UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
2 päivänä syyskuuta 2021 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2004/38/EY – 13 artiklan 2 kohta – Unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus – Unionin kansalaisen ja kolmannen maan kansalaisen välinen avioliitto – Puolisonsa perheväkivallan kohteeksi joutuneen kolmannen maan kansalaisen oleskeluoikeuden säilyminen avioeron jälkeen – Velvollisuus todistaa riittävien varojen olemassaolo – Tällaista velvollisuutta ei ole direktiivissä 2003/86/EY – Pätevyys – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 20 ja 21 artikla – Yhdenvertainen kohtelu – Erilainen kohtelu sen mukaan, onko perheenkokoaja unionin kansalainen vai kolmannen maan kansalainen – Tilanteita ei voida rinnastaa toisiinsa
Asiassa C‑930/19,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil du contentieux des étrangers (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia) on esittänyt 13.12.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 20.12.2019, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
X
vastaan
Belgian valtio,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti R. Silva de Lapuerta (esittelevä tuomari), jaostojen puheenjohtajat J.-C. Bonichot, A. Prechal, M. Vilaras, N. Piçarra ja A. Kumin sekä tuomarit M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, K. Jürimäe, P. G. Xuereb, L. S. Rossi, I. Jarukaitis ja J. Passer,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Krausenböck,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.12.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– X, edustajinaan J. Wolsey ja E. Didi, avocats,
– Belgian hallitus, asiamiehinään L. Van den Broeck, M. Jacobs ja C. Pochet, avustajinaan E. Derriks, K. de Haes ja G. van Witzenburg, avocats,
– Euroopan parlamentti, asiamiehinään D. Warin ja R. van de Westelaken,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään S. Boelaert ja R. Meyer,
– Euroopan komissio, asiamiehinään C. Cattabriga ja E. Montaguti,
kuultuaan julkisasiamiehen 22.3.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77 sekä oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35 ja EUVL 2005, L 197, s. 34) 13 artiklan 2 kohdan pätevyyttä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 20 ja 21 artiklan kannalta.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat X ja Belgian valtio ja jossa on kyse X:n oleskeluoikeuden säilymisestä Belgian alueella.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/38
3 Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 1–3, 5, 10 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”1) Unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella [EUT-]sopimuksessa asetettujen rajoitusten ja ehtojen sekä sen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mukaisesti.
2) Henkilöiden vapaa liikkuvuus on eräs sisämarkkinoiden perusvapauksista. Sisämarkkinat ovat alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla vapaus taataan [EUT-]sopimuksen määräysten mukaisesti.
3) Unionin kansalaisuuden olisi oltava jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusaseman perusta, kun he käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Sen vuoksi on välttämätöntä kodifioida ja tarkistaa olemassa olevat yhteisön säädökset, jotka koskevat erikseen työntekijöitä, ammattitoimintaa harjoittavia henkilöitä sekä opiskelijoita ja muita työmarkkinoiden ulkopuolella olevia henkilöitä, jotta voidaan yksinkertaistaa ja tehostaa kaikkien unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun.
– –
5) Jotta kaikki unionin kansalaiset voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella vapauden ja ihmisarvon osalta objektiivisten edellytysten mukaisesti, tämä oikeus olisi myönnettävä myös heidän perheenjäsenilleen näiden kansalaisuudesta riippumatta. – –
– –
10) Henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi olisi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli [kolmen] kuukauden mittaiselle oleskelulle asetettava ehtoja.
– –
15) Perheenjäsenille olisi annettava oikeudellinen suoja siltä varalta, että unionin kansalainen kuolee, avioliitto tai rekisteröity parisuhde purkautuu tai avioliitto julistetaan mitättömäksi. Sen vuoksi olisi perhe-elämän suojaa ja ihmisarvoa kunnioittaen ja tietyissä tapauksissa väärinkäytösten estämiseksi toteutettava toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että vastaanottavan jäsenvaltion alueella jo oleskelevat perheenjäsenet säilyttävät tällaisissa olosuhteissa oleskeluoikeutensa yksinomaisesti henkilökohtaisena oikeutena.”
4 Direktiivin 2004/38 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään:
a) edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
b) unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus oleskella pysyvästi jäsenvaltioiden alueella;
c) edellä a ja b alakohdassa vahvistettuja oikeuksia koskevat rajoitukset, jotka perustuvat yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen.”
5 Kyseisen direktiivin 7 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus oleskella yli kolme kuukautta”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan
a) jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
c) – jos he ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti, pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen, ammattikoulutus mukaan lukien, ja
– jos heillä on kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja he osoittavat asiaankuuluvalle kansalliselle viranomaiselle vakuutuksella tai muulla vastaavalla valitsemallaan tavalla, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle; tai
d) jos he ovat a, b tai c alakohdassa tarkoitetut edellytykset täyttävän unionin kansalaisen mukana matkustavia tai häntä myöhemmin seuraavia perheenjäseniä.
2. Edellä 1 kohdassa säädetty oleskeluoikeus koskee myös perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja jotka tulevat unionin kansalaisen mukana vastaanottavaan jäsenvaltioon tai seuraavat häntä sinne myöhemmin, edellyttäen, että kyseinen unionin kansalainen täyttää 1 kohdan a, b tai c alakohdassa tarkoitetut edellytykset.”
6 Mainitun direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Perheenjäsenten oleskeluoikeuden säilyminen avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen”, säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisen avioero, avioliiton mitättömäksi julistaminen tai 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun rekisteröidyn parisuhteen päättyminen ei vaikuta unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeuteen, jos he ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toisen alakohdan soveltamista.
Kyseisten henkilöiden on ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista täytettävä 7 artiklan 1 kohdan a, b, c tai d alakohdassa säädetyt edellytykset.
