu države članice;
(e) za vsako pravno osebo, subjekt ali organ v zvezi s katerim koli poslom, opravljenim v celoti ali delno znotraj Unije.“
12 Bolivarska republika Venezuela je 6. februarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo, kakor je bila prilagojena z vlogo z dne 17. januarja 2019, s katero je predlagala, naj Splošno sodišče razglasi ničnost, prvič, izpodbijane uredbe, drugič, Izvedbene uredbe 2018/1653 in tretjič, Sklepa 2018/1656 v delu, v katerem se določbe teh aktov nanašajo nanjo.
13 Svet je z ločenim aktom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 3. maja 2018, vložil ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130 Poslovnika Splošnega sodišča.
14 Splošno sodišče je s sodbo z dne 20. septembra 2019, Venezuela/Svet (T‑65/18, EU:T:2019:649, v nadaljevanju: prvotna sodba), v zvezi z izpodbijano uredbo razsodilo, da se je Bolivarska republika Venezuela s tožbo sklicevala na člene 2, 3, 6 in 7 te uredbe. Splošno sodišče je nato tožbo v zvezi s tem zavrglo kot nedopustno, ker se izpodbijana uredba na Bolivarsko republiko Venezuelo ne nanaša neposredno in ker zato ta nima procesnega upravičenja. Splošno sodišče je zato tožbo zavrglo kot nedopustno v delu, v katerem se nanaša na Izvedbeno uredbo 2018/1653. V zvezi s Sklepom 2018/1656, ki spreminja Sklep 2017/2074, je bila tožba razglašena za nedopustno, ker Bolivarska republika Venezuela v začetnem procesnem aktu ni predlagala razglasitve ničnosti zadnjenavedenega sklepa.
15 Sodišče je s sodbo z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, v nadaljevanju: sodba, izdana v pritožbenem postopku), potem ko je na sprva ugotovilo, da je Splošno sodišče dokončno odločilo o tožbi Bolivarske republike Venezuele za razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe 2018/1653 in Sklepa 2018/1656, razveljavilo prvotno sodbo v delu, v katerem je bila z njo zavržena ta tožba za razglasitev ničnosti členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
16 Sodišče je razsodilo, da imajo zadevni omejevalni ukrepi neposredne učinke na pravni položaj Bolivarske republike Venezuele. Tako je Sodišče sprejelo edini pritožbeni razlog in v zvezi s tem razveljavilo prvotno sodbo.
17 Sodišče je v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ugotovilo, da ima na voljo elemente, potrebne za dokončno odločitev o dopustnosti tožbe Bolivarske republike Venezuele.
18 Tako je Sodišče na eni strani razsodilo, da ima Bolivarska republika Venezuela pravni interes. Na drugi strani je Sodišče ugotovilo, da iz samega besedila členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe izhaja, da za prepovedi iz teh določb – brez poseganja v ukrepe za odstopanja ali dovoljenja, ki jih določajo in ki niso predmet spora – niso potrebni izvedbeni ukrepi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
19 Sodišče je zato razsodilo, da „so pogoji iz tretjega dela člena 263, četrti odstavek, PDEU izpolnjeni“ in da je zato tožba, ki jo je Bolivarska republika Venezuela vložila pri Splošnem sodišču, dopustna v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
20 Sodišče je s tem, da je pridržalo odločitev o stroških, zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču v vsebinsko presojo.
Predlogi strank po vrnitvi zadeve v razsojanje
21 Bolivarska republika Venezuela Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– za nične razglasi, prvič, izpodbijano uredbo, drugič, Izvedbeno uredbo 2018/1653 in, tretjič, Sklep 2018/1656 v delih, v katerih se njihove določbe nanašajo nanjo;
– Svetu naloži plačilo stroškov postopka.
22 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Bolivarski republiki Venezueli naloži plačilo stroškov.
Pravo
23 Bolivarska republika Venezuela v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na kršitev pravice do izjave, drugi na kršitev obveznosti obrazložitve, tretji na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in očitno napako pri presoji političnih razmer v Venezueli, četrti pa na naložitev nezakonitih protiukrepov in kršitev mednarodnega prava.
Uvodne ugotovitve
Obseg spora
24 Opozoriti je treba, da je v skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije, ki se na podlagi člena 53, prvi odstavek, navedenega statuta uporablja za Splošno sodišče, če je pritožba utemeljena in je zadeva vrnjena v razsojanje Splošnemu sodišču, to sodišče glede pravnih vprašanj vezano na odločitev Sodišča. Tako po razveljavitvi in vrnitvi zadeve s strani Sodišča v razsojanje Splošnemu sodišču to sodišče na podlagi člena 215 Poslovnika Sodišča začne s sodbo Sodišča in mora odločiti o vseh razlogih za razglasitev ničnosti, ki jih je navedla tožeča stranka, razen o elementih izreka, ki jih Sodišče ni razveljavilo, ter premislekih, ki so nujna podlaga navedenih elementov, saj so ti postali pravnomočni (sodbi z dne 18. novembra 2020, H/Svet, T‑271/10 RENV II, EU:T:2020:548, točka 38, in z dne 21. decembra 2021, Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisija, T‑263/15 RENV, neobjavljena, EU:T:2021:927, točka 26).
25 Sodišče je v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, razveljavilo prvotno sodbo v delu, v katerem je bila tožba Bolivarske republike Venezuele za razglasitev ničnosti členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe zavržena kot nedopustna. Poleg tega je iz točk 75 in 76 sodbe, izdane v pritožbenem postopku, razvidno, da je Sodišče dokončno odločilo o dopustnosti tožbe v delu, v katerem se nanaša na navedene člene te uredbe.
26 Poleg tega, kot je Sodišče navedlo v točki 20 sodbe, izdane v pritožbenem postopku, je prvotna sodba postala pravnomočna v delu, v katerem se nanaša na nedopustnost tožbe glede na Izvedbeno uredbo 2018/1653 in Sklep 2018/1656.
27 Bolivarska republika Venezuela v točki 82 replike, vložene po razglasitvi sodbe, izdane v pritožbenem postopku, v prvem tožbenem predlogu ponavlja svoj predlog za razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe 2018/1653 in Sklepa 2018/1656. Ker pa je bilo o dopustnosti tega predloga v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti zgoraj navedenih aktov, dokončno odločeno v prvotni sodbi, je treba predlog za razglasitev ničnosti teh aktov v delu, v katerem je ponovljen v repliki, zavreči kot nedopusten.
