SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
de 2 de febrero de 2022 (*)
«Competencia — Abuso de posición dominante — Mercados de gas de Europa central y oriental — Decisión de desestimación de una denuncia — Falta de interés de la Unión — Excepción de la acción estatal — Obligación de examen diligente — Derechos procedimentales en virtud del Reglamento (CE) n.o 773/2004»
En el asunto T‑399/19,
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., con domicilio social en Varsovia (Polonia), representada por la Sra. K. Karasiewicz, radca prawny, y los Sres. T. Kaźmierczak, K. Kicun y P. Moskwa, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. B. Ernst, y los Sres. G. Meessen y J. Szczodrowski, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Gazprom PJSC, con domicilio social en Moscú (Rusia),
y
Gazprom export LLC, con domicilio social en San Petersburgo (Rusia),
representadas por los Sres. J. Karenfort, J. Hainz y B. Evtimov, la Sra. N. Tuominen y el Sr. J. Heithecker, abogados, y el Sr. D. O’Keeffe, Solicitor,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE mediante el que se solicita la anulación de la Decisión C(2019) 3003 final de la Comisión Europea, de 17 de abril de 2019, relativa a la desestimación de una denuncia (asunto AT.40497 — Precio polaco del gas),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada),
integrado por el Sr. M. van der Woude, Presidente, y los Sres. J. Svenningsen (Ponente), R. Barents y C. Mac Eochaidh y la Sra. T. Pynnä, Jueces;
Secretaria: Sra. M. Zwozdziak-Carbonne, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de mayo de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., es la sociedad matriz del grupo PGNiG, que opera en el sector del gas y del petróleo, principalmente en Polonia. Este grupo desarrolla, en particular, actividades de exploración y producción de gas y de petróleo crudo, así como de importación, venta y distribución de gas.
2 La demandante solicita la anulación de la Decisión C(2019) 3003 final de la Comisión Europea, de 17 de abril de 2019, relativa a la desestimación de una denuncia (asunto AT.40497 — Precio polaco del gas) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), adoptada a raíz de la denuncia que había presentado contra Gazprom PJSC y sus filiales, entre ellas, Gazprom export LLC (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente, «Gazprom»).
Sobre los procedimientos en los asuntos AT.39816 y AT.40497
3 Entre 2011 y 2015, la Comisión adoptó varias medidas para investigar el funcionamiento de los mercados del gas en Europa central y oriental y, en particular, examinar, a la luz de la prohibición de los abusos de posición dominante establecida en el artículo 102 TFUE, la conformidad de determinadas prácticas de Gazprom que afectaban a dichos mercados, y, más concretamente, a los de Bulgaria, la República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia y Eslovaquia (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente, «PECO afectados»). En ese contexto, la Comisión envió, en particular, solicitudes de información a la demandante. El procedimiento administrativo correspondiente a dicha investigación se registró con la referencia «asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europea Central y Oriental» (en lo sucesivo, «asunto AT.39816»).
4 En el marco de este asunto, tras haber incoado el procedimiento previsto en el artículo 11, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), y en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2004, L 123, p. 18), la Comisión envió el 22 de abril de 2015 de conformidad con el artículo 10 del Reglamento n.o 773/2004 un pliego de cargos a Gazprom (en lo sucesivo, «pliego de cargos»). En dicho pliego, la Comisión concluyó, con carácter preliminar, que Gazprom ocupaba una posición dominante en los mercados nacionales de suministro de gas al por mayor en los PECO afectados y que, infringiendo el artículo 102 TFUE, abusaba de esta posición desarrollando una estrategia contraria a la competencia para fragmentar y aislar esos mercados y, de este modo, impedir la libre circulación del gas en esos países.
5 La Comisión había estimado que esa estrategia de Gazprom comprendía tres conjuntos de prácticas contrarias a la competencia que afectaban a sus clientes en los PECO afectados, a saber, prácticas basadas en el hecho de que, en primer lugar, Gazprom había impuesto restricciones territoriales en sus contratos de suministro de gas con mayoristas y con determinados clientes industriales en los PECO afectados, en segundo lugar, según la Comisión, esas restricciones territoriales permitieron a Gazprom llevar a cabo una política tarifaria desleal en cinco de los PECO afectados, a saber, Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia y, en tercer lugar, a su entender, en lo que se refiere a Bulgaria y Polonia, Gazprom supeditó su suministro de gas a la obtención de determinadas garantías por parte de los mayoristas, relativas a infraestructura de transporte de gas. Por lo que respecta más concretamente a Polonia, la Comisión señaló que tales garantías tenían por objeto la aceptación por el mayorista polaco, a saber, la demandante, del refuerzo del control de Gazprom en la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal, uno de los principales gasoductos de tránsito en Polonia (en lo sucesivo, «imputaciones Yamal»).
6 El 29 de septiembre de 2015, Gazprom respondió al pliego de cargos rebatiendo las inquietudes en materia de competencia de la Comisión. El 14 de febrero de 2017, a la vez que seguía rebatiendo estas inquietudes, presentó un proyecto de compromisos con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003.
7 El 16 de marzo de 2017, también en el asunto AT.39816, con el fin de recabar las observaciones de las partes interesadas sobre dicho proyecto de compromisos, la Comisión publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una comunicación de conformidad con el artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2003 (DO 2017, C 81, p. 9), que contenía un resumen del asunto AT.39816 y los aspectos esenciales del contenido de dicho proyecto de compromisos y concedía a las antedichas partes interesadas un plazo de siete semanas a partir de esa fecha para presentar sus observaciones (en lo sucesivo, «consulta del mercado»). Posteriormente, en particular, la demandante, el presidente de la Urząd Regulacji Energetyki (Oficina reguladora de la energía polaca; en lo sucesivo, «Oficina polaca») y Gaz-System S.A., el gestor del tramo polaco del gasoducto Yamal, presentaron observaciones.
8 El 9 de marzo de 2017, paralelamente al procedimiento administrativo incoado por la Comisión en el asunto AT.39816, la demandante presentó, con arreglo al artículo 5 del Reglamento n.o 773/2004, una denuncia en la que se hacía referencia a dicho asunto AT.39816 y denunciaba prácticas abusivas de Gazprom (en lo sucesivo, «denuncia»).
9 El 29 de marzo de 2017, la Comisión acusó recibo de la denuncia, que fue registrada seguidamente en un procedimiento separado, con la referencia «asunto AT.40497 — Precio polaco del gas» (en lo sucesivo, «asunto AT.40497»).
10 Mediante escrito de 31 de marzo de 2017 dirigido a la demandante, la Comisión señaló que parecía que las prácticas expuestas en la denuncia y las afectadas por el proyecto de compromisos se solapaban y la invitó a presentar observaciones en el marco de la consulta del mercado. Tras haber obtenido una prórroga del plazo aplicable, la demandante presentó sus observaciones sobre dicho proyecto el 19 de mayo de 2017, como se ha mencionado en el apartado 7 anterior.
11 El 15 de mayo de 2017, en el asunto AT.40497, Gazprom transmitió a la Comisión sus observaciones sobre la denuncia.
12 El 23 de enero de 2018, la Comisión, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, comunicó por escrito a la demandante que tenía previsto desestimar la denuncia y le instó a dar a conocer su punto de vista en un plazo de cuatro semanas (en lo sucesivo, «carta de intenciones de desestimación»). En ese contexto, la Comisión le transmitió también una versión no confidencial del pliego de cargos, emitido en el asunto AT.39816, y una versión no confidencial de las observaciones de Gazprom sobre dicha denuncia.
13 El 2 de marzo de 2018, la demandante presentó sus observaciones en respuesta a la carta de intenciones de desestimación. Además de expresar su insatisfacción respecto a las conclusiones provisionales contenidas en dicha carta, la demandante alegó, en particular, que consideraba que no había recibido todos los documentos en los que se basaba la postura de la Comisión y que la versión no confidencial del pliego de cargos emitido en el asunto AT.39816 que le había sido remitida no incluía determinados pasajes indispensables.