2. Unionin kansalaisen perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, eivät menetä oleskeluoikeuttaan avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen eivätkä 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toisen alakohdan soveltamista, jos
a) avioliitto tai rekisteröity parisuhde on kestänyt ennen avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun rekisteröidyn parisuhteen päättymisen edellyttämän menettelyn vireillepanoa vähintään kolme vuotta, joista yksi vuosi vastaanottavassa jäsenvaltiossa; – –
– –
c) erityisen vaikea tilanne, kuten perheväkivallan kohteeksi joutuminen avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen aikana, sitä edellyttää; – –
– –
Ennen kuin asianomaiset saavat oikeuden pysyvään oleskeluun, heidän oleskeluoikeuteensa sovelletaan edelleen vaatimusta, jonka mukaan heidän on voitava todistaa olevansa työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia tai että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tai että he ovat nämä edellytykset täyttävän henkilön vastaanottavaan jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäseniä. ’Riittävät varat’ on määritelty 8 artiklan 4 kohdassa.
Nämä perheenjäsenet säilyttävät oleskeluoikeutensa yksinomaan henkilökohtaisten perusteiden nojalla.”
7 Saman direktiivin 37 artiklassa, jonka otsikko on ”Edullisemmat kansalliset säännökset”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin säännökset eivät vaikuta sellaisiin jäsenvaltion lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin, jotka ovat tämän direktiivin piiriin kuuluvien henkilöiden kannalta edullisempia.”
Direktiivi 2003/86/EY
8 Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12) johdanto-osan 3, 4, 6 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3) Eurooppa-neuvosto vahvisti Tampereen erityiskokouksessaan 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 tarpeen lähentää kolmansista maista peräisin oleviin henkilöihin sovellettavaa, maahantuloa ja maassa oleskelua koskevaa jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Eurooppa-neuvosto totesi tässä yhteydessä erityisesti, että Euroopan unionin olisi varmistettava jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja että heille olisi pyrittävä tehokkaamman integraatiopolitiikan avulla takaamaan Euroopan unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet. – –
(4) Perheiden yhdistäminen on tarpeen, jotta perhe-elämä olisi mahdollista. Se edistää sellaisen sosiaalisen ja kulttuurisen vakauden muodostumista, joka helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa. Se myös lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mikä on [Euroopan] yhteisön perustavoitteita, kuten [EY:n] perustamissopimuksessa todetaan.
– –
(6) Perheen suojelun ja perhe-elämän ylläpitämisen tai luomisen varmistamiseksi olisi vahvistettava perheenyhdistämistä koskevan oikeuden aineelliset edellytykset yhteisten perusteiden mukaisesti.
– –
(15) Olisi edistettävä perheenjäsenten kotoutumista. Tätä varten heille olisi myönnettävä perheenkokoajasta riippumaton asema erityisesti avioliittojen ja avioliitonomaisten olosuhteiden lakatessa. Heillä olisi oltava oikeus opiskeluun, työssäkäyntiin ja ammatilliseen koulutukseen samoin edellytyksin kuin henkilöllä, jonka kanssa heidät yhdistetään.”
9 Saman direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
3. Perheenyhdistämistä varten maahan tulleet henkilöt voivat leskeyden, avioeron, asumuseron taikka suoraa ylenevää tai alenevaa polvea olevien ensimmäisen asteen sukulaisten kuoleman yhteydessä saada hakemuksesta, jos sitä edellytetään, erillisen oleskeluluvan. Jäsenvaltiot antavat säännökset sen varmistamiseksi, että erityisen vaikeissa olosuhteissa myönnetään erillinen oleskelulupa.
4. Erillisen oleskeluluvan myöntämistä ja sen kestoa koskevat edellytykset vahvistetaan kansallisessa lainsäädännössä.”
Belgian oikeus
10 Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) (Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki), 42 quater §:n, jolla direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi Belgian oikeutta, 1 ja 4 momentissa säädetään, että ministeri, jonka toimivaltaan ulkomaalaisten maahantulo, oleskelu, asettautuminen ja maastapoistaminen kuuluu (jäljempänä ministeri), tai hänen edustajansa voi viiden vuoden kuluessa oleskeluoikeuden myöntämisestä lakkauttaa unionin kansalaisen perheenjäsenten, jotka eivät itse ole unionin kansalaisia ja jotka oleskelevat maassa unionin kansalaisen perheenjäseninä, oleskeluoikeuden, jos avioliitto unionin kansalaisen kanssa, jonka mukana he ovat tulleet tai jota he ovat seuranneet, on purkautunut tai yhteiselämää ei enää ole, jollei asianomainen perheenjäsen osoita, että on olemassa erityisen vaikea tilanne, kuten se, että hän on joutunut perheväkivallan kohteeksi avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen aikana, ja jos asianomainen henkilö osoittaa, että hän on työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja Belgiassa tai että hänellä on riittävät varat niin, että hän ei oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi Belgian sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva Belgiassa, tai että hän on nämä edellytykset täyttävän henkilön kyseiseen jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäsen.
11 Mainitun 15.12.1980 annetun lain 11 §:n 2 momentissa, jolla direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi Belgian oikeutta, säädetään, että ministeri tai hänen edustajansa voi viiden vuoden kuluessa tapauksesta riippuen joko oleskeluluvan myöntämisestä tai oleskelulupahakemuksen jättämisen osoittavan asiakirjan myöntämisestä päättää, ettei kolmannen maan kansalaisen, jonka oleskeluun on annettu lupa tai jonka oleskelu sallitaan, perheenjäsenillä ole enää oleskeluoikeutta, jos he eivät elä tai eivät enää elä todellisessa avioliitossa tai perhesuhteessa, jollei asianomainen perheenjäsen osoita joutuneensa avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen aikana perheväkivallan kohteeksi.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
12 Pääasian valittaja X, joka on Algerian kansalainen, avioitui 26.9.2010 Algerissa (Algeria) Ranskan kansalaisen kanssa, minkä jälkeen hän tuli 22.2.2012 Belgiaan lyhyttä oleskelua varten myönnetyllä viisumilla kyseisen jäsenvaltion alueella asuvan vaimonsa luo.
13 Pääasian valittajan ja hänen vaimonsa välisestä liitosta syntyi 20.4.2012 tytär, joka on äitinsä tavoin Ranskan kansalainen.
14 Pääasian valittaja jätti 7.5.2013 unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttia koskevan hakemuksen Ranskan kansalaisen aviopuolisona, ja hänelle myönnettiin 13.12.2013 tällainen oleskelukortti, joka oli voimassa 3.12.2018 asti.