28 Iz tega sledi, da se mora Splošno sodišče v okviru te zadeve izreči le o utemeljenosti vseh tožbenih razlogov, ki jih Bolivarska republika Venezuela navaja v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
Narava zadevnih omejevalnih ukrepov
29 Najprej je treba navesti, da posamičen ali splošen obseg omejevalnih ukrepov iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe odločilno vpliva na vrsto in obseg ne le nadzora, ki ga mora opraviti Splošno sodišče, ampak tudi pravic, ki bi jih Bolivarska republika Venezuela lahko imela. Zato je treba ugotoviti, ali so navedeni omejevalni ukrepi splošni ali posamični.
30 V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko uredba o uvedbi omejevalnih ukrepov zajema po eni strani splošne omejevalne ukrepe, katerih področje uporabe je določeno glede na objektivna merila, in po drugi strani posamične omejevalne ukrepe, ki se nanašajo na določene fizične ali pravne osebe (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2018, Bank Mellat/Svet, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, točki 55 in 56).
31 V obravnavani zadevi je treba navesti, da so omejevalni ukrepi, določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, v skladu s členom 215(1) PDEU ukrepi, ki prekinejo ali omejijo gospodarske odnose s tretjo državo, kar zadeva določeno blago, in sicer opremo, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, in komunikacijsko opremo, katere uporabo bi bilo mogoče zlorabiti, ter določene storitve. Navedeni ukrepi se ne nanašajo na določene fizične ali pravne osebe, ampak se uporabljajo za objektivno določene položaje in za splošen in abstraktno opredeljen krog oseb.
32 V nasprotju s tem, kar trdi Bolivarska republika Venezuela, zgolj omemba „venezuelske vlade“ v členu 6(2) in členu 7(1)(c) izpodbijane uredbe ne more ovreči te ugotovitve. Ugotoviti je namreč treba, da se te določbe ne nanašajo na Bolivarsko republiko Venezuelo, temveč, kar zadeva člen 6(2) navedene uredbe, na „venezuelsko vlado, javne organe, gospodarske družbe in agencije ali osebe oziroma subjekte, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih“, kar zadeva člen 7(1)(c) iste uredbe pa na „venezuelsko vlado, javne organe, gospodarske družbe in agencije ali osebe oziroma subjekte, ki delujejo v njihovem imenu ali po njihovih navodilih, ali v njihovo neposredno ali posredno korist“, torej na splošen in abstrakten krog oseb oziroma subjektov. Tako se zgoraj navedeni določbi na Bolivarsko republiko Venezuelo ne nanašata poimensko.
33 Zato je Sodišče v točki 92 sodbe, izdane v pritožbenem postopku, razsodilo, da je izpodbijana uredba splošna, „ker vsebuje določbe, kot so določbe členov 2, 3, 6 in 7, ki splošnim in abstraktnim kategorijam naslovnikov prepovedujejo opravljanje nekaterih transakcij s subjekti, ki so prav tako določeni splošno in abstraktno“.
34 Iz tega sledi, da so omejevalni ukrepi iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe splošni omejevalni ukrepi.
35 Tožbene razloge Bolivarske republike Venezuele je treba preučiti ob upoštevanju teh preudarkov.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do izjave
36 Bolivarska republika Venezuela trdi, da je imela pravico do izjave pred sprejetjem izpodbijane uredbe na podlagi splošnega mednarodnega prava in temeljnih načel Unije, med drugim člena 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti ker ima procesno upravičenje. Ker se zadevni omejevalni ukrepi nanašajo nanjo, naj ne bi bilo nobenega razloga, ki bi lahko v obravnavani zadevi preprečil uporabo te pravice.
37 Natančneje, Bolivarska republika Venezuela obžaluje, da je Svet sprejel izpodbijano uredbo, ne da bi jo predhodno obvestil ali bi ji omogočil, da se izjavi, med drugim glede domnevnih kršitev venezuelske ustave, demokratičnih načel in človekovih pravic.
38 Svet trditve Bolivarske republike Venezuele prereka.
39 Navesti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pravice do izjave v upravnem postopku, ki se nanaša na konkretno osebo, ki jo je treba spoštovati, tudi če ni ureditve v zvezi s postopkom, ni mogoče uporabiti v postopku, določenem v členu 29 PEU, in postopku, določenem v členu 215PDEU, na podlagi katerih se – kot v obravnavani zadevi – sprejmejo splošni ukrepi (glej sodbo z dne 13. septembra 2018, Rosneft in drugi/Svet, T‑715/14, neobjavljena, EU:T:2018:544, točka 133 in navedena sodna praksa). Nobena določba namreč ne zavezuje Sveta, da obvesti vsako osebo, na katero bi se potencialno lahko nanašalo novo splošno merilo, o sprejetju tega merila (sodba z dne 17. februarja 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines in drugi/Svet, T‑14/14 in T‑87/14, EU:T:2017:102, točka 98).
40 Bolivarska republika Venezuela se sklicuje na člen 41(2)(a) Listine o temeljnih pravicah. Vendar je treba navesti, da se ta določba uporablja za „posamične ukrepe“, sprejete zoper osebo, zaradi česar se nanjo ni mogoče sklicevati v okviru sprejemanja splošnih ukrepov, kot v obravnavani zadevi.
41 Poleg tega se Bolivarska republika Venezuela sklicuje na sodbo Meddržavnega sodišča z dne 25. septembra 1997 (Projekt Gabčíkovo-Nagymaros (Madžarska proti Slovaški), sodba, C.I.J. Recueil 1997, str. 7, točki 83 in 84). Vendar se navedena sodba nanaša le na posebne okoliščine, v katerih so bili naloženi protiukrepi, kar bo preučeno v okviru četrtega tožbenega razloga.
42 Poleg tega je izpodbijana uredba splošni akt, ki odraža odločitev Unije na področju mednarodne politike. Prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjo državo na podlagi člena 215(1) PDEU je namreč del same opredelitve Skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) v smislu člena 24(1), drugi pododstavek, PEU, saj taka omejitev ali prekinitev vključuje sprejetje ukrepov kot odziv na posebne mednarodne razmere po prosti presoji organov Unije, da bi se vplivalo na take razmere. Zaslišanje zadevne tretje države pred sprejetjem uredbe o izvajanju takšne odločitve zunanje politike pa bi pomenilo, da mora Svet s to državo opraviti razprave, ki so podobne mednarodnim pogajanjem, kar bi odvzelo bistvo učinku uvedbe gospodarskih ukrepov proti navedeni državi, in sicer izvajati pritisk na to državo, da bi se njeno ravnanje spremenilo.
