DOMSTOLENS DOM
den 2 april 1998 (1)
Överklagande - Statligt stöd - Klagomål från en konkurrent - Kommissionens
skyldighet att pröva ett klagomål och att motivera ett avslag
I mål C-367/95 P,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av generaldirektören
Jean-Louis Dewost, rättstjänsten, Jean-Paul Keppenne och Michel Nolin, samma
avdelning, samtliga i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten,
Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av Catherine de Salins, sous-directeur,
utrikesministeriets rättsavdelning, och Jean-Marc Belorgey, chargé de mission,
samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
intervenient i första instans,
och
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Ernst Röder, Ministerialrat,
förbundsekonomiministeriet, och Bernd Kloke, Regierungsrat, samma ministerium,
båda i egenskap av ombud,
Konungariket Spanien, företrätt av Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, statens
rättstjänst, i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, företrätt av biträdande juridiske rådgivaren
Marc Fierstra, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,
angående överklagande av dom meddelad den 28 september 1995 av
förstainstansrätten (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) i mål T-95/94,
Sytraval och Brink's France mot kommissionen (REG 1995, s. II-2651), i vilket det
förs talan om ogiltigförklaring av denna dom,
i vilket de andra parterna är:
Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs
(Sytraval) och Brink's France SARL,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena
C. Gulmann (referent), H. Ragnemalm och M. Wathelet samt domarna
G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray,
D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann och L. Sevón,
generaladvokat: C.O. Lenz,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 27 maj 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
- 1.
- Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till
domstolens kansli den 28 november 1995, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för
domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 28 september 1995 i mål
T-95/94, Sytraval och Brink's France mot kommissionen (REG 1995, s. II-2651,
nedan kallad den överklagade domen), genom vilken rätten ogiltigförklarade
kommissionens beslut av den 31 december 1993 (nedan kallat det omtvistade
beslutet) att avslå begäran från Chambre syndicale nationale des entreprises de
transport de fonds et valeurs (Sytraval) och från Brink's France SARL om att
kommissionen skulle fastställa att Republiken Frankrike hade åsidosatt
artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget genom att bevilja stöd till företaget
Sécuripost SA (nedan kallat Sécuripost).
- 2.
- Republiken Frankrike, som intervenerade i målet vid förstainstansrätten till stöd
för kommissionens yrkanden, har inkommit med svaromål. Chambre syndicale
nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) och Brink's
France SARL (nedan kallade klagandena) har inte inkommit med yttranden till
domstolen.
- 3.
- Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Konungariket
Nederländerna har genom tre ansökningar, som inkom till domstolens kansli den
24 januari samt den 22 och den 26 februari 1996, ansökt om att få intervenera till
stöd för kommissionens yrkanden. Domstolen har genom tre beslut av
den 5 mars 1996 bifallit interventionsansökningarna.
Bakgrund och förfarandet vid förstainstansrätten
- 4.
- Det framgår av den överklagade domen att det franska postverket (nedan kallat
Posten) fram till och med år 1987 ombesörjde sina transporter av pengar och
värdepapper genom sin egen interna organisation. År 1986 beslutade Posten att en
viss del av dess verksamhet skulle utföras via kommersiella bolag. Av denna
anledning upprättades den 16 december 1986 Société holding des filiales de la
Poste (holdingbolaget för Postens dotterbolag, nedan kallat Sofipost), vilket till
99 procent kontrollerades av den franska staten. Den 16 april 1987 bildade Sofipost
Sécuripost, av vilket det kontrollerar 99,92 procent. Sécuripost svarar för säkerhet
vid värdetransporter, bevakning och beskydd liksom övervakning. Posten har
avdelat mer än 220 anställda till Sécuripost.
- 5.
- Genom ett privat avtal daterat den 28 september 1987 överlät Posten till Sécuripost
verksamheten inom de ovannämnda områden som den tidigare själv skötte.
Sécuripost skulle sedan utöka sin kundkrets och sin verksamhet.
Den 30 september 1987 ingicks ett ramavtal mellan ministern för industri,
postväsen och telekommunikationer och Sécuripost. Mellan åren 1987 och 1989
beviljade Sofipost Sécuripost två förskott, om 5 000 000 FF respektive
15 000 000 FF, och ökade på så sätt det sistnämnda bolagets kapital.
- 6.
- Den 4 september 1989 gjorde ett antal franska bolag och sammanslutningar,
däribland klagandena, två framställningar till kommissionen om att den skulle
inleda förfaranden, det ena om tillämpning av artikel 90 i EG-fördraget, i
förbindelse med artiklarna 85 och 86, och det andra om fastställelse av att
artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget åsidosatts. Endast den sistnämnda framställan
är föremål för förevarande talan.
- 7.
- Till följd av detta klagomål begärde kommissionen genom skrivelse av den
14 mars 1990 en förklaring av den franska regeringen. Den franska regeringen
svarade genom skrivelse av den 3 maj 1990.
- 8.
- Den 28 juni 1991 underrättade kommissionen klagandena om att deras klagomål
lyfter fram flera viktiga principfrågor som i detta fall kräver en fördjupad prövning
av berörda avdelningar inom kommissionen. Den 9 oktober 1991 uppgav
kommissionen än en gång för klagandena att deras fall framstår som särskilt
komplext, och fordrar flera tekniska analyser av den rikliga dokumentation som
ingetts av såväl klagandena som de franska myndigheterna ....
- 9.