14 El 24 de mayo de 2018, en el asunto AT.39816 y después de que Gazprom presentase un proyecto modificado de compromisos tras la consulta del mercado, la Comisión adoptó la Decisión C(2018) 3106 final, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 102 TFUE y el artículo 54 del Acuerdo EEE (asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europea Central y Oriental) mediante la que aprobó y convirtió en obligatorios los compromisos adoptados por Gazprom y dio por cerrado el procedimiento administrativo en dicho asunto concluyendo que no debía adoptar actuaciones adicionales respecto de las prácticas identificadas en el pliego de cargos. El 15 de octubre de 2018, la demandante interpuso recurso contra dicha Decisión ante el Tribunal, registrado con el número de asunto T‑616/18.
15 El 5 de septiembre de 2018, en el asunto AT.40497, la demandante intervino ante el consejero auditor para obtener determinados documentos de este asunto, en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra b), de la Decisión 2011/695/UE del Presidente de la Comisión Europea, de 13 de octubre de 2011, relativa a la función y el mandato del consejero auditor en determinados procedimientos de competencia (DO 2011, L 275, p. 29). El 17 de septiembre siguiente, el consejero auditor le informó de que transmitía su solicitud a la Dirección General (DG) de Competencia, competente para dar respuesta a la misma. El 25 de septiembre de 2018, la Comisión indicó a la demandante que había adoptado su postura basándose en los documentos que ya le había comunicado y le denegó el acceso a otros pasajes del pliego de cargos.
16 El 17 de abril de 2019, la Comisión dio por concluido el procedimiento en el asunto AT.40497 adoptando la Decisión impugnada.
Sobre la Decisión impugnada
17 En la Decisión impugnada, la Comisión distinguió las alegaciones de la denuncia que correspondían a las inquietudes en materia de competencia cubiertas por los compromisos convertidos en obligatorios por la Decisión adoptada al término del asunto AT.39816 de las demás alegaciones formuladas en dicha denuncia contra Gazprom.
18 Así, por lo que respecta a las primeras alegaciones, la Comisión estimó, en resumen, que los comportamientos contemplados habían sido tenidos en cuenta adecuadamente mediante dichos compromisos (véanse los apartados 2.2 y 2.3 de la Decisión impugnada). Por lo que respecta a las demás alegaciones, la Comisión las examinó de forma sucesiva en el apartado 2.4 de la Decisión impugnada, titulado «Aspectos no cubiertos por los compromisos» (Matters not covered by the commitments).
19 En el marco del apartado 2.4.1, titulado «La imputación relativa al gasoducto Yamal» (The Objetion concerning the Yamal Pipeline), la Comisión examinó las alegaciones de la denuncia según las cuales Gazprom, en el contexto de un déficit de suministro sufrido por la demandante en 2009 y en 2010 debido al incumplimiento de Gazprom-RosUkrEnergo AG (en lo sucesivo, «RUE»), una filial ucraniana de Gazprom, había supeditado la celebración de un contrato de suministro a corto plazo de cantidades de gas adicionales a requisitos que no guardaban relación con el objeto de ese contrato (en lo sucesivo, «alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura»). Estos requisitos se resumen por ser, en primer lugar, la renuncia a un crédito frente a esa filial de Gazprom, en segundo lugar, el acuerdo de la demandante para que System Gazociągów Tranzytowych Europol Gaz S.A. (en lo sucesivo, «EuRoPol»), sociedad propietaria de las infraestructuras del tramo polaco del gasoducto Yamal, propiedad de la demandante y Gazprom, renunciase a un crédito sobre esta última por importe de [confidencial] (1) dólares estadounidenses (USD), en tercer lugar, la modificación de los estatutos de EuRoPol, reconociendo a Gazprom un derecho de veto frente a determinadas decisiones adoptadas por aquella y, en cuarto lugar, la inclusión de determinadas cláusulas en el contrato celebrado entre EuRoPol y Gaz-System relativo a la gestión por parte de esta última del mencionado tramo (véase el considerando 18, guiones tercero y séptimo, de la Decisión impugnada).
20 También en lo que atañe a las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura, la Comisión recordó la posición mantenida por la demandante antes de exponer su apreciación, a la vista en cada ocasión de dos aspectos, a saber, en primer lugar, la decisión de la Oficina polaca de 19 de mayo de 2015 adoptada a través de su Presidente y que certifica a Gaz-System como gestor de red independiente para el tramo polaco del gasoducto Yamal (en lo sucesivo, «decisión de certificación») y, en segundo lugar, la imposición a la demandante de garantías relativas a la infraestructura.
21 En el marco de su examen de este segundo aspecto, la Comisión consideró, bajo la indicación «No cabe excluir que se trate de una obligación impuesta por el Estado» (State compulsion defence could not be excluded), que no se excluía que la excepción de la acción estatal fuera aplicable a las prácticas objeto de las alegaciones en cuestión, ya que no podía excluirse, en esencia, que el comportamiento de Gazprom le hubiera sido impuesto por el Derecho ruso o por presiones irresistibles de las autoridades rusas, de modo que dicho comportamiento podría no ser autónomo en el sentido del artículo 102 TFUE y que la posible restricción de la competencia de que se trata podía no ser imputable a esa empresa. A este respecto, la Comisión señaló, en particular, que la construcción y el funcionamiento del tramo polaco del gasoducto Yamal se regían por un acuerdo intergubernamental celebrado en 1993 entre la República de Polonia y la Federación de Rusia, así como por protocolos adicionales posteriores (en lo sucesivo, denominados conjuntamente, «Acuerdos Polonia-Rusia»).
22 En el marco del apartado 2.4.2, titulado «Restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015» (Supply Restricciones in the Winter Season 2014/2015), la Comisión examinó las alegaciones de la denuncia según las cuales Gazprom había reducido abusivamente sus suministros de gas durante el invierno 2014/2015 con el fin de impedir posibles reexportaciones de gas a Ucrania (en lo sucesivo, «alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015»). Debido a estas restricciones, los volúmenes suministrados por Gazprom a la demandante fueron inferiores a los volúmenes estipulados en su contrato, lo que causó a esta un perjuicio financiero, habida cuenta, en particular, de los elevados gastos de interconexión que había tenido que soportar para importar gas de Europa occidental. (véase el considerando 18, quinto guion, de la Decisión impugnada).
23 Los apartados 2.4.3 y 2.4.4 de la Decisión impugnada abordan alegaciones relativas, respectivamente, a la transmisión de la propiedad de la red de transporte de gas bielorrusa y a supuestas vulneraciones de los derechos procedimentales de la demandante como denunciante.
24 Por diversos motivos, la Comisión desestimó todas las alegaciones recogidas en el apartado 2.4 de la Decisión impugnada y desestimó la denuncia con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 773/2004, al considerar que no había motivo suficiente para proseguir la investigación.
Procedimiento y pretensiones de las partes
25 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de junio de 2019, la demandante interpuso el presente recurso. El escrito de contestación, el de réplica y el de dúplica se presentaron, respectivamente, el 20 de septiembre de 2019, el 6 de noviembre de 2019 y el 9 de enero de 2020.
26 Mediante escrito separado que acompañaba al escrito de interposición del recurso, la demandante solicitó al Tribunal, con arreglo al artículo 152 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, que resolviera el asunto mediante el procedimiento acelerado. Mediante resolución de 2 de agosto de 2019, el Tribunal desestimó esa solicitud.
27 El 4 de octubre de 2019, al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue destinado a la Sala Octava, a la cual, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de octubre de 2019, Gazprom solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto de 5 de diciembre de 2019, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal, oídas las partes principales, admitió dicha intervención. El 17 de enero de 2020, Gazprom presentó un escrito de formalización de la intervención, y la demandante presentó observaciones sobre dicho escrito el 21 de febrero de 2020.
29 Mediante resolución de 28 de mayo de 2020, el Presidente de la Sala Octava, en virtud del artículo 67, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en relación con el artículo 19, apartado 2, del mismo Reglamento, decidió, a la vista de las circunstancias especiales del presente asunto, concederle un tratamiento prioritario.