43 Poleg tega dejstvo, da se členi 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe na Bolivarsko republiko Venezuelo nanašajo neposredno, samo po sebi ne pomeni, da ima pravico do izjave (glej v tem smislu sodbi z dne 14. oktobra 1999, Atlanta/Evropska skupnost, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, točki 34 in 35, in z dne 11. septembra 2002, Alpharma/Svet, T‑70/99, EU:T:2002:210, točka 388).
44 Zato je treba ob upoštevanju navedenega ugotoviti, da se Bolivarska republika Venezuela v obravnavani zadevi ne more sklicevati na pravico do izjave v zvezi z omejevalnimi ukrepi iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
45 Prvi tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
46 Na prvem mestu, Bolivarska republika Venezuela trdi, da izpodbijana uredba ni dovolj obrazložena. Navedena uredba naj bi namreč vsebovala nejasne in splošne razloge. Po mnenju Bolivarske republike Venezuele pa bi moral Svet ob upoštevanju poseganja, ki ga pomenijo omejevalni ukrepi v njenih notranjih zadevah, podati podrobnejšo obrazložitev.
47 Na drugem mestu naj izpodbijana uredba, tudi če se razlaga v povezavi s Sklepom 2017/2074, ne bi vsebovala niti naštevala dokazov, ki bi upravičevali uvedbo omejevalnih ukrepov. Bolivarska republika Venezuela naj zato ne bi mogla presoditi utemeljenosti omejevalnih ukrepov in se nanje ustrezno odzvati.
48 Svet trditve Bolivarske republike Venezuele prereka.
49 V skladu z ustaljeno sodno prakso je, da je obseg obveznosti obrazložitve odvisen od narave zadevnega akta in da se obrazložitev glede aktov, namenjenih splošni uporabi, lahko po eni strani omeji na navedbo splošnih razmer, ki so privedle do sprejetja tega akta, in po drugi strani splošnih ciljev, ki se z njim skušajo doseči (sodbe z dne 19. novembra 1998, Španija/Svet, C‑284/94, EU:C:1998:548, točka 28; z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 120, in z dne 17. septembra 2020, Rosneft in drugi/Svet, C‑732/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:727, točka 68).
50 Spomniti je treba, da obveznost obrazložitve akta pomeni bistveno procesno zahtevo, ki jo je treba ločiti od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, pri kateri gre za vprašanje vsebinske zakonitosti spornega akta (sodba z dne 14. julija 2021, Cabello Rondón/Svet, T‑248/18, neobjavljena, EU:T:2021:450, točka 45).
51 V obravnavani zadevi je glede splošnih razmer, ki so privedle do sprejetja omejevalnih ukrepov, iz uvodne izjave 1 izpodbijane uredbe razvidno, da je „[g]lede na vse večje slabljenje demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli […] Unija že večkrat izrazila zaskrbljenost in venezuelske politične akterje ter institucije pozvala, naj konstruktivno sodelujejo pri iskanju rešitve krize v državi, ob tem pa v celoti spoštujejo pravno državo in človekove pravice ter demokratične institucije in delitev oblasti“.
52 Poleg tega je iz uvodne izjave 3 izpodbijane uredbe razvidno, da je bila ta sprejeta za izvajanje Sklepa 2017/2074 na ravni Unije. Poleg tega so v uvodni izjavi 2 navedene uredbe navedeni omejevalni ukrepi iz Sklepa 2017/2074, povzeti v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe. Zato razlogi, navedeni v Sklepu 2017/2074, s katerimi je bilo utemeljeno izvajanje teh ukrepov, pomenijo okvir njihovega sprejetja, kar je Bolivarska republika Venezuela lahko razumela pri razlagi izpodbijane uredbe.
53 Tako je iz uvodne izjave 1 Sklepa 2017/2074 razvidno, da je bila Unija „globoko zaskrbljena zaradi slabljenja demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli“, kar je bilo dodatno pojasnjeno v uvodnih izjavah od 2 do 7 tega sklepa.
54 Poleg tega je iz uvodne izjave 8 Sklepa 2017/2074 razvidno, da je „[z]aradi nadaljnjega nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev ali zlorab človekovih pravic treba […] primerno uvesti omejevalne ukrepe v obliki embarga na orožje, pa tudi posebne ukrepe za omejevanje opreme, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, in za preprečevanje zlorabe komunikacijske opreme“.
55 Zato je Svet obširno predstavil splošne razmere, ki so privedle do sprejetja omejevalnih ukrepov in jih Bolivarska republika Venezuela ni mogla prezreti.
56 Glede ciljev, ki se skušajo doseči z omejevalnimi ukrepi, iz uvodne izjave 8 Sklepa 2017/2074 izhaja, da so omejevalni ukrepi namenjeni preprečevanju nadaljnjega nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev ali zlorab človekovih pravic.
57 Poleg tega je treba navesti, da to, da je Bolivarska republika Venezuela lahko razumela razloge za sprejetje navedenih omejevalnih ukrepov, potrjuje vsebina tretjega tožbenega razloga te tožbe, v kateri je lahko opredelila natančna dejstva, na katerih temelji sprejetje teh ukrepov, in izpodbijala njihovo pravilnost ter presojo, ki jo je v zvezi s tem opravil Svet. Iz tega sledi, da je obrazložitev, na kateri so temeljili omejevalni ukrepi iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, Bolivarski republiki Venezueli omogočila, da razume in izpodbija razloge za navedene ukrepe, Splošnemu sodišču pa, da opravi nadzor nad njihovo zakonitostjo.
58 Drugi tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in očitna napaka pri presoji političnih razmer v Venezueli
59 Bolivarska republika Venezuela poudarja, da so bili zadevni omejevalni ukrepi sprejeti, ker naj bi venezuelske oblasti, prvič, kršile venezuelsko ustavo, pravno državo in delitev oblasti, drugič, ker naj bi venezuelske oblasti zaprle politične nasprotnike v Venezueli in kršile demokratična načela, ter tretjič, ker naj bi venezuelske oblasti kršile človekove pravice. Te kršitve naj bi vključevale prekomerno uporabo sile venezuelske policije in oboroženih sil ter oviranje pravice do javnih demonstracij. Bolivarska republika Venezuela izpodbija presojo Sveta v zvezi s temi elementi.