- Den 5 februari 1992 fattade kommissionen ett beslut i vilket den anförde att det
inte gick att fastslå att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 92
i fördraget. Kommissionen fastslog bland annat att med hänsyn till dess
bedömningsunderlag var den transaktion som ledde till att Sécuripost bildades
jämförbar med en sådan omorganisation som ett företag vidtar som avser att
upprätta ett dotterbolag för att separat driva en verksamhetsgren.
- 10.
- Den 13 april 1992 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring mot detta beslut.
Då kommissionen den 22 juni 1992 återkallade sitt beslut av den 5 februari 1992
saknade talan föremål.
- 11.
- Den 24 juli 1992 kompletterade klagandena det klagomål som de hade ingivit till
kommissionen. Den 21 januari 1993 upplyste kommissionen de klagande parterna
om att den hade skrivit in de åtgärder som vidtagits av den franska regeringen
beträffande Sécuripost i registret över stöd som den inte har underrättats om.
- 12.
- Den 26 mars 1993 gav den franska regeringen Sofipost tillstånd att överföra
Sécuriposts egendom till den privata sektorn. Den 22 april 1993 inkom klagandena
med ännu en komplettering av sina klagomål. Den 5 maj 1993 underrättade
kommissionen klagandena om att den hade beslutat att dela upp handläggningen
av ärendet i två delar, en del för det som låg före privatiseringen i tiden och en för
det som låg efter denna i tiden.
- 13.
- Den 11 oktober 1993 anmodade klagandena enligt artikel 175 i EG-fördraget
kommissionen att fatta beslut i anledning av det klagomål de hade ingivit
den 4 september 1989.
- 14.
- Den 31 december 1993 tillställde kommissionen - som företräddes av
kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor - den franska regeringen
en skrivelse, där den utan särskild motivering underrättade regeringen om att den
med hänsyn till sitt bedömningsunderlag hade beslutat att avsluta ärendet genom
att fastslå att det inte förelåg något statligt stöd i den mening som avses i
artikel 92.1 i fördraget. Kommissionen framhöll emellertid att dess beslut inte
omfattade åtgärder som vidtagits från och med år 1992 i samband med
privatiseringen av Sécuripost.
- 15.
- Samma dag tillställde kommissionen - som alltjämt företräddes av
kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor - klagandena en skrivelse,
genom vilken den besvarade vissa av klagandenas argument samt underrättade dem
om att den fastslagit att den undersökning som gjorts inte gav vid handen att det
i förevarande fall förelåg något statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i
fördraget, varför den hade beslutat att avsluta ärendet.
- 16.
- Klagandena väckte genom ansökan av den 2 mars 1994 talan vid förstainstansrätten
om ogiltigförklaring av beslutet.
- 17.
- Klagandena anförde fyra grunder till stöd för sin talan. Den första avsåg
åsidosättande av artikel 93.2 i fördraget, genom att kommissionens beslut att inte
inleda det förfarande som föreskrivs i denna artikel var felaktigt med hänsyn till
omständigheterna i det föreliggande fallet. Den andra grunden avsåg åsidosättande
av klagandenas rätt till försvar, genom att kommissionen i sitt beslut - som gick
klagandena emot - godtog handlingar som klagandena inte hade underrättats om,
såsom den franska regeringens yttranden. Den tredje grunden avsåg åsidosättande
av artikel 190 i EG-fördraget, genom att kommissionen i det ifrågasatta beslutet
hade underlåtit att besvara de anmärkningar som klagandena hade framfört i sitt
klagomål angående det stöd som det innebar 1) att administrativ personal från
Posten avdelades till Sécuripost, 2) att Postens lokaler ställdes till Sécuriposts
förfogande, 3) att det fick bränsleförsörjning och underhåll av fordon på orimligt
fördelaktiga villkor och 4) att Sofipost beviljade Sécuripost lånet om 15 000 000 FF
till förmånsränta. Den fjärde grunden avsåg förekomsten av uppenbart oriktiga
bedömningar i beslutet vad gäller kommissionens behandling av höjningen av
Sécuriposts kapital med 9 775 000 FF, förskotten på beställningar som Posten
beviljade till Sécuriposts förmån och de onormala taxor och garantier som Posten
tillämpade i fråga om detta.
Den överklagade domen
- 18.
- Enligt den överklagade domen avsåg klagandenas talan en ogiltigförklaring av det
omtvistade beslutet att avslå klagandenas begäran om att kommissionen skulle
fastställa att Republiken Frankrike hade åsidosatt artiklarna 92 och 93 i fördraget
när den beviljade stöd till Sécuripost.
- 19.
- Förstainstansrätten ansåg inledningsvis, i punkt 32 i den överklagade domen, att
prövningen med hänsyn till uppgifterna i målet borde koncentreras till den tredje
och den fjärde grunden tillsammans, vilka avsåg åsidosättande av artikel 190 i
fördraget samt förekomsten av en uppenbart oriktig bedömning.
- 20.
- Förstainstansrätten fastslog därefter, i punkt 51, dels att det ifrågasatta beslutet var
ett beslut av kommissionen att avslå klagandenas påstående, eftersom de utpekade
åtgärderna inte utgör statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget, dels att det är
ostridigt att det ifrågasatta beslutet är ett beslut enligt artikel 189 fjärde stycket i
EG-fördraget och att det alltså enligt artikel 190 i fördraget skall vara motiverat.
Förstainstansrätten ansåg således, i punkt 53, att det bör kontrolleras om det av det
omtvistade beslutet i förevarande fall på ett klart och otvetydigt sätt framgår vilket
resonemang som har lett till att kommissionen har ansett att de åtgärder som
anmälts av klagandena inte utgör statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget, på ett
sådant sätt att klagandena ges möjlighet att få kännedom om skälen till att deras
klagomål avslås, så att de kan försvara sina rättigheter och förstainstansrätten kan
utöva sin kontroll.