30 El 8 de junio de 2020, a propuesta de la Sala Octava, el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el presente asunto a la Sala Octava ampliada. Por impedimento de un miembro de la Sala ampliada para participar en la vista y deliberación, el Presidente del Tribunal fue designado para completar la Sala mediante resolución de 15 de junio de 2020.
31 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A efectos de esta, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, se instó a la demandante y a la Comisión a responder por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal y se requirió además a la Comisión para que presentara determinados documentos. La demandante y la Comisión presentaron sus respuestas a dichas preguntas el 3 de diciembre y el 8 de diciembre de 2020, respectivamente, y la Comisión presentó, como anexo a sus respuestas, los documentos solicitados.
32 Por razones relacionadas con la crisis sanitaria debida a la COVID-19 y a raíz de las solicitudes formuladas por determinadas partes, el Presidente de la Sala Octava ampliada decidió aplazar la vista, fijada inicialmente para el 22 de enero de 2021.
33 En la vista celebrada el 20 de mayo de 2021 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En ese momento, el Tribunal indicó también que había tomado nota de las observaciones sobre el informe para la vista presentadas por la Comisión el 27 de abril de 2021.
34 La demandante solicita al Tribunal que:
– Ordene a la Comisión que aporte todos los documentos relativos al asunto AT.40497 distintos de los aportados como anexo al recurso.
– Con carácter principal, anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que desestima las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura y las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015, y, con carácter subsidiario, anule la Decisión impugnada en su totalidad.
– Condene en costas a la Comisión.
35 La Comisión, apoyada por Gazprom, solicita al Tribunal que:
– Desestime la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento.
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
36 En apoyo de su recurso, la demandante formula cinco motivos, basados, respectivamente:
– el primero, en una desviación de poder, debido a que la Comisión, por una parte, adoptó la Decisión impugnada, en la medida en que se funda en la posible aplicación de la excepción denominada de la acción estatal respecto a las actuaciones imputadas a Gazprom, sobre una base jurídica errónea, a saber, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 773/2004, y no el artículo 10 del Reglamento n.o 1/2003, y, por otra parte, decidió examinar la denuncia en el marco de un nuevo procedimiento (asunto AT.40497) con el fin de restringir el derecho de la demandante a ser oída en el contexto del asunto AT.39816;
– el segundo, en una infracción del artículo 102 TFUE, dado que la Comisión admitió como elemento exoneratorio de un abuso de posición dominante la coacción estatal ejercida por un Estado tercero;
– el tercero, en una infracción del artículo 7, apartado 1, y del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, del artículo 296 TFUE y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), debido a la falta de comunicación, en la carta de intenciones de desestimación, de toda la información pertinente y a la falta de transmisión, junto con dicho escrito, de los documentos en los que se basa la apreciación provisional de la Comisión;
– el cuarto, en una infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 y del artículo 296 TFUE, a causa del incumplimiento de la obligación de proceder a un examen diligente de todas las circunstancias de hecho y de Derecho expuestas en la denuncia y del deber de motivación;
– el quinto, en una infracción del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 773/2004, en relación con el artículo 102 TFUE, debido a errores manifiestos de apreciación relativos, por una parte, a la decisión de certificación y, por otra, a las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015.
37 El presente recurso, en sus diferentes motivos, se refiere esencialmente a los apartados 2.4.1 y 2.4.2 de la Decisión impugnada, tocantes, por un lado, a las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura y, por otro, a las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015.
38 El Tribunal considera oportuno examinar en primer lugar el tercer motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en una infracción del artículo 7, apartado 1, y del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, del artículo 296 TFUE y del artículo 47 de la Carta
39 La demandante reprocha a la Comisión no haber mencionado, por un lado, información pertinente en la carta de intenciones de desestimación y, por otro lado, no haberle transmitido todos los documentos en los que se basaba la evaluación provisional realizada en dicha carta, así como la evaluación realizada en la Decisión impugnada. Según la demandante, la Comisión vulneró así sus derechos a ser oída e informada, consagrados en el artículo 7, apartado 1, y en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, en el artículo 296 TFUE y en el artículo 47 de la Carta.
40 En cuanto a la infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, la demandante sostiene que, conforme a dicha disposición, la Comisión debe facilitar al denunciante todos los elementos de hecho y de Derecho en los que se base, de modo que este pueda reaccionar oportunamente.
41 Sin embargo, a juicio de la demandante, la Comisión no indicó claramente en la carta de intenciones de desestimación que la desestimación de las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura (presentadas en el apartado 19 anterior) se basaba en la posible aplicación de la excepción de la acción estatal, habida cuenta de la existencia de una coacción estatal derivada del Derecho ruso. En su opinión, en los puntos 96 a 106 de dicha carta, se limitó a recordar la importancia del «carácter intergubernamental» de las relaciones en el sector del gas, que pudo condicionar el comportamiento de Gazprom, y a hacer vagas referencias a disposiciones de los Acuerdos Polonia-Rusia sin, no obstante, relacionar su contenido con dicho comportamiento. La única alusión al Derecho ruso se encuentra en el punto 102 de dicha carta, en el que —según la demandante— figura una mera especulación carente de remisión a algún documento que permitiera a la demandante reconstituir el razonamiento de la Comisión y, por tanto, responder al mismo.
42 Por su parte, la Comisión considera que el tenor de los Acuerdos Polonia-Rusia, algunas afirmaciones que figuran en la denuncia y el contenido de una carta de 30 de agosto de 2016 del ministro ruso de Energía a su homólogo polaco (en lo sucesivo, «carta de 30 de agosto de 2016») bastaban para justificar su conclusión provisional relativa a las imputaciones Yamal.
43 Así, la Comisión alega que, en el punto 102 de la carta de intenciones de desestimación, expuso que sus dudas se basaban en las posibles obligaciones impuestas a Gazprom por el Derecho ruso o por el estatuto de los Acuerdos Polonia-Rusia bajo esa legislación. Además, la Comisión afirma que, en dicha carta, precisó qué disposiciones de esos Acuerdos regulaban las cuestiones relativas a la construcción y al funcionamiento del tramo polaco del gasoducto Yamal y constituían las bases para la celebración de los contratos de suministro de gas entre Gazprom y la demandante. Por último, la Comisión señala que indicó además en dicha carta que algunos elementos de la denuncia sugerían que era la Federación de Rusia, y no Gazprom, quien estaba en el origen de supeditar la celebración de contratos de suministro de gas a la obtención de garantías sin relación con esos contratos y que las cuestiones relativas al suministro de gas tenían carácter intergubernamental.
44 Por lo demás, en la medida en que la demandante sostiene que la Comisión debería haber hecho referencia a actos legislativos o a otros documentos, esta última afirma que esa postura se deriva de la convicción errónea de que la Comisión está obligada a realizar apreciaciones que son ciertas o, al menos, muy probables, mientras que —a juicio de la Comisión— tal obligación no resulta exigible en el contexto de la desestimación de una denuncia.
45 A tenor del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, cuando la Comisión considere que, sobre la base de la información que obra en su poder, no hay motivos suficientes para instruir una denuncia, informará al denunciante de sus razones y fijará un plazo en el que este podrá formular sus observaciones por escrito.
46 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la Comisión dispone de una facultad discrecional en la tramitación de las denuncias y, por lo tanto, está facultada para establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ella, lo que incluye la posibilidad de desestimar una denuncia por inexistencia de un interés suficiente de la Unión para proseguir el examen del asunto (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Agria Polska y otros/Comisión, T‑480/15, EU:T:2017:339, apartados 34 y 35 y jurisprudencia citada).
47 Dado que esta apreciación del interés que reviste para la Unión una denuncia en materia de competencia depende de las circunstancias de hecho y de Derecho en cada caso concreto, no es procedente limitar el número de criterios de apreciación a los que puede referirse la Comisión ni, a la inversa, obligar a dicha institución a recurrir de modo exclusivo a determinados criterios. En cualquier caso, cuando dicha institución decide no iniciar la investigación, no está obligada a demostrar la inexistencia de infracción para fundamentar su decisión (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Agria Polska y otros/Comisión, T‑480/15, EU:T:2017:339, apartados 35 y 37 y jurisprudencia citada).