60 Natančneje, Bolivarska republika Venezuela na eni strani obžaluje nepravilnost dejstev, ki jih je ugotovil Svet.
61 Na drugi strani Bolivarska republika Venezuela izpodbija presojo teh dejstev, ki jo je opravil Svet glede političnih razmer v Venezueli.
62 Svet trditve Bolivarske republike Venezuele prereka.
63 Svet ima v skladu z ustaljeno sodno prakso, kar zadeva splošna pravila, ki opredeljujejo podrobna pravila o omejevalnih ukrepih, široko diskrecijsko pravico v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju takšnih gospodarskih in finančnih ukrepov na podlagi člena 215 PDEU v skladu s sklepom, sprejetim na podlagi poglavja 2 naslova V Pogodbe EU, zlasti člena 29 PEU. Ker sodišče Unije presoje Sveta o dokazih, dejstvih in okoliščinah, ki upravičujejo sprejetje takih ukrepov, ne more nadomestiti z lastno presojo, mora biti nadzor, ki ga izvaja, omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil, obrazložitve, pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, neobstoja očitnih napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil. Ta omejeni nadzor se uporablja zlasti za presojo razlogovanja o primernosti, na katerem temeljijo taki ukrepi (glej sodbo z dne 25. januarja 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/Svet, T‑255/15, neobjavljena, EU:T:2017:25, točka 95 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 13. septembra 2018, Rosneft in drugi/Svet, T‑715/14, neobjavljena, EU:T:2018:544, neobjavljena, točka 155).
64 Iz tega sledi, da je nadzor sodišča Unije glede presoje dejanskega stanja omejen na nadzor očitne napake pri presoji. Nadzor pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja pa zahteva preverjanje zatrjevanih dejstev in obstoj dovolj trdne dejanske podlage, tako da sodni nadzor v zvezi s tem ni omejen na presojo abstraktne verjetnosti dejstev (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. julija 2021, Cabello Rondón/Svet, T‑248/18, neobjavljena, EU:T:2021:450, točka 64).
65 V zvezi s tem je treba opozoriti, da v obravnavani zadevi členi 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe v bistvu povzemajo politično stališče Unije, izraženo v členih 1, 3 in 5 Sklepa 2017/2074, da bi se ta sklep izvajal na ravni Unije. Kot je navedeno v točkah 52 in 56 zgoraj, je treba pri analizi omejevalnih ukrepov, uvedenih z izpodbijano uredbo, upoštevati razloge za sprejetje navedenih ukrepov, navedene v Sklepu 2017/2074, zlasti v uvodni izjavi 8 tega sklepa.
66 Tako je iz uvodnih izjav 1 in 8 tega sklepa, povzetih v točkah 53 in 54 zgoraj, razvidno, da omejevalni ukrepi, določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe v povezavi z navedenima uvodnima izjavama Sklepa 2017/2074, temeljijo na slabljenju demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli ter na pojavu nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev ali zlorab človekovih pravic, ki bi jih bilo treba z navedenimi omejevalnimi ukrepi preprečiti. Zato je treba zakonitost teh ukrepov preveriti v tem posebnem okviru.
67 Na prvem mestu, Svet v zvezi s pravilnostjo ugotovljenega dejanskega stanja v odgovoru na tožbo navaja nekatere dokaze, s katerimi je mogoče dokazati, da je dejansko stanje, na katerem temelji sprejetje omejevalnih ukrepov, določenih v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, pravilno ugotovljeno.
68 Prvič, Svet se sklicuje na poziv organizacije Human Rights Watch z dne 11. septembra 2017 k „ukrepom [Unije] v odziv na kršitve človekovih pravic v Venezueli“.
69 Drugič, Svet navaja sporočilo za javnost Medameriške komisije za človekove pravice z dne 31. avgusta 2017.
70 Tretjič, Svet se sklicuje na poročilo Organizacije ameriških držav (OAS) z dne 19. julija 2017.
71 Četrtič, Svet se sklicuje na poročilo organizacije OAS z dne 25. septembra 2017.
72 Ti dokazi, ki izhajajo iz verodostojnih virov, v bistvu podrobno kažejo, da režim Bolivarske republike Venezuele okrutno zatira oporečnike in nasprotnike režima. Natančneje, v teh dokazih se poroča o množičnih priprtjih nasprotnikov, privedbi civilistov pred vojaška sodišča, hudem nasilju in številnih umorih protestnikov, zlorabah zapornikov, ki pomenijo mučenje, napadih na nacionalno skupščino, kršitvi pravice do mirnih demonstracij, volilne pravice in svobode izražanja, vključno z napadi na novinarje in njihovimi prijetji. Poleg tega je vlada napovedala dobavo orožja civilnim milicam in jih spodbujala k spopadu s protestniki. Dalje, iz dokazov Sveta je razvidno tudi, da je bila venezuelska generalna državna tožilka 5. avgusta 2017, ko je med drugim preiskovala varnostne sile, ki naj bi streljale na protestnike, razrešena, da ji je prepovedano zapustiti Venezuelo in da so bili njeni računi zamrznjeni. Poleg tega je nacionalna ustavodajna skupščina ustanovila komisijo, ki so jo organizacije civilne družbe obravnavale kot mehanizem za preganjanje oporečnikov. Nazadnje, organizacija OAS je navedla izjave takratnega predsednika Bolivarske republike Venezuele, ki je 24. junija 2017 pred oboroženimi silami vprašal: „[K]aj bi se zgodilo, če bi [Združena socialistična stranka Venezuele] pozvala k civilno-vojaškemu oboroženemu uporu za priprtje voditeljev opozicije, razpustitev nacionalne skupščine[?]“ Poleg tega je takratni predsednik na dogodku za promocijo nacionalne ustavodajne skupščine 27. junija 2017 izjavil: „[Č]e bi Venezuela zapadla v kaos in nasilje in bi bila bolivarska revolucija uničena, bi se podali v boj [in] nikoli ne bi obupali; kar nam ne bi uspelo z glasovi, bi dobili z orožjem“.