15 Lähes viiden avioliittovuoden, joista kaksi vuotta oli Belgiassa vietettyä yhteiselämää, jälkeen pääasian valittaja joutui muuttamaan puolisoiden yhteisestä kodista vaimonsa häneen kohdistaman perheväkivallan vuoksi. Hän asettautui aluksi turvakotiin, minkä jälkeen hän löysi Tournaista (Belgia) asunnon, johon hän muutti 22.5.2015. Pääasian valittaja teki lisäksi 2.3.2015 rikosilmoituksen perheväkivallasta, jonka kohteeksi hän oli joutunut.
16 Yhdessä asumisesta 30.10.2015 laaditun selvityksen osoitettua, etteivät pääasian valittaja ja hänen vaimonsa asuneet yhdessä, koska vaimo ja aviopuolisoiden tytär ovat asuneet Ranskassa 10.9.2015 alkaen, Belgian valtio päätti 2.3.2016 tekemällään päätöksellä lakkauttaa pääasian valittajan oleskeluoikeuden ja määräsi hänet poistumaan Belgian alueelta. Conseil du contentieux des étrangers (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia) kuitenkin kumosi tämän päätöksen 16.9.2016 antamallaan tuomiolla.
17 Belgian valtio pyysi 10.3.2017 päivätyllä kirjeellä pääasian valittajalta lisätietoja, muun muassa todisteita hänen toimeentulostaan ja sairausvakuutuksesta. Pääasian valittaja ilmoitti 2.5.2017 Belgian valtiolle, että hän oli joutunut aviovaimonsa harjoittaman perheväkivallan kohteeksi, ja vaati 15.12.1980 annetun lain 42 quater §:n 4 momentin 4 kohdan nojalla oleskeluoikeutensa säilyttämistä kyseisen jäsenvaltion alueella.
18 Belgian valtio lakkautti 14.12.2017 tekemällään päätöksellä pääasian valittajan oleskeluoikeuden sillä perusteella, että vaikka hän oli vaikeassa tilanteessa, hän ei ollut esittänyt todisteita siitä, että hänellä on hänen ylläpitoonsa riittävät varat. Tässä päätöksessä pääasian valittajaa ei kuitenkaan määrätty poistumaan Belgian alueelta. Pääasian valittaja valitti 26.1.2018 kyseisestä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Conseil du contentieux des étrangers’hen.
19 Kyseinen tuomioistuin toteaa, että 15.12.1980 annetun lain 42 quater §:n 4 momentissa, jolla direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi Belgian oikeutta, asetetaan sille, että kolmannen maan kansalainen, joka on joutunut puolisonsa, joka on unionin kansalainen, harjoittaman perheväkivallan kohteeksi, säilyttää oleskeluoikeutensa avioeron tai aviopuolisoiden yhteiselämän päättymisen yhteydessä, tiettyjä edellytyksiä, joihin kuuluu muun muassa riittäviä varoja ja sairausvakuutusta koskeva edellytys, kun taas samoissa olosuhteissa 15.12.1980 annetun lain 11 §:n 2 momentissa, jolla direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi Belgian oikeutta, asetetaan sille, että kolmannen maan kansalaiselle, joka on saanut oikeuden perheenyhdistämiseen laillisesti Belgiassa asuvan kolmannen maan kansalaisen kanssa, myönnetään erillinen oleskelulupa, edellytykseksi ainoastaan perheväkivallan osoittaminen.
20 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että puolisonsa harjoittaman perheväkivallan kohteeksi joutuneita kolmansien maiden kansalaisia kohdellaan eri tavalla sen mukaan, ovatko he saaneet oikeuden perheenyhdistämiseen unionin kansalaisen vai kolmannen maan kansalaisen kanssa, ja että tällainen erilainen kohtelu perustuu direktiivien 2004/38 ja 2003/86 edellä mainittuihin säännöksiin.
21 Tässä tilanteessa Conseil du contentieux des étrangers päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2004/38] 13 artiklan 2 kohta [perusoikeuskirjan] 20 ja 21 artiklan vastainen, kun tässä direktiivin säännöksessä säädetään, etteivät unionin kansalaisen perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, menetä oleskeluoikeuttaan avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen muun muassa, jos erityisen vaikea tilanne, kuten perheväkivallan kohteeksi joutuminen avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen aikana, sitä edellyttää, mutta vain sillä edellytyksellä, että asianomaiset henkilöt todistavat sen, että he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia tai että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai että he ovat nämä edellytykset täyttävän henkilön vastaanottavaan jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäseniä, kun taas [direktiivin 2003/86] 15 artiklan 3 kohdassa, jossa säädetään samasta mahdollisuudesta oleskeluoikeuden säilyttämiseen, ei ole säädetty edellä mainitun kaltaisesta edellytyksestä?”
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoitti 9.9.2020 päivätyllä kirjeellä, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 17.9.2020, vastauksena unionin tuomioistuimen sille 14.8.2020 osoittamaan tietopyyntöön, että pääasian valittaja on jättänyt avioerohakemuksen 5.7.2018 ja että asianomaisen henkilön ja hänen vaimonsa avioero tuli voimaan 24.7.2018.
Unionin tuomioistuimen toimivalta
23 Belgian hallitus väittää, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa vastata esitettyyn kysymykseen siitä syystä, että ensinnäkään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä epäilyjä direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyydestä unionin oikeussäännön vaan kansallisen lainsäätäjän sille direktiivin 2003/86 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa annetun toimivallan perusteella vahvistaman kansallisen oikeussäännön kannalta, toiseksi direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdassa asetettujen edellytysten noudattamatta jättämisellä rikotaan unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa koskevia sääntöjä ja kolmanneksi perusoikeuskirjan määräykset eivät voi johtaa unionin toimivallan muuttamiseen eivätkä siis sen toimivallan kyseenalaistamiseen, joka kuuluu unionin oikeuden tässä kehitysvaiheessa jäsenvaltioille ja joka koskee muun muassa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskelun edellytyksiä, jotka eivät täytä edellytystä siitä, että he ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä.