48 Pero la facultad discrecional de que dispone la Comisión no está exenta de límites. Cuando las instituciones disponen de una amplia facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental. Entre estas garantías figuran, en particular, el deber de tomar en consideración, examinándolos con atención, todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes que el denunciante haya puesto en su conocimiento (véanse las sentencias de 16 de octubre de 2013, Vivendi/Comisión, T‑432/10, no publicada, EU:T:2013:538, apartado 27 y jurisprudencia citada, y de 16 de mayo de 2017, Agria Polska y otros/Comisión, T‑480/15, EU:T:2017:339, apartado 36 y jurisprudencia citada), y la obligación de oír oportunamente a dicho denunciante, para decidir el curso que ha de darse a la denuncia que se le presenta.
49 En el caso de autos, ha de señalarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión examinó las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura en el marco del apartado 2.4.1, titulado «La imputación relativa al gasoducto Yamal» (The Objetion concerning the Yamal Pipeline), y, más concretamente, en los considerandos 99 a 110 de dicha Decisión. De esa Decisión y de la carta de intenciones de desestimación, corroboradas por las respuestas de la Comisión a las preguntas del Tribunal, se desprende que tales alegaciones fueron desestimadas por un motivo basado en la escasa probabilidad de demostrar una infracción del artículo 102 TFUE y que se apoyaba en dos justificaciones, una relativa a la posible aplicación de la excepción de la acción estatal (state action doctrine o, según los términos de dicha Decisión, state compulsion defence) y la otra relativa a la decisión de certificación adoptada por la Oficina polaca.
50 Previamente, en la carta de intenciones de desestimación, anterior a la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión había considerado igualmente que no había motivos suficientes para investigar con mayor profundidad las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura, debido a la escasa probabilidad de demostrar la existencia de una infracción del artículo 102 TFUE (véanse los apartados 107 y 108 de dicha carta). Esa conclusión provisional se basaba también en dos justificaciones, a saber, por una parte, la decisión de certificación y, por otra parte, el contexto intergubernamental de las relaciones entre la República de Polonia y la Federación de Rusia en materia de gas (estas justificaciones se examinan, respectivamente, en los apartados 92 a 95 y 96 a 106 de la carta de intenciones de desestimación).
51 La supuesta infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 se refiere a esta segunda justificación, relativa al contexto intergubernamental de las relaciones entre la República de Polonia y la Federación de Rusia en materia de gas.
52 A este respecto, en la carta de intenciones de desestimación, habida cuenta del contexto intergubernamental que caracteriza las relaciones en el sector del gas en Polonia y Rusia, la Comisión había aludido, en primer lugar, a determinadas disposiciones de los Acuerdos Polonia-Rusia y al hecho de que dichos Acuerdos establecían —en su opinión— un conjunto exhaustivo de reglas relativas a la construcción y gestión del gasoducto Yamal y preveían la celebración del contrato de suministro de gas entre la demandante y Gazprom. En segundo lugar, señaló que el papel clave de los Gobiernos polaco y ruso también se desprendía de la denuncia presentada por la demandante. En tercer lugar, la Comisión se refirió al papel eventualmente desempeñado por la Federación de Rusia y a disposiciones específicas de los Acuerdos Polonia-Rusia para explicar que los hechos alegados y reprochados a Gazprom no eran necesariamente imputables a esa empresa.
53 Sin embargo, es preciso señalar que el concepto de excepción de la acción estatal no aparece en modo alguno en las consideraciones pertinentes de la carta de intenciones de desestimación.
54 Pues bien, procede recordar que la excepción de la acción estatal permite excluir un comportamiento contrario a la competencia del ámbito de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y, por lo tanto, absolver a las empresas de su responsabilidad por ese comportamiento cuando este les viene impuesto por una legislación nacional, por un marco jurídico creado por dicha legislación o incluso por presiones irresistibles ejercidas por las autoridades nacionales. Por el contrario, cabe aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE si subsiste la posibilidad de una competencia que puede ser obstaculizada, restringida o falseada por comportamientos autónomos de las empresas (véanse las sentencias de 11 de noviembre de 1997, Comisión y Francia/Ladbroke Racing, C‑359/95 P y C‑379/95 P, EU:C:1997:531, apartados 33 y 34 y jurisprudencia citada; de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T‑387/94, EU:T:1996:120, apartados 60 y 65 y jurisprudencia citada, y de 11 de diciembre de 2003, Strintzis Lines Shipping/Comisión, T‑65/99, EU:T:2003:336, apartado 119 y jurisprudencia citada).
55 Además, según la jurisprudencia, esta excepción ha de aplicarse de forma restrictiva (véanse las sentencias de 30 de marzo de 2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Comisión, T‑513/93, EU:T:2000:91, apartado 60 y jurisprudencia citada, y de 11 de diciembre de 2003, Strintzis Lines Shipping/Comisión, T‑65/99, EU:T:2003:336, apartado 121 y jurisprudencia citada). Así, el juez de la Unión consideró, en particular, que la Comisión solo puede desestimar las denuncias por falta de autonomía de las empresas imputadas si se pone de manifiesto fundándose en indicios objetivos, pertinentes y concordantes que este comportamiento les fue impuesto unilateralmente por las autoridades nacionales mediante el ejercicio de presiones irresistibles tales como la amenaza de adopción de medidas estatales que podían ocasionarles pérdidas importantes (véase la sentencia de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T‑387/94, EU:T:1996:120, apartados 60 y 65 y jurisprudencia citada).
56 Así pues, habida cuenta del carácter particular, exoneratorio de responsabilidad, de la excepción de la acción estatal y del hecho de que la jurisprudencia no ha reconocido su aplicación en caso de coacción estatal ejercida por un Estado tercero, la Comisión, para permitir a la demandante ser oída oportunamente sobre los motivos que justificaban la desestimación de la denuncia, debería haber indicado expresamente, en la carta de intenciones de desestimación, que la apreciación provisional relativa a la escasa probabilidad de demostrar una infracción del artículo 102 TFUE se basaba en un posible supuesto de aplicación de dicha excepción. La Comisión no puede esperar que la demandante deduzca esta justificación implícita de los elementos expuestos en dicha carta.
57 Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la Comisión basada en que, en el punto 102 de la carta de intenciones de desestimación, señaló que la falta de ratificación de los Acuerdos Polonia-Rusia por parte de la República de Polonia no tenía necesariamente un efecto sobre las obligaciones impuestas a Gazprom con arreglo al Derecho ruso y sobre el reconocimiento concedido a dichos Acuerdos en virtud de ese Derecho.
58 En efecto, esta alusión no puede considerarse suficientemente precisa y la Comisión no puede cumplir su deber de información, con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, mediante la transmisión de un indicio sobre la invocación, en esencia, de la excepción de la acción estatal. Esta conclusión se impone con mayor motivo si se tiene en cuenta que del tenor del punto 102 de la carta de intenciones de desestimación, interpretado a la luz del punto 99 de dicha carta, se desprende que la Comisión pretendía principalmente responder a una objeción formulada por la demandante en sus observaciones presentadas en el marco de la consulta del mercado relativa al asunto AT.39816.
59 Por otra parte, el contenido de sus observaciones en respuesta a la carta de intenciones de desestimación confirma que la demandante no comprendió que la Comisión hacía referencia, al mencionar los Acuerdos Polonia-Rusia y el ordenamiento jurídico ruso, a la posible aplicación de la excepción de la acción estatal. En esas observaciones, la demandante subrayó el hecho de que, a su juicio, esos Acuerdos no regulaban la conducta de Gazprom de una manera que explicase los comportamientos contrarios a la competencia reprochados a esa empresa, sin mencionar nunca dicha excepción.
60 Por consiguiente, procede considerar que la Comisión infringió el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004.