73 Bolivarska republika Venezuela je v repliki, da bi izpodbijala dejstva, ki jih je opisal Svet, predložila številne dokaze, med drugim poročilo, pripravljeno v okviru Organizacije združenih narodov (OZN), sklep, ki ga je sprejel Svet OZN za človekove pravice, in resolucije, ki jih je sprejela Generalna skupščina OZN.
74 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se skoraj vsi navedeni dokazi ne nanašajo na Bolivarsko republiko Venezuelo, še manj pa na dogodke v tej državi. Edini dokaz v zvezi s to državo, na katerega se sklicuje Bolivarska republika Venezuela, se nanaša na gospodarske in humanitarne razmere v Venezueli v letu 2021. Poleg tega Bolivarska republika Venezuela ni opredelila informacij, vsebovanih v navedenih dokazih, s katerimi bi bilo mogoče izpodbiti pravilnost dejanskega stanja, ki ga je ugotovil Svet.
75 Poleg tega se Bolivarska republika Venezuela, da bi dokazala, da so bile venezuelske institucije in pravosodni organi še posebej dejavni pri pregonu storjenih zlorab ali kaznivih dejanj, sklicuje tudi na dve interni poročili režima, ki ju ne potrjuje noben drug dokaz iz virov, ki niso del tega režima, in katerih dokazno vrednost je zato treba šteti za šibko (glej v tem smislu sodbo z dne 3. februarja 2021, Ilunga Luyoyo/Svet, T‑124/19, neobjavljena, EU:T:2021:63, točka 110). Poleg tega se Bolivarska republika Venezuela na obravnavi in v svojih vlogah ni sklicevala na noben mednarodni vir, s katerim bi bilo mogoče potrditi njeno tezo. Vsekakor je treba ugotoviti, da ti poročili v bistvu temeljita na ukrepih venezuelskega državnega tožilstva pod vodstvom generalne tožilke, ki jo je venezuelski režim, kot je razvidno iz točke 72 zgoraj, 5. avgusta 2017 razrešil in za katero so bili uvedeni omejevalni ukrepi. Poleg tega v navedenih poročilih ni navedeno, da so bile preiskave, opravljene na notranji ravni države, uspešne, niti tega, da bi se te preiskave nanašale na odgovorne osebe, ki so pripadniki venezuelskih varnostnih sil.
76 Zato je treba ugotoviti, da Bolivarska republika Venezuela ni dokazala, da je dejansko stanje, na katerem temelji sprejetje omejevalnih ukrepov iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, nepravilno ugotovljeno. Dejstva, na katera se sklicuje Svet, temeljijo na trdni dejanski podlagi, ki je Bolivarska republika Venezuela ni mogla izpodbiti.
77 Na drugem mestu, glede presoje Sveta glede političnih razmer v Venezueli na podlagi dejanskega stanja, na katerem temelji sprejetje zadevnih omejevalnih ukrepov, je Bolivarska republika Venezuela predložila dokaze, navedene v točki 73 zgoraj, ki po njenem mnenju opisujejo notranje razmere v tej državi. Vendar Bolivarska republika Venezuela ne navaja niti najmanjše podrobnosti o njihovi upoštevnosti niti o sklepu, ki bi ga bilo treba izpeljati iz njih. Tako njene trditve in navedeni dokazi pomenijo izpodbijanje primernosti sprejetja omejevalnih ukrepov, določenih v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
78 Kot pa izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 63 zgoraj, sodišče Unije v zvezi s tem izvaja omejen nadzor. Poudariti je treba, da ima izpodbijana uredba glede na člen 29 PEU, ki pooblašča Svet, da sprejema „sklepe, ki opredeljujejo pristop Unije do posamezne geografske ali vsebinske zadeve“, prvič, splošno področje uporabe, ki odraža stališče Unije glede vprašanja SZVP, in drugič, da Splošno sodišče tega stališča Sveta ni pristojno nadomestiti z lastnim stališčem. Natančneje, Svet ima široko politično diskrecijsko pravico pri opredelitvi navedenega stališča Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 77).
79 Poleg tega je treba zavrniti trditve Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na nacionalne določbe, ki zagotavljajo pravico do mirnih demonstracij ali do njenega domnevnega sodelovanja v mednarodnih mehanizmih za krepitev sistema človekovih pravic.
80 V obravnavani zadevi se namreč ne postavlja vprašanje, ali veljavni predpisi formalno zagotavljajo spoštovanje človekovih pravic v Venezueli. Čeprav teh predpisov ni mogoče prezreti, kot je razvidno iz točke 72 zgoraj, se je Svet pri oceni razmer v Venezueli oprl na verodostojne in zanesljive informacije. Glede na navedene informacije je Svet lahko menil, da so bili nasilje in pretirana uporaba sile ter kršenje človekovih pravic ali spodkopavanje demokracije v Venezueli na dan sprejetja izpodbijane uredbe dovolj dokazani in da obstaja tveganje, da se bodo taki dogodki ponovili. V teh okoliščinah je lahko Svet, ne da bi storil očitno napako pri presoji, ugotovil, da so v Venezueli ogrožene demokracija, pravna država in človekove pravice (glej točko 66 zgoraj).
81 Zato je treba zavrniti trditve Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na očitno napako pri presoji političnih razmer v tej državi.
82 Glede na navedeno je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: naložitev nezakonitih protiukrepov in kršitev mednarodnega prava
83 Bolivarska republika Venezuela trdi, da ji izpodbijana uredba nalaga nezakonite protiukrepe, kar je sicer v nasprotju z mednarodnim običajnim pravom in sporazumi Svetovne trgovinske organizacije (STO). Unija naj bi se namreč z navedeno uredbo odzvala na zatrjevane kršitve demokratičnih načel in venezuelske ustave. Zato naj bi se Unija odločila začasno prekiniti obveznosti, ki jih ima na podlagi sporazumov STO. Poleg tega naj uvedeni embargo ne bi bil sorazmeren in naj bi pomenil vmešavanje v notranje zadeve Bolivarske republike Venezuele. Poleg tega naj bi moral Svet upoštevati omejevalne ukrepe, ki so jih Združene države Amerike predhodno uvedle proti Bolivarski republiki Venezueli.
