Дело T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
срещу
Европейска комисия
„Държавни помощи — Морски транспорт — Компенсация за обществена услуга — Увеличаване на капитал — Решение, с което помощите се обявяват за несъвместими с вътрешния пазар и се разпорежда събирането на сумите по тях — Обявяване в ликвидация на предприятието получател — Запазване на правния интерес — Случай, в който не е налице липса на основание за произнасяне по същество — Понятие „помощ“ — Услуга от общ икономически интерес — Критерий за частния инвеститор — Явна грешка в преценката — Грешка при прилагане на правото — Възражение за незаконосъобразност — Задължение за мотивиране — Право на защита — Решение 2011/21/ЕС — Насоки за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение — Рамка на Съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги — Съдебно решение Altmark“
Резюме — Решение на Общия съд (осми състав) от 6 април 2017 г.
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Условия за допустимост — Правен интерес — Процесуална легитимация — Кумулативни условия — Недопустимост на жалбата при неизпълнение на едно от тези условия
(член 263, четвърта алинея ДФЕС)
2. Жалба за отмяна — Жалби на държави членки, на Парламента, на Съвета и на Комисията — Допустимост, която не е обусловена от доказването на правен интерес
(член 263, втора алинея ДФЕС)
3. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Правен интерес — Решение на Комисията, с което се констатира несъвместимостта на помощ с вътрешния пазар и се разпорежда събирането на сумите по нея — Жалба, подадена от субдържавното образувание, предоставило помощта — Обявяване в ликвидация на получателя — Допустимост — Условия
(член 108 ДФЕС и член 263, четвърта алинея ДФЕС)
4. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Решение на Комисията за констатиране на несъвместимостта на помощ с вътрешния пазар — Жалба от субдържавното образувание, адресат на решението — Допустимост — Условия
(член 108 ДФЕС и член 263, четвърта алинея ДФЕС)
5. Жалба за отмяна — Компетентност на съда на Съюза — Преценка на разпределянето на правомощията между националните органи на държава членка — Изключване
(член 263 ДФЕС)
6. Съдебно производство — Искова молба или жалба — Изисквания за форма — Кратко изложение на посочените основания — Аналогични изисквания за оплакванията, изложени в подкрепа на основание — Неточна формулировка на оплакване — Недопустимост
(член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Съда (1991 г.)
7. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Комисията в областта на държавните помощи — Решение, с което помощите се обявяват за несъвместими с вътрешния пазар и се разпорежда събирането на сумите по тях — Необходимост да се изложат фактите и правните съображения със съществено значение в структурата на решението — Липса на изискване за отделни мотиви по всяко от твърденията на заинтересованите лица
(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 296 ДФЕС)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Административно производство — Задължение на Комисията да покани заинтересованите страни, и следователно предоставящите помощи субдържавни образувания, да представят мнение — Изключване на заинтересованите страни от ползване на правото на защита
(член 108, параграф 2 ДФЕС)
9. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Разграничение между проверката Altmark, с която се цели да се определи дали е налице помощ, и проверката по член 106, параграф 2 ДФЕС, позволяваща да се установи дали дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар
(член 106, параграф 2 ДФЕС и член 107, параграф 1 ДФЕС)
10. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Изключване — Условия, посочени в решение Altmark
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
11. Конкуренция — Предприятия, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес — Компенсация на разходите, породени от задачата за обществена услуга — Право на преценка на държавите членки — Граници — Контрол на Комисията — Съдебен контрол — Граници
(член 106, параграф 2 ДФЕС и член 107, параграф 1 ДФЕС)
12. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Второ условие, посочено в решение Altmark — Разглеждане на условието за установяване по обективен и прозрачен начин на параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията — Предоставена впоследствие компенсационна мярка — Квалифициране като компенсация за обществена услуга — Изключване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
13. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка с оглед на член 107, параграф 1 ДФЕС — Съобразяване на по-ранна практика — Изключване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
14. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Изключване — Условия, посочени в решение Altmark — Кумулативен характер
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
15. Жалба за отмяна — Предмет — Решение, взето по няколко основни съображения, всяко от които е достатъчно да обоснове разпоредителната му част — Отмяна на такова решение — Условия