61 No obstante, según reiterada jurisprudencia, dicha infracción solo puede dar lugar a la anulación total o parcial de la Decisión impugnada en la medida en que se pruebe que, de no haber existido tal infracción, el procedimiento en el asunto AT.40497 hubiera podido desembocar en un resultado diferente y que, por consiguiente, la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente (véanse las sentencias de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, apartado 80 y jurisprudencia citada, y de 11 de septiembre de 2014, Gold East Paper y Gold Huasheng Paper/Consejo, T‑443/11, EU:T:2014:774, apartado 113 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 29 de octubre de 1980, van Landewyck y otros/Comisión, 209/78 a 215/78 y 218/78, no publicada, EU:C:1980:248, apartado 47).
62 Para apreciar si de no haber existido la antedicha infracción el procedimiento hubiera podido dar lugar a un resultado diferente y si la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente, procede señalar que, en apoyo de los motivos primero, segundo y cuarto formulados en el marco del procedimiento contencioso ante el Tribunal, la demandante formuló, en particular, alegaciones que rechazan, por principio, la aplicación de la excepción de la acción estatal en el caso de autos, cuestionan el examen diligente de la denuncia por parte de la Comisión y rebaten las apreciaciones y la motivación formuladas de forma concreta para justificar que no podía excluirse que esa excepción resultara aplicable a los comportamientos de Gazprom.
63 Ante todo, por lo que respecta al principio de aplicación de la excepción de la acción estatal, la demandante alegó, en el marco del segundo motivo, que esta excepción no podía aplicarse en una situación como la del caso de autos, a saber, cuando, por una parte, es un Estado tercero, en este caso la Federación de Rusia, quien ejerce la coacción estatal y no un Estado miembro y, por otra parte, la empresa afectada, en este caso Gazprom, está controlada por dicho Estado tercero y podría haber sido ella misma quien hubiera solicitado el ejercicio de dicha coacción.
64 Pues bien, no puede excluirse que la coacción estatal a la que se refiere la excepción de la acción estatal pueda ser ejercida por un Estado tercero (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Atlantic Container Line y otros/Comisión, T‑191/98 y T‑212/98 a T‑214/98, EU:T:2003:245, apartados 1128 a 1150). No obstante, no es menos cierto que, habida cuenta, en particular, de la aplicación restrictiva de esta excepción, la Comisión, al examinar las circunstancias fácticas y jurídicas vinculadas a una denuncia y, más concretamente, el grado de autonomía de una empresa, debe tener en cuenta una eventual porosidad entre esta última y las estructuras estatales que dieron lugar a la coacción de que se trate.
65 A este respecto, del escrito de interposición del recurso se desprende precisamente que la demandante habría podido invocar, durante el procedimiento administrativo, circunstancias pertinentes relativas a la apreciación de la existencia de tal porosidad en el caso de autos y de sus implicaciones, habida cuenta, en particular, de las intervenciones de la Federación de Rusia mencionadas en la denuncia o del alegado control de esta última sobre Gazprom [confidencial].
66 A continuación, procede señalar que las alegaciones formuladas en el marco de los motivos primero y cuarto reprochan a la Comisión la insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada, así como un incumplimiento de su deber de examinar con detenimiento los elementos de hecho y de Derecho expuestos en la denuncia. En efecto, la demandante subraya que la Comisión no mencionó ninguna disposición concreta de Derecho ruso y se limitó a remisiones generales a determinadas disposiciones de los Acuerdos Polonia-Rusia, lo que a juicio de la demandante no basta para justificar la desestimación de la denuncia. A su juicio, esas remisiones son aún más discutibles dado que algunas exigencias de Gazprom fueron impuestas antes de la celebración del Protocolo adicional de 29 de octubre de 2010 y que dicho Protocolo se celebró precisamente a raíz de presiones por parte de esa empresa.
67 Sobre la cuestión de la motivación, el Tribunal observa además que la redacción del considerando 110 de la Decisión impugnada suscita dudas en cuanto al tenor preciso de la conclusión global que figura en dicho considerando y, por tanto, en cuanto a una de las justificaciones expuestas para desestimar las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura. En efecto, la Comisión parece referirse, en dicho considerando, por una parte, a la posible aplicación de la excepción de la acción estatal, como se desprende de las dos primeras frases de dicho considerando, pero también, por otra parte y de forma diferenciada, al hecho de que los Acuerdos Polonia-Rusia podrían haber determinado en gran medida el contenido del contrato de gestión celebrado entre EuRoPol y Gaz-System, como se desprende de la tercera frase de dicho considerando y del uso del término «furthermore» (además).
68 Asimismo, más allá de la carta de intenciones de desestimación y de la Decisión impugnada, procede señalar que, en sus respuestas escritas a las preguntas del Tribunal, la Comisión indicó que, aun suponiendo que quedara acreditado de modo suficiente en Derecho, a la luz del contenido de los Acuerdos Polonia-Rusia y del contexto intergubernamental invocado, que los requisitos relativos a la excepción de la acción estatal no se cumplían en sentido estricto, dichos Acuerdos constituían, no obstante, una señal política emitida por un Estado tercero que podía ser tenida en cuenta, en virtud del principio de respeto mutuo (comity), para apreciar el interés de la Unión en profundizar en el examen de las alegaciones recogidas en la denuncia.
69 Por lo tanto, de ello resulta una confusión, cuando menos aparente, en lo que respecta a las justificaciones que sustentan el motivo según el cual existía una escasa probabilidad de demostrar una infracción del artículo 102 TFUE, o incluso en cuanto a otros posibles motivos que permitieran a la Comisión concluir que no existía un interés suficiente de la Unión en proseguir el examen del asunto AT.40497.
70 Sin embargo, si bien la Comisión podía basarse, en virtud de criterios de apreciación del interés de la Unión, en la escasa probabilidad de demostrar una infracción o en consideraciones relativas a la influencia de acuerdos intergubernamentales en un sector determinado, e incluso relativas a la toma en consideración de aspectos relacionados con la política internacional de competencia de la Unión, estaba obligada a garantizar que la demandante fuera oída oportunamente a este respecto y a motivar claramente la Decisión impugnada, dado que estas obligaciones revisten una importancia aún más fundamental cuando dispone de una amplia facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2013, Vivendi/Comisión, T‑432/10, no publicada, EU:T:2013:538, apartado 27 y jurisprudencia citada).
71 De lo anterior se desprende que, de no haberse producido la infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 declarada por el Tribunal, el procedimiento en el asunto AT.40497 hubiera podido desembocar en un resultado diferente y la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente por lo que respecta a la justificación basada en la excepción de la acción estatal.
72 No obstante, dado que la desestimación de las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura se basa también, como se ha expuesto en el apartado 49 anterior, en una justificación vinculada a la decisión de certificación, procede anular la Decisión impugnada únicamente si la demandante también cuestiona esta segunda justificación. Pues bien, esta segunda justificación es precisamente el objeto de la primera parte del quinto motivo.
73 Por lo tanto, si resulta fundada la primera parte del quinto motivo, que se refiere a esa segunda justificación, procederá estimar el presente motivo, en la medida en que se basa en una infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, sin que sea necesario examinar la supuesta infracción del artículo 8, apartado 1, de ese Reglamento, del artículo 296 TFUE y del artículo 47 de la Carta.
Sobre la primera parte del quinto motivo, basada en una infracción del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 773/2004, en relación con el artículo 102 TFUE, basado en que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en relación con las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura
74 La demandante reprocha a la Comisión haber incurrido en un error manifiesto de apreciación al considerar que la decisión de certificación demostraba que Gaz‑System tenía el control de las inversiones relativas al tramo polaco del gasoducto Yamal, de modo que no era necesario analizar otros elementos vinculados a las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura (presentadas en el apartado 19 anterior y tratadas en el marco del apartado 2.4.1 de la Decisión impugnada). En particular, según la demandante, la Comisión no puede invocar válidamente esta Decisión como una justificación esencial para desestimar la denuncia, minimizando a la vez el hecho de que dicha decisión no fue ejecutada correctamente.