84 Bolivarska republika Venezuela trdi, da če omejevalni ukrepi, ki so ji bili naloženi – kot trdi Svet – niso protiukrepi, Svet teh omejevalnih ukrepov ni mogel sprejeti brez predhodne odobritve Varnostnega sveta Združenih narodov. Taki enostranski ukrepi naj bi bili v nasprotju z mednarodnim pravom, kar naj bi izhajalo iz resolucij Generalne skupščine OZN, Svet pa naj ne bi imel pristojnosti za njihovo sprejetje.
85 Svet trditve Bolivarske republike Venezuele prereka.
86 V obravnavani zadevi Bolivarska republika Venezuela na prvem mestu zatrjuje domnevno kršitev mednarodnega običajnega prava, ker naj bi Svet naložil nezakonite protiukrepe – kar naj bi pomenilo kršitev načela nevmešavanja v njene notranje zadeve – sprejel zadevne omejevalne ukrepe brez predhodne odobritve Varnostnega sveta Združenih narodov in domnevno kršil načelo sorazmernosti.
87 V zvezi s tem je treba spomniti, da – kot je razvidno iz člena 3(5) PEU – Unija prispeva k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava. Zato mora ob sprejetju akta spoštovati mednarodno pravo v celoti, vključno z mednarodnim običajnim pravom, ki zavezuje institucije Unije (sodba z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 101; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija, C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 291 in navedena sodna praksa).
88 Navesti je treba, da se lahko pravni subjekt sklicuje na načela mednarodnega običajnega prava, da bi sodišče Unije preučilo veljavnost akta Unije, če lahko po eni strani ta načela vzbudijo dvom o pristojnosti Unije za sprejetje navedenega akta in če lahko po drugi strani zadevni akt vpliva na pravice, ki jih ima pravni subjekt na podlagi prava Unije in lahko ustvari obveznosti glede na to pravo (sodba z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 107).
89 Ker pa načelo mednarodnega običajnega prava ni enako natančno kot določba mednarodnega sporazuma, se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali so institucije Unije s sprejetjem zadevnega akta storile očitne napake pri presoji glede pogojev za uporabo teh načel (sodba z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 110).
90 V obravnavani zadevi je treba, prvič, v zvezi s tem, da je Svet domnevno naložil nezakonite protiukrepe, opozoriti, da člen 49 osnutka členov o odgovornosti držav za mednarodna protipravna dejanja, kot ga je leta 2001 sprejela Komisija Združenih narodov za mednarodno pravo, v zvezi s ciljem in omejitvami protiukrepov določa:
„1. Oškodovana država lahko proti državi, ki je odgovorna za mednarodno protipravno dejanje, sprejme protiukrepe samo zato, da bi to državo spodbudila k izpolnitvi obveznosti iz drugega dela.
2. Protiukrepi so omejeni na začasno neizpolnjevanje mednarodnih obveznosti države, ki sprejme ukrepe proti odgovorni državi.
3. Protiukrepe je treba, kolikor je mogoče, sprejeti na način, ki omogoča ponovno izpolnitev zadevnih obveznosti.“
91 V tem okviru je treba opozoriti, da je bila izpodbijana uredba, kot je razvidno iz točk 53 in 56 zgoraj, sprejeta kot odziv na slabljenje demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli, da bi se preprečilo nadaljnje nasilje, pretirana uporaba sile ter kršitev ali zlorab človekovih pravic. Niti v izpodbijani uredbi niti v Sklepu 2017/2074, katerega izvajanje se z njo zagotavlja, ni navedeno, da je Bolivarska republika Venezuela kršila pravilo mednarodnega prava ali da Unija začasno ni izpolnila mednarodne obveznosti do Bolivarske republike Venezuele. Zato, kot pravilno trdi Svet, cilj omejevalnih ukrepov iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe ni bil odziv na mednarodno protipravno dejanje, ki ga je mogoče pripisati Bolivarski republiki Venezueli, z začasno neizpolnitvijo mednarodnih obveznosti Unije. Poleg tega Unija ni deponirala listin o taki neizpolnitvi, kar določa sodna praksa Meddržavnega sodišča (glej v tem smislu Projekt Gabčíkovo-Nagymaros (Madžarska proti Slovaški), sodba, C.I.J. Recueil 1997, str. 7., točka 84). Poleg tega je Bolivarska republika Venezuela v odgovor na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, trdila, da ni storila nobenega mednarodnega protipravnega dejanja in da zato izpodbijani akti niso protiukrepi.
92 Iz tega sledi, da omejevalni ukrepi, določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, niso protiukrepi v smislu člena 49 osnutka členov o odgovornosti države za mednarodna protipravna ravnanja. Zato je treba domnevno kršitev načela nevmešavanja v notranje zadeve Bolivarske republike Venezuele zavrniti.
93 Tako je trditev Bolivarske republike Venezuele, ki se nanaša na sodbo Meddržavnega sodišča z dne 25. septembra 1997 (Projekt Gabčíkovo-Nagymaros (Madžarska proti Slovaški), sodba, C.I.J. Recueil 1997, str. 7, točki 83 in 84), da ima tretja država pravico do obveščenosti, preden druga država sprejme protiukrepe, brezpredmetna, ker členi 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe niso protiukrepi v smislu pravil mednarodnega običajnega prava.
94 Zato je treba trditve Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na kršitev mednarodnega običajnega prava v zvezi z domnevno naložitvijo nezakonitih protiukrepov, zavrniti.
95 Drugič, v zvezi s trditvijo, ki se nanaša na sprejetje zadevnih omejevalnih ukrepov brez predhodne odobritve Varnostnega sveta Združenih narodov, je treba opozoriti, da nič v členu 29 PEU in členu 215 PDEU ne omogoča ugotovitve, da je pristojnost, ki je s tema določbama podeljena Uniji, omejena na izvajanje ukrepov, ki jih je sprejel Varnostni svet Združenih narodov. Nasprotno, s temi določbami Pogodb je Svetu podeljena pristojnost za sprejetje aktov, ki vsebujejo samostojne omejevalne ukrepe, ločene od ukrepov, ki jih posebej priporoča Varnostni svet Združenih narodov (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, Rosneft in drugi/Svet, T‑715/14, neobjavljena, EU:T:2018:544, točka 159 in navedena sodna praksa).
96 Poleg tega je treba navesti, da je v skladu s členom 38(1)(b) Statuta Meddržavnega sodišča obstoj mednarodnih običajev pogojen s tem, da so ti kot „ustaljeni način ravnanja priznani kot pravo“. Bolivarska republika Venezuela pa ni dokazala obstoja takega ustaljenega načina ravnanja, na podlagi katerega bi bilo treba pridobiti predhodno odobritev Varnostnega sveta Združenih narodov, preden Svet sprejme omejevalne ukrepe.