24 SEU 19 artiklan 3 kohdan b alakohdasta ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdasta seuraa tältä osin, että unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu unionin toimielinten toimien tulkinnasta ja pätevyydestä ilman poikkeuksia, koska näiden toimien on oltava täysin yhteensoveltuvia perussopimusten määräysten ja niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden sekä perusoikeuskirjan määräysten kanssa (tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo nyt käsiteltävässä asiassa, että niiden edellytysten osalta, jotka koskevat puolisonsa perheväkivallan kohteeksi joutuneiden kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeuden säilymistä etenkin avioeron yhteydessä, direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdassa käyttöön otettu järjestelmä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, joiden puoliso on unionin kansalainen, on epäedullisempi kuin direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa käyttöön otettu järjestelmä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, joiden puoliso on niin ikään kolmannen maan kansalainen, se pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyydestä perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan kannalta, joissa vahvistetaan yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaate.
26 Unionin tuomioistuimella on näin ollen toimivalta vastata esitettyyn kysymykseen.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
27 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta pätevä perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan kannalta.
28 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii erityisesti selvittämään, onko unionin lainsäätäjä – kun se on asettanut sille, että kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat joutuneet puolisonsa, joka on unionin kansalainen, perheväkivallan kohteeksi, säilyttävät oleskeluoikeutensa avioeron yhteydessä, direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetyt edellytykset, joihin kuuluu etenkin varojen riittävyyttä koskeva edellytys, kun taas direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa ei aseteta tällaisia edellytyksiä sille, että kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat joutuneet puolisonsa, joka on niin ikään kolmannen maan kansalainen, perheväkivallan kohteeksi, myönnetään samoissa olosuhteissa erillinen oleskelulupa – ottanut perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan vastaisesti käyttöön erilaisen kohtelun näiden kahden perheväkivallan kohteeksi joutuneiden kolmansien maiden kansalaisten ryhmän välillä ensiksi mainitun ryhmän vahingoksi.
29 Aluksi on huomautettava, että vetoamatta muodollisesti siihen, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta, Euroopan komissio on kirjallisissa huomautuksissaan ja Euroopan parlamentti suullisissa huomautuksissaan epäillyt kyseisen direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan sovellettavuutta pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa.
30 Nämä epäilyt perustuvat 30.6.2016 annettuun tuomioon NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, 51 kohta), jossa unionin tuomioistuin totesi, että kyseistä säännöstä on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalaisen, joka on eronnut unionin kansalaisesta, jonka perheväkivallan uhriksi hän on joutunut avioliiton aikana, oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa ei voida säilyttää tämän säännöksen nojalla silloin, kun avioeromenettely on tullut vireille tuomioistuimessa vasta sen jälkeen, kun puoliso, joka on unionin kansalainen, on poistunut kyseisestä jäsenvaltiosta.
31 Kuten tämän tuomion 16 ja 22 kohdassa on todettu, pääasian valittaja on joutunut avioliittonsa aikana entisen vaimonsa, joka on unionin kansalainen, perheväkivallan kohteeksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava, mutta vaimo on asunut heidän tyttärensä kanssa Ranskassa 10.9.2015 lähtien. Avioeromenettely tuomioistuimessa aloitettiin vasta lähes kolme vuotta sen jälkeen, kun viimeksi mainitut olivat poistuneet Belgiasta, eli 5.7.2018, ja avioero tuli voimaan 24.7.2018.
32 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan soveltamisala on määritettävä juuri tätä taustaa vasten ennen kuin arvioidaan kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan pätevyyttä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien perusteiden kannalta.
33 Tältä osin aluksi direktiivin 2004/38 13 artiklan otsikosta ja sen 2 kohdan sanamuodosta nähdään ensinnäkin, että niiden unionin kansalaisen perheenjäsenten, joilla ei ole jäsenvaltion kansalaisuutta, oleskeluoikeus säilyy tämän säännöksen perusteella muun muassa avioerotilanteessa, minkä vuoksi avioero ei johda tällaisen oleskeluoikeuden menettämiseen, jos säännöksessä vahvistetut edellytykset täyttyvät (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 40 kohta).
34 Kun tämän jälkeen tarkastellaan asiayhteyttä, johon kyseisen säännös kuuluu, todettakoon, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta on poikkeus periaatteesta, jonka mukaan oikeuden tulla jäsenvaltioon ja oikeuden oleskella siellä saavat kyseisen direktiivin perusteella ainoastaan ne kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat mainitun direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja sellaisen unionin kansalaisen ”perheenjäseniä”, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautuessaan johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, eivätkä suinkaan kaikki kolmansien maiden kansalaiset, eli periaatteesta, joka on vahvistettu unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta koskee näet niitä poikkeuksellisia tapauksia, joissa avioero ei johda asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeuden menetykseen direktiivin 2004/38 nojalla, vaikka he eivät avioeronsa jälkeen enää täytäkään kyseisen direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, kuten mainitun direktiivin 2 artiklan 2 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua unionin kansalaisen ”perheenjäsenen” asemaa koskevaa edellytystä (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 42 kohta).
36 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan tavoitteen osalta todettakoon lopuksi, että säännös vastaa direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa ilmaistua päämäärää tarjota perheenjäsenille oikeudellinen suoja avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen purkautumisen tai sen varalta, että avioliitto julistetaan mitättömäksi, toteuttamalla tätä varten toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että vastaanottavan jäsenvaltion alueella jo oleskelevat perheenjäsenet säilyttävät tällaisissa olosuhteissa oleskeluoikeutensa henkilökohtaisena oikeutena (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 45 kohta).
37 Direktiivin 2004/38 syntyhistoriasta ja erityisesti perusteluista Euroopan parlamentin ja neuvoston ehdotuksessa direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (KOM(2001) 257 lopullinen) käy ilmi tältä osin, että ennen direktiiviä 2004/38 voimassa olleen unionin oikeuden mukaan eronneelta puolisolta voitiin evätä oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 46 kohta).
38 Direktiiviehdotuksessa todetaan tämän tilanteen osalta, että suunnitellulla säännöksellä, josta tuli direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta, on tarkoitus tarjota jonkinlainen oikeusturva kolmansien maiden kansalaisille, joiden oleskeluoikeus perustuu avioliiton kautta syntyneeseen perhesuhteeseen ja joita tämän vuoksi voitaisiin painostaa olemaan hakematta avioeroa, ja että tällaista turvaa tarvitaan vain silloin, kun avioero on peruuttamattomasti vahvistettu, sillä asumusero ei vaikuta puolison, joka on kolmannen maan kansalainen, oleskeluoikeuteen millään tavoin (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 47 kohta).