75 En efecto, la demandante subraya que la parte dispositiva de la decisión de certificación contenía dos apartados. Mientras que el apartado 1 de la parte dispositiva de dicha Decisión certificaba a Gaz-System como gestor independiente del tramo polaco del gasoducto Yamal, el apartado 2 establecía que, en un plazo de 24 meses, la explotación cotidiana de las estaciones de compresión y de medición de gas de dicho tramo debería ser llevada a cabo por Gaz-System. Pues bien, según la demandante, dicho apartado 2 no se aplicó debido a la obstrucción ejercida por EuRoPol, como propietario de las infraestructuras de dicho tramo, e indirectamente por Gazprom, en su condición de accionista de EuRoPol (como se ha expuesto en el apartado 19 anterior), en particular, haciendo uso de la modificación de los estatutos de dicha empresa común y del derecho de veto que Gazprom había obtenido abusando de su posición dominante.
76 A este respecto, tres elementos ilustran —a juicio de la demandante— la importancia del apartado 2 de la parte dispositiva de la decisión de certificación. En primer lugar, el presidente de la Oficina polaca subrayó, en el marco de la consulta del mercado organizada durante el procedimiento en el asunto AT.39816, el incumplimiento de la transmisión exigida por dicho apartado. En segundo lugar, mediante carta de 30 de agosto de 2016, el ministro ruso de Energía amenazó con reducir o suspender el suministro de gas por parte de Gazprom en caso de ejecución íntegra de dicha Decisión. En tercer lugar, la propia Comisión subrayó, en dos dictámenes emitidos en 2014 y en 2015, respectivamente, sobre dos proyectos de Decisión que precedieron a la decisión de certificación, la pertinencia de una transferencia a Gaz-System de la explotación cotidiana de las estaciones de compresión y de medición. Más concretamente, la Comisión mencionó el riesgo, en caso de no producirse dicha transmisión, de que EuRoPol dispusiese de un acceso injustificado a información confidencial y se prestase a prácticas discriminatorias frente a los competidores de sus accionistas, a saber, la demandante y Gazprom. Por tanto, según la demandante, la decisión de certificación no puede considerarse con independencia de las reservas expresadas en dichos dictámenes.
77 Así pues, a juicio de la demandante, no cabe deducir de la decisión de certificación una confirmación absoluta o una prueba innegable de la inexistencia de prácticas restrictivas de la competencia en relación con el gasoducto Yamal por parte de Gazprom, máxime cuando la no ejecución del apartado 2 de la Decisión es imputable a esta última, que, por lo tanto, sigue ejerciendo una influencia ilegal en ese gasoducto.
78 La Comisión, apoyada por Gazprom, insiste en que la Decisión impugnada se refiere exclusivamente a la probabilidad de demostrar una infracción de las normas de competencia. Pues bien, a su entender, la decisión de certificación era un indicador de que esa probabilidad era escasa. En efecto, la Comisión afirma que mientras que su opinión inicial era que Gazprom ejercía un control sobre las inversiones relativas al tramo polaco del gasoducto Yamal, esta decisión contiene constataciones de que la situación había cambiado a este respecto.
79 En cuanto a la recomendación de transmisión de explotación enunciada en el apartado 2 de la decisión de certificación, la Comisión subraya que dicha decisión certificaba incondicionalmente y, por tanto, definitivamente, a Gaz-System como gestor de red independiente. Para la Comisión, y contrariamente a lo que sostiene la demandante, esa Decisión tiene un alcance jurídico real en cuanto a la independencia del gestor de que se trata y no es meramente declarativa. A su juicio, además, la no aplicación de esa recomendación no afecta a las constataciones y apreciaciones de la Oficina polaca relativas a las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal.
80 En cuanto a los dos dictámenes que la Comisión había emitido en el marco del procedimiento de certificación de Gaz-System, por un lado, no eran vinculantes, a juicio de la Comisión. Por otro lado, a su entender, esos dictámenes tenían como objeto garantizar la plena aplicación de las normas del Derecho de la Unión en materia de energía, pero carecían de incidencia, en el marco del examen de la denuncia, respecto a las dudas de la Comisión sobre la posibilidad de declarar, en lo que atañe a las alegaciones de que se trata, una infracción de las normas sobre competencia como tales.
81 Por su parte, Gazprom alega que la decisión de certificación constituía una indicación importante de la escasa probabilidad de que ejerciera una influencia en las inversiones relativas al tramo polaco del gasoducto Yamal y, por tanto, de la escasa probabilidad de que se pudiera declarar una infracción.
82 Por lo que respecta a la inejecución de la recomendación que figura en dicha Decisión, Gazprom considera que la denuncia no contenía prueba alguna de que dicha inejecución fuera imputable a un bloqueo de Gazprom, que no era responsable de ello. En apoyo de esta afirmación, Gazprom subraya, en primer lugar, que, con arreglo al Derecho polaco, la decisión de certificación es firme y confiere a Gaz-System prerrogativas cuyo ejercicio no puede impedir, en segundo lugar, que Gaz-System es la única destinataria de la decisión de certificación y que, por tanto, solo esta última entidad está obligada a ejecutarla, mientras que, en cambio, no existe razón alguna para exigir a EuRoPol (o a ella misma) que ejecutara dicha decisión, y, en tercer lugar, que, en caso de inejecución, la Oficina polaca podía, e incluso debía, instar la ejecución de dicha decisión, en particular, imponiendo sanciones financieras o incluso revocándola.
83 El Tribunal recuerda, como ya se ha expuesto en el apartado 49 anterior, que, en la Decisión impugnada, la Comisión rechazó las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura por un motivo basado en la escasa probabilidad de demostrar una infracción del artículo 102 TFUE y que se apoyaba en dos justificaciones, una relativa a la posible aplicación de la excepción de la acción estatal y la otra relativa a la decisión de certificación, justificación esta que se expone en los considerandos 99 a 102 y 109 de la Decisión impugnada.
84 A este respecto, en primer lugar, es pacífico entre las partes que, mediante la decisión de certificación, el presidente de la Oficina polaca atribuyó a Gaz‑System un certificado de independencia y, en particular, realizó diversas comprobaciones sobre el control ejercido por Gaz-System sobre las inversiones relativas al tramo polaco del gasoducto Yamal y la realización de determinadas inversiones en dicho tramo.
85 No obstante, es cierto que la decisión de certificación incluía también, en su parte dispositiva, un apartado relativo a la transmisión a Gaz-System de la explotación cotidiana de las estaciones de compresión y de medición situadas en el tramo polaco del gasoducto Yamal. Pues bien, independientemente de lo que da a entender la Comisión, la cuestión de esta transmisión, pese a estar comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa de la Unión en materia de gas, implica aspectos competitivos que pueden entrar en el ámbito de aplicación de las normas de la Unión en materia de competencia.
86 En efecto, los servicios competentes de la Comisión, ciertamente distintos de la DG de Competencia, habían señalado la necesidad de garantizar la transmisión de la explotación de las estaciones de compresión y de medición en cada uno de sus dos dictámenes emitidos, el 9 de septiembre de 2014 y el 19 de marzo de 2015, en el marco del procedimiento de certificación de Gaz-System. En concreto, en el dictamen de 9 de septiembre de 2014, dichos servicios habían indicado que la explotación de esas estaciones constituía una de las tareas esenciales de un gestor de red de transporte y habían destacado la problemática, en el ámbito de la competencia, derivada de la explotación de dichas estaciones por EuRoPol, a saber, el propietario del tramo polaco del gasoducto Yamal, dado que, debido al control ejercido sobre ella por Gazprom y la demandante, formaba parte de una empresa integrada verticalmente. En particular, esa explotación de las referidas estaciones por parte de EuRoPol aumentaría el riesgo de un comportamiento discriminatorio y permitiría a esa empresa disponer de información confidencial que podría conferir una ventaja competitiva a sus accionistas, entre ellos Gazprom.
87 Con carácter más general, procede señalar que la normativa de la Unión en materia de gas afecta indudablemente a cuestiones de competencia y que, en particular, la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO 2009, L 211, p. 94), como se desprende de la lectura de sus considerandos 4 a 17, tiene por objeto, en particular, la creación de condiciones de igualdad para los suministradores de gas, estableciendo un acceso no discriminatorio a las redes de transporte, mediante el establecimiento de una separación entre el gestor de la red y la empresa integrada verticalmente propietaria de dicha red.