(член 263 ДФЕС)
16. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Предоставяне на предимство на получателите — Понятие „предоставяне“
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
17. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Насоки, приети при упражняване на правото на Комисията на преценка — Правно естество — Указания за поведение, предполагащи самоограничаване на Комисията при упражняването на правото ѝ на преценка
(член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС; Съобщение 2004/C 244/02 на Комисията)
18. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи за оздравяване на предприятие в затруднение — Насоки за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение — Предприятие в затруднение — Понятие
(член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС; точка 9 от Съобщение 2004/C 244/02 на Комисията)
19. Конкуренция — Предприятия, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес — Компенсация на разходите, породени от задачата за обществена услуга — Преценка на съвместимостта на помощ с вътрешния пазар — Критерии — Прилагане за помощите, с които се цели осигуряване на жизнеспособността на предприятие в затруднение — Изключване
(член 106, параграф 2 ДФЕС и член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС; Решение 2012/21 на Комисията; точка 9 от Съобщение 2004/C 244/02 на Комисията)
20. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Вноска в капитала — Държава — акционер в предприятие — Държава, действаща като носител на публична власт — Разграничаване с оглед на прилагането на критерия за частния инвеститор — Обстоятелства, които се преценяват в рамките на този критерий
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 42)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 43)
3. Правото по член 263, четвърта алинея ДФЕС на физическите и юридическите лица на обжалване зависи от наличието на правен интерес към момента на подаване на жалбата и това е условие за допустимост, което е различно от процесуалната легитимация. Също като предмета на жалбата, този правен интерес трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебния акт, тъй като в противен случай би липсвало основание за произнасяне по същество. Правният интерес предполага сама по себе си отмяната на обжалвания акт да може да породи правни последици и съответно жалбата с резултата си да може да осигури полза за подалото я лице.
В случай на жалба, подадена от субдържавно образувание срещу решение на Комисията, с което предоставени от това образувание помощи се обявяват за несъвместими и неправомерни и се разпорежда възстановяването им, това решение засяга неблагоприятно жалбоподателя, тъй като той може да извлече полза от отмяната му. Всъщност само въз основа на тази отмяна правните последици от това решение за валидността на актовете на жалбоподателя, с които се предоставят спорните помощи, и съответните произтичащи за него задължения — а именно забраната тези актове да се прилагат и задължението за възстановяване на въпросните помощи — автоматично биха престанали да имат задължителна сила за жалбоподателя и поради това правното му положение неизбежно би се променило.
Това заключение не може да се постави под въпрос с обявяването в ликвидация на получателя на помощите в хода на производството, тъй като обжалваното решение не е било отменено или оттеглено, поради което разглежданата жалба продължава да има предмет. Освен това обжалваното решение продължава да поражда правни последици спрямо жалбоподателя, които не са били обезсилени само поради обявяването на получателя на помощите в ликвидация. Всъщност само по себе си обстоятелството, че предприятието е в производство по несъстоятелност, по-специално ако това производство води до ликвидация на предприятието, не поставя под въпрос принципа, че помощта трябва да бъде възстановена. Всъщност в такава хипотеза възстановяването на предишното положение и премахването на произтичащото от неправомерно предоставените помощи нарушаване на конкуренцията могат по принцип да се осъществят чрез вписването в пасива на предприятието в ликвидация на задължение за връщане на съответните помощи. Следователно жалбоподателят най-малкото продължава да има задължението да следи вземанията, които има срещу получателя въз основа на вече изплатената част от спорните помощи, да бъдат вписани в пасива на последния. Впрочем въпросът дали получателят може да продължи стопанската си дейност и съответно въпросът дали жалбоподателят има интерес от продължаването на тази дейност са ирелевантни за запазването на правния интерес на жалбоподателя. Освен това жалбоподателят има право да подаде разглежданата жалба не в качеството на кредитор на получателя, а в качеството на публичен орган, отпуснал спорните помощи, и поради това обстоятелството, че жалбоподателят нямал интерес от отмяната на обжалваното решение в качеството си на кредитор на получателя поради обявяването на последното в ликвидация, е ирелевантно.