39 Niin kauan kuin avioliitto on edelleen voimassa, aviopuoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, säilyttää näet unionin kansalaisen perheenjäsenen asemansa, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdassa, ja hänellä on tämän perusteella johdettu oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai mahdollisesti jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on (tuomio 12.3.2014, O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, 61 kohta).
40 Edellä todetusta seuraa, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan sanamuodon, asiayhteyden ja tavoitteen perusteella tämän säännöksen soveltaminen, 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohtaan perustuva oikeus mukaan lukien, edellyttää asianomaisten henkilöiden avioeroa (tuomio 30.6.2016, NA, C‑115/15, EU:C:2016:487, 48 kohta).
41 Unionin tuomioistuin on todennut 16.7.2015 annetun tuomion Singh ym. (C‑218/14, EU:C:2015:476) 62 kohdassa, että siinä tapauksessa, että unionin kansalainen lähtee ennen avioeromenettelyn vireillepanoa tuomioistuimessa jäsenvaltiosta, jossa hänen puolisonsa asuu, asettautuakseen johonkin toiseen jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan, kolmannen maan kansalaisen johdettu oleskeluoikeus direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohdan perusteella päättyy unionin kansalaisen poistuessa, eikä se siis voi enää säilyä tämän direktiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan perusteella.
42 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdassa säädetyssä tapauksessa se, että kolmannen maan kansalaisen, joka on joutunut puolisonsa, joka on unionin kansalainen, perheväkivallan kohteeksi, oleskeluoikeuden säilymiseksi edellytetään, että avioeromenettely tuomioistuimessa aloitetaan ennen kyseisen unionin kansalaisen poistumista vastaanottavasta jäsenvaltiosta, voisi kuitenkin tarjota tälle unionin kansalaiselle painostuskeinon, joka olisi selvästi ristiriidassa tällaisen väkivallan uhrin suojelun varmistamista koskevan tavoitteen kanssa, ja kyseistä uhria voitaisiin tästä syystä, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 87 ja 88 kohdassa huomauttanut, kiristää avioerolla tai maasta poistumisella.
43 Toisin kuin 30.6.2016 annetun tuomion NA (C‑115/15, EU:C:2016:487) 51 kohdassa on todettu, on siis katsottava, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohtaan perustuvan oleskeluoikeuden säilymiseksi avioeromenettely tuomioistuimessa voidaan aloittaa sen jälkeen, kun unionin kansalainen on poistunut vastaanottavasta jäsenvaltiosta. Oikeusvarmuuden takaamiseksi kolmannen maan kansalainen, joka on joutunut sellaisen perheväkivallan kohteeksi, johon on syyllistynyt hänen puolisonsa, joka on unionin kansalainen, ja jonka avioeromenettelyä ei ole pantu vireille tuomioistuimessa ennen kyseisen unionin kansalaisen poistumista vastaanottavasta jäsenvaltiosta, voi kuitenkin vedota oleskeluoikeutensa säilymiseen kyseisen säännöksen perusteella ainoastaan, jos kyseinen menettely aloitetaan kohtuullisessa ajassa tällaisen maasta poistumisen jälkeen.
44 Asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen puoliso, on näet annettava riittävästi aikaa valita kahden hänelle direktiivissä 2004/38 oleskeluoikeuden säilyttämiseksi kyseisen direktiivin nojalla tarjotun vaihtoehdon välillä, jotka ovat joko se, että hän panee vireille avioeromenettelyn tuomioistuimessa mainitun direktiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohtaan perustuvan henkilökohtaisen oleskeluoikeuden saamiseksi, tai se, että hän asettautuu jäsenvaltioon, jossa unionin kansalainen asuu, säilyttääkseen johdetun oleskeluoikeutensa. Tältä osin on vielä todettava, että puolison ei ole välttämättä asuttava vakituisesti unionin kansalaisen kanssa saadakseen johdetun oleskeluoikeuden (tuomio 13.2.1985, Diatta, 267/83, EU:C:1985:67, 20 ja 22 kohta sekä tuomio 8.11.2012, Iida, C‑40/11, EU:C:2012:691, 58 kohta).
45 Kuten tämän tuomion 31 kohdassa on todettu, nyt käsiteltävässä asiassa pääasian valittaja ei ole seurannut puolisoaan tämän alkuperäjäsenvaltioon. Hän pani avioeromenettelyn vireille tuomioistuimessa 5.7.2018 eli lähes kolme vuotta sen jälkeen, kun hänen vaimonsa ja heidän tyttärensä olivat poistuneet vastaanottavasta jäsenvaltiosta, mikä ei näytä täyttävän kohtuullista aikaa koskevaa vaatimusta.
46 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin joka tapauksessa, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen säännöstön nojalla pääasian valittajan tilanteessa oleva kolmannen maan kansalainen säilyttää oleskeluoikeutensa edellyttäen, että kyseisen artiklan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta noudatetaan.
47 Ei siis ole ilmeistä, etteikö esitetyllä kysymyksellä olisi – siltä osin kuin se koskee direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyyttä – mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen.
48 Esitetty kysymys voidaan siis ottaa tutkittavaksi.
Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyys
49 Aluksi on selvitettävä, ovatko perusoikeuskirjan 20 ja 21 artikla merkityksellisiä silloin, kun on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämällä tavalla tutkittava, voiko direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohta johtaa siihen, että perheväkivallan kohteeksi joutuneita kolmansien maiden kansalaisia, joiden puoliso on unionin kansalainen, syrjitään verrattuna tällaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, joiden puoliso on niin ikään kolmannen maan kansalainen.
50 Tältä osin on todettava ensinnäkin perusoikeuskirjan 21 artiklasta, että koska erilainen kohtelu, jonka väitetään aiheutuvan direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdasta, perustuu perheväkivaltaa harjoittaneen puolison kansalaisuuteen, on muistutettava, että perusoikeuskirjan 21 artiklan 2 kohta, jossa ”kielletään kaikenlainen kansalaisuuteen perustuva syrjintä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden erityismääräysten soveltamista”, vastaa perusoikeuskirjan selitysten (EUVL 2007, C 303, s. 17) mukaan SEUT 18 artiklan ensimmäistä kohtaa, ja sitä on sovellettava tämän viimeksi mainitun määräyksen mukaisesti.