88 Estas consideraciones relativas a los dictámenes emitidos por los servicios competentes de la Comisión en el marco del procedimiento de certificación de Gaz-System no pueden quedar desvirtuadas por la alegación de que tales dictámenes no son vinculantes, dado que, con independencia de su fuerza jurídica, la DG de Competencia debería haber tenido en cuenta el contenido de dichos dictámenes, en particular, por lo que respecta a los potenciales problemas de competencia allí identificados, en el marco de su apreciación relativa a la decisión de certificación.
89 Además, es preciso señalar que esta transmisión de la explotación de las estaciones de compresión y de medición no se había producido al expirar el plazo de veinticuatro meses previsto en el apartado 2 de la decisión de certificación, a saber, el 19 de mayo de 2017, ni en la fecha de adopción de la Decisión impugnada, a saber, el 17 de abril de 2019. Sobre este punto, procede desestimar la alegación de que la responsabilidad de este incumplimiento corresponde a Gaz‑System, como destinataria de la decisión de certificación, o que incluso podría corresponder a la demandante, en su condición de accionista que controla a EuRoPol conjuntamente con Gazprom.
90 En efecto, de la carta de 30 de agosto de 2016, enviada por el ministro ruso de Energía, se desprende que el bloqueo ligado a la transmisión de explotación procedía muy probablemente de Gazprom, y no de la demandante o de Gaz‑System, y ello con independencia de las eventuales dudas sobre si dicha carta era un indicio de la presión de la Federación de Rusia sobre Gazprom o podía constituir una intervención solicitada por esta para defender sus propios intereses. En cualquier caso, la pregunta sobre el origen de dicho bloqueo refuerza la pertinencia de la falta de transmisión de la explotación de las estaciones de compresión y de medición.
91 De ello resulta que la Comisión no podía atribuir una importancia decisiva a la decisión de certificación sin tener en cuenta el apartado 2 de la parte dispositiva de dicha decisión y, de forma más general, las circunstancias que rodeaban la falta de transmisión de la explotación de las estaciones de compresión y de medición.
92 En segundo lugar, es preciso subrayar que la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que las constataciones y apreciaciones que figuran en la decisión de certificación relativas a las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal le habían permitido concluir que sus preocupaciones preliminares sobre la competencia identificadas en el pliego de cargos emitido en el asunto AT.39816 y relativas a las imputaciones Yamal, no habían sido confirmadas y que, por lo tanto, no era necesario ningún compromiso a este respecto.
93 Sin embargo, como ha señalado la demandante, el contenido de su denuncia excedía del ámbito de las imputaciones recogidas en el pliego de cargos y, en particular, las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura abarcaban prácticas que excedían de la mera cuestión del control de las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal. En efecto, como se ha expuesto en el apartado 19 de la presente sentencia, esas alegaciones, formuladas paralelamente en la denuncia, se referían, de manera más general, a las prácticas mediante las que Gazprom impuso varios requisitos, a saber, que exigía modificaciones de los estatutos de EuRoPol que le permitieran bloquear cualquier actividad de esta última que considerara contraria a sus intereses, que impuso determinadas cláusulas en el contrato de gestión que debía celebrarse entre EuRoPol y Gaz-System y que solicitó que la demandante aceptara, incluso en su condición de accionista de EuRoPol, renunciar a determinados créditos adeudados por RUE y Gazprom.
94 Por lo tanto, haciendo uso de las constataciones y apreciaciones que figuran en la decisión de certificación relativas a las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal, la Comisión redujo las alegaciones expuestas en la denuncia únicamente al alcance de las imputaciones Yamal expuestas en el pliego de cargos.
95 Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, tal enfoque no puede justificarse por el hecho, que se desprendería de la propia denuncia, de que Gazprom hubiera tratado como un conjunto los requisitos que supeditaban la celebración de un contrato de suministro de volúmenes de gas adicionales, de modo que las constataciones y apreciaciones relativas a las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal habrían tenido influencia en la apreciación global de esos requisitos. En efecto, como se desprende del apartado anterior, las prácticas en cuestión eran de naturalezas diferentes, en particular, en la medida en que afectaban también a la renuncia a créditos adeudados por RUE y Gazprom, y excedían la referida cuestión de las inversiones.
96 Por lo demás, en la medida en que la Comisión rebate la premisa de la demandante de que sería más adecuado resolver en el marco de un procedimiento de competencia dificultades que se derivan de la aplicación de la normativa de la Unión en materia de gas, es preciso señalar que la Comisión podía, en su caso, invocar, en virtud de criterios de apreciación del interés de la Unión, un motivo de desestimación de la denuncia basado en la existencia de otros canales que permitieran subsanar las prácticas de que se trata, o, al menos, algunas de ellas, como la verificación por parte de las autoridades polacas del cumplimiento de esa normativa. No obstante, la Comisión estaba obligada a garantizar que la demandante fuera oída oportunamente a este respecto y a motivar claramente la Decisión impugnada, obligaciones que revisten una importancia aún más fundamental cuando dispone de una amplia facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2013, Vivendi/Comisión, T‑432/10, no publicada, EU:T:2013:538, apartado 27 y jurisprudencia citada).
97 Por tanto, por lo que respecta a las alegaciones relativas a los requisitos en materia de infraestructura, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que las constataciones y apreciaciones relativas a las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal que figuran en la decisión de certificación justificaban concluir que solo existía una escasa probabilidad de demostrar una infracción del artículo 102 TFUE.
98 De lo anterior resulta que, por lo que respecta a la infracción del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 expuesta en el apartado 60 de la presente sentencia, procede concluir, siguiendo la línea de las conclusiones expuestas en los apartados 71 a 73 anteriores, que, teniendo también en cuenta la segunda justificación, relativa a la decisión de certificación, el procedimiento en el asunto AT.40497 hubiera podido desembocar en un resultado diferente y que la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente, y, por consiguiente, esa infracción conlleva la anulación de dicha Decisión.
99 No obstante, el Tribunal considera oportuno examinar la segunda parte del quinto motivo.
Sobre la segunda parte del quinto motivo, basada en una infracción del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 773/2004, en relación con el artículo 102 TFUE, en la medida en que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación relativos a las restricciones del suministro durante la temporada de invierno 2014/2015
100 Según la demandante, la Comisión incurrió en varios errores manifiestos de apreciación al desestimar las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015, presentadas en el apartado 19 anterior y tratadas en el marco del apartado 2.4.2 de la Decisión impugnada, errores sin los cuales habría podido considerar que el interés de la Unión consistía en eliminar el riesgo de que Gazprom pudiera volver a utilizar restricciones de suministro para impedir reexportaciones de gas.
101 En primer lugar, a juicio de la demandante, la Comisión consideró erróneamente que el riesgo de repercusiones derivadas de perturbaciones en el suministro de gas se reducía a partir de ese momento debido a la mejora de la conexión del mercado polaco con el mercado alemán. En efecto, la instauración de flujos físicos invertidos en el gasoducto Yamal fue anterior al incidente denunciado, ya que, según afirma, se remonta al mes de abril de 2014. Además, según la demandante, esta mejora es inútil para otros Estados miembros afectados por las restricciones de que se trata.
102 En segundo lugar, la demandante considera que la Comisión constató erróneamente que no disponía de pruebas de que dicho incidente constituyese un abuso de posición dominante, cuando lo que ocurrió, a su juicio, es que la Comisión no examinó correctamente las pruebas de que disponía. En efecto, a su entender, el objetivo de las restricciones de las reexportaciones de gas a Ucrania queda demostrado por una declaración pública del ministro ruso de Energía de 25 de septiembre de 2014, mencionada tanto en la denuncia como en la respuesta a la carta de intenciones de desestimación. La demandante afirma que se aportaron otros elementos concordantes que demostraban que dichas restricciones habían afectado a Hungría, Austria y Eslovaquia y que Hungría había interrumpido las reexportaciones a Ucrania. Según la demandante, posteriormente, además de las amenazas contenidas en la carta de 30 de agosto de 2016, tales restricciones siguieron produciéndose en 2018 en Rumanía y en Ucrania.