- 21.
- Förstainstansrätten framhöll, i punkt 54, att den domstolskontroll som denna
motivering skall möjliggöra i förevarande fall inte är en kontroll av om det har skett
en uppenbart oriktig bedömning, såsom en kontroll avseende prövningen avhuruvida nationella åtgärder som redan har ansetts vara statligt stöd är förenliga
med den gemensamma marknaden, en prövning som kommissionen är ensam
behörig att göra, utan en kontroll av hur kommissionen har tolkat och tillämpat
begreppet statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget för att bestämma om de
nationella åtgärder som utpekats av klagandena skall betecknas som statligt stöd
eller inte.
- 22.
- Förstainstansrätten ansåg, i punkt 55, att det fanns anledning att erinra om
sammanhanget kring det ifrågasatta beslutet, eftersom frågan huruvida en
motivering är tillräcklig eller inte skall bedömas inte bara i förhållande till dess
ordalydelse utan också till dess sammanhang. I samband med detta uppställde
rätten fyra punkter: För det första att det omtvistade beslutet hade fattats efter en
särskilt lång tidsfrist (punkt 56), för det andra att kommissionen under den
skriftväxling som ägde rum med klagandena hade preciserat att deras klagomål lyfte
fram flera viktiga principfrågor som krävde en fördjupad prövning och ett flertal
tekniska analyser (punkt 57), för det tredje att kommissionen hade återkallat sitt
första beslut, av den 5 februari 1992, med anledning av att klagandena hade väckt
talan om ogiltigförklaring, även om deras talan endast avsåg de olika invändningar
som de redan framfört i sitt första klagomål utan att de gjorde några nya
invändningar (punkt 58), och för det fjärde att kommissionen hade inskrivit de
omtvistade åtgärderna i registret över stöd som inte meddelats kommissionen och
i en skrivelse till den franska regeringen hade beklagat att ingen av de
ifrågavarande åtgärderna hade varit föremål för en föregående underrättelse enligt
artikel 93.3 i fördraget (punkt 59).
- 23.
- Med hänsyn till dessa uppgifter ansåg förstainstansrätten, i punkt 60, att det var
lämpligt att efterforska om motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig
för att leda till slutsatsen att de åtgärder som utpekats av klagandena inte utgjorde
statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget.
- 24.
- I detta hänseende ansåg förstainstansrätten att det omtvistade beslutet var
otillräckligt motiverat i fråga om klagandenas invändning avseende den
administrativa personal som avdelats (punkterna 62 och 63), liksom att det var
otillräckligt motiverat beträffande invändningarna om tillhandahållandet av lokaler
(punkterna 65 och 66), underhåll av fordon (punkt 69), beviljandet av förskottet om
15 000 000 FF (punkt 72) samt den prissättning som Sécuripost tillämpade
gentemot Posten (punkt 74-76).
- 25.
- Förstainstansrätten ansåg i detta sammanhang, i punkterna 66 och 72, att
kommissionen, så snart den beslutar att avslå ett klagomål angående en åtgärd som
klaganden betecknar som statligt stöd som inte varit föremål för underrättelse, utan
att klaganden ges möjlighet att innan det slutliga beslutet fattas uttala sig om de
uppgifter som inhämtats under kommissionens undersökning, är skyldig att på eget
initiativ pröva de anmärkningar som klaganden skulle ha framfört om han hade fått
ta del av dessa uppgifter.
- 26.
- Förstainstansrätten ansåg dessutom, i punkt 78, att kommissionens skyldighet att
motivera sina beslut under vissa omständigheter kan förutsätta att det inleds en
öppen diskussion med klaganden, då kommissionen, för att i erforderlig
utsträckning kunna rättfärdiga sin bedömning av den beskaffenhet som en åtgärd
som klaganden har betecknat som statligt stöd har, behöver få kännedom om
klagandens inställning till de uppgifter som kommissionen har inhämtat under
handläggningen. Rätten ansåg att under sådana omständigheter utgör denna
skyldighet en nödvändig följd av kommissionens skyldighet att säkerställa en snabb
och opartisk handläggning av målet genom att samla in alla de yttranden som är
nödvändiga.
- 27.
- Avslutningsvis fastslog rätten, i punkt 80, att det omtvistade beslutet skulle
ogiltigförklaras, eftersom motiveringen av det ifrågasatta beslutet inte var tillräcklig
för att leda till slutsatsen att de åtgärder som klagandena hade utpekat inte
utgjorde statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget.
Överklagandet
I
- 28.
- I sitt överklagande har kommissionen yrkat att domstolen skall
- upphäva den överklagade domen och vidta alla andra rättsliga åtgärder som
detta upphävande kan föranleda, i synnerhet återförvisa målet till
förstainstansrätten för att prövas i sak, och
- förplikta sökandena i målet vid förstainstansrätten att ersätta
rättegångskostnaderna.
- 29.
- Republiken Frankrike har yrkat att domstolen skall
- bifalla kommissionens överklagande och upphäva den överklagade domen,
och
- bifalla kommissionens yrkanden i målet vid förstainstansrätten.
- 30.
- Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Konungariket
Nederländerna har ansökt om att få intervenera till stöd för kommissionens
yrkanden i överklagandet.
- 31.
- Kommissionen har till stöd för överklagandet anfört tre grunder. Den har gjort
gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning
- beträffande den till vilken ett beslut avseende statligt stöd är riktat,
- beträffande motiveringsskyldighetens omfattning, och
- beträffande de processrättsliga regler som skall följas vid handläggningen av
ärenden inom området för statligt stöd.