51 Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta koskee kuitenkin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia tilanteita, joissa jäsenvaltion kansalaista kohdellaan syrjivästi verrattuna toisen jäsenvaltion kansalaisiin pelkästään hänen kansalaisuutensa perusteella, eikä sitä ole tarkoitus soveltaa tapauksessa, jossa jäsenvaltioiden kansalaisia ja kolmansien maiden kansalaisia mahdollisesti kohdellaan eri tavalla (tuomio 4.6.2009, Vatsouras ja Koupatantze, C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 52 kohta).
52 Tätä määräystä ei siis ole myöskään tarkoitus soveltaa tapauksessa, jossa kahta kolmansien maiden kansalaisten ryhmää, kuten direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja kahta perheväkivallan kohteeksi joutuneiden ryhmää, mahdollisesti kohdellaan eri tavalla.
53 Tästä seuraa, että perusoikeuskirjan 21 artiklalla ei ole merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämän pätevyyden tutkinnan kannalta.
54 Toiseksi on todettava perusoikeuskirjan 20 artiklasta, että kyseisessä artiklassa, jonka mukaan ”kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä”, ei määrätä mistään nimenomaisesta sen soveltamisalan rajoituksesta, joten sitä sovelletaan kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin, kuten niihin, jotka kuuluvat direktiivien 2004/38 ja 2003/86 soveltamisalaan (ks. vastaavasti lausunto 1/17 (EU:n ja Kanadan välinen CETA-sopimus) 30.4.2019, EU:C:2019:341, 171 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Perusoikeuskirjan 20 artikla on siis merkityksellinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämän pätevyyden tutkinnan kannalta.
56 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyyttä on siis arvioitava pelkästään perusoikeuskirjan 20 artiklan kannalta.
57 Kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistettu yhdenvertaisuus lain edessä on unionin oikeuden yleinen periaate, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei eroa voida objektiivisesti perustella (tuomio 17.10.2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Tilanteiden rinnastettavuutta koskevaa vaatimusta sen selvittämiseksi, onko yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukattu, on arvioitava kaikkien näille tilanteille ominaisten seikkojen kannalta ja etenkin sen toimen, jolla kyseessä oleva erottelu luodaan, tarkoituksen ja päämäärän valossa, ja tässä yhteydessä on otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu. Siltä osin kuin asianomaiset tilanteet eivät ole rinnastettavissa toisiinsa, niiden erilaisella kohtelulla ei loukata perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistettua yhdenvertaisuutta lain edessä (lausunto 1/17 (EU:n ja Kanadan välinen CETA-sopimus) 30.4.2019, EU:C:2019:341, 177 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyyttä siltä osin kuin siinä on kyseisen tuomioistuimen mukaan otettu käyttöön direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa säädetystä järjestelmästä poikkeava järjestelmä, vaikka molempia järjestelmiä sovelletaan sen mukaan samanlaisiin tilanteisiin.
60 Tältä osin on ensinnäkin todettava direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdassa säädetystä järjestelmästä, että kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan unionin kansalaisen perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, eivät menetä oleskeluoikeuttaan avioeron jälkeen, jos muun muassa erityisen vaikea tilanne, kuten perheväkivallan kohteeksi joutuminen avioliiton aikana, sitä edellyttää. Kuten mainitun direktiivin 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa täsmennetään, nämä perheenjäsenet säilyttävät oleskeluoikeutensa yksinomaan henkilökohtaisten perusteiden nojalla.
61 Ennen kuin asianomaiset henkilöt saavat oikeuden pysyvään oleskeluun, heidän oleskeluoikeutensa säilymiseen sovelletaan kuitenkin direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettuja edellytyksiä eli asianomaisen on todistettava, että hän on työntekijä tai että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva kyseisessä jäsenvaltiossa tai että hän on nämä edellytykset täyttävän henkilön vastaanottavaan jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäsen.
62 On huomautettava, että nämä edellytykset vastaavat direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan a, b ja d alakohdassa vahvistettuja edellytyksiä, jotka unionin kansalaisten itsensä on täytettävä saadakseen oikeuden yli kolmen kuukauden pituiseen tilapäiseen oleskeluun vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
63 Kyseisen direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee lopuksi, että näillä edellytyksillä pyritään etenkin välttämään se, että näistä henkilöistä aiheutuu kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
64 Toiseksi on todettava direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa säädetystä järjestelmästä, että kyseisestä säännöksestä ilmenee, että perheenyhdistämistä varten maahan tulleet henkilöt voivat avioeron yhteydessä saada hakemuksesta, jos sitä edellytetään, erillisen oleskeluluvan ja että jäsenvaltiot antavat säännökset sen varmistamiseksi, että ”erityisen vaikeissa olosuhteissa” myönnetään erillinen oleskelulupa. Direktiivin 2003/86 soveltamista koskevista ohjeista 3.4.2014 annetussa komission tiedonannossa Euroopan parlamentille ja neuvostolle (COM(2014) 210 final) olevan 5 kohdan 3 alakohdassa mainitaan tältä osin esimerkkinä ”erityisen vaikeista olosuhteista” perheväkivalta.
65 Tämän direktiivin 15 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että kyseisen erillisen oleskeluluvan myöntämistä ja sen kestoa koskevat edellytykset vahvistetaan kansallisessa lainsäädännössä.
66 On siis ilmeistä, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön erilaiset järjestelmät ja edellytykset.
67 Näin ollen on selvitettävä, ovatko yhtäältä kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen puolisoita, jotka ovat joutuneet unionin kansalaisen perheväkivallan kohteeksi ja jotka kuuluvat direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, ja toisaalta kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat kolmannen maan kansalaisen puolisoita, jotka ovat joutuneet kyseisen kolmannen maan kansalaisen perheväkivallan kohteeksi ja jotka kuuluvat direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, toisiinsa rinnastettavissa olevassa tilanteessa siltä osin kuin on kyse heidän oleskeluoikeutensa säilymisestä jäsenvaltiossa, kun otetaan huomioon kaikki näille kummallekin tilanteelle ominaiset seikat.
Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdan tavoitteet
68 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan tavoitteesta on todettava, että – kuten tämän tuomion 36–38 kohdassa on huomautettu – kyseisellä säännöksellä pyritään suojelemaan avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen kolmannen maan kansalaista, joka on joutunut sellaisen puolisonsa tai kumppaninsa, joka on unionin kansalainen, perheväkivallan kohteeksi avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen aikana, antamalla hänelle oikeus oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa henkilökohtaisten perusteiden nojalla.
69 Direktiivillä 2003/86 on tämä sama tavoite suojella perheväkivallan kohteeksi joutuneita perheenjäseniä, koska sen 15 artiklan 3 kohdassa säädetään, että perheenyhdistämistä varten maahan tulleet henkilöt voivat muun muassa avioeron tai asumuseron yhteydessä saada erillisen oleskeluluvan ja että jäsenvaltiot antavat säännökset sen varmistamiseksi, että tämä oleskelulupa myönnetään erityisen vaikeissa olosuhteissa.
70 Direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdalla ja direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdalla on siis sama tavoite varmistaa perheväkivallan kohteeksi joutuneiden perheenjäsenten suojelu. Kuten tämän tuomion 58 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, tilanteiden rinnastettavuutta on kuitenkin arvioitava kaikkien näille tilanteille ominaisten seikkojen kannalta.
Alat, joihin direktiivit 2004/38 ja 2003/86 kuuluvat
71 Siltä osin kuin on kyse aloista, joihin direktiivit 2004/38 ja 2003/86 kuuluvat, on huomautettava, että direktiivi 2004/38 on annettu EY 12, EY 18, EY 40, EY 44 ja EY 52 artiklan, joista on tullut SEUT 18 artikla, SEUT 21 artikla, SEUT 46 artikla, SEUT 50 artikla ja SEUT 59 artikla, perusteella eli henkilöiden vapaan liikkuvuuden alalla, ja se on siten osa SEU 3 artiklassa tarkoitettua unionin tavoitetta, jona on toteuttaa sisämarkkinat, jotka käsittävät alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla kyseinen perusvapaus taataan EUT-sopimuksen määräysten mukaisesti.
72 On huomautettava, että direktiivin 2004/38 johdanto-osan ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi toteutetuissa toimenpiteissä asetetuin rajoituksin ja ehdoin, minkä lisäksi henkilöiden vapaa liikkuvuus on yksi sisämarkkinoiden perusvapauksista, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 45 artiklassa (tuomio 22.6.2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym. (Toimet maastapoistamisen turvaamiseksi), C‑718/19, EU:C:2021:505, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73 Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella myönnetään lisäksi unionin kansalaisten perheenjäsenille heidän kansalaisuudestaan riippumatta.
74 Tässä yhteydessä on huomautettava, että kolmansien maiden kansalaisilla unionin kansalaisuutta koskevien unionin oikeuden määräysten ja säännösten perusteella olevat oikeudet eivät ole näiden kansalaisten itsenäisiä oikeuksia vaan unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapauden käyttämisestä johdettuja oikeuksia. Näiden johdettujen oikeuksien tavoite ja oikeutus perustuvat toteamukseen, jonka mukaan tällaisten oikeuksien tunnustamisen epääminen voisi loukata unionin kansalaisen liikkumisvapautta siten, että se saa hänet luopumaan käyttämästä oikeuttaan tulla vastaanottavan jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä (tuomio 16.7.2015, Singh ym., C‑218/14, EU:C:2015:476, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75 Direktiivistä 2003/86 on todettava, että se on annettu EY 63 artiklan 3 kohdan a alakohdan, josta on tullut SEUT 79 artikla, perusteella eli unionin yhteisen maahanmuuttopolitiikan nojalla, jolla pyritään kaikissa vaiheissa varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta.
76 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 122 kohdassa korostanut, unionin toimivalta muuttoliikettä koskevissa asioissa on tältä osin yhdenmukaistamistoimivaltaa. Yhteiset säännöt annetaan siis direktiivin 2003/86 kaltaisilla direktiiveillä, jotka jäsenvaltioiden on saatettava osaksi kansallista oikeuttaan, mutta jäsenvaltiot voivat antaa kuitenkin lainsäädäntöä kysymyksistä, joita unionin oikeus ei kata, ja poiketa yhteisistä säännöistä siltä osin kuin tämä sallitaan unionin oikeudessa.
Direktiivien 2004/38 ja 2003/86 kohteet
77 Direktiivien 2004/38 ja 2003/86 kohteista on todettava, että direktiivin 2004/38 1 artiklan mukaan kyseisessä direktiivissä säädetään edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus oleskella pysyvästi jäsenvaltioiden alueella ja näitä oikeuksia koskevat rajoitukset, jotka perustuvat yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen.
78 Kuten SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sanamuodostakin ilmenee, unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella ei ole ehdoton vaan siihen sovelletaan EUT-sopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja (tuomio 22.6.2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym. (Toimet maastapoistamisen turvaamiseksi), C‑718/19, EU:C:2021:505, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin lainsäätäjä on näin ollen juuri direktiivillä 2004/38 säännellyt näitä rajoituksia ja ehtoja EUT-sopimuksen kyseisten artiklojen mukaisesti.
79 Direktiivistä 2003/86 on todettava, että sen kohteena on sen 1 artiklan, luettuna yhdessä sen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen kanssa, mukaan vahvistaa yhteisten perusteiden mukaisesti aineelliset edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.
80 Unionin lainsäätäjä on siis direktiivillä 2003/86 pyrkinyt varmistamaan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksiin sovellettavan kansallisen lainsäädännön lähentämisen, kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee.