97 Tako resolucije Generalne skupščine OZN, na katere se sklicuje Bolivarska republika Venezuela, kot tudi resolucije Sveta za človekove pravice so bile sprejete s precejšnjim številom glasov proti ali vzdržanih glasov, med drugim držav članic Unije. Tako ni mogoče šteti, da resolucije, na katere se opira Bolivarska republika Venezuela, odražajo „ustaljen način ravnanja, priznan kot pravo“.
98 Zato je treba zavrniti trditve Bolivarske republike Venezuele, da Svet ni bil pristojen za sprejetje izpodbijane uredbe brez predhodne odobritve Varnostnega sveta Združenih narodov.
99 Tretjič, v zvezi z domnevno kršitvijo načela sorazmernosti je v skladu z ustaljeno sodno prakso navedeno načelo eno od splošnih načel prava Unije, s katerim se zahteva, da morajo biti ukrepi, ki se izvajajo na podlagi določbe prava Unije, primerni za uresničitev legitimnih ciljev, zastavljenih z zadevno ureditvijo, in ne smejo prekoračiti tistega, kar je potrebno za njihovo doseganje (glej sodbo z dne 3. februarja 2021, Ilunga Luyoyo/Svet, T‑124/19, neobjavljena, EU:T:2021:63, točka 193 in navedena sodna praksa).
100 Na eni strani je treba poleg tega opozoriti, da je Sodišče glede sodnega nadzora nad spoštovanjem načela sorazmernosti ugotovilo, da je treba zakonodajalcu Unije priznati široko diskrecijsko pravico na področjih, na katerih mora sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve in pri katerih mora opraviti kompleksno presojo. Iz tega je Sodišče sklepalo, da lahko na zakonitost takega ukrepa, sprejetega na teh področjih, vpliva le njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki si ga prizadeva doseči pristojna institucija (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 146).
101 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da obstaja razumna povezava med, po eni strani omejevalnimi ukrepi, ki vključujejo prepoved prodaje, dobave, prenosa ali izvoza opreme, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, in storitev, povezanih z navedeno opremo in vojaškim blagom, ter, po drugi strani, zastavljenim ciljem preprečevanja nadaljnjega nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev ali zlorab človekovih pravic.
102 Na drugi strani so omejevalni ukrepi, določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, v bistvu omejeni na prepoved prodaje, dobave, prenosa ali izvoza opreme, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, in storitev v zvezi z navedeno opremo in vojaškim blagom kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi. Poleg tega členi 4, 6 in 7 izpodbijane uredbe določajo možnost, da pristojni organi držav članic z odstopanjem od zadevnih omejevalnih ukrepov izdajo nekatera dovoljenja. Zato navedeni ukrepi niso očitno neprimerni in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja.
103 Načelo sorazmernosti torej ni bilo kršeno.
104 Iz tega sledi, da je treba vse trditve Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na kršitev mednarodnega običajnega prava, zavrniti.
105 Na drugem mestu, Bolivarska republika Venezuela na eni strani ne trdi, da izpodbijana uredba izrecno napotuje na določbe sporazumov STO. Ta uredba v zvezi s tem ne vsebuje nobenega sklicevanja na te sporazume.
106 Na drugi strani Bolivarska republika Venezuela ni navedla, s katerimi akti in kdaj naj bi Unija z izpodbijano uredbo nameravala izpolniti posebno obveznost, ki jo je prevzela v okviru STO.
107 V zvezi z združljivostjo omejitev, ki jih nalaga izpodbijana uredba, s Splošnim sporazumom o carinah in trgovini (GATT), pa je treba navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso sporazumi STO glede na svojo naravo in sistematiko načeloma niso del pravil, z vidika katerih sodišče Unije nadzira zakonitost aktov institucij Unije. Le kadar mora Unija izpolniti posebno obveznost, ki jo je sprejela v okviru STO, ali je v aktu Unije izrecno napoteno na natančno opredeljene določbe sporazumov STO, mora sodišče Unije opraviti nadzor nad zakonitostjo tega akta v skladu s pravili STO (glej sodbo z dne 13. septembra 2018, PSC Prominvestbank/Svet, T‑739/14, neobjavljena, EU:T:2018:547, točka 133 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 22. junija 1989, Fediol/Komisija, 70/87, EU:C:1989:254, točke od 19 do 22, in z dne 7. maja 1991, Nakajima/Svet, C‑69/89, EU:C:1991:186, točke 29 do 32).
108 Zato je treba trditve Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na kršitev sporazumov STO, zavrniti kot neutemeljene.
109 Na tretjem mestu, Bolivarska republika Venezuela trdi, da imajo ukrepi, ki jih je sprejel Svet, učinke na njenem ozemlju, torej zunaj ozemlja Unije. Zato naj bi tako ocena razmer v Venezueli, ki jo je Svet opravil, da bi ugotovil obstoj kršitev prava v Bolivarski republiki Venezueli, kot učinki ukrepov, sprejetih na podlagi te ocene, pomenili izvajanje ekstrateritorialne pristojnosti. Kot naj bi Meddržavno sodišče večkrat poudarilo, naj bi bilo izvajanje ekstrateritorialne pristojnosti očitno v nasprotju z mednarodnim pravom. Bolivarska republika Venezuela se sklicuje med drugim na sodbo Meddržavnega sodišča z dne 14. februarja 2002 (Nalog za prijetje z dne 11. aprila 2000 (Demokratična republika Kongo proti Belgiji), sodba, C.I.J. Recueil 2002, str. 3).
110 V zvezi s tem je treba navesti, da člen 29 PEU pooblašča Svet, da sprejema „sklepe, ki opredeljujejo pristop Unije do posamezne geografske ali vsebinske zadeve“. Ta člen določa, da „[d]ržave članice zagotavljajo skladnost svoje nacionalne politike s stališči Unije“. Poleg tega člen 215(1) PDEU določa, da lahko Svet sprejme sklep, ki „predvideva delno ali popolno prekinitev ali omejitev gospodarskih in finančnih odnosov z eno ali več tretjimi državami“. Iz tega sledi, da je implicitni, vendar očiten cilj takih ukrepov vplivati na zadevno tretjo državo, kot je razvidno iz točk 68 in 69 sodbe, izdane v pritožbenem postopku. S tema določbama je zato Svetu podeljena pristojnost za sprejetje omejevalnih ukrepov, kakršni so določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe.