- 32.
- Kommissionen anser att förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning av den
rättsliga ramen för statligt stöd som har inrättats genom fördraget samt av
domstolens rättspraxis. I en situation som denna, där kommissionen uttalar sig om
förekomsten av ett statligt stöd som är föremål för klagomål, har klaganden inte
några särskilda rättigheter och kan endast bestrida beslutets lagenlighet på samma
grund som varje annan klagande som är direkt och personligen berörd av beslutet.
Domstolens bedömning
Systemet för prövning av statligt stöd som inrättats genom fördraget
- 33.
- Innan de grunder som anförts i överklagandet prövas, skall det erinras om de
relevanta reglerna för det system för kontroll av statligt stöd som inrättats genom
fördraget.
- 34.
- I artikel 92.1 i fördraget föreskrivs följande. Om inte annat föreskrivs i detta
fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av
vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom
att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma
marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
- 35.
- I artikel 93 i fördraget föreskrivs ett särskilt förfarande för kommissionens
fortlöpande granskning och kontroll av statligt stöd. För stödåtgärder som
medlemsstaterna har för avsikt att vidta har inrättats ett förfarande för
förhandsgodkännande, utan vilket ingen stödåtgärd kan anses ha vidtagits i
vederbörlig ordning. Enligt artikel 93.3 första meningen i fördraget, såsom
domstolen har tolkat den i sin praxis, skall kommissionen underrättas i förväg om
alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder.
- 36.
- Kommissionen gör således en första granskning av de planerade stödåtgärderna.
Om det efter denna granskning visar sig att en stödåtgärd inte är förenlig med den
gemensamma marknaden, skall kommissionen utan dröjsmål inleda det förfarande
som anges i artikel 93.2 första stycket, där följande föreskrivs: Om kommissionen,
efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av
en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden
enligt artikel 92, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten
i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som
kommissionen fastställer.
- 37.
- Det framgår av artikel 93.3 sista meningen i fördraget att den berörda
medlemsstaten inte får genomföra stödåtgärden under hela den inledande fasen.
För det fall det granskningsförfarande inleds som avses i artikel 93.2, består detta
förbud till dess att kommissionen fattat sitt beslut om huruvida stödåtgärden är
förenlig med den gemensamma marknaden. Om kommissionen däremot inte tar
ställning till begäran inom två månader från det att underrättelse har skett, kan den
berörda medlemsstaten verkställa stödåtgärden efter att ha varskott kommissionen
(se bland annat dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl., REG 1996,
s. I-3547, punkt 38).
- 38.
- I samband med förfarandet i artikel 93 skall skillnad således göras mellan å ena
sidan den inledande fasen av granskning av stöden, vilken anges i artikel 93.3 i
fördraget och som enbart syftar till att göra det möjligt för kommissionen att bilda
sig en första uppfattning om huruvida stödåtgärden helt eller delvis är förenlig med
den gemensamma marknaden, och å andra sidan den granskningsfas som anges i
artikel 93.2 och som syftar till att göra det möjligt för kommissionen att få kunskap
om samtliga omständigheter i ärendet (se dom av den 19 maj 1993 i mål C-198/91,
Cook mot kommissionen, REG 1993, s. I-2487, punkt 22, och av den 15 juni 1993
i mål C-225/91, Matra mot kommissionen, REG 1993, s. I-3203, punkt 16; för båda
målen se svensk specialutgåva, häfte 14).
- 39.
- Förfarandet i artikel 93.2 är av oundgänglig betydelse i fall då kommissionen har
allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma
marknaden. Kommissionen kan således nöja sig med att under den inledande fasen
enligt artikel 93.3 fatta ett beslut om att bevilja stöd endast om den efter en första
granskning anser att stödet är förenligt med fördraget. Om denna första granskning
däremot leder till att kommissionen intar motsatt ståndpunkt eller inte kan avgöra
huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, är kommissionen
skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och därvid inleda förfarandet enligt
artikel 93.2 (se bland annat dom av den 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot
kommissionen, REG 1984, s. 1451, punkt 13, svensk specialutgåva, häfte 7, och
domarna i de ovannämnda målen Cook mot kommissionen, punkt 29, och Matra
mot kommissionen, punkt 33).
- 40.
- Då kommissionen, utan att inleda förfarandet enligt artikel 93.2, med stöd
av artikel 93.3 fastslår att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden,
kan de personer som åtnjuter de processrättsliga garantier som föreskrivs i
artikel 93.2 endast göra dessa garantier gällande om de har möjlighet att vid
domstolen väcka talan mot kommissionens beslut (se bland annat domarna i de
ovannämnda målen Cook mot kommissionen, punkt 23, och Matra mot
kommissionen, punkt 17).
- 41.
- Således anses samma personer, företag eller sammanslutningar, vars intressen
eventuellt skadas av att ett stöd beviljas, det vill säga särskilt konkurrerande företag
och branschorganisationer, vara berörda i den mening som avses i artikel 93.2 i
fördraget som med stöd av artikel 173 fjärde stycket i fördraget kan väcka talan om
ogiltigförklaring i egenskap av direkt och personligen berörda (se bland annat dom
av den 14 november 1984 i mål 323/82, Intermills mot kommissionen, REG 1984,
s. 3809, punkt 16; svensk specialutgåva, häfte 7).
- 42.
- Det är mot bakgrund av dessa rättsliga bestämmelser som de tre grunder som
kommissionen har åberopat till stöd för sitt överklagande skall prövas.