103 En tercer lugar, la demandante considera que la Comisión calificó erróneamente las restricciones denunciadas de incumplimientos contractuales, por los que la demandante podría solicitar una indemnización con arreglo a los mecanismos contractuales de solución de diferencias. Sin embargo, a su juicio, esta calificación se deriva de no haber tomado en consideración el contexto más amplio en el que se inscriben esas restricciones, a saber, una estrategia de Gazprom dirigida a restringir la competencia. Por otra parte, la demandante considera que el hecho de que una práctica se inscriba en un contexto contractual y de que exista un mecanismo contractual de solución de conflictos no implica por sí solo que la intervención de la Comisión no esté justificada, ya que tales circunstancias no excluyen la existencia de prácticas contrarias a la competencia.
104 En cuarto lugar, la demandante afirma que, contrariamente a lo que consideró la Comisión, la práctica por ella denunciada no ha finalizado y todavía tiene impacto en el estado actual de la competencia. En efecto, a su juicio, la postura defendida por la Comisión proviene de que no se tuvieron en cuenta otros elementos, a saber, los otros ejemplos de restricciones presentados por la demandante y el hecho de que tales restricciones se utilizaron como un instrumento con un objetivo contrario a la competencia, con el fin de segmentar los mercados o de imponer las concesiones deseadas por Gazprom a sus clientes. Además, según la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que el desarrollo de las infraestructuras de transporte de gas controladas por Gazprom y que permiten eludir a los Estados miembros de Europa central (gasoducto Nord Stream 1 y proyectos de gasoductos Nord Stream 2 y TurkStream) refuerza su capacidad para llevar a cabo tales prácticas, lo que no quedó resuelto por los compromisos de Gazprom declarados obligatorios en el marco del asunto AT.39816.
105 La Comisión, apoyada por Gazprom, niega los errores de apreciación alegados por la demandante, por lo que, a su juicio, debe desestimarse esta parte del motivo.
106 A este respecto, de la Decisión impugnada y de la carta de intenciones de desestimación se desprende que la Comisión consideró que no tenía que seguir investigando las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015 esencialmente por cuatro razones. En primer lugar, las prácticas de que se trata constituían una controversia de naturaleza contractual sin que los datos de que disponía le permitieran concluir que eran abusivas. En segundo lugar, el mecanismo de solución de diferencias previsto en el contrato entre Gazprom y la demandante ofrecía una alternativa a una investigación de competencia y un medio adecuado para abordar esas prácticas. En tercer lugar, dichas prácticas pertenecían al pasado, sin que constara que habían afectado a la competencia en el momento de la adopción de la Decisión impugnada. Por último, en cuarto lugar, la mejora de la interconexión entre Alemania y Polonia había reducido significativamente el riesgo de que futuros problemas de suministro afectaran a esta última.
107 Por lo que respecta a la primera razón aducida, el Tribunal señala que el principal elemento encaminado a probar la existencia de un comportamiento potencialmente abusivo es la declaración pública del ministro ruso de Energía de 25 de septiembre de 2014, que da a entender que el móvil de las restricciones de suministro era impedir las reexportaciones de gas de los PECO afectados a Ucrania. Sin embargo, como alega la Comisión, este elemento no basta para declarar una infracción del artículo 102 TFUE, ni justificar, por sí solo, que investigue más dichas restricciones, máxime cuando, como se desprende de la carta de intenciones de desestimación, otra causa podía explicar dichas restricciones, a saber, la constitución de las reservas rusas de gas, aun suponiendo que pudiera cuestionarse la verosimilitud de esa otra causa.
108 Ello no queda desvirtuado por el hecho de que las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015 estuvieran enmarcadas en una estrategia global de Gazprom, que habría quedado documentada en el pliego de cargos emitido en el asunto AT.39816 y confirmada además por las amenazas contenidas en la carta de 30 de agosto de 2016.
109 En efecto, aunque tal estrategia haya sido mencionada en el pliego de cargos, esa estrategia se descompone en diversas categorías de prácticas y, aun suponiendo que el móvil de esas restricciones fuera impedir reexportaciones a Ucrania, tales restricciones se distinguen de las prácticas expuestas en el pliego de cargos, que se refieren a los intercambios entre los PECO afectados, así como de las supuestas amenazas que figuran en la carta de 30 de agosto de 2016, que se refieren a la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal. Por lo tanto, la Comisión podía razonablemente examinar dichas restricciones de manera aislada, habida cuenta también de que la Decisión adoptada al término del asunto AT.39816, examinada, en particular, en los apartados 2.2 y 2.3 de la Decisión impugnada, convirtió en obligatorios los compromisos asumidos por Gazprom para abordar las inquietudes de la Comisión en materia de competencia en ese asunto.
110 Además, el incremento de los gastos de interconexiones durante la temporada de invierno 2014/2015 y el hecho de que las restricciones de suministro durante esa temporada afectaran a varios Estados miembros, y no únicamente a la República de Polonia, mencionados por la demandante, no pueden, por sí mismos, demostrar una infracción del artículo 102 TFUE.
111 En cuanto a la segunda razón aducida, es verdad, como alega la demandante, que la naturaleza contractual de una práctica y la existencia de un método contractual de solución de diferencias no excluyen que dicha práctica constituya una infracción de las normas de la Unión en materia de competencia. No obstante, es cierto que la demandante no ha negado que exista, como se señala en la Decisión impugnada, tal método de solución de diferencias en su contrato de suministro de gas celebrado con Gazprom. Pues bien, la Comisión puede válidamente tener en cuenta la existencia de canales alternativos que permiten, en principio, subsanar las prácticas cuestionadas por un denunciante.
112 Por lo que respecta a la tercera razón aducida, a saber, que las restricciones de suministro controvertidas pertenecen al pasado, procede considerar, por los motivos expuestos en el apartado 108 anterior, que la Comisión podía considerar aisladamente tales restricciones. Por lo demás, los otros elementos invocados por la demandante, en particular, los problemas causados por Gazprom en Rumanía en 2018 y el supuesto control de esta empresa sobre las infraestructuras de transporte de gas en Europa, aun suponiendo que constituyan prácticas comparables a dichas restricciones, no fueron invocados durante el procedimiento administrativo o constituyen alegaciones demasiado generales para desvirtuar la apreciación de la Comisión.
113 En cuanto a la cuarta razón aducida, basta señalar que la demandante no niega la veracidad de la mejora de la interconexión entre Alemania y Polonia, ni el aumento de los volúmenes de gas transportados desde el primer al segundo país desde 2016.
114 Por tanto, procede concluir que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar que no había motivos suficientes para investigar en mayor medida las alegaciones relativas a las restricciones de suministro durante la temporada de invierno 2014/2015.
115 A la vista de todas las consideraciones anteriores y, en particular, de la conclusión, expuesta en el apartado 98 de la presente sentencia, de que la Comisión infringió el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, teniendo en cuenta que, de no haberse producido tal infracción, el procedimiento en el asunto AT.40497 hubiera podido desembocar en un resultado diferente y que la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente, procede estimar el recurso. En estas circunstancias, el Tribunal considera que no procede pronunciarse sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento formulada por la demandante.
Costas
116 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla al pago de las costas de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.
117 Por otra parte, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del citado Reglamento de Procedimiento, el Tribunal podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de un Estado miembro o de una institución de la Unión cargue con sus propias costas. En el caso de autos, Gazprom cargará, por tanto, con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión C(2019) 3003 final de la Comisión Europea, de 17 de abril de 2019, relativa a la desestimación de una denuncia (asunto AT.40497 — Precio polaco del gas)
2) La Comisión cargará con sus propias costas y con las de Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
3) Gazprom PJSC y Gazprom export LLC cargarán con sus propias costas.
Van der Woude | Svenningsen | Barents |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de febrero de 2022.
Firmas