111 Poleg tega, kot pravilno trdi Svet in kot je razvidno iz člena 20 izpodbijane uredbe, navedenega v točki 11 zgoraj, se zadevni omejevalni ukrepi nanašajo na osebe in položaje, ki spadajo v pristojnost držav članic ratione loci ali ratione personae.
112 Sklicevanje Bolivarske republike Venezuele na sodbo Meddržavnega sodišča z dne 14. februarja 2002 (Nalog za prijetje z dne 11. aprila 2000 (Demokratična republika Kongo proti Belgiji), sodba, C.I.J. Recueil 2002, str. 3) ni upoštevno, ker se je navedena zadeva nanašala na drugačen položaj, kakršen je ta v obravnavani zadevi. Navedena zadeva se je namreč nanašala na mednarodni nalog za prijetje, ki ga je Kraljevina Belgija izdala zoper ministra za zunanje zadeve Demokratične republike Kongo z namenom njegovega prijetja in izročitve Kraljevini Belgiji zaradi domnevnih kaznivih dejanj, ki pomenijo „resno kršitev mednarodnega humanitarnega prava“. Nič v obravnavani zadevi pa ne dokazuje, da je Unija izvajala svoje pristojnosti na ozemlju ali proti osebam, ki izrecno spadajo pod jurisdikcijo Bolivarske republike Venezuele.
113 Nasprotno, pristojnost Sveta za sprejetje omejevalnih ukrepov spada v okvir avtonomnih ukrepov Unije, sprejetih v okviru SZVP v skladu s cilji in vrednotami Unije, kot so določeni v členu 3(5) PEU in členu 21 PEU, in sicer med drugim s ciljem spodbujanja v svetu demokracije, pravne države, univerzalnosti in nedeljivosti človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovanja človekovega dostojanstva ter spoštovanja načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava. Cilj teh ukrepov je med drugim zagotoviti spoštovanje obveznosti erga omnes partes, da spoštujejo načela, ki izhajajo iz splošnega mednarodnega prava in mednarodnih instrumentov univerzalne ali skoraj univerzalne narave, zlasti člena 1 Ustanovne listine Združenih narodov, spoštovanje temeljnih pravic, zlasti prepovedi mučenja, spoštovanje demokratičnih načel in varstvo otrokovih pravic. Gre za skupni „pravni interes“ za varstvo zadevnih pravic (glej v tem smislu in po analogiji, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, sodba, C.I.J. Recueil 1970, str. 3, točki 33 in 34, in Vprašanja v zvezi z obveznostjo pregona ali izročitve (Belgija proti Senegalu), sodba, C.I.J. Recueil 2012, str. 422, točke od 68 do 70).
114 Zato je treba trditve Bolivarske republike Venezuele v zvezi s tem zavrniti.
115 Na četrtem mestu, glede očitkov Bolivarske republike Venezuele, ki se nanašajo na obveznost Sveta, da upošteva omejevalne ukrepe, ki so jih uvedle tretje države, zlasti Združene države Amerike, naravo zadevnih omejevalnih ukrepov, ki naj bi bili enostranski omejevalni ukrepi, sprejeti v nasprotju z mednarodnim pravom, in izvajanje pritiska, ki škoduje pravici do razvoja in človekovim pravicam prebivalstva Bolivarske republike Venezuele, je treba navesti, da so bili prvič navedeni v repliki.
116 V skladu s členom 84(1) Poslovnika pa navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom.
117 V skladu s sodno prakso se člen 84(1) Poslovnika uporablja tudi za očitke ali trditve (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2021, AQ/eu-LISA, T‑164/19, neobjavljena, EU:T:2021:456, točka 59 in navedena sodna praksa), ki ne pomenijo razširitve tožbenih razlogov ali očitkov, navedenih v tožbi.
118 Iz spisa pa ni razvidno, da očitki, našteti v točki 115 zgoraj, temeljijo na pravnih in dejanskih okoliščinah, ki so se razkrile med postopkom.
119 Zato navedeni očitki na podlagi člena 84 Poslovnika niso dopustni.
120 Tako je treba ob upoštevanju navedenega četrti tožbeni razlog in zato tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
121 V skladu s členom 133 Poslovnika končna sodba vsebuje odločbo o stroških. V skladu s členom 219 navedenega poslovnika Splošno sodišče, kadar odloča po tem, ko je Sodišče razveljavilo sodbo ali sklep in zadevo vrnilo v razsojanje, odloči o stroških postopkov pred Splošnim sodiščem in o stroških pritožbenega postopka pred Sodiščem. Nazadnje, v skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
122 V obravnavani zadevi je Sodišče v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, razveljavilo prvotno sodbo in pridržalo odločitev o stroških. V tej sodbi je torej treba odločiti o stroških prvotnega postopka pred Splošnim sodiščem, pritožbenega postopka pred Sodiščem in tega postopka po vrnitvi zadeve v razsojanje.
123 Ker Svet v pritožbenem postopku pred Sodiščem ni uspel, se mu naloži, da nosi svoje stroške in stroške Bolivarske republike Venezuele, povezane z navedenim postopkom.
124 Ker Bolivarska republika Venezuela v postopku ponovnega odločanja pred Splošnim sodiščem ni uspela na podlagi trditev, ki jih je navedla v okviru postopka pred Splošnim sodiščem pred pritožbo, ji je treba naložiti plačilo stroškov teh dveh postopkov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (veliki senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Svet Evropske unije nosi svoje stroške in stroške Bolivarske republike Venezuele v zvezi s pritožbenim postopkom pred Sodiščem v zadevi C‑872/19 P.
3. Bolivarski republiki Venezueli se naloži plačilo stroškov v zvezi s postopkom ponovnega odločanja pred Splošnim sodiščem v zadevi T‑65/18 RENV in prvotnim postopkom pred Splošnim sodiščem v zadevi T‑65/18.
van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Marcoulli | da Silva Passos | Jaeger |
Frimodt Nielsen | Kanninen | Gervasoni |
Tichy-Fisslberger | Valasidis | Verschuur |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. septembra 2023.
Podpisi