Den första grunden
- 43.
- Som första grund har kommissionen anfört att förstainstansrätten har gjort en
felaktig bedömning av det omtvistade beslutets beskaffenhet, genom att fastslå att
det var ett beslut om att avslå ett klagomål. Kommissionen och de fyra
intervenerande medlemsstaterna har understrukit att kommissionen med stöd av
artiklarna 92 och 93 i fördraget endast kan fatta beslut riktade till en medlemsstat
och därvid uttala sig om förekomsten av ett stöd eller dess förenlighet med den
gemensamma marknaden. Om kommissionen, med stöd av sin skyldighet att iaktta
god förvaltningssed, översänder ett sådant beslut till en eventuell klagande, kan
dessa upplysningar ändå inte i sig utgöra ett beslut riktat till klaganden. I
gemenskapsrättens nuvarande utformning förekommer det inte några beslut om
avslag på klagomål inom området för statligt stöd.
- 44.
- Det skall i detta sammanhang erinras om, vilket förstainstansrätten har gjort ipunkt 50 i den överklagade domen, att det varken i fördraget eller i
gemenskapslagstiftningen i övrigt uppställs några förfaranderegler för klagomål om
förekomsten av statligt stöd.
- 45.
- Under dessa omständigheter skall det fastslås att de beslut som kommissionen
fattat inom området för statligt stöd är riktade till de berörda medlemsstaterna.
Detta är fallet även då besluten rör statliga åtgärder som i klagomål uppges vara
statliga stöd som strider mot fördraget och då det av besluten följer att
kommissionen inte avser att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 för att den anser
att de anmälda åtgärderna inte utgör statligt stöd i den mening som avses i
artikel 92 i fördraget eller för att de är förenliga med den gemensamma
marknaden. Om kommissionen fattar ett sådant beslut och i enlighet med sin
skyldighet att iaktta god förvaltning underrättar klagandena därom, utgör det ett
beslut riktat till medlemsstaten som i förekommande fall kan vara föremål för en
talan om ogiltigförklaring från klagandens sida, vilket den skrivelse som tillställts
honom med upplysningar om beslutet inte kan vara.
- 46.
- Även om det är beklagligt att kommissionen inte underrättade klagandena om sitt
ställningstagande genom att sända dem en kopia av det beslut den hade fattat och
i vederbörlig ordning motiverat och tillställt den berörda medlemsstaten, har
förstainstansrätten följaktligen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning då den
fastslog att det omtvistade beslutet inte var riktat till medlemsstaten utan utgjorde
ett beslut riktat till klagandena, genom vilket deras begäran avslogs om att
kommissionen skulle fastställa att Republiken Frankrike hade åsidosatt
artiklarna 92 och 93 i fördraget genom att bevilja stöd till Sécuripost.
- 47.
- Förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning är emellertid inte av sådan
beskaffenhet att dess dom skall anses vara en nullitet, eftersom klagandena, som
kommissionen för övrigt har medgivit, är direkt och personligen berörda av det
ifrågavarande beslutet. Genom att i sitt beslut fastslå att granskningen inte gjorde
det möjligt att fastställa förekomsten av ett statligt stöd i den mening som avses i
artikel 92 i fördraget, har kommissionen underförstått beslutat att inte inleda
förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget. Det följer av domstolens rättspraxis, som
återges i punkterna 40 och 41 i denna dom, att i ett sådant läge kan de personer
som åtnjuter de processrättsliga garantier som föreskrivs i bestämmelsen endast
göra dessa gällande om de har möjlighet att med stöd av artikel 173 fjärde stycket
i fördraget väcka talan mot kommissionens beslut vid gemenskapsdomstolarna.
Denna princip är tillämplig såväl då beslutet fattas på grund av att kommissionen
anser stödet vara oförenligt med den gemensamma marknaden som då beslutet
fattas på grund av att kommissionen anser att det alls inte föreligger något stöd.
- 48.
- Klagandena, som otvivelaktigt förekommer bland dem som åtnjuter de
ifrågavarande processrättsliga garantierna, skall i denna egenskap anses vara direkt
och personligen berörda av det omtvistade beslutet. De hade således rätt att väcka
talan om ogiltigförklaring av beslutet (se domen i det ovannämnda målet Cook mot
kommissionen, punkterna 25 och 26).
- 49.
- Av dessa skäl har förstainstansrätten inte gjort sig skyldig till felaktig
rättstillämpning av sådan beskaffenhet att dess dom skall anses vara en nullitet, då
den under omständigheterna i förevarande fall ansåg att det omtvistade beslutet var
riktat till klagandena och utgjorde ett avslag på deras begäran att kommissionen
skulle fastslå att artiklarna 92 och 93 i fördraget hade åsidosatts.
Den andra och den tredje grunden
- 50.
- Som andra och tredje grund har kommissionen gjort gällande att det av
förstainstansrättens felaktiga bedömning av frågan till vem kommissionens beslut
var riktat följer en felaktig bedömning av motiveringsskyldigheten och av hur
klagomålet skulle handläggas.
- 51.
- Kommissionen, som har medgivit att den oavsett vem ett beslut är riktat till är
skyldig att motivera det på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera beslutets
lagenlighet och att den beträffande klagandena är skyldig att granska samtliga
faktiska och rättsliga omständigheter som klagandena upplyst den om, har gjort
gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig bedömning av
motiveringsskyldighetens räckvidd - som om beslutet var riktat till klagandena.
- 52.