(вж. т. 45, 50, 56—58, 60, 63 и 64)
4. Що се отнася до процесуалната легитимация на субдържавно образувание от държава членка, което е адресат на решение на Комисията относно съвместимостта и законосъобразността на въведена от тази държава помощ, то може да се счита за пряко и лично засегнато по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС при определени обстоятелства. От една страна, това образувание трябва да се счита за пряко засегнато, ако обжалваното решение може да има преки последици за приетите от него актове, с които се предоставят спорните помощи, и за задълженията му във връзка с възстановяването на тези помощи, без националните органи, на които обжалваното решение е било връчено, да имат право на преценка в това отношение. От друга страна, това образувание трябва да се счита за лично засегнато, ако е автор на акта или актовете, засегнати от обжалваното решение, и последното го възпрепятства да упражнява собствените си правомощия както то възнамерява, поради което интересът му да оспори това решение се оказва отделен от този на съответната държавата членка.
(вж. т. 47)
5. Институциите на Съюза, и по-специално съдилищата му, не са длъжни да се произнасят по разпределянето на правомощията, извършено чрез институционалните правила на вътрешното право, между различните национални образувания и по произтичащи от това задължения за тях. Ето защо твърдение за липса на правомощия на субдържавно образувание за предоставяне на държавна помощ не може да бъде прието.
(вж. т. 52 и 65)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 75 и 76)
7. Вж. текста на решението.
(вж. т. 78, 79 и 220)
8. Вж. текста на решението.
(вж. т. 86)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 89)
10. Вж. текста на решението.
(вж. т. 91—94)
11. Държавите членки разполагат с широко право на преценка не само за определянето на съответната задача за извършване на обществена услуга, но и за определянето на компенсацията за разходите за тази обществена услуга. Ето защо при липса на правна уредба на Съюза в областта на услугите от общ икономически интерес Комисията не е оправомощена да се произнася относно обхвата на задачите за извършване на обществена услуга, които общественият оператор е натоварен да изпълни, по-специално относно размера на разходите, свързани с тази услуга, нито относно това доколко е подходящ направеният в това отношение от националните органи политически избор, нито относно икономическата ефективност на обществения оператор.
Същевременно така признатото широко право на преценка на тези националните органи не може да бъде безгранично. По-специално, при прилагането на член 106, параграф 2 ДФЕС това широко право на преценка не трябва да възпрепятства Комисията да провери дали предвидената в тази разпоредба дерогация от забраната на държавните помощи може да бъде приложена. Освен това упражняването на правото на преценка — с което разполага Комисията при прилагането на член 106, параграф 2 ДФЕС, за да определи съвместимостта с вътрешния пазар на държавна мярка, квалифицирана от нея като държавна помощ — предполага извършване на комплексни оценки от икономическо и социално естество. Ето защо при контрола за законосъобразното упражняване на това право Съдът не може да замести преценката на Комисията със своята собствена преценка. Също така при прилагането на член 106, параграф 2 ДФЕС правото на преценка на държавите членки и това на Комисията могат да бъдат ограничавани от директивите и решенията, които тази институция е оправомощена да приема въз основа на тази разпоредба.
(вж. т. 101 и 136—139)
12. Именно защото определянето на компенсацията за разходите за обществената услуга подлежи само на ограничен контрол от институциите, второто условие Altmark изисква институциите да могат да проверят дали са налице обективни и прозрачни предварително установени параметри, които трябва да бъдат прецизирани по начин, изключващ всякаква възможност държавата членка да злоупотреби с понятието услуга от общ икономически интерес и в резултат на това на обществения оператор да се предостави икономическо предимство под формата на компенсация. Следователно това условие оставя на държавите членки свобода да изберат практическите правила за осигуряване на неговото спазване, стига правилата за установяване на параметрите за изчисляване на компенсацията да бъдат обективни и прозрачни. Преценката на Комисията в това отношение трябва да се основава на анализ на конкретните правни и икономически условия, с оглед на които са установени тези параметри.
В това отношение компенсационна мярка, предоставена впоследствие на предприятие предвид формираните оперативни дефицити поради извършването на дейността му, не може да се счита за компенсация за обществена услуга по смисъла на решение Altmark. Всъщност, тъй като такава компенсация не е била предварително предвидена, тя съответно не би могла да се изчисли — както изисква второто условие Altmark — въз основа на обективни и прозрачни параметри, които от своя страна да са установени предварително.
(вж. т. 102, 103 и 108)
13. Вж. текста на решението.