Direktiivien 2004/38 ja 2003/86 tavoitteet
81 Direktiivien 2004/38 ja 2003/86 tavoitteista on huomautettava, että – kuten direktiivin 2004/38 johdanto-osan kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee – direktiivin 2004/38 tavoitteena on helpottaa unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan henkilökohtaisen perusoikeuden käyttämistä ja tehostaa kyseistä perusoikeutta (tuomio 2.10.2019, Bajratari, C‑93/18, EU:C:2019:809, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82 Siihen tavoitteeseen pyrkiminen, jona on helpottaa jokaisella unionin kansalaisella olevan vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan perusoikeuden käyttämistä, edellyttää tosin myös sitä, että pyritään kyseisen kansalaisen perhe-elämän suojelua ja hänen perheensä kotoutumista vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskeviin tavoitteisiin. Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa annetaan siten oleskeluoikeus kyseisen kansalaisen perheenjäsenille. Samoin on todettu, että suotuisat edellytykset unionin kansalaisten perheenjäsenten kotoutumiselle vastaanottavassa jäsenvaltiossa myötävaikuttavat vapaata liikkuvuutta koskevan tavoitteen toteutumiseen (ks. vastaavasti tuomio 17.4.1986, Reed, 59/85, EU:C:1986:157, 28 kohta ja tuomio 6.10.2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, 51 kohta). Nämä suojelua ja kotoutumista koskevat tavoitteet ovat kuitenkin toissijaisia siihen kyseisen direktiivin ensisijaiseen tavoitteeseen nähden, joka on edistää unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta.
83 Direktiivistä 2003/86 on todettava, että sen yleisenä tavoitteena on helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa mahdollistamalla perhe-elämä perheenyhdistämisen ansiosta, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee (tuomio 21.4.2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Harkintavalta, joka jäsenvaltioille on annettu sovellettaessa direktiiveissä 2004/38 ja 2003/86 vahvistettuja edellytyksiä
84 Jäsenvaltioille direktiiviä 2004/38 sovellettaessa annetusta harkintavallasta on todettava, että tätä harkintavaltaa on rajoitettu, jollei kyseisen direktiivin 37 artiklan soveltamisesta muuta johdu (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:XXXXXX, 83 kohta).
85 Jäsenvaltioille direktiivin 2003/86 yhteydessä annettu harkintavalta on sitä vastoin laaja nimenomaan siltä osin kuin kyse on edellytyksistä, joilla perheenyhdistämistä varten asianomaisen jäsenvaltion alueelle tullut kolmannen maan kansalainen, joka on joutunut avioliiton aikana perheenkokoajan harjoittaman perheväkivallan kohteeksi, voi kyseisen direktiivin 15 artiklan 3 kohdan perusteella saada avioeron yhteydessä erillisen oleskeluluvan.
86 Vaikka on totta, että kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on annettava säännökset sen varmistamiseksi, että asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle myönnetään tällaisessa tilanteessa tällainen oleskelulupa, on näet kuitenkin niin – kuten tämän tuomion 65 kohdassa on todettu –, että mainitun direktiivin 15 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että tämän erillisen oleskeluluvan myöntämistä ja sen kestoa koskevat edellytykset vahvistetaan kansallisessa lainsäädännössä.
87 Kun unionin lainsäätäjä on viitannut direktiivin 2003/86 15 artiklan 4 kohdassa kansalliseen lainsäädäntöön, se on siis osoittanut halunneensa jättää kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan sen määrittämisen, millä edellytyksillä erillinen oleskelulupa on myönnettävä avioeron yhteydessä kolmannen maan kansalaiselle, joka on saapunut sen alueelle perheenyhdistämisen nojalla ja joka on joutunut avioliiton aikana puolisonsa harjoittaman perheväkivallan kohteeksi (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, C ja A, C‑257/17, EU:C:2018:876, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 Jäsenvaltiot eivät missään tapauksessa saa käyttää niille annettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin kyseisen direktiivin tavoitetta ja sen tehokasta vaikutusta tai jolla loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta (ks. vastaavasti tuomio 9.7.2015, K ja A, C‑153/14, EU:C:2015:453, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
89 Edellä esitetystä seuraa, että huolimatta siitä, että direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdalla ja direktiivin 2003/86 15 artiklan 3 kohdalla on sama tavoite varmistaa perheväkivallan kohteeksi joutuneiden perheenjäsenten suojelu, näillä direktiiveillä käyttöön otetut järjestelmät kuuluvat eri aloihin, joiden periaatteet, kohteet ja tavoitteet ovat myös erilaiset. Lisäksi henkilöillä, joihin direktiiviä 2004/38 sovelletaan, on eri asema ja eriluonteiset oikeudet kuin ne, joihin henkilöt, joihin direktiiviä 2003/86 sovelletaan, voivat vedota, eikä jäsenvaltioille näissä direktiiveissä vahvistettujen edellytysten soveltamiseksi annettu harkintavalta ole sama. Erilainen kohtelu, josta pääasian valittaja valittaa, perustuu erityisesti siihen valintaan, jonka Belgian viranomaiset ovat suorittaneet niille direktiivin 2003/86 15 artiklan 4 kohdassa annetun laajan harkintavallan täytäntöönpanon yhteydessä.
90 Näin ollen on katsottava, että yhtäältä kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen puolisoita, jotka ovat joutuneet unionin kansalaisen harjoittaman perheväkivallan kohteeksi ja jotka kuuluvat direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, ja toisaalta kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat toisen kolmannen maan kansalaisen puolisoita, jotka ovat joutuneet kyseisen kolmannen maan kansalaisen harjoittaman perheväkivallan kohteeksi ja jotka kuuluvat direktiivin 2003/86 soveltamisalaan, eivät ole, siltä osin kuin kyse on heidän oleskeluoikeutensa säilymisestä asianomaisen jäsenvaltion alueella, toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa sovellettaessa mahdollisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jonka noudattaminen varmistetaan unionin oikeudessa ja etenkin perusoikeuskirjan 20 artiklassa.
91 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kysymyksen tutkinnassa ei ole ilmennyt mitään seikkaa, joka voisi vaikuttaa direktiivin 2004/38 13 artiklan 2 kohdan pätevyyteen perusoikeuskirjan 20 artiklan kannalta.
Oikeudenkäyntikulut
92 Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tutkinnassa ei ole ilmennyt mitään seikkaa, joka voisi vaikuttaa Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 13 artiklan 2 kohdan pätevyyteen Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklan kannalta.
Allekirjoitukset