- Kommissionen anser således att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig
rättstillämpning, genom att i punkt 53 i den överklagade domen fastslå att det
omtvistade beslutet skulle vara motiverat på ett sådant sätt att klagandena ges
möjlighet att få kännedom om skälen till att deras klagomål avslås, så att de kan
försvara sina rättigheter. Enligt kommissionen bör en klagande som senare, till stöd
för en talan om ogiltigförklaring, gör gällande att ett beslut är otillräckligt motiverat
endast kunna göra det på samma grund som varje annan sökande som är direkt
och personligen berörd.
- 53.
- Kommissionen har också gjort gällande att även om det är riktigt att rätten till
försvar, i varje förfarande som inletts mot en person och som kan resultera i ett
beslut som går denne emot, utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip i
fråga om statligt stöd, är det enbart den berörda medlemsstaten som befinner sig
i en sådan situation, och följaktligen skall endast denna stat uppmanas att på ett
ändamålsenligt sätt tillkännage sin inställning till de yttranden som ingivits av
berörd tredje man.
- 54.
- Kommissionen har därefter påpekat att förstainstansrätten, som en följd av denna
felaktiga tolkning av det omtvistade beslutets räckvidd, har ansett att kommissionen
har en skyldighet att ex officio granska de invändningar som klaganden skulle ha
gjort om han hade haft kunskap om dessa omständigheter och att
motiveringsskyldigheten under vissa omständigheter kan fordra att klaganden får
delta i ett kontradiktoriskt förfarande, samt ansett att förstainstansrätten därför
utan rättslig grund har givit klaganden nya processrättsliga rättigheter.
Kommissionen har påpekat att den, mot bakgrund av den räckvidd som
förstainstansrätten på detta sätt givit förfarandet genom hänvisning till alla
hypotetiska invändningar som en idealisk klagande inte skulle ha underlåtit att
göra, skulle vara skyldig att systematiskt inleda ett sådant kontradiktoriskt
förfarande.
- 55.
- Avslutningsvis har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten i detta fall,
under förevändning att det omfattades av prövningen av motiveringen, har gjort en
kontroll av huruvida kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning,
och på så sätt blandat ihop det rent processrättsliga kravet på motivering med
frågan om beslutets lagenlighet. Förstainstansrätten har i själva verket anklagat
kommissionen för att ha gjort sig skyldig till en uppenbart felaktig bedömning som
har sin grund i att kommissionen skulle ha handlagt ärendet felaktigt.
- 56.
- De fyra intervenerande staterna har i huvudsak anfört samma argument som
kommissionen. Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid gjort gällande att
kommissionen, då den beslutade att avsluta förfarandet med den inledande
granskningen enligt artikel 93.3 och därmed valde form för beslutet i den mening
som avses i artikel 189 i fördraget, inte var skyldig att motivera beslutet, eftersom
den inledande granskningsfasen inte är ett kontradiktoriskt förfarande och inte ger
klaganden något rättsligt skydd.
- 57.
- Omfattningen av de skyldigheter som åligger kommissionen då den mottar ett
klagomål om nationella åtgärder, som klaganden anser vara statligt stöd, skall
granskas med hänsyn till denna argumentation.
- 58.
- Vad inledningsvis avser den skyldighet som påstås åvila kommissionen att under
vissa omständigheter inleda ett kontradiktoriskt förfarande med klaganden, vilket
enligt den överklagade domen kan följa av kommissionens skyldighet att motivera
sina beslut, skall det fastslås att det saknas grund att ålägga kommissionen en sådan
skyldighet.
- 59.
- Som generaladvokaten påpekade i punkt 83 i sitt förslag till avgörande kan en
sådan skyldighet inte grundas enbart på artikel 190 i fördraget. För övrigt följer det,
vilket också kommissionen och de intervenerande staterna har påpekat, av
domstolens praxis som återges i punkterna 38 och 39 i denna dom, att
kommissionen inte är skyldig att höra svarandena i den inledande fasen för
granskning av stöd, vilken föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget. Det följer därtill av
samma praxis att kommissionen, under den granskningsfas som åsyftas i
artikel 93.2, enbart skall uppmana berörda personer att inge yttranden. Den
omständigheten att kommissionen skulle åläggas att, under den inledande fas som
avses i artikel 93.3, inleda ett kontradiktoriskt förfarande med klaganden skulle
följaktligen, precis som de intervenerande regeringarna påpekade vid sammanträdet
och generaladvokaten har påpekat i punkt 91 i sitt förslag till avgörande, kunna
leda till diskrepanser mellan det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse
och det som föreskrivs i artikel 93.2.
- 60.
- Vad sedan beträffar den skyldighet som kommissionen påstås ha att ex officio
pröva vissa invändningar, skall det fastslås att kommissionen, tvärtemot vad
förstainstansrätten har fastslagit, inte har någon skyldighet att ex officio pröva de
invändningar som klaganden skulle ha gjort, om han hade haft tillgång till de
upplysningar som kommissionen inhämtat i samband med sin granskning.
- 61.
- Detta kriterium, som tvingar kommissionen att sätta sig själv i klagandens ställe,
lämpar sig inte för att avgränsa kommissionens förpliktelser i samband med
handläggningen.
- 62.
- Det skall emellertid påpekas att denna slutsats inte innebär att kommissionen inte
är skyldig att i förekommande fall granska ett klagomål och därvid gå utöver en ren
granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den underrättats om av
klaganden. Kommissionen är i själva verket skyldig att, i intresset av en korrekt
tillämpning av de grundläggande bestämmelserna i fördraget om statligt stöd, vidta
en snabb och opartisk granskning av klagomålet, vilket kan fordra att den granskar
omständigheter som inte uttryckligen nämnts av klaganden.
- 63.
- Det bör erinras om att enligt en fast rättspraxis skall den motivering som erfordras
enligt artikel 190 i fördraget anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om.
Motiveringen skall på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts
av den institution som är upphovsman till rättsakten, så att berörda parter kan få
reda på skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva
kontroll. Det fordras vidare inte att motiveringen av en rättsakt anger samtliga
relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida
motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte enbart
skall bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av
det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den
berörda frågan (se bland annat dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen
296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot
kommissionen, REG 1985, s. 809, punkt 19, av den 14 februari 1990 i mål C-350/88,
Delacre m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I-395, punkterna 15 och 16, och av
den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996,
s. I-723, punkt 86).
- 64.
- Vad särskilt beträffar ett beslut genom vilket kommissionen fastslår att en åtgärd
som är föremål för ett klagomål inte är ett stöd, skall det fastslås att kommissionen,
tvärtemot vad den tyska regeringen har anfört, under alla omständigheter är skyldig
att i tillräcklig mån delge klaganden skälen för att de faktiska och rättsliga
omständigheter som åberopats i klagomålet inte var tillräckliga för att bevisa
förekomsten av ett statligt stöd. Kommissionen är emellertid inte skyldig att ta
ställning till omständigheter som uppenbarligen är irrelevanta, som saknar betydelse
eller som uppenbart saknar direkt samband med saken.
- 65.
- Kommissionens och de intervenerande staternas argument, enligt vilka
förstainstansrätten har blandat ihop det rent processrättsliga kravet på motivering
med beslutets lagenlighet och under förevändning att beslutet är otillräckligt
motiverat har anklagat kommissionen för felaktig rättstillämpning till följd av brister
i kommissionens handläggning av ärendet, skall bedömas mot bakgrund av dessa
påpekanden beträffande omfattningen av kommissionens skyldigheter i fråga om
handläggningen av ärendet och motiveringen av det omtvistade beslutet.
- 66.
- Det skall i detta hänseende påpekas att förstainstansrätten, vilket det erinras om
i punkt 19 i denna dom, har gjort en samlad bedömning av vad klagandena har
påstått om åsidosättande av artikel 190 i fördraget och om en uppenbart felaktig
bedömning.
- 67.
- Det skall följaktligen erinras om att det är fråga om två skilda grunder som kan
åberopas till stöd för talan enligt artikel 173 i fördraget. Den första grunden, som
avser avsaknad av, eller en bristfällig, motivering, avser åsidosättande av väsentliga
formföreskrifter i den mening som avses i denna bestämmelse och hänför sig till
den allmänna ordningen och skall prövas ex officio av gemenskapsdomstolarna (se
bland annat dom av den 20 februari 1997 i mål C-166/95 P, kommissionen mot
Daffix, REG 1997, s. I-983, punkt 24). Den andra grunden däremot, som avser det
omtvistade beslutets lagenlighet, avser ett åsidosättande av en rättsregel om
tillämpningen av fördraget, i samma avseende som artikel 173, och kan prövas av
gemenskapsdomstolarna bara om den åberopas av klaganden.
- 68.
- Det skall vidare fastslås, som generaladvokaten har gjort i punkt 52 i sitt förslag till
avgörande, att förstainstansrätten, även om den gjorde en samlad bedömning av de
två ovannämnda grunderna, slutligen grundade ogiltigförklaringen av
kommissionens beslut endast på att artikel 190 i fördraget hade åsidosatts. Vissa
av de invändningar mot beslutet som beaktats i den överklagade domen kan
emellertid inte anses avse åsidosättandet av motiveringsskyldigheten.
- 69.
- Vad således beträffar den omständigheten att Posten ställt lokaler till Sécuriposts
förfogande ansåg förstainstansrätten i punkt 65 i den överklagade domen att
kommissionen borde ha jämfört de priser som verkligen tillämpades gentemot
Sécuripost med dem som dess konkurrenter måste betala för att få tillgång till
jämförbara lokaler. Vad beträffar det underhåll av Sécuriposts fordon som utförts
av Service national des Ateliers et Garages des PTT ansåg förstainstansrätten i
punkt 69 i den överklagade domen att kommissionen borde ha jämfört de priser
som verkligen tillämpades av denna tjänst med dem som tillämpades av privata
verkstäder.
- 70.
- Förstainstansrätten konstaterade vidare i punkt 72 i den överklagade domen att
även om det förskott om 15 000 000 FF som Sofipost skulle bevilja Sécuripost
utgjorde en avgiftsbelagd transaktion, var detta inte tillräckligt för att det skulle
anses visat att det inte förekom något statligt stöd, eftersom en sådan avgiftsbelagd
transaktion kunde genomföras efter en särskilt förmånlig räntesats. Kommissionen
skulle således ha prövat om den tillämpade räntesatsen motsvarade den som
allmänt tillämpades på marknaden.
- 71.
- Vad vidare beträffar klagandenas invändning om att de priser Sécuripost tillämpade
gentemot Posten var klart högre än dem som vanligtvis tillämpades i branschen,
ansåg förstainstansrätten i punkterna 74 och 75 i det överklagade beslutet att
kommissionen hade nöjt sig med att jämföra priserna på transporter som
tillämpades gentemot Posten respektive affärskedjan Casino med ledning av
uppgifter för år 1993. Kommissionen skulle ha gjort jämförelsen utan att beakta
skillnaderna mellan de priser som tillämpades år 1987-1992, och trots det faktum
att de priser som Sécuripost tillämpade gentemot Posten stadigt hade minskat från
år 1987 till år 1993, i enlighet med bland annat ramavtalet av den 30 september
1987 mellan Posten och Sécuripost, vilket ytterligare ökade de skillnader som
påtalats av klagandena. Av detta följer att kommissionen enligt förstainstansrätten
borde ha prövat de priser som Sécuripost tillämpade gentemot Posten och andra
kunder för åren före år 1993.
- 72.
- I de fall som behandlas i punkt 69-71 i denna dom förefaller det således som om
förstainstansrätten inte har gjort den nödvändiga skillnaden mellan kravet på
motivering och beslutets lagenlighet. Under förevändning att beslutet var
otillräckligt motiverat har den anklagat kommissionen för att ha gjort en uppenbart
felaktig bedömning, till följd av brister i kommissionens handläggning av ärendet.
- 73.
- Mot bakgrund av detta återstår det att i fråga om övriga invändningar fastslå att
förstainstansrätten inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning då den fastslog
att det omtvistade beslutet var otillräckligt motiverat.
- 74.
- Det skall för det första erinras om att förstainstansrätten i punkt 62 i det
överklagade beslutet ansåg att beslutet var otillräckligt motiverat i fråga om
klagandenas invändning att kommissionen inte hade prövat den särskilda förmån
som de utpekat i klagomålet, och som bestod i att de tjänstemän som Posten
avdelade till Sécuripost när som helst kunde återföras till sin ursprungliga
administration, när det visat sig nödvändigt att minska personalstyrkan i det företag
till vilket de hade avdelats, utan att detta företag behövde betala någon som helst
ersättning under uppsägningstiden. Inför förstainstansrätten anförde kommissionen
beträffande detta endast att den omständigheten att det inte behövde betalas
ersättning under uppsägningstiden endast var en underordnad aspekt i en
anmärkning som framförts i de olika klagomålen, nämligen att staten helt eller
delvis svarade för lönerna till Sécuriposts personal.
- 75.
- Det skall påpekas att förstainstansrätten med rätta har fastslagit att det omtvistade
beslutet var otillräckligt motiverat på denna punkt, eftersom kommissionen inte
hade tagit ställning till denna invändning. Invändningen, som nämndes uttryckligen
i klagomålet, kunde inte anses vara en underordnad aspekt i anmärkningen
avseende omständigheten att staten helt eller delvis svarade för lönerna till
Sécuriposts personal. Även om det antas att Sécuripost helt hade svarat för lönerna
till den personal som kom från Posten, hade det inte uteslutit att Sécuripost
eventuellt hade haft förmånen att i förekommande fall slippa utge ersättning under
uppsägningstiden.
- 76.
- Härefter ansåg förstainstansrätten, i punkt 63 i sin dom, att det omtvistade beslutet
var bristfälligt motiverat i fråga om klagandenas invändning att Sécuripost inte
betalade några avgifter till arbetslöshetskassorna för de avdelade tjänstemännen.
Enligt den överklagade domen hade kommissionen besvarat invändningen genom
att fastslå att däremot skall ingen avgift betalas till arbetslöshetskassorna för
anställningen av de tjänstemän som avdelats, eftersom deras ställning ger dem en
garanterad anställning.
- 77.
- På denna punkt skall det också fastslås att förstainstansrätten med rätta ansåg att
det omtvistade beslutet var bristfälligt motiverat. Som förstainstansrätten har
uttalat, fastslog kommissionen i det omtvistade beslutet uttryckligen att någon
inbetalning inte hade gjorts till arbetslöshetskassorna, men de skäl den angivit för
att den ansett att denna omständighet inte var ett statligt stöd enligt artikel 92 i
fördraget är så bristfälliga att det skall anses att det omtvistade beslutet är
bristfälligt motiverat.
- 78.
- Mot bakgrund av det ovan anförda skall det fastslås att de grunder som
kommissionen anfört till stöd för sitt överklagande skall godtas i vissa delar.
Domstolen har emellertid, i likhet med förstainstansrätten, även fastslagit att det
omtvistade beslutet är bristfälligt motiverat. Detta är i sig tillräckligt för att
ogiltigförklara det omtvistade beslutet. Överklagandet skall därför ogillas i dess
helhet.
Rättegångskostnader
- 79.
- Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna skall domstolen, när ett
överklagande avgörs slutligt, besluta om rättegångskostnaderna. Det följer av
artikel 69.2 i rättegångsreglerna att tappande part skall förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats, och av artikel 69.3 att domstolen, om
parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda
omständigheter motiverar det, kan besluta att kostnaderna skall delas eller att
vardera parten skall bära sin kostnad.
- 80.
- I förevarande fall har kommissionen tappat målet, men sökandena i första instans
har inte deltagit i förfarandet med anledning av överklagandet och har följaktligen
inte framställt något yrkande i fråga om rättegångskostnaderna. Under dessa
omständigheter skall det i enlighet med artikel 69.3 i rättegångsreglerna fastslås att
kommissionen och Republiken Frankrike skall bära sina kostnader. Även
Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Konungariket
Nederländerna skall bära sina kostnader, i enlighet med artikel 69.4 i
rättegångsreglerna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- 1.
- Överklagandet ogillas.
- 2.
- Europeiska gemenskapernas kommission, Förbundsrepubliken Tyskland,
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Konungariket
Nederländerna skall bära sina kostnader.
Rodríguez IglesiasGulmann
Ragnemalm
Wathelet Mancini
Moitinho de Almeida
Kapteyn Murray
Edward
Puissochet Hirsch
Jann Sevón
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 2 april 1998.
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias
Justitiesekreterare
Ordförande