(вж. т. 113 и 200)
14. Макар условията, определени в решение Altmark, до известна степен да са взаимозависими, това не променя факта, че всички тези условия трябва да бъдат изпълнени поотделно, за да може спорната компенсационна мярка да не бъде квалифицирана като помощ. Тъй като условията Altmark са кумулативни и самостоятелни, Комисията не е длъжна да ги анализира всичките, ако констатира, че едно от тях не е изпълнено и че поради това спорната мярка трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ. Освен това, ако Комисията е направила такава констатация основателно, евентуално погрешните ѝ преценки по едно или няколко други от тези условията по принцип не може да доведе до отмяна на обжалваното решение.
(вж. т. 119 и 124)
15. Вж. текста на решението.
(вж. т. 122)
16. Държавната помощ трябва да се счита за предоставена, когато компетентните национални органи са приели правнообвързващ акт, с който са се задължили да изплатят въпросната помощ, или когато правото да се получи тази помощ е предоставено на получателя чрез приложимите законови или подзаконови разпоредби.
(вж. т. 142)
17. Вж. текста на решението.
(вж. т. 177)
18. Съгласно точка 9 от Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение понятието „предприятие в затруднено положение“ е обективно понятие, което трябва да се преценява единствено с оглед на конкретните показатели за финансовото и икономическото състояние на съответното предприятие, показващи, че то е неспособно да се справи със загуби, които без външна намеса от страна на публичните власти почти сигурно го обричат да се оттегли от бизнеса в кратък или средносрочен период от време. Поради това произходът на дефицитите на това предприятие, по-специално поради изпълнението на обществена услуга, не може да бъде релевантен фактор за определянето на това дали предприятието е в затруднено положение.
(вж. т. 178 и 184)
19. За да бъдат условията по член 106, параграф 2 ДФЕС изпълнени, е необходимо без спорните права или субсидии да не е възможно изпълнението на възложените на предприятието конкретни задачи или запазването на тези права или субсидии да е необходимо, за да се позволи на техния носител да изпълни задачите от общ икономически интерес, които са му били възложени, при икономически приемливи условия. Поради това, за да може предвидената в тази разпоредба дерогация да е приложима, е необходимо икономическото и финансовото състояние на ползващото се от посочените права или субсидии предприятие към момента, в който са му били предоставени, действително да му позволява да изпълнява възложените му задачи за извършване на обществена услуга. В противен случай предвидената в член 106, параграф 2 ДФЕС дерогация би била лишена от полезно действие и съответно от обосновка, поради което опасността държавите членки да злоупотребят с понятието за услуга от общ икономически интерес не би могла да се избегне.
Впрочем самото съществуване на предприятие в затруднено положение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение е застрашено в по-дълъг или по-малко кратък срок, поради което не може да се счита, че то е в състояние да изпълнява по подходящ начин възложените му задачи за извършване на обществена услуга, докато жизнеспособността му не бъде осигурена. При това положение предоставената на такова предприятие в затруднено положение субсидия, за да се компенсират дефицитите, произтичащи от изпълнението на задачите за извършване на обществена услуга, не може да се ползва от предвидената в член 106, параграф 2 ДФЕС дерогация, а евентуално само от тази по член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Всъщност в контекста на условията за прилагане на член 106, параграф 2 ДФЕС — които по-специално изискват строга пропорционалност на компенсацията спрямо задълженията за извършване на обществена услуга — тази компенсация няма да гарантира изпълнението на съответните задачи поради затрудненията, с които предприятието се е сблъскало. Тази компенсация обаче може да допринесе за възстановяване на жизнеспособността на съответното предприятие, при условие че се спазят условията за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, така както са развити в Насоките за помощите за оздравяване и преструктуриране. По този начин предвидената в тази разпоредба от Договора дерогация от забраната на държавните помощи запазва полезното си действие и съответно обосновката си.
Освен това помощ, която е предоставена на предприятие в затруднено положение, изпълняващо задача за извършване на обществена услуга, на още по-силно основание не може да бъде разрешена в рамките на Решение 2012/21 относно прилагането на член 106, параграф 2 ДФЕС за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес, което решение по правило може да се отнася само за компенсациите за обществена услуга, за които се счита, че отговарят на целите на дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 ДФЕС. Поради същите причини компенсациите за обществена услуга, за които е приложимо Решение 2012/21, не се намират в сходно положение с това на помощите, предоставени на изпълнителите за обществена услуга в затруднено положение.
(вж. т. 194—196 и 199)
20. Вж. текста на решението.
(вж. т. 226, 227 